CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECLAMACIÓN DE PRESTACIONES PERIÓDICAS – No sujeta a caducidad / ACREENCIAS LABORALES DEBIDAS A LA TERMINACIÓN DE LA RELACIÓN LABORAL – Prestaciones definitivas / CESANTÍAS DEFINITIVAS – Deben reclamarse dentro del término de caducidad del contencioso subjetivo de nulidad / NUEVA PETICIÓN – Pretensión de revivir términos caducados Se advierte que, en el mismo sentido que lo afirmó el Tribunal, no es posible realizar el estudio del derecho que reclama la demandante como consecuencia de la nulidad de la Resolución 1003 del 03 de mayo de 2017, comoquiera que en el caso concreto, la inclusión de tiempos y el cambio de régimen de cesantías, debió discutirse atacando la resolución que sobre el reconocimiento definitivo de esta prestación hizo la administración, que para el asunto sub examine sería la Resolución 1467 del 21 de julio de 2014, por cuanto fue el acto que creó, modificó o extinguió de manera definitiva, el derecho subjetivo que se reclama ahora judicialmente.
En efecto, se observa que el acto administrativo mediante el cual le fueron reconocidas las cesantías definitivas a la demandante fue expedido con ocasión a la culminación de su relación laboral con la Secretaría de Educación de la Gobernación de Nariño, que ocurrió el 30 de diciembre de 2013, razón por la cual no se enmarca dentro de una prestación de orden periódico sino de índole unitario.
De manera que esta reclamación judicial necesariamente involucra el término de caducidad de cuatro meses que prevé el literal d) del ordinal 2° del artículo 164 del CPACA. Así las cosas, lo que la parte demandante pretendió con el nuevo pronunciamiento de la administración, fue revivir los términos para la presentación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por último, debe precisarse que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue promovida por fuera de la oportunidad legal, pues, a partir del día siguiente a la notificación de la Resolución 1467 del 21 de julio de 2014, 28 de julio de la misma anualidad y la fecha de interposición del medio de control, 25 de agosto de 2017, han transcurrido más de tres años, por lo cual no se cumple con el presupuesto de caducidad de cuatro meses.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la distinción entre actos definitivos y actos de trámite, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 25 de mayo de 2017, radicación: 3143-13.
Sobre la naturaleza de las prestaciones periódicas, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 8 de mayo de 2008, radicación: 0932-07. Sobre la improcedencia de la caducidad cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de septiembre de 2017, radicación: 3751-14.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00446-01(3687-18) Actor: RAQUEL CALVACHE BURBANO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FONDO NACIONAL DE PRESPACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de auto.
Rechazo de demanda por caducidad. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-389-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido el 25 de abril de 2018, por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través del cual se rechazó por caducidad la demanda.
ANTECEDENTES Pretensiones[1] La señora Raquel Calvache Burbano presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[2], a fin de solicitar la nulidad de la Resolución 1003 del 3 de mayo de 2017, dictada por la Secretaría de Educación del Departamento de Nariño, en la cual se negó el reajuste sobre las cesantías definitivas.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la liquidación, reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, teniendo en cuenta la totalidad del tiempo laborado, en consideración a la fecha de vinculación como docente y reconocer el sistema retroactivo para la liquidación de las mismas. Finalmente, requirió el cumplimiento de la sentencia conforme a lo dispuesto en los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA.
PROVIDENCIA IMPUGNADA[3] El Tribunal Administrativo de Nariño, a través de providencia del 25 de abril de 2018, rechazó la demanda por caducidad. Anotó que esta figura se entiende como la imposibilidad de ejercer el derecho de acción por fuera de los plazos estipulados por la ley. Señaló que, conforme a los pronunciamientos efectuados por el Consejo de Estado, debe entenderse que los plazos fijados en el ordenamiento jurídico son de carácter preclusivo y el ejercicio de éstos por fuera de los tiempos fijados, constituyen en sí mismo, la pérdida de oportunidad para reclamar el derecho pretendido.
Se refirió a lo dispuesto por el literal d) del numeral 2.° del artículo 164 del CPACA, en cuanto determina el término de caducidad para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Precisó sobre la procedencia y requisitos que deben tenerse en cuenta dentro de los trámites de conciliación extrajudicial, en consonancia con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001.
Así mismo, hizo énfasis en la naturaleza de las cesantías, para lo cual realizó la diferenciación entre las prestaciones de carácter periódico y unitario. Adujo que lo pretendido por la demandante al presentar la solicitud de reliquidación de las cesantías definitivas era provocar un nuevo pronunciamiento por parte de la administración y así poder acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar dicho acto y de esa manera revivir los términos que ya habían caducado, toda vez que no acusó en el momento oportuno la Resolución núm. 1467 del 21 de julio de 2014 que reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas.
