PENSIÓN GRACÍA- Vigencia El legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933/ LEY 91 DE 1989 PENSIÓN GRACIA – Requisitos / PENSIÓN GRACIA –Liquidación Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
(…)la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1.º (inciso 2.º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.(…) la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. FUENTE FORMAL: LEY 4.ª DE 1966 / DECRETO REGLAMENTARIO 1743 DE 1966 PENSIÓN GRACIA- No son beneficiarios los docentes del orden nacional Los docentes con vinculación nacional, como el señor Francisco Antonio Vicent Lara, no tienen el derecho de exigir el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto para acceder a dicha prestación se requiere haber laborado como profesor del orden territorial o nacionalizado y, en consecuencia, tienen vocación de prosperidad las súplicas de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020). Radicación número: 47001-23-33-000-2015-00183-02(3328-16) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: FRANCISCO ANTONIO VICENT LARA |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|47001-23-33-000-2015-00183-02 (3328-2016) | |Demandante |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Demandado |:|Francisco Antonio Vicent Lara | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia; docente nacional| Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada (ff. 155 a 157) contra la sentencia proferida el 17 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 147 a 153).
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 8). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el señor Francisco Antonio Vicent Lara, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones (i) 9343 de 27 de noviembre de 1992, por medio de la cual la entonces Caja Nacional de Previsión Social reconoció pensión gracia al señor Francisco Antonio Vicent Lara; (ii) 5692 de 4 de marzo de 2004, por la que reliquidó tal prestación por retiro definitivo del servicio; y (iii) 24750 de 25 de agosto de 2005, a través de la cual da cumplimiento a un fallo de 4 de noviembre de 2004, proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá. A título de restablecimiento del derecho, se ordene al demandado devolver los dineros recibidos por concepto de pensión gracia con el respetivo retroactivo. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la entidad actora que el demandado nació el 4 de octubre de 1937 y laboró como docente en la Escuela Normal Superior San Pedro Alejandrino de Santa Marta (Magdalena), dependiente del Ministerio de Educación Nacional, desde el 1° de junio de 1968 hasta el 8 de octubre de 2002, con vinculación de carácter nacional. Que mediante Resolución 9343 de 27 de noviembre de 1992, la extinguida Cajanal le reconoció pensión gracia al accionado, a partir del 1° de septiembre de 1988.
Dice que, a través de Resolución 5692 de 4 de marzo de 2004, la entonces Cajanal reliquidó la aludida pensión por retiro definitivo del servicio, desde el 8 de octubre de 2002. Que con fallo de tutela de 4 de noviembre de 2004 el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá amparó los derechos constitucionales fundamentales de varias personas, incluido el demandado, al debido proceso, igualdad, «reconocimiento a una pensión justa» y vida digna; en consecuencia, ordenó reajustar sus pensiones de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con la Ley 4ª de 1966, con todos los factores salariales devengados, sin prescripción, incluida la correspondiente indexación. Afirma que, por medio de Resolución 24750 de 25 de agosto de 2005, la liquidada Cajanal dio cumplimiento al mencionado fallo de tutela y reajustó la pensión gracia del accionado por nuevos factores salariales. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 33 de 1985 y 91 de 1989, el Decreto 2277 de 1979. Aduce que los actos administrativos demandados tienen «[…] como soporte los tiempos que la pensionada [sic] prestó como DOCENTE DEL ORDEN NACIONAL, pasándose por alto la exigencia de contar con 20 años al servicio de la Docencia oficial Municipal, Departamental Distrital o Nacionalizada, […] así como los antecedentes jurisprudenciales en los que se ha dejado claro el trato diferencial que se le brinda a los docentes del orden territorial con relación de aquellos que ostentan una vinculación de orden nacional, estos últimos quienes se encuentran EXPRESAMENTE EXCLUIDOS DEL GRUPO DE BENEFICIARIOS DE LA PENSIÓN GRACIA. Se fundamenta la presente petición en virtud de que la pensionada adquirió el derecho a la pensión gracia, cuando tan sólo laboró al servicio de la Docencia oficial Municipal, departamental Distrital o Nacionalizada, por un periodo de 20 años».
