CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTATIVOS / CERTIFICACIONES – No crean una situación particular Es posible realizar el estudio sobre el derecho que se reclama, por lo que debe asumirse que el acto administrativo, es toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiera de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa, y que produzca efectos jurídicos (es decir, que cree, modifique o extinga una situación jurídica) sobre un asunto determinado, características que sí se advierten de la Resolución núm. 001832 del 22 de febrero de 1999 y del auto núm. ADP 001765 del 3 de marzo de 2017, pero no de las certificaciones núm. 0107 del 24 de agosto de 2015, la del 18 de septiembre de 2015 y la núm. 2046 del 4 de septiembre de 2015.Bajo el anterior entendido, resulta claro que el medio de control exige inexorablemente la existencia de un pronunciamiento por parte de la administración a través del cual decida de fondo la situación jurídica que se discute, que en este caso no son otros que la Resolución núm. 001832 del 22 de febrero de 1999 y del auto núm. ADP 001765 del 3 de marzo de 2017, a través de los cuales se negó la petición sobre el reconocimiento de la pensión gracia. En ese orden de ideas y respecto a las certificaciones demandadas, es importante señalar que las mismas no crearon una situación jurídica particular en cabeza de la señora Ana Bertha Espitia Díaz, razón por la cual, no son actos susceptibles de control judicial.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CAPACA) – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 (CAPACA) – ARTÍCULO 138 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 15001-23-33-000-2017-00605-01(4122-18) Actor: ANA BERTHA ESPITIA DÍAZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de auto que rechazó la demanda parcialmente.
AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-371-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante, en contra del auto proferido el 21 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que admitió la demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, pero la rechazó contra la Nación, Ministerio de Educación, el Departamento de Boyacá - Secretaría de Educación y el Municipio de Tunja.
ANTECEDENTES Demanda[1] La señora Ana Bertha Espitia Díaz presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, la Nación, Ministerio de Educación, el Departamento de Boyacá - Secretaría de Educación y el Municipio de Tunja, para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 1832 del 22 de febrero de 1999 y del auto núm. ADP 001765 del 3 de marzo de 2017, por medio de los cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y que fueron expedidos por la UGPP.
De igual manera, requirió la nulidad de la certificación núm. 0107 del 24 de agosto de 2015, de la certificación del 18 de septiembre de 2015 y de la certificación núm. 2046 del 4 de septiembre de 2015, en las que se evidenció la vinculación laboral de la demandante. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento, pago e inclusión en nómina de la pensión gracia, en los términos expuestos en la Ley 4.ª de 1966, con todos los factores salariales, la respectiva retroactividad, reajuste e indexación. Finalmente, solicitó que la liquidación de las condenas requeridas, se realicen conforme a lo estipulado en los artículos 187, 192, 164 y 195 del CPACA.
LA PROVIDENCIA APELADA[2] El Tribunal Administrativo de Boyacá, en providencia del 21 de marzo de 2018, manifestó que de acuerdo con los artículos 104, 152 y 156 del CPACA, el asunto tratado es de conocimiento de la jurisdicción administrativa. Asimismo, indicó que, por cumplir con los requisitos previstos en la codificación mencionada, se admitiría el medio de control únicamente respecto a la UGPP, entidad que dictó la Resolución 1832 del 22 de febrero de 1999 y el auto ADP 001765 del 3 de marzo de 2017, que son los actos administrativos que pretenden discutirse.
Respecto a la admisión de la demanda frente a la Nación, Ministerio de Educación, Departamento de Boyacá - Secretaría de Educación y Municipio de Tunja, rechazó la demanda, comoquiera que las certificaciones de servicios allegadas al proceso, y que fueran expedidas por la Secretaría de Educación de Boyacá, son actos de trámite que no son pasibles de control judicial, pues estos no crean, modifican o extinguen los derechos de la demandante.
RECURSO DE APELACIÓN[3] La parte demandante presentó recurso de apelación, donde argumentó que si bien la UGPP es la entidad que debe reconocer la pensión gracia, también debe desatacarse que el Ministerio de Educación, el Departamento de Boyacá - Secretaría de Educación y el Municipio de Tunja, fueron las entidades que certificaron el tipo de vinculación y que la misma se erige en la base para el reconocimiento o negación de dicha asignación. Se refirió a los artículos 3.° y 103 del CPACA, así como al artículo 122 de la Constitución Política.
