MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR - No se selecciona para revisión por no estar debidamente sustentada / FINALIDAD DE LA REVISIÓN EVENTUAL - Unificar jurisprudencia La Sala advierte que la solicitud presentada no se adecúa, por una parte, al supuesto previsto en el numeral 2 del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011, y por la otra, a la finalidad de unificación de jurisprudencia propia del mecanismo de revisión eventual conforme al numeral 2 del artículo 273 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).(…) Encuentra la Sala que la solicitud de revisión eventual presentada por la apoderada del [accionante] no cumple con la finalidad prevista para la misma, la cual es, la unificación de jurisprudencia, comoquiera que la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, se fundamentó expresamente en la misma sentencia que ahora se invoca en la solicitud de revisión, esto es, la sentencia de unificación del Consejo de fecha 5 de junio de 2018.
Expediente 15001-33-31-001-2004-01647-01. En este sentido, la solicitud de revisión eventual no se orientó a determinar la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema, derivados, por ejemplo de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados tópicos.
(…) En este sentido, es claro que el Tribunal Administrativo de Casanare aplicó el mismo estandar jurisprudencial que el invocado en la solicitud de revisión, por lo que ésta no cumple con la finalidad del mecanismo de eventual revisión como es la unificación de la jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo; asunto diferente es que el solicitante no comparta los criterios ni valoración probatoria aplicados en el caso particular, lo que no es posible controvertir por este mecanismo eventual.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 85001-33-33-002-2014-00249-01(AP)A Actor: IVÁN YESID PULIDO MONROY, HUGO RODRIGO PRIETO LAVERDE, GILBERTO VARGAS Y VÍCTOR PULIDO ROLDÁN Demandado: MUNICIPIO DE YOPAL, CORPORINOQUIA, RONALD JEFFREY WILCHES Y OTROS La Sala procede a resolver sobre la selección de la solicitud de revisión eventual en acciones populares presentada por el señor FABIO CASTRO SÁENZ, a través de apoderada, en la acción popular de la referencia, respecto de la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Casanare, en segunda instancia. I.
ANTECEDENTES II. 1.1. Los ciudadanos Iván Yesid Pulido Monroy, Hugo Rodrigo Prieto Laverde, Gilberto Vargas y Víctor Pulido Roldán interpusieron acción popular[1], con el propósito de «[q]ue se ampare los derechos colectivos a la defensa del patrimonio colectivo (…) se tomen las medidas pertinentes para evitar el daño contingente, hacer cesar la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos en la inminente afectación al cauce y márgen del CAÑO AGUA VERDE (…) se declare que los demandados son responsables por los daños ocasionados al medio ambiente y ecosistema del CAÑO AGUA VERDE (flora y fauna) de la Vereda LA UNIÓN (…) como consecuencia de lo anterior se restituya la ribera del CAÑO AGUA VERDE a su estado anterior y natural (…) se condene en costas a la parte demandada» (sic).
Como hechos de sus pretensiones adujeron que en la ribera o ronda del Caño Agua Verde, vereda La Unión, municipio de Yopal, se han adelantado intervenciones o invasión mediante la construcción de obras civiles (dragados) y el levantamiento de unidades sanitarias y casas de habitación, sin control ni manejo, afectando la citada ronda, con un inminente daño ecológico y contaminación al entorno. 1.2.
El conocimiento del proceso en primera instancia estuvo a cargo del Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, quien luego de integrar el contradictorio con los propietarios o poseedores de la Tienda Chilapo y Finca El Palmar, dispuso mediante sentencia de 23 de mayo de 2019 el amparó los derechos colectivos a “El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias", "La existencia de equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución", "la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente" y "La defensa del patrimonio público".
