CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECLAMACIÓN DE PRESTACIONES PERIÓDICAS – No sujeta a caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Improcedencia La actora presta sus servicios a la entidad territorial desde antes de la implementación de la reforma administrativa llevada a cabo en el año 1999 (folio 19).
En consecuencia, formó parte de la reestructuración llevada a cabo por el Departamento del Valle del Cauca, que como atrás se señaló, quedó sin efecto alguno luego de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que la implementaron, por lo que se generó que los anteriores manuales de funciones y distribución de cargos de la entidad cobraran vigencia. Así las cosas, toda vez que lo invocado hace referencia al desmedro salarial y la consecuente afectación de las demás prestaciones devengadas por la demandante con la implementación de los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000, lo pretendido, al estar vigente su relación laboral con el departamento del Valle del Cauca, reviste el carácter de periódico.
De acuerdo con lo expuesto y como los emolumentos, prestaciones y reajustes que ahora reclama la demandante, tiene la connotación de prestación periódica, no era necesario tener en cuenta el término de caducidad previsto en el literal d) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, razón por la cual no debió declararse probado el medio de defensa propuesto por la entidad demandada.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de las prestaciones periódicas, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 8 de mayo de 2008, radicación: 0932-07. Sobre la improcedencia de la caducidad cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de septiembre de 2017, radicación: 3751-14.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 76001-23-33-000-2017-00895-01(3588-18) Actor: MARTHA LILIANA GAVIRIA AGUDELO Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de auto.
Excepción de caducidad. AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-409-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 7 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través del cual se declaró probada la excepción de caducidad, lo que dio lugar a la terminación del proceso.
ANTECEDENTES Pretensiones: La señora Martha Liliana Gaviria Agudelo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del departamento del Valle del Cauca[1], a fin de solicitar la nulidad del oficio SADE 1060558[2] del 27 de febrero de 2016 (sic), en el cual se negó la homologación, nivelación y pago de los reajustes salariales desde que se aplicaron los Decretos 1867 del 22 de diciembre de 1999 y 0015 del 21 de enero del 2000, que fueron declarados nulos por el Consejo de Estado a través de sentencia del 22 de mayo de 2014.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y liquidación de las prestaciones sociales producto de la homologación y nivelación del reajuste salarial, como lo son las cesantías, interés de las cesantías, vacaciones, primas. Así como los correspondientes intereses e indexación y pago de perjuicios ocasionados. Excepción propuesta[3] El departamento del Valle del Cauca propuso la excepción de caducidad.
Adujo que en el presente proceso se está ante una situación consolidada y que la parte actora ya tuvo la oportunidad legal para controvertir el acto administrativo del cual se pretende su nulidad y que, al no haberlo hecho, se vencieron los términos para presentar el medio de control. PROVIDENCIA IMPUGNADA[4] El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la providencia del 7 de junio de 2018, declaró probada la excepción de caducidad propuesta y, en consecuencia, dio por terminado el proceso.
Determinó las consecuencias de la nulidad de los Decretos 1867 del 22 de diciembre de 1999 y 0015 del 21 de enero del 2000, a la luz de dos pronunciamientos dictados por el Consejo de Estado. Expresó que no es dable que la parte actora solicite la homologación de su cargo, con base en el manual de funciones de la época anterior a la reforma administrativa, más aun, cuando variaron las condiciones de su contrato y a su vez se definió un nuevo grado y cargo.
Situación que no fue controvertida ni administrativa ni judicialmente. Manifestó que la señora Gaviria Agudelo tendría que haber demandado en su momento los actos administrativos que, según ella, desmejoraron sus condiciones, es decir, aquellos que concretaron un nuevo cargo y grado. Escenario que no acaeció, según lo deprecado del proceso, razón ésta que posibilitó determinar que la situación ya se consolidó. Precisó que los fallos de nulidad de los actos administrativos de carácter general no afectan las condiciones concretas e individuales que se producen en vigencia de estos.
En gracia de discusión, indicó que la declaratoria de nulidad de los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000, se produjo para el mes de mayo del 2014 y, aun así, el medio de control fue presentado el 16 de julio de 2017, por lo que concluyó que los términos para interponer el medio de control propuesto o cualquier otro ya caducó, según lo dictado por la Ley 1437 de 2011, lo que deja en evidencia que operó la caducidad en el presente asunto.
Finalmente, resaltó que la respuesta generada ante la reclamación administrativa elevada frente a la demandada, donde requirió la homologación de su cargo conforme al manual de funciones existente para la fecha, no definió, en ningún momento, la situación que se reclamó dentro del escrito de demanda, dado que la demandante pretende revivir términos para instaurar el medio de control.
RECURSO DE APELACIÓN[5] La demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior. Expuso que no existe una situación jurídica consolidada, toda vez que se trata de una prestación periódica y refirió para ello una sentencia del 4 de febrero de 2014, dictada por parte de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, donde se argumentó que, en materia de reclamación de derechos laborales, dichas situaciones deberán analizarse bajo la óptica de prestaciones de carácter periódico.