Que «Por tanto y en aplicación, de las normas especiales que rigen la pensión gracia de jubilación, el artículo 128 de la Constitución Política de Colombia y la Jurisprudencia expedido sobre el particular, no es procedente la solicitud del actor, del reconocimiento de la PENSIÓN GRACIA y menos una RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN GRACIA» (sic). 1.5 Medida cautelar.
La UGPP en el escrito de demanda solicitó suspender provisionalmente los actos administrativos enjuiciados, por cuanto el demandado no cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia, de acuerdo con las normas y jurisprudencia que rigen la materia (f. 2 c. medida cautelar). La anterior medida cautelar fue decretada mediante proveído de 14 de octubre de 2015 (ff. 11 a 13 vuelto c. medida cautelar) proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, contra el cual el demandado interpuso recurso de apelación (f. 19 c. medida cautelar), concedido el 20 de noviembre siguiente (f. 22 c. medida cautelar), cuyo expediente por reparto le correspondió al despacho a cargo del suscrito ponente.
Sin embargo, antes de desatar la referida alzada, por medio de auto de 7 de febrero de 2018 (f. 28 c. medida cautelar), conforme a lo dispuesto en el artículo 323[1] del Código General del Proceso, en atención a que la apelación se concedió en el efecto devolutivo y se formuló el mismo recurso contra la sentencia de primera instancia, el cual se encontraba pendiente de decisión, se dispuso incorporar el expediente correspondiente a la medida cautelar al principal, con el propósito de que se tramitaran bajo una misma cuerda procesal. 1.6 Contestación de la demanda (ff. 113 a 120).
El señor Francisco Antonio Vicent Lara, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos, otros no y los demás no constituyen situaciones fácticas. Opone las excepciones previas denominadas caducidad de la acción, prescripción, buena fe y falta de causa para demandar.
Asevera que «No existe una causal legal para que prospere las pretensiones de esta Demanda en cuanto a las Nulidades sobre las Resoluciones incoadas y detalladas por la apoderada de la parte demandante, por un total Desconocimiento de los tiempo, modo y lugar de trabajo que ejercicio el Demandado en toda su época como Docente en esta ciudad y especial el tiempo que hizo en la GOBERNACION DEL MAGDALENA escalafonado en Segunda Categoría de la Enseñanza Primara según Resolución No. 021 de Febrero 21 de 1967 emitida por la Secretaria de Educación del Magdalena (anexo certificación) con lo cual reúne tiempo de servicio, edad y calidad del nombramiento» (sic para toda la cita).
Que «En el CASO CONCRETO [el accionado] nació el 4 de Octubre de 1937, y por lo tanto cumplió los 50 años en Octubre 04 de 1987 acreditó el requisito contenido en el num. 4 de la Ley 114.de 1913. Para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 ya venía prestado sus servicios como DOCENTE NACIONALIZADO, pues había sido nombrado mediante Decreto No. 051 de 10 de febrero de 1961 como Director Seccional de la Escuela Santander de esta ciudad a través de la Secretaria de Educación del Magdalena (según certificación adjunto a este escrito), lo que permite establecer que si reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido» (sic para todo el texto). 1.7 Providencia apelada (ff. 147 a 153).
El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia de 17 de febrero de 2015, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, por cuanto declaró la nulidad de los actos acusados y negó las demás pretensiones (sin condena en costas), al estimar que «[…] revisados las demás certificaciones allegas con el expediente administrativo, se evidencian que el causante fue nombrado como docente del orden nacional desde del [sic] 1 de septiembre de 1968 hasta el 8 de octubre de 2002, así lo aseguran las constancias dadas por la Rectora de la Escuela Normal Superior San Pedro Alejandrino y el Jefe de Personal del Ministerio de Educación Nacional, información que no fue desvirtuada por medio de prueba alguna en el curso del proceso».