Como consecuencia de lo anterior, ordenó: Al municipio de Yopal: (i) allegar todas las actuaciones que se han ejecutado para dar con el paradero de los procesos administrativos sancionatorios urbanísticos extraviados desde el año 2014 relacionados con la ocupación ilegal de la ronda protectora del caño Agua Verde en el sector de las veredas La Unión, El Garzón y Manantiales del municipio de Yopal, o un informe que justifique las razones para su no realización;
(ii) Rendir informe acerca de los casos en los que se ha configurado caducidad de la facultad sancionatoria en materia urbanística, precisando cuál es la interpretación que se aplica de la normatividad (si se trata de un hecho o conducta continuada) y el fundamento probatorio para llegar a esa conclusión; (iii) realizar como mínimo todos los requerimientos y/o expedir los autos de apertura de los procesos sancionatorios urbanísticos, que sean jurídicamente procedentes, efectuados a los propietarios, tenedores o poseedores de los predios en donde se esté interviniendo la ronda protectora del caño (previa depuración de los procesos sometidos a reconstrucción y de los cuales haya operado la caducidad);
(iv) allegar toda la documentación relacionada con los procesos judiciales o administrativos de restitución de bienes de uso público adelantados por la administración municipal, relacionados con la ocupación o invasión de la ronda protectora del caño Agua Verde desde el año 2014 hasta la actualidad. En el evento de que no se hayan adelantado dichas actuaciones o realizado de forma parcial se deberán rendir las explicaciones del caso y proceder a radicar las demandas (si el procedimiento es ante la autoridad judicial) o apertura del proceso administrativo en contra de quienes se encuentren infringiendo la normatividad;
(v) finalmente, como disposición restauradora ordenó que, en la medida en que se logre recuperar en forma transicional la ronda de protección del caño Agua Verde con los procesos urbanísticos o de restitución de espacio público, se impone al ente territorial asumir todas las erogaciones que conlleve la labor de reforestación y que sean ejecutadas bajo la supervisión, coordinación y vigilancia de CORPORINOQUIA.
A la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (CORPORINOQUIA): (i) dentro del término perentorio de 2 meses a la ejecutoria de la providencia emitir fallo sancionatorio dentro del expediente con radicación nro. 200.38.15.028, tramitado por dicha Corporación en contra de los señores Roland Jeffrey Wilches Torres, Rogers Oswaldo Wilches Torres, Fabio Castro Sáenz y Nilson Gómez Fonseca, en aras de finiquitar la incertidumbre jurídica, en atención a que existe suficiente material probatorio e ilustración sobre la vulneración de derechos de tipo ambiental de competencia de dicha entidad estatal;
(ii) dar apertura a todos los procesos sancionatorios en contra de propietarios y tenedores que estén ejerciendo cualquier clase de intervención u ocupación en la ronda protectora del caño Agua Verde y adoptar las decisiones a que haya a lugar dentro de los 5 meses contados a partir del inicio de la actuación administrativa, respetando las respectivas etapas procesales.
Asímismo, ratificó tener como definitiva la medida cautelar adoptada en providencia de 4 de marzo de 2019 y la adicionó en su numeral 1º, el sentido que la orden impartida se extiende no solo a las actuaciones de construcción sino a todo tipo de intervención en la ronda protectora del caño Agua Verde (delimitada en una franja de 50 metros); y en el numeral 4º, relacionado con la obligación del municipio de Yopal y CORPORINOQUIA de realizar como mínimo tres visitas periódicas de control a la ronda protectora remitiendo los respectivos informes, durante un término de 3 años, a partir del cual se reduce a dos visitas mínimas obligatorias; del mismo modo, se negaron las demás pretensiones de la demanda, se compulsaron copias a la Fiscalía General de la Nación y al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, se conformó el Comité de verificación y se dispuso no condenar en costas. 1.3.
Contra la anterior decisión, la apoderada del municipio de Yopal interpuso recurso de apelación, en el sentido de señalar que los llamados a responder por lo ordenado en el fallo popular son principalmente los infractores de la normatividad ambiental que fueron vinculados al proceso, y por tanto, los llamados a cumplir las medidas de restauración ambiental de conformidad con el Decