LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Noción / LEGITIMACIÓN FORMAL / LEGITIMACIÓN MATERIAL La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad que tiene la parte de proponer o controvertir las pretensiones planteadas en la demanda, al ser un sujeto procesal con interés, por activa o pasiva, en la relación jurídico sustancial que se ventila en el proceso.
En efecto, a la parte pasiva de la litis le asiste una legitimación en la causa cuando se encuentra en una relación directa con las pretensiones de la demanda, es decir, cuando es el obligado a reconocer o modificar el derecho subjetivo amparado en una norma jurídica que está siendo lesionado y del cual se reclama un restablecimiento por la parte demandante.
Con la notificación del auto admisorio de la demanda, quien asume la calidad de demandado, le asiste la legitimación procesal para intervenir en el trámite judicial con el objetivo de ejercer sus derechos de contradicción y defensa, lo que hace parte de la denominada legitimación de hecho, por otro lado, la legitimación material alude a la participación en los hechos que originan la demanda, circunstancia que debe abordarse necesariamente al momento de proferir la sentencia, pues es allí donde debe dilucidarse si existe esa relación entre parte demandante y demandada con respecto a la pretensión formulada.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la legitimación en la causa, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 15 de marzo de 2018, radicación: 0849-13. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Está dada por la entidad que profiere el acto que se acusa / NIVELACIÓN SALARIAL EN LA CONTRALORÍA DISTRITAL DE BOGOTÁ / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE LA CONTRALORÍA DISTRITAL DE BOGOTÁ – Improcedencia Los actos administrativos, de los cuales se pretende su nulidad, fueron expedidos por las entidades demandadas dentro del proceso, es decir, por el Distrito Capital de Bogotá de manera ficta y por parte de la Contraloría de Bogotá de forma expresa, en pleno uso de sus facultades y competencias.
Por lo planteado en precedencia, resulta adecuado señalar que lo pretendido por el demandante es que se decrete la nulidad de los actos administrativos que negaron la nivelación salarial deseada y, por ende, al ser uno de ellos emitido por la apelante dentro de este proceso, resulta necesaria e indispensable su comparecencia y por lo tanto debe convalidarse lo señalado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Claramente se advierte que el acto administrativo atacado fue expedido por la Contraloría de Bogotá y que esta decisión creó, modificó o extinguió el derecho que judicialmente reclama el demandante, lo que permite evidenciar la necesidad de su permanencia en el caso frente a eventuales decisiones referidas al vínculo entre las partes. Así las cosas, debe anotarse que será dentro de la sentencia que profiera el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, donde se decidirá de fondo, en cabeza de qué entidad reposa la obligación de cumplir o no, con las pretensiones plasmadas dentro del libelo introductorio.
En consecuencia, como lo pretendido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, concierne a la Contraloría de Bogotá, puesto que fue esta quien dictó uno de los actos administrativos demandados, debe indicarse que a esta le asiste legitimación en la causa por pasiva, para atender las pretensiones presentadas por el demandante y por lo tanto, se hace imprescindible e indispensable que esta entidad continúe en el proceso, toda vez que la decisión que se adopte respecto a las pretensiones solicitadas, se encuentran dentro de la órbita de actuación de la misma.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2017-02379-01(2885-18) Actor: ROQUE LUIS CONRADO IMITOLA Demandado: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL Y OTROS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de auto.
Excepción falta de legitimación en la causa por pasiva. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-291-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto proferido el 10 de abril de 2018, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual declaró no probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por la Contraloría de Bogotá.