De igual modo, «[…] del certificado emitido por la Gobernación del Departamento del Magdalena aportado por el demandante se pudo establecer que el mismo prestó sus servicios como docente de orden Departamental del 10 de febrero de 1961 hasta el 1 de octubre de 1968, es decir 7 años y 21 días». Que «[…] si bien es cierto el actor se encontraba vinculado al servicio antes del 31 de diciembre de 1980 como docente de orden Departamental, lo cierto es que una de las vinculaciones que ostentó y la cual fue tenida en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia era de carácter nacional, porque su nombramiento fue efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, vinculación que se prolongó por más de 20 años».
Concluye que «[…] él [sic] demandado no cumple los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, puesto que no tiene 20 años de servicio como docente municipal, departamental o regional. Por tal razón, no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por lo que se procederá a declarar la nulidad de las resoluciones que reconocieron y reliquidaron la pensión […]».
Por último, sostiene que «[…] no es procedente en el sub-lite ordenar a título de restablecimiento del derecho la devolución de las mesadas pensionales pagadas al señor […] puesto que la U.G.P.P., no probó que éste haya actuado de mala fe para obtener el reconocimiento pensional, puesto que del material probatorio obrante en el proceso, se infiere que el demandado aportó todos los documentos requeridos en el trámite pensional por considerar que tenía derecho a la prestación mencionada sin incurrir en falsedades o maniobras engañosas, y Cajanal erróneamente valoró el tiempo del servicio en el que se desempeñó como docente de orden nacional, situación que por ningún motivo es atribuible al demandado». 1.8 Recurso de apelación (ff. 155 a 157).
Inconforme con la anterior sentencia, el señor Francisco Antonio Vicent Lara, a través de apoderado, interpuso recurso de apelación, al considerar «[…] los documentos que sirvieron de pruebas y a los cuales el alto tribunal fallo, como son los enunciados en su fallo en lso folios 51 reverso y 122, […] son unas constancias dadas por Rectora de la ESCUELA NORMAL SUPERIOR SAN PEDRO ALEJANDRINO y el JEFE DE PERSONAL DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL […]» (sic para toda la cita).
Que «En cuanto la rectora de la NORMAL SAN PEDRO ALEJANDRINO, no es la persona apta para certificar salarios ni la procedencia de los mismos, y en tal caso si fuera asi, se puede observar que en dicho documento ella manifiesta que fue retirado por la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DISTRITAL por lo que vemos que estaba vinculado a un ente Distrital y no Nacional» (sic).
Afirma que «En cuanto a la otra prueba vemos que solo certifican su vinculación nacional por tres meses que son Octubre a Diciembre de 1968. Los demás fueron del orden Departamental (tal como están las certificaciones de la Gobernación del Magdalena y Distrital que también están adjuntas las certificaciones. Y las cuales no fueron de reparado por el alto tribunal ni controvertidas por la parte Accionante» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido el 1° de julio de 2015 (f. 159) y admitido por esta Corporación a través de auto de 21 de julio de 2017 (f. 165), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de proveído de 9 de abril de 2018 (f. 173), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por la accionante. 2.1.1 Entidad demandante (ff. 178 y 179 vuelto).
La UGPP, mediante apoderada, reitera los argumentos expuestos en la demanda y agrega que las resoluciones «[…] a través de las cuales CAJANAL reconoció la pensión de gracia al señor, siendo que tal reconocimiento FRANCISCO ANTONIO VICENT LARA se hizo de manera errónea por cuanto el accionado pretendía lograr la pensión gracia siendo docente de orden Nacional sin cumplir con lo exigido por la ley 114 de 1913 y la ley 116 de 1928, y de esta forma se logró de forma errónea la obtención de una pensión gracia» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[2], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandado le asistía derecho al reconocimiento de la pensión gracia por haber colmado los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación a la docencia oficial fue de carácter nacional. 3.3 Hechos probados.
En atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Partida de bautismo del accionado (ff. 51), en la que consta que nació el 4 de octubre de 1937. b) Acta de posesión del demandado de 3 de marzo de 1961 en el empleo de director seccional de la Escuela Santander, nombrado por Decreto 51 de 10 de febrero de 1961, emanado de la gobernación del Magdalena (f. 123). c) Constancia de la sección de personal de la gobernación del Magdalena, de acuerdo con la cual el accionado trabajó como profesor en la Escuela Santander desde el 3 de marzo de 1961 hasta el 31 de octubre de 1968 (f. 126). d) Decreto 570 de 31 de octubre de 1968 del gobernador del Magdalena, por el cual se acepta la renuncia al demandado al cargo de profesor en la Escuela Santander, a partir del 1° de noviembre de 1968 (f. 127). e) Certificación del jefe de personal del Ministerio de Educación Nacional de julio de 1969, en la que se informa que el demandado prestaba sus servicios en dicho Ministerio en su carácter de profesor de enseñanza primaria en la Escuela Normal de Varones de Santa Marta del 1° de octubre al 31 de diciembre de 1968 (f. 49 vuelto). f) Constancia del pagador de la Escuela Normal de Varones de Santa Marta de 29 de marzo de 1969, por medio de la cual se indica que el demandado laboraba como profesor desde el 1° de octubre de 1968 (f. 52). g) Certificación de 28 de septiembre de 1989 del rector y pagador de la Escuela Normal para Varones de Santa Marta, creada por la Ley 52 de 25 de octubre de 1962 y aprobada mediante Resolución 10696 del Ministerio de Educación Nacional, que da cuenta de que el accionado se desempeñó como maestro de práctica docente y como profesor de tiempo completo en secundaria a partir del 1° de septiembre de 1968 y se señalan los factores salariales devengados por él entre el 1° de enero de 1987 y el 30 de agosto de 1989 y que se efectuaron aportes con destino a la Caja Nacional de Previsión Social (f. 52 vuelto y 53). h) Certificación de 25 de enero de 2003 de la Escuela Normal Superior San Pedro Alejandrino, según la cual el demandado laboró como profesor de enseñanza primaria IX-12, a partir del 1° de junio de 1968, y en condición de profesor de enseñanza secundaria, nombrado con Resolución 6484 de 24 de abril de 1979 del Ministerio de Educación Nacional, desde el 20 de marzo de 1979 hasta el 8 de octubre de 2002, por retiro forzoso, de acuerdo con Resolución 719 de 8 de octubre de 2002 de la «secretaría de educación de Bogotá» (f. 67). i) Declaraciones ante el Juez Tercero Civil Municipal de Santa Marta de 8 y 11 de noviembre de 1989 (ff. 55 a 56), en las que, bajo la gravedad del juramento, los señores José Quiñónez y Néstor Locarno Blanco manifiestan que el demandado se desempeñó, como maestro, con idoneidad, honestidad, consagración y buena conducta. j) Resolución 9343 de 27 de noviembre de 1992 (ff. 62 vuelto y 63), mediante la cual la entonces Caja Nacional de Previsión Social le reconoció al señor Francisco Antonio Vicent Lara pensión de jubilación gracia, de conformidad con la Ley 114 de 1913, a partir del 1° de septiembre de 1988, sin condicionar al retiro definitivo del servicio. k) Resolución 5692 de 4 de marzo de 2004, por la que Cajanal le reliquidó al demandado la pensión gracia por retiro definitivo del servicio (f. 72 vuelto y 73 vuelto). l) Resolución 24750 de 25 de agosto de 2005, a través de la cual Cajanal da cumplimiento a un fallo de 4 de noviembre de 2004, proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, y reajusta la pensión gracia con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios (ff. 103 vuelto a 106). 3.4 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[3], consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [ ]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[4], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[5] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[6].
La Ley 37 de 1933[7] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[8], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció lo siguiente: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[9].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[10] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2.º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».
Luego, el artículo 1.º de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARAGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 1966[11] preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5.º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33[12] y 62[13] de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2.º del referido artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 2012[14], discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios[15].
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […]. La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1.º (inciso 2.º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2.º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».