Aunado a lo anterior, subrayó que con las certificaciones se afecta el derecho al reconocimiento pensional, pues indican que el tipo de vinculación es nacional, por lo que será el Ministerio de Educación Nacional el que deberá precisar esta situación y las demás que se deriven de dicha connotación. Asimismo, ésta deberá indicar la existencia del empleo en la planta de personal de la entidad, la determinación de las funciones propias del cargo y la previsión de los recursos en el presupuesto para el pago de salarios y prestaciones sociales y si aceptó la renuncia al cargo de docente.
Agregó que la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá y la Secretaría de Educación del Municipio de Tunja, no indican que la docente forma parte de la planta de personal del departamento o municipio. No indican que le cancelaron salarios y prestaciones mediante nómina de la planta de personal, como tampoco la procedencia de los recursos mediante los cuales cancelaron los salarios y prestaciones sociales y no señala si aceptaron la renuncia al cargo, pero certifican que la docente demandante tiene una vinculación nacional.
Por tanto, solicitó la admisión de la demanda contra el Ministerio de Educación, el Departamento de Boyacá, Secretaría de Educación y el Municipio de Tunja. CONSIDERACIONES Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 21 de marzo de 2018, de conformidad con el artículo 150 del CPACA.
De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.° a 4.° de este último. Problema jurídico. El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Los certificados expedidos por el Departamento de Boyacá - Secretaría de Educación y el Municipio de Tunja son actos enjuiciables y, en consecuencia, se requiere la vinculación de estas entidades territoriales y el Ministerio de Educación Nacional? Al respecto, el Despacho sostendrá la siguiente tesis: Los certificados expedidos por el Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación y el Municipio de Tunja no son actos enjuiciables, por lo que no se requiere la vinculación de estas entidades territoriales y el Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo con lo siguiente: Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido.
El artículo 43 del CPACA define claramente qué se entiende por actos definitivos, los cuales serían decisiones que eventualmente serían susceptibles de control judicial: «Artículo 43.- Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.» Los actos administrativos definitivos difieren de los de trámite puesto que estos contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del primero, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa[4].
En sí, la diferencia radica en que el acto de trámite «[…] es aquel que no le pone fin a una actuación administrativa o asunto, sino que tiende a impulsarla hasta su culminación, mientras que el definitivo la resuelve de fondo y la termina […]»[5]. Precisado lo anterior, el artículo 138 del CPACA regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente manera: «Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y, consecuentemente, solicitar el restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado.
Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificar la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.
Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y, por supuesto, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido. De lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo. De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si del acto administrativo demandado se deriva el restablecimiento pedido.
En otros términos, deberá estudiar si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual pueda pedirse el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control.
Para un mejor entendimiento del asunto propuesto, se hará referencia a los presupuestos fácticos de la siguiente manera: ✓ La señora Ana Bertha Espitia Díaz solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, ante la cual obtuvo respuesta negativa mediante la Resolución núm. 001832 del 22 de febrero de 1999, dictada por la Caja Nacional de Previsión Social[6]. ✓ Por medio de la Resolución núm. 7787 del 6 de septiembre de 2006, Cajanal reconoció la pensión de jubilación gracia a favor de la señora Ana Bertha Espitia Díaz, habida cuenta de la existencia de un fallo judicial proferido por el Juzgado Tercero Laboral de Buenavenura [7]. ✓ A través de la Resolución PAP núm. 2564 del 25 de enero de 2010 y en cumplimiento de la providencia proferida por la Corte Suprema de Justicia del 15 de octubre de 2009, se revocó la Resolución núm. 7787 del 6 de septiembre de 2006. ✓ Por parte de la Alcaldía Municipal de Tunja y la Secretaría de Educación del mismo municipio, se expidió la certificación núm. 107 del 24 de agosto de 2015 y la certificación del 18 de septiembre de 2015, respectivamente, donde se encuentra que el tipo de vinculación de la señora Ana Bertha Espitia Díaz fue del carácter nacional. ✓ La Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá emitió la certificación núm. 2046 del 4 de septiembre de 2015, en la que se advierte que el régimen ostentado por la señora Espitia Díaz era del orden nacional y el nombramiento en propiedad. ✓ El 12 de octubre de 2016, la señora Ana Bertha Espitia Díaz solicitó nuevamente la pensión gracia, la cual fue negada por parte de la UGPP, mediante auto núm. ADP 001765 del 3 de marzo de 2017.