También trajo a colación un pronunciamiento del Consejo de Estado, que reafirmó el pronunciamiento emanado por la Corte Suprema de Justicia, para sostener que no comparte la postura del despacho de decretar probada la excepción de caducidad. De igual manera, solicitó que se aplicara el principio de favorabilidad y de la primacía de la realidad sobre la formalidad, ya que la litis se funda en la discusión de derechos laborales, que por sus características propias son irrenunciables.
Por último, solicitó se tuviera en consideración la providencia SU-241 del 2015, dictada por la Corte Constitucional, donde se refiere que deberá tenerse en cuenta la situación más beneficiosa para el demandante. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 7 de junio de 2018, que declaró probada la excepción de caducidad, lo que dio lugar a la terminación del proceso interpuesto bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Así mismo, este auto se profiere por la Subsección, en virtud a que constituye el evento previsto en el numeral 3.º del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 del mismo código. Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1. ¿El pago de las prestaciones y demás emolumentos que reclama la señora Martha Liliana Gaviria Agudelo a título de homologación, nivelación y reajuste, tienen la connotación de prestación periódica y, bajo este presupuesto, no debe observarse el término de caducidad previsto para el medio de control de nulidad y restablecimiento determinado en el literal d) del numeral 2.° del artículo 164 del CPACA? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: El pago de las prestaciones y demás emolumentos que la demandante reclama a título de homologación, nivelación y reajuste, tienen la connotación de prestación periódica al estar vigente la relación laboral[6] y, bajo este presupuesto, no es necesario observar el término de caducidad previsto para el medio de control de nulidad y restablecimiento determinado en el literal d) del numeral 2.° del artículo 164 del CPACA.
Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Esta Sección[7], referente al fenómeno jurídico de la caducidad, precisó lo siguiente: «[…] La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras de salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica.
Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano […]». En efecto, la caducidad se refiere al término de orden público que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad, es precisamente, racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearlo oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas[8].
Lo anterior se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica[9]. Tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 164 del CPACA regula el término para presentar la demanda, en diferentes escenarios, según el caso. «Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1.
En cualquier tiempo, cuando: [ ] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; [ ] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [ ] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]» De la norma en cita puede concluirse que la presentación de la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso[10].
Asimismo en el literal c) del ordinal 1.° consagra como excepciones al término de caducidad del medio de control, entre otras, cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. De las prestaciones periódicas. De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado[11], las prestaciones periódicas son aquellos pagos que habitual y periódicamente percibe el trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales, como el pago del salario.
Esta Sección[12] como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de 4 meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago, tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que demanda, teniendo en cuenta que finalizada la relación laboral, ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 del CPACA.
Lo anterior quiere decir que, cuando se reclaman prestaciones laborales y la vinculación de quien solicita esos emolumentos no se encuentra vigente, no se trata de prestaciones de naturaleza periódica, sino de aquellas de carácter unitario al haber culminado la relación laboral, y bajo este presupuesto, la demanda para solicitar judicialmente esos valores está sujeta al término de caducidad previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con excepción de los derechos pensionales.
Para mayor comprensión del asunto puesto a consideración, se hará referencia a los supuestos fácticos que dieron lugar a la interposición del presente medio de control, así: Los hechos narrados en el libelo introductor evidencian que la situación que la demandante considera como transgresora del presunto derecho subjetivo del cual pretende ahora un restablecimiento, fue el desmedro o discriminación en los cargos y salarios con la implementación de los Decretos 1867 de 1999[13] y 0015 de 2000[14], razón por la cual sus pretensiones están encaminadas al reconocimiento y pago de una suma que denominó homologación, nivelación y pago de reajuste salarial.
Veamos: «[…] DEMANDAR el Acto Administrativo Oficio SADE 1060558 mediante el cual fue negada la HOMOLOGACION, NIVELACION y/o PAGO DE LOS REAJUSTES SALARIALES, desde el momento mismo en que se estableció y aplico (sic) el Decreto 1867 de Diciembre 22 de 1999, proferido por el señor Gobernador (E) del Valle del Cauca, en ese entonces, mediante el cual se acordó la nueva estructura de la Reforma Administrativa y la planta global de cargos del departamento y el Decreto 0015 de Enero 21 de 2000, mediante el cual se realizó la estructura administrativa y la planta global de cargos del nivel central del citado Ente territorial, ambos declarados nulos por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-Subsección A, de fecha 22 de Mayo de 2014, debidamente notificado y ejecutoriado a partir del 20 de Junio de 2014; así como también de las demás PRESTACIONES SOCIALES que resulten afectadas por el no pago de los anteriores conceptos, como son las cesantías, moratoria por el no pago de estas e intereses a las mismas, vacaciones, primas de navidad, de servicios, de antigüedad, incluidos los aumentos que se hubieren causado, con sus respectivos intereses e indexación y la MORATORIA por el no pago de las prestaciones sociales de mi representada, con motivo de la expedición de las referidas decisiones administrativas.
Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en leyes 23 de 1991, 446 de 1998, 640 de 2001 y 909 de 2004; decreto 1716 de 2009 y demás normas concordantes del Ordenamiento Jurídico. […]» Claramente la discusión que judicialmente presenta la demandante está relacionada con la inconformidad que generó la implementación de una nueva planta de cargos en la administración departamental, pues en su sentir la escala y grados de remuneración fijados en los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000 y los consecuentes actos administrativos que lo modificaron o adicionaron, desconocieron los procedimientos determinados por la ley.
Así lo expuso en el concepto de violación referido en la demanda: «[…] Cuando en un estatuto de carrera administrativa se establece un sistema técnico de administración de personal que se debe aplicar a las personas vinculadas a la rama ejecutiva del poder público por una relación de carácter legal y reglamentario, ésta no puede hacerse libremente sino con sujeción a las normas de dicho ordenamiento.
Hubo, pues, pretermisión del procedimiento, que era obligatorio, en su cumplimiento, por la autoridad administrativa Territorial, limitaciones en el caso sub-judice, se impone, como está demostrado con la violación de la constitución y la ley. […]» Y más adelante, luego de hacer referencia a la sentencia del 22 de mayo de 2014, proferida por el Consejo de Estado, en donde se decretó la nulidad de los decretos ya citados, precisó: «[…] Con base en lo anterior, se dio paso o mejor se producen los requerimientos legales de procedibilidad como el agotamiento de la vía administrativa, la respectiva reclamación al ente territorial con la convocatoria de conciliación prejudicial fallida ante la procuraduría, para posteriormente demandar. […]» Lo anterior tiene fundamento en que la señora Martha Liliana Gaviria Agudelo, presta sus servicios a la entidad territorial desde antes de la implementación de la reforma administrativa llevada a cabo en el año 1999 (folio 19).
En consecuencia, formó parte de la reestructuración llevada a cabo por el Departamento del Valle del Cauca, que como atrás se señaló, quedó sin efecto alguno luego de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que la implementaron, por lo que se generó que los anteriores manuales de funciones y distribución de cargos de la entidad cobraran vigencia. Así las cosas, toda vez que lo invocado hace referencia al desmedro salarial y la consecuente afectación de las demás prestaciones devengadas por la señora Martha Liliana con la implementación de los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000, lo pretendido, al estar vigente su relación laboral con el departamento del Valle del Cauca[15], reviste el carácter de periódico.
De acuerdo con lo expuesto y como los emolumentos, prestaciones y reajustes que ahora reclama la demandante, tiene la connotación de prestación periódica, no era necesario tener en cuenta el término de caducidad previsto en el literal d) del numeral 2.° del artículo 164 del CPACA, razón por la cual no debió declararse probado el medio de defensa propuesto por la entidad demandada.
En conclusión: El presente asunto encuadra en el literal c) del ordinal 1.° del artículo 164 del CPACA, que consagra como excepciones al término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, entre otras, cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se revocará el auto del 7 de junio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró probada la excepción de caducidad propuesta y que dio lugar a la terminación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En su lugar, el a quo deberá continuar con las demás etapas de la audiencia inicial y, en general, con el proceso interpuesto por la señora Martha Liliana Gaviria Agudelo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Revocar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 7 de junio de 2018, que declaró probada la excepción de caducidad propuesta y que dio lugar a la terminación del medio de control.
En su lugar, el a quo deberá continuar con las demás etapas de la audiencia inicial y, en general, con el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora Martha Liliana Gaviria Agudelo contra el departamento del Valle del Cauca. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa Justicia Siglo XXI y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Subsección en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Subsección en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 3 a 12 [2] Folios 18 a 20 [3] Folio 90. [4] Folios 105 a 107. [5] DVD que reposa a folio 103. [6] Es de aclarar que para el momento de la presentación de la demanda la relación laboral se encontraba vigente.
La parte demandada así lo aceptó al contestar la demanda. Ver folios 3 y 86 del cuaderno principal. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de marzo de 2017 Radicado: 13001-23-33-000-2013- 00224-01. [8] Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 7 de octubre de 2010.
Radicación: 25000-23-25-000-2004-05678-02 (2137-09). [9] Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de: 6 de octubre de 2011 (Expedientes 1130-2011 y 1135-2011) y del 26 de marzo de 2009. Expediente 1134-07. [10] La expresión según el caso hace referencia a la manera como el administrado conoció el acto administrativo demandado, el cual pudo haber sido a través de la notificación, comunicación o ejecución del mismo. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2008, radicado 08001-23-31-000-2005-02003-01(00932-07). [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado: 05001-23-33-000-2013- 00262-01(3639-14) y ver entre otros, los autos del 8 de septiembre de 2017, radicación: 76001-23-33-000-2016-01293-01 (4218-2016) y del 4 de septiembre de 2017, radicación: 76-001-23-33-000-2014-00498-01.
(3751-2014). [13] Mediante el cual se definió la nueva estructura y planta de cargos de la administración Departamental [14] Por el cual determinó la escala salarial para los grados de remuneración de los empleos de la referida planta de personal. [15] Tal y como se indicó en el pie de página número 6, para el momento de la presentación de la demanda la relación laboral se encontraba vigente.
La parte demandada así lo aceptó al contestar la demanda. Ver folios 3 y 86 del cuaderno principal.