Luego, el artículo 1.º de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARAGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 1966[16] preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5.º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33[17] y 62[18] de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2.º del referido artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 2012[19], discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios[20].
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […]. La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1.º (inciso 2.º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1.º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.6 Caso concreto. De las pruebas relacionadas en el acápite de hechos probados se desprende que aunque el señor Francisco Antonio Vicent Lara tiene más de 50 años (los cumplió el 4 de octubre de 1987), se vinculó a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (3 de marzo de 1961) y ha laborado como profesor durante más de veinte (20) años (desde el 3 de marzo de 1961 hasta el 8 de octubre de 2002), lo cierto es que de tal lapso, como lo consideró el a quo, no podía tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia el comprendido entre el 1° de noviembre de 1968 y el 1° de septiembre de 1988 (cuando trabajó en la Escuela Normal para Varones de Santa Marta)[21], comoquiera que su vinculación fue de carácter nacional, circunstancia demostrada con las certificaciones de tiempo de servicios que reposan en el expediente, citadas en el acápite de hechos probados, pues su nombramiento emanó del Ministerio de Educación Nacional.
Así lo reiteró esta Corporación en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018[22], al determinar que «En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial».
En este orden de ideas, los docentes con vinculación nacional, como el señor Francisco Antonio Vicent Lara, no tienen el derecho de exigir el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto para acceder a dicha prestación se requiere haber laborado como profesor del orden territorial o nacionalizado y, en consecuencia, tienen vocación de prosperidad las súplicas de la demanda.
Por otro lado, el demandado asevera que no tiene validez la certificación de tiempo de servicio expedida por la rectora de la Escuela Normal San Pedro Alejandrino, que da cuenta de que su vinculación laboral, puesto que indica que fue retirado por parte de la secretaría de educación de Bogotá, cuando su nombramiento emanó del Ministerio de Educación Nacional, por lo que deberá entenderse que estuvo vinculado como docente distrital; no obstante, en el expediente obran otras certificaciones que dan cuenta de su vinculación de naturaleza nacional durante el interregno tenido en cuenta por la entidad demandante para efectos del reconocimiento de la pensión gracia (del 1° de noviembre de 1968 al 1° de septiembre de 1988) y de que laboró en la Escuela Normal para Varones de Santa Marta.
Por lo expuesto, la Sala concluye que no le era dable a la Administración reconocer la pensión gracia al señor Francisco Antonio Vicent Lara con ocasión de la naturaleza de su vinculación (nacional), motivo por el cual deberán anularse los actos administrativos acusados, tal como lo decidió el a quo. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda.
Por último, en atención a que mediante auto de 7 de febrero de 2018 se dispuso incorporar el expediente contentivo de la medida cautelar al principal, con el fin de que se tramitaran bajo la misma cuerda procesal, habida cuenta de que en aquel se encontraba pendiente de desatar el recurso de apelación interpuesto contra el auto que decretó la suspensión provisional de los actos acusados, esta Sala no emitirá pronunciamiento al respecto, comoquiera que con esta providencia se decide definitivamente el asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia proferida el 17 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el señor Francisco Antonio Vicent Lara, conforme a lo consignado en la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. CARMELO PERDOMO CUÉTER |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] «EFECTOS EN QUE SE CONCEDE LA APELACIÓN. Podrá concederse la apelación: […] 2. En el efecto devolutivo. En este caso no se suspenderá el cumplimiento de la providencia apelada, ni el curso del proceso. […] En caso de apelación de la sentencia, el superior decidirá en esta todas las apelaciones contra autos que estuvieren pendientes, cuando fuere posible. […]». [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [4] «[S]obre Instrucción Pública». [5] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [6] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [7] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [8] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [9] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [10] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [11] «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». [12] «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». [13] «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». [14] Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [15] Artículo 1º y 3º. [16] «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». [17] «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». [18] «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». [19] Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [20] Artículo 1º y 3º. [21] Interregno tenido en cuenta por la entidad demandante al momento del reconocimiento pensional. [22] Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), demandante: Gladys Amanda Hernández Triana, demandada: UGPP, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.