En atención a los argumentos expuestos en el sub lite, es posible realizar el estudio sobre el derecho que se reclama, por lo que debe asumirse que el acto administrativo[8], es toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiera de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa, y que produzca efectos jurídicos (es decir, que cree, modifique o extinga una situación jurídica) sobre un asunto determinado, características que sí se advierten de la Resolución núm. 001832 del 22 de febrero de 1999 y del auto núm. ADP 001765 del 3 de marzo de 2017, pero no de las certificaciones núm. 0107 del 24 de agosto de 2015, la del 18 de septiembre de 2015 y la núm. 2046 del 4 de septiembre de 2015.
Bajo el anterior entendido, resulta claro que el medio de control exige inexorablemente la existencia de un pronunciamiento por parte de la administración a través del cual decida de fondo la situación jurídica que se discute, que en este caso no son otros que la Resolución núm. 001832 del 22 de febrero de 1999 y del auto núm. ADP 001765 del 3 de marzo de 2017, a través de los cuales se negó la petición sobre el reconocimiento de la pensión gracia. En ese orden de ideas y respecto a las certificaciones demandadas, es importante señalar que las mismas no crearon una situación jurídica particular en cabeza de la señora Ana Bertha Espitia Díaz, razón por la cual, no son actos susceptibles de control judicial.
Colofón de lo anterior y en atención a los presupuestos fácticos y jurídicos, se observa que para el caso concreto, tal como lo decidió el Tribunal, no se hace necesaria la vinculación del Ministerio de Educación, el Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación y el Municipio de Tunja, puesto que no se advierte que el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos frente a los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, deba resolverse de manera uniforme con respecto a éstas, más aun, cuando lo pretendido con la demanda es un reconocimiento pensional que, en este caso, debe dirigirse únicamente contra la UGPP, entidad que es la encargada de atender este tipo de situaciones y requerimientos.
Aunado a lo referido, aquellas entidades no intervinieron en la producción de los actos administrativos que crearon la situación jurídica que se discute en el proceso, esto es, el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Finalmente, debe resaltarse de acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso, que la discusión sobre el carácter de la plaza ocupada por la señora Ana Bertha Espitia Díaz y que la parte demandante pretende demostrar, esto es, territorial, corresponde adelantarse a través de los medios probatorios existentes tanto en el CPACA, como en el Código General del Proceso.
En conclusión: Los certificados expedidos por el Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación y el Municipio de Tunja no son actos enjuiciables, por lo que no se requiere la vinculación de estas entidades territoriales y del Ministerio de Educación Nacional, toda vez que los actos administrativos que definieron la situación jurídica que ahora se debate, esto es la negativa pensional, fueron expedidos por la UGPP.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, se confirmará el auto proferido el 21 de marzo de 2018, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que admitió la demanda en contra de la UGPP, pero la rechazó contra la Nación, Ministerio de Educación, el Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación y el Municipio de Tunja.
Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar la providencia del 21 de marzo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que admitió la demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, pero la rechazó contra la Nación, Ministerio de Educación, el Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación y el Municipio de Tunja, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho propuesto por la señora Ana Bertha Espitia Díaz.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ FIRMA ELECTRÓNICA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 16 a 36. [2] Folios 78 a 80 vto. [3] Folios 83 a 85. [4] Así lo sostuvo esta Subsección en la sentencia del 19 de octubre de 2017, radicado 70001-23-31-000-2009-00072-01(4291-14). [5] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B 25 de mayo de 2017. Radicación: 47001-23-31-000-2012- 00400-01(3143-13). [6] Folios 2 a 5vto. [7] Folios 6 a 8. [8] BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. (2009). Manual del Acto Administrativo. (5ª Ed., p. 108). Bogotá: Leyer.