ANTECEDENTES Pretensiones.[1] El señor Roque Luis Conrado Imitola presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Distrito Capital de Bogotá y la Contraloría de Bogotá, en la cual solicitó la nulidad del acto administrativo ficto o presunto, por el silencio administrativo negativo, al no dar respuesta a la petición con radicado núm. 1-2016-46177, en la que se solicitó el reconocimiento y pago de la nivelación salarial como Auditor Distrital de Bogotá, con el salario del Contralor Distrital de Bogotá. De manera subsidiaria, solicitó la nulidad del oficio núm. 70000-29101, del 19 de diciembre de 2016, proferido por la Contraloría de Bogotá, en el cual se negó la pretensión de reconocimiento y pago de la nivelación salarial de Auditor Distrital de Bogotá, con el salario del Contralor Distrital de Bogotá. A título de restablecimiento del derecho, frente a ambas peticiones, requirió el pago indexado de las condenas, efectivo a partir de la posesión del demandante, así como del pago producto de la nivelación salarial peticionada.
Finalmente, exigió que se le diera cumplimiento al fallo en los términos descritos en el artículo 192 y siguientes del CPACA. Excepción propuesta[2] La Contraloría de Bogotá propuso, entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual señaló al numeral 6.° del artículo 313 de la Constitución Política, en el que se determina la estructura de la administración municipal y las funciones de su competencia. También trajo a colación al artículo 322 constitucional, que habla sobre el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito de Bogotá. Resaltó que, si bien la Contraloría Distrital es la empleadora del cargo de Auditor Fiscal, esta no es la entidad designada para indicar la remuneración de este y, por lo tanto, dicha asignación está en cabeza del Concejo de Bogotá, según el artículo 12 del Decreto 1421 de 1993.
En ese orden de ideas, arguyó que en tratándose de la nivelación salarial predicada, la Contraloría no tiene la facultad de disponer o modificar la misma, en consonancia con las atribuciones conferidas por la legislación que rige a la Contraloría de Bogotá. Finalmente, para refrendar sus argumentos, se refirió a la sentencia T- 1001, dictada por la Corte Constitucional, en la que se precisa sobre la figura de la legitimación en la causa.
PROVIDENCIA IMPUGNADA[3] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de providencia del 10 de abril de 2018, declaró no probada la excepción propuesta por la Contraloría de Bogotá, en razón a esto, procedió a citar jurisprudencia de esta Corporación, en sentencia del 25 de marzo de 2010, donde se desglosa el concepto de legitimación en la causa, para concluir que la demanda interpuesta se originó en las respuestas negativas proferidas por las dos demandadas y que en consideración a esta situación, se predica la existencia de una legitimidad material, la cual sería producto de estudio al momento de proferir la sentencia a que haya lugar.
Por otro lado, también se pronunció frente a la excepción denominada inexistencia del acto ficto o presunto. Sin embargo, sobre este pronunciamiento, no se presentó recurso alguno. RECURSO DE APELACIÓN[4] La parte demandada, Contraloría de Bogotá, interpuso recurso de apelación contra la decisión proferida, para lo cual, puntualizó que, si bien es cierto que la entidad fungió como empleador del auditor fiscal, no es la entidad designada para realizar la remuneración correspondiente, comoquiera que esta facultad está en cabeza del Concejo de Bogotá, mediante Decreto 1421 de 1993 y que esta última, también fue quien creó el cargo en mención dentro de la planta de personal de la Contraloría Distrital.
Por otro lado, destacó que la alcaldía distrital, es quien tiene la facultad de incrementar el salario del auditor fiscal y, por ende, la contraloría no tiene competencia alguna en cuanto a la remuneración que se fije para este empleo. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 10 de abril de 2018, que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta la Contraloría de Bogotá, de conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 180 numeral 6.º del CPACA.
De igual modo, conviene resaltar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.º a 4.º de este último. Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Debe declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Contraloría de Bogotá? El despacho sostendrá la siguiente tesis: A la Contraloría de Bogotá le asiste la legitimación en la causa por pasiva y, por lo tanto, no es procedente en esta etapa procesal, declarar probada la excepción propuesta.
Lo anterior, con fundamentos en los siguientes argumentos. Legitimación en la causa La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad que tiene la parte de proponer o controvertir las pretensiones planteadas en la demanda, al ser un sujeto procesal con interés, por activa o pasiva, en la relación jurídico sustancial que se ventila en el proceso.
