LLAMAMIENTO EN GARANTÍA – Requisitos / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA CON FINES DE REPETICIÓN – Requisitos / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA – Improcedencia Debe precisarse que ni en el escrito de solicitud de llamamiento que presentó el Municipio de Supía, ni en el recurso propuesto, acreditó sumariamente la existencia del derecho legal o contractual de exigir del tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, para que pueda accederse al llamamiento pretendido por el ente territorial.
Por otro lado, y al estudiar la solicitud como si fuera con fines de repetición, luego de revisado el expediente, puede concluirse que tampoco se allegó prueba sumaria de la presunta responsabilidad de la ex funcionaria, donde se evidencie que actuó con dolo o culpa grave al suscribir los contratos de prestación de servicios con el aquí demandante, situación que de plano desvirtúa la posibilidad de llamarla en garantía con fines de repetición. En conclusión, no es posible aceptar la solicitud de llamamiento en garantía formulada por el Municipio de Supía. Asimismo, al no verificarse el presupuesto previsto en la norma para que proceda el llamamiento en garantía con fines de repetición, tampoco puede atenderse favorablemente este pedimento.
NOTA DE RELATORÍA: En relación con la procedencia del llamamiento en garantía, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, providencia de 13 de diciembre de 2019, radicación: 0856-18. En cuanto a la procedencia del llamamiento en garantía con fines de repetición, ver: C. de E., Sección Tercera, Subsección A, providencia de 20 de abril de 2012, radicación: 41544.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 225 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 5 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 6 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 19 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., ocho (08) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 17001-23-33-000-2017-00495-01(3397-18) Actor: JOSÉ MARCELINO RAMÍREZ PUERTA Demandado: MUNICIPIO DE SUPÍA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de auto.
Llamamiento en garantía. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-360-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación formulado por la entidad demandada contra el auto proferido el 13 de marzo de 2018, por el Tribunal Administrativo de Caldas[1], que negó el llamamiento en garantía.
ANTECEDENTES Demanda[2] El señor José Marcelino Ramírez Puerta presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Supía, Caldas, para que se declare la nulidad del oficio sin número expedido por el alcalde y notificado el 27 de diciembre de 2016, por medio del cual se negó el pago de todas las acreencias laborales e indemnizaciones a que tiene derecho por haber laborado entre el 1.º de junio de 2008 hasta el 12 de marzo de 2016 en la administración municipal, a través de contrato de prestación de servicios en la Secretaría de Planeación, como celador del centro cívico y cultural.
Solicitó se declare que la relación que mantuvo con el municipio fue de carácter laboral y que el tiempo que trabajó, produjo efectos legales que dan lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones, como si fuera empleado de planta. A título de restablecimiento laboral, deprecó se ordene el reconocimiento de las prestaciones sociales y demás criterios laborales, esto es, horas extras diurnas y nocturnas, dominicales y festivos, cesantías, primas legales y extralegales, vacaciones, prima de vacaciones, intereses a las cesantías y demás. Que se paguen los salarios moratorios desde la terminación del último contrato hasta el pago de todos los rubros adeudados, junto con la seguridad social cancelada en salud, riesgos y pensión. Lo anterior con la indexación y el cumplimiento de conformidad con los artículos 187, 188, 192 y 195 del CPACA.
Solicitud del llamamiento en garantía[3] El Municipio de Supía llamó en garantía a la señora Ana Cristina Jaramillo Gutiérrez, en calidad de alcaldesa de dicho ente territorial para el momento de los hechos, por ser quien conocía de las contrataciones y de las modalidades en que se efectuaban. Argumentó que en los presupuestos de la demanda se vincula de manera directa los actos de carácter contractual efectuados durante el período de gobierno de la señora Jaramillo Gutiérrez, razón por la cual, con fundamento en la responsabilidad de la ex alcaldesa, se promovió el llamamiento.
PROVIDENCIA APELADA[4] El Tribunal Administrativo de Caldas en providencia del 13 de marzo de 2018, negó la solicitud de llamamiento en garantía. Para el efecto, citó el artículo 225 del CPACA y un pronunciamiento de la Sección Tercera de esta corporación del 7 de abril de 2016, para luego precisar que cuando se realiza el llamamiento con fines de repetición, debe indicarse la conducta que se supone desplegó y es reprochable, condición que no se cumple en el asunto, porque si bien se enunció que la señora Jaramillo Gutiérrez se desempeñaba como alcaldesa durante los hechos de la demanda, no se señalan cuáles fueron las omisiones o acciones en las que incurrió, ni la conducta dolosa desplegada.
RECURSO DE APELACIÓN[5] La entidad territorial demandada presentó recurso de apelación contra la anterior decisión. Refirió que la ex alcaldesa, en su momento, fue la jefe de personal del municipio, según la función consagrada en la Ley 136 de 1994 en su artículo 91, siendo así que sobre ella reposaba la responsabilidad de los procesos contractuales desarrollados en la entidad, razón por la cual adujo que la llamada en garantía, será quien deba responder tanto disciplinaria como patrimonialmente por los yerros efectuados en este tipo de vinculación laboral en el Municipio de Supía, elemento suficiente para considerar necesario el llamamiento en garantía propuesto.