RECURSO DE APELACIÓN[4] La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior. Indicó que, de acuerdo con las calidades conferidas por su servicio docente, tiene derecho a que le sean reliquidadas las cesantías. Por lo tanto, se hace necesario revocar el pronunciamiento dictado en primera instancia. De igual manera, declaró que el acto administrativo demandando es autónomo e independiente, sin relación alguna con el que reconoció las cesantías.
Argumentó que la decisión contenida en la Resolución 1003 del 3 de mayo de 2017, es susceptible de control judicial, toda vez que con ésta se crea una nueva situación en desmedro, pues el acto administrativo que concedió en primer término el derecho a las cesantías no tuvo en cuenta la totalidad de supuestos facticos y jurídicos que habían permitido acceder a un mejor derecho.
Concluyó que para el caso no se ha superado el término de 3 años desde el reconocimiento de las cesantías definitivas, hasta el momento de radicación de la solicitud de ajuste de las mismas, razón por la cual no puede predicarse la prescripción del derecho. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 25 de abril de 2018, que rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Así mismo, este auto se profiere por la Subsección, en virtud a que constituye el evento previsto en el numeral 1.º del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 de mismo código. Problemas Jurídicos El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Teniendo en cuenta que la señora Raquel Calvache Burbano pretende la aplicación del régimen retroactivo a sus cesantías definitivas, debió demandar la Resolución 1467 del 21 de julio de 2014, o puede pretender la nulidad de la Resolución 1003 del 03 de mayo de 2017, tal como lo planteó en el medio de control? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: El acto administrativo que creó modificó o extinguió el derecho subjetivo que reclama judicialmente la demandante, es la Resolución 1467 del 21 de julio de 2014, por tratarse de la decisión que reconoció de manera definitiva su cesantía. Lo anterior, de acuerdo con los argumentos que a continuación se exponen.
En primer lugar, es necesario precisar, en razón a los planteamientos expuestos en el recurso de apelación, las principales diferencias entre los conceptos de caducidad y prescripción. Frente al punto se ha dicho: «[…] De lo anterior se puede concluir lo siguiente respecto de las diferencias que existen entre las figuras jurídicas de la prescripción y de la caducidad, lo cual se refleja en el siguiente cuadro: |Prescripción |Caducidad | |1.
Es de carácter sustancial |1. Es un fenómeno procesal | |2. Se refiere a la extinción |2. Se refiere a la extinción | |del derecho. |de la acción o medio de | | |control. | |3. Debe ser alegada |3. Opera ipso iure (pleno | | |derecho) | |4. Es renunciable |4. No es renunciable en | | |ningún caso | |5. Los términos pueden ser |5. Los términos no son | |suspendidos |susceptibles de suspensión, | | |excepto en los casos | | |expresamente señalados para | | |la conciliación extrajudicial| | |como requisito de | | |procedibilidad, según lo | | |contempla la Ley 640 de 2001,| | |el Decreto 1716 de 2009 y el | | |Decreto 1069 de 2015 | |6.
Es un fenómeno extintivo |6. Constituye un requisito de| |de derechos por el no |procedibilidad que deberá ser| |ejercicio de las acciones de |analizado al momento de | |manera oportuna. |resolver sobre la admisión de| | |la demanda. | […]»[5] Por lo anterior y teniendo en cuenta que la caducidad y la prescripción son figuras jurídicas diferentes y tienen consecuencias distintas, en el caso sub lite no pueden confundirse estos conceptos, como lo expuso la parte demandante, toda vez que la caducidad es un presupuesto procesal para la interposición de la demanda dentro de un término regulado en la ley, y la prescripción, como atrás se anotó, tiene que ver con el derecho, es decir, el debate sustancial del litigio.
Así las cosas, el asunto jurídico que principalmente corresponde abordar en esta instancia, se circunscribe al estudio de la caducidad como presupuesto que sustentó el rechazo de la demanda por parte del Tribunal Administrativo de Nariño. Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido. El artículo 43 del CPACA define claramente qué se entiende por actos definitivos, los cuales serían decisiones que eventualmente serían susceptibles de control judicial: «Artículo 43.- Actos definitivos.
Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.» Los actos administrativos definitivos difieren de los de trámite puesto que estos contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del primero, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa[6].
En sí, la diferencia radica en que el acto de trámite «[…] es aquel que no le pone fin a una actuación administrativa o asunto, sino que tiende a impulsarla hasta su culminación, mientras que el definitivo la resuelve de fondo y la termina […]»[7]. Precisado lo anterior, el artículo 138 del CPACA regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente manera: «Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y, consecuentemente, solicitar el restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado.
Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificar la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.
Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y, por supuesto, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido. De lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo. De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si del acto administrativo demandado se deriva el restablecimiento pedido.
En otros términos, deberá estudiar si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual pueda pedirse el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control.
Naturaleza de la prestación pretendida. De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado[8], las prestaciones periódicas son aquellos pagos que habitual y periódicamente percibe el trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales, como el pago del salario.
Esta Sección[9] como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de 4 meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago, tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar, teniendo en cuenta que finalizada la relación laboral, ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 del CPACA.
Lo anterior quiere decir que, cuando se reclaman prestaciones laborales y la vinculación de quien pretende esos emolumentos no se encuentra vigente, no se trata de prestaciones de naturaleza periódica, sino de aquellas de carácter unitario al haber culminado la relación laboral, y bajo este presupuesto, la demanda para solicitar judicialmente esos valores está sujeta al término de caducidad previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con excepción de los derechos pensionales.
En atención a los elementos probatorios que obran en el expediente, se tiene lo siguiente: ✓ La señora Raquel Calvache Burbano prestó sus servicios hasta el 30 de diciembre de 2013 por aceptación de renuncia, según Resolución 5119 del 30 de diciembre de 2013[10]. ✓ Resolución 1467 del 21 de julio de 2014 mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas, ante la finalización del vínculo laboral de la aquí demandante como docente[11]. ✓ Resolución 1003 del 03 de mayo de 2017, por medio del cual le fue negada la solicitud de ajuste sobre las cesantías definitivas[12].
De acuerdo con los argumentos expuestos, se advierte que, en el mismo sentido que lo afirmó el Tribunal, no es posible realizar el estudio del derecho que reclama la demandante como consecuencia de la nulidad de la Resolución 1003 del 03 de mayo de 2017, comoquiera que en el caso concreto, la inclusión de tiempos y el cambio de régimen de cesantías, debió discutirse atacando la resolución que sobre el reconocimiento definitivo de esta prestación hizo la administración, que para el asunto sub examine sería la Resolución 1467 del 21 de julio de 2014, por cuanto fue el acto que creó, modificó o extinguió de manera definitiva, el derecho subjetivo que se reclama ahora judicialmente.
En efecto, se observa que el acto administrativo mediante el cual le fueron reconocidas las cesantías definitivas a la demandante fue expedido con ocasión a la culminación de su relación laboral con la Secretaría de Educación de la Gobernación de Nariño, que ocurrió el 30 de diciembre de 2013, razón por la cual no se enmarca dentro de una prestación de orden periódico sino de índole unitario.
De manera que esta reclamación judicial necesariamente involucra el término de caducidad de cuatro meses que prevé el literal d) del ordinal 2.° del artículo 164 del CPACA. Así las cosas, lo que la parte demandante pretendió con el nuevo pronunciamiento de la administración, fue revivir los términos para la presentación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por último, debe precisarse que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue promovida por fuera de la oportunidad legal, pues, a partir del día siguiente a la notificación de la Resolución 1467 del 21 de julio de 2014, 28 de julio de la misma anualidad y la fecha de interposición del medio de control, 25 de agosto de 2017, han transcurrido más de tres años, por lo cual no se cumple con el presupuesto de caducidad de cuatro meses.
En conclusión: El acto administrativo que creó, modificó o extinguió el derecho subjetivo que judicialmente reclama la señora Raquel Calvache Burbano, y que debió ser demandado en el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es la Resolución 1467 del 21 de julio de 2014, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de unas cesantías definitivas, al haber finalizado su relación laboral.
En consecuencia, al transcurrir más de tres años para discutir la mencionada voluntad administrativa, se configura la caducidad en el presente asunto. Decisión en segunda instancia Por las razones que anteceden, se confirmará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño el 25 de abril de 2018, que rechazó por caducidad el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó la señora Raquel Calvache Burbano, al no prosperar los argumentos expuestos en el recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Confirmar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 25 de abril de 2018, que rechazó por caducidad el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó la señora Raquel Calvache Burbano contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y FNPSM.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa Justicia Siglo XXI y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Subsección en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Subsección en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 1 a 10. [2] En adelante FNSPM. [3] Folios 41 a 44. [4] Folios 47 y 48. [5] Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 15 de junio de 2017, radicación 25000-23-42-000-2014-00586-01(3326-15). [6] Así lo sostuvo esta Subsección en la sentencia del 19 de octubre de 2017, radicado 70001-23-31-000-2009-00072-01(4291-14). [7] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B 25 de mayo de 2017. Radicación: 47001-23-31-000-2012- 00400-01(3143-13). [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2008, radicado 08001-23-31-000-2005-02003-01(00932-07). [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado: 05001-23-33-000-2013- 00262-01(3639-14) y ver entre otros, los autos del 8 de septiembre de 2017, radicación: 76001-23-33-000-2016-01293-01 (4218-2016) y del 4 de septiembre de 2017, radicación: 76-001-23-33-000-2014-00498-01.
(3751-2014). [10] Folio 22. [11] Folios 28 a 30. [12] Folios 12 a 13.