En efecto, a la parte pasiva de la litis le asiste una legitimación en la causa cuando se encuentra en una relación directa con las pretensiones de la demanda, es decir, cuando es el obligado a reconocer o modificar el derecho subjetivo amparado en una norma jurídica que está siendo lesionado y del cual se reclama un restablecimiento por la parte demandante.
Con la notificación del auto admisorio de la demanda, quien asume la calidad de demandado, le asiste la legitimación procesal para intervenir en el trámite judicial con el objetivo de ejercer sus derechos de contradicción y defensa, lo que hace parte de la denominada legitimación de hecho, por otro lado, la legitimación material alude a la participación en los hechos que originan la demanda, circunstancia que debe abordarse necesariamente al momento de proferir la sentencia, pues es allí donde debe dilucidarse si existe esa relación entre parte demandante y demandada con respecto a la pretensión formulada.
Al respecto, la Sección ha precisado lo siguiente frente al tema: «[…] Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen la «obligación de anular una actuación administrativa y restablecer un derecho», la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo del auto admisorio de la demanda o de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito[5] mientras que tratándose de la legitimación de hecho o procesal[6], esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta”. […]»[7] Frente a esta figura procesal, también se argumentó: «[…] Sobre la falta de legitimación en la causa, la Corporación ha sostenido que se trata de una figura que puede ser abordada desde dos perspectivas, una de hecho y otra material.
La primera de ellas se establece en virtud de la relación procesal que se teje entre demandante y demandado con ocasión de la mera atribución que el primero de ellos formula en contra del segundo a través de la pretensión procesal y de su vinculación al proceso cuando se traba la litis. Por su parte, la legitimación material en la causa se refiere a quienes tienen, de un lado, la titularidad del derecho y, de otro, la titularidad de la obligación, es decir, a quienes verdaderamente corresponde asumir la condición de partes dentro del proceso por ser los que, en realidad, ostentan la calidad para exigir lo que reclaman y para negarlo. […]»[8] Es preciso advertir que en atención a la posibilidad que el legislador prevé en el artículo 180 numeral 6.° del CPACA el juez o magistrado ponente puede resolver en la audiencia inicial sobre la falta de legitimación en la causa, lo que abre la posibilidad de declararla probada o no, en atención a los presupuestos fácticos y jurídicos de cada caso en concreto.
De acuerdo con lo anterior, debe estudiarse cada asunto en particular para determinar si la parte pasiva convocada a proceso, tiene la obligación de anular la actuación administrativa y así mismo restablecer el derecho presuntamente desconocido, y en caso de concluirse en la etapa de la audiencia inicial que la demandada no es la llamada a responder por las pretensiones planteadas, puede declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa que se propuso por alguna de las partes o incluso hacerlo de oficio.
Ahora, es necesario aclarar que no en todos los asuntos judiciales se logra concluir en la etapa de la audiencia inicial que a la parte no le asiste una legitimación en el asunto, pues en varios casos no se valora este aspecto ya sea porque no se tienen los suficientes elementos probatorios o porque se requiere un estudio más a fondo y en detalle de todos los presupuestos fácticos jurídicos, circunstancia en la cual, se faculta al juez o magistrado ponente a declarar no probada la excepción y así analizar en la correspondiente sentencia, en cabeza de cuál de las partes se encuentra la obligación de reconocer o modificar el derecho que reclama la parte demandante.
De acuerdo con lo anterior y para dilucidar el caso en concreto, se hará referencia a los presupuestos fácticos así: ✓ El señor Roque Luis Conrado Imitola fungió como Auditor Distrital de Bogotá, cargo que desempeñó hasta el 14 de noviembre de 2016 ✓ Mediante derechos de petición, allegados tanto al Distrito Capital de Bogotá, como a la Contraloría de Bogotá, solicitó el reconocimiento y pago de la nivelación salarial del salario de Auditor Distrital de Bogotá con el salario del Contralor Distrital de Bogotá. ✓ Frente a las peticiones anotadas, el Distrito Capital de Bogotá, mediante oficio núm. 2-2016-41556 del 12 de diciembre de 2016, remitió por competencia a la Contraloría Distrital, la solicitud allegada por parte del señor Conrado Imitola.