Por lo anterior, solicitó se revoque la decisión apelada y se admita el llamamiento en garantía. CONSIDERACIONES Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó el llamamiento en garantía, de conformidad con el artículo 150, en concordancia con el 226 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.º a 4.º de este último. Problema jurídico. El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Debe aceptarse la solicitud de llamamiento en garantía realizada por el Municipio de Supía a la señora Ana Cristina Jaramillo Gutiérrez? Al respecto, el Despacho sostendrá la siguiente tesis: En el caso concreto no debe aceptarse el llamamiento en garantía que presentó el Municipio de Supía, tal como pasa a explicarse a continuación: Del llamamiento en garantía. La figura del llamamiento en garantía se encuentra regulada expresamente por el artículo 225 del CPACA, la cual procede también con fines de repetición frente a un agente estatal[6].
Al respecto, señala dicha norma: «Artículo 225. Llamamiento en garantía. Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación. El llamado, dentro del término de que disponga para responder el llamamiento que será de quince (15) días, podrá, a su vez, pedir la citación de un tercero en la misma forma que el demandante o el demandado.
El escrito de llamamiento deberá contener los siguientes requisitos: 1. El nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí al proceso. 2. La indicación del domicilio del llamado, o en su defecto, de su residencia, y la de su habitación u oficina y los de su representante, según fuere el caso, o la manifestación de que se ignoran, lo último bajo juramento, que se entiende prestado por la sola presentación del escrito. 3.
Los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen. 4. La dirección de la oficina o habitación donde quien hace el llamamiento y su apoderado recibirán notificaciones personales. El llamamiento en garantía con fines de repetición se regirá por las normas de la Ley 678 de 2001 o por aquellas que la reformen o adicionen. » (subraya fuera del texto) Frente a dicha figura ha señalado la Corporación[7], como característica y requisito del llamamiento en garantía, que se evidencie en la solicitud la existencia de una norma que en un momento dado, determine que un tercero ajeno a la relación procesal trabada en el asunto, deba entrar a responder por los actos o hechos que son objeto de cuestionamiento en el mismo.
Es decir, que debe existir una norma que imponga la obligación a cargo del tercero, de resarcir un perjuicio o de efectuar un pago que pudiera ser impuesto en la sentencia que decida el respectivo proceso. En efecto, esta Corporación ha determinado en forma consistente y reiterada que la parte que realiza el llamamiento debe precisar y acreditar cuál es el sustento legal o contractual para exigir la vinculación del llamado, con el fin de analizar la procedencia del mismo[8], específicamente se ha indicado que ello «[…] tiene por finalidad establecer los extremos y elementos de la relación sustancial que se solicita sea definida por el juez, así como ofrecer un fundamento fáctico y jurídico mínimo del derecho legal o contractual en que se apoya el llamamiento, en orden a que la invocación de ese instrumento procesal sea serio, razonado y responsable y, al propio tiempo, se garantice el derecho de defensa de la persona que sea citada en tal condición al proceso. […]»[9], de tal forma que si no existe o no se prueba esta relación, no puede haber lugar al llamamiento en garantía. Ahora, tal como se observa del contenido del artículo 225 del CPACA, que trajo regulación específica al respecto, basta la simple mención y sustento de ese vínculo legal o contractual para que se satisfaga el requisito que apareja la nueva regulación procesal.
Lo anterior no es óbice, para que el funcionario judicial desde la misma decisión sobre la petición, pueda negar dicha posibilidad con el fin de evitar un desgaste innecesario de la administración de justicia y propender por la maximización de los principios de economía y celeridad procesal, en caso de constatar que el llamamiento es totalmente infundado o no se encuentra conexión alguna que ligue la responsabilidad del llamado con el objeto del proceso.
Ello en la medida en que efectivamente tales principios se verían afectados al aceptar cualquier tipo de vinculación que se le ocurra a una de las partes del proceso, respecto de un sujeto totalmente ajeno al objeto y responsabilidad deprecada de la controversia inicial. Llamamiento en garantía con fines de repetición. De conformidad con el inciso final del artículo 225 del CPACA, puntualmente sobre el llamamiento con fines de repetición, la Ley 678 del 2001[10], prevé: «[…] Artículo 19.
Llamamiento en garantía. Dentro de los procesos de responsabilidad en contra del Estado relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad pública directamente perjudicada o el Ministerio Público, podrán solicitar el llamamiento en garantía del agente frente al que aparezca prueba sumaria de su responsabilidad al haber actuado con dolo o culpa grave, para que en el mismo proceso se decida la responsabilidad de la administración y la del funcionario.
PARÁGRAFO. La entidad pública no podrá llamar en garantía al agente si dentro de la contestación de la demanda propuso excepciones de culpa exclusiva de la víctima, hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor. […]» (Subraya fuera de texto). La misma norma en sus artículos 5.º y 6.º, define: «[…] Artículo 5º. Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.
Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial.”[11] Artículo 6º. Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4.
Violar (manifiesta e inexcusablemente)[12] el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal. […]» En virtud de la normativa que regula la situación, es importante resaltar que, para la procedencia del llamamiento en garantía a un agente estatal, es indispensable que se aporte la prueba sumaria de su responsabilidad al haber actuado con dolo o culpa grave.
Al respecto, esta Corporación[13] ha precisado que la falta de acreditación mediante prueba siquiera sumaria de la responsabilidad del agente del Estado como consecuencia de la ejecución de una conducta dolosa o gravemente culposa, vicia de improcedencia la solicitud que en tal sentido presenta el demandado: «[…] La procedencia del llamamiento en garantía con fines de repetición implica el cumplimiento de los requisitos previstos, en el Código de Procedimiento Civil[14] y el establecido en el artículo 19 de la Ley 678 de 2001, es decir, prueba sumaria de que la actuación que dio lugar a la demanda estuvo determinada por el dolo o la culpa grave del servidor o ex servidor público, puesto que este tipo de prueba le permite al juez establecer la existencia de una relación jurídico sustancial de responsabilidad que fundamenta la vinculación del tercero al proceso.
Así, esta Corporación ha señalado que: "resulta indispensable que se aporte la prueba sumaria a que hace referencia el artículo 19 de la ley 678 de 2001 que sea, al menos, indicativa de la existencia de la relación jurídico sustancial de responsabilidad en que se fundamenta la pretendida vinculación del tercero. "La sola circunstancia de que una entidad estatal resulte demandada, no la faculta para llamar en garantía al funcionario o ex funcionario público o al particular que cumple funciones públicas que, a su juicio, considere que es el responsable de dicha demanda, si no cuenta con suficientes elementos de juicio, serios y razonados que la lleven al convencimiento de que fue su actuación dolosa o gravemente culposa la que dio lugar a que la entidad pública hubiera sido demandada"[15] Por consiguiente y en virtud del artículo 19 de la Ley 678 de 2001; en armonía con el artículo 54 del C. de P. Civil, se concluye que la entidad pública perjudicada o el Ministerio Público debe acompañar, con el escrito de llamamiento en garantía, la prueba sumaria del dolo o la culpa grave en que habría incurrido el funcionario o ex funcionario público. […]» (Subraya fuera del texto) De acuerdo con lo expuesto y con fundamento en los presupuestos fácticos del caso bajo estudio, debe precisarse que ni en el escrito de solicitud de llamamiento que presentó el Municipio de Supía[16], ni en el recurso propuesto[17], acreditó sumariamente la existencia del derecho legal o contractual de exigir del tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, para que pueda accederse al llamamiento pretendido por el ente territorial.
Por otro lado, y al estudiar la solicitud como si fuera con fines de repetición, luego de revisado el expediente, puede concluirse que tampoco se allegó prueba sumaria de la presunta responsabilidad de la ex funcionaria, donde se evidencie que actuó con dolo o culpa grave al suscribir los contratos de prestación de servicios con el aquí demandante, situación que de plano desvirtúa la posibilidad de llamarla en garantía con fines de repetición. En conclusión: No es posible aceptar la solicitud de llamamiento en garantía formulada por el Municipio de Supía. Asimismo, al no verificarse el presupuesto previsto en la norma para que proceda el llamamiento en garantía con fines de repetición, tampoco puede atenderse favorablemente este pedimento.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, se confirmará el auto proferido el 13 de marzo de 2018, por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó la solicitud de llamamiento en garantía. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 13 de marzo de 2018, que negó la solicitud de llamamiento en garantía formulada por el Municipio de Supía (Caldas), dentro del proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formuló el señor José Marcelino Ramírez Puerta.
Segundo: Reconocer personería jurídica a la abogada Laura María Alzate Ocampo, identificada con la cédula de ciudadanía 1.053.822.595 y portadora de la tarjeta profesional 264.292, para representar los intereses de la entidad demandada, municipio de Supía, según documento obrante a folio 150 del expediente. Tercero: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ FIRMA ELECTRÓNICA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 137 y a 138. [2] Folios 3 a 12. [3] Folios 126 a 129. [4] Folios 137 y 138. [5] Folios 140 a 142. [6] Para lo cual deberán cumplirse las previsiones de la Ley 678 de 2001 o de aquellas que la reformen o adicionen. [7] Providencia del 13 de diciembre de 2019, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 17001-23-33-000-2017-00383-01 (0856-2018). [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección A., 12 de mayo de 2015., Radicación: 15001-23-33-000- 2014-00099-01(1192-15). [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera, subsección A, 17 de julio de 2013, Radicación: 73001-23-31-000- 2012-00327-01(46626). [10] Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición. [11] Declarado Exequible en Sentencia de la Corte Constitucional 374 de 2002. [12] Texto entre paréntesis declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-455 de 2002. [13] Ver por ejemplo la providencia del 20 de abril de 2012 de la Sección Tercera, radicado 47001-23-31-000-2010- 00560-01(41544). [14] Ahora Código General del Proceso. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera, providencia de 25 de octubre de 2006, expediente 33.054. [16] Folios 126 a 129. [17] Folios 140 a 142.