A su vez, la Contraloría de Bogotá, en oficio 70000-29101 del 19 de diciembre de 2016, respondió de manera negativa la solicitud de nivelación salarial propuesta y adujo que, aun cuando el cargo de Auditor Fiscal se encuentra dentro de la estructura orgánica de la Contraloría, esta no tiene la autonomía o discrecionalidad para modificar el salario de los servidores públicos, pues por parte de la entidad sólo cabe la iniciativa para proponer un proyecto de acuerdo, donde pueda plantearse dicha situación ante el Concejo Distrital.
Debe destacarse que los actos administrativos, de los cuales se pretende su nulidad, fueron expedidos por las entidades demandadas dentro del proceso, es decir, por el Distrito Capital de Bogotá de manera ficta y por parte de la Contraloría de Bogotá de forma expresa, en pleno uso de sus facultades y competencias. Por lo planteado en precedencia, resulta adecuado señalar que lo pretendido por el demandante es que se decrete la nulidad de los actos administrativos que negaron la nivelación salarial deseada y, por ende, al ser uno de ellos emitido por la apelante dentro de este proceso, resulta necesaria e indispensable su comparecencia y por lo tanto debe convalidarse lo señalado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Claramente se advierte que el acto administrativo atacado fue expedido por la Contraloría de Bogotá y que esta decisión creó, modificó o extinguió el derecho que judicialmente reclama el demandante, lo que permite evidenciar la necesidad de su permanencia en el caso frente a eventuales decisiones referidas al vínculo entre las partes. Así las cosas, debe anotarse que será dentro de la sentencia que profiera el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, donde se decidirá de fondo, en cabeza de qué entidad reposa la obligación de cumplir o no, con las pretensiones plasmadas dentro del libelo introductorio.
En consecuencia, como lo pretendido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, concierne a la Contraloría de Bogotá, puesto que fue esta quien dictó uno de los actos administrativos demandados, debe indicarse que a esta le asiste legitimación en la causa por pasiva, para atender las pretensiones presentadas por el señor Roque Luis Conrado Imitola y por lo tanto, se hace imprescindible e indispensable que esta entidad continúe en el proceso, toda vez que la decisión que se adopte respecto a las pretensiones solicitadas, se encuentran dentro de la órbita de actuación de la misma.
En conclusión: Debe declararse no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Contraloría de Bogotá, tal como lo resolvió el a quo. Decisión de segunda instancia. Por las razones que anteceden, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial el 10 de abril de 2018, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al encontrar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la Contraloría de Bogotá. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido en audiencia inicial el 10 de abril de 2018, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Contraloría de Bogotá. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ FIRMA ELECTRÓNICA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 127 a 138. [2] Folios 230 a 232. [3] Folios 275 a 279. [4] CD que obra folio 289. [5] En palabras de Francesco Carnelutti, esta modalidad obliga al juez a que efectué un “pronunciamiento con contenido positivo. [6]Por su parte Francesco Carnelutti (1959), ha considerado que: “(El) requisito de legitimación para la demanda (…) consiste, sin embargo, en la pertenencia al actuante no ya de una relación jurídica diversa de aquella que con la demanda se desarrolla sino de una situación de hecho (afirmación de la pertenencia del derecho), a la que la relación jurídica puede corresponder o no corresponder, se trata no de legitimación de derecho sino de legitimación de hecho (p. 466). [7] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, auto de 5 de julio de 2018.
Radicación: 05001-23-33-000-2016-01082-01(0900-18). [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Radicación: 11001-03-25-000-2013-00392-00(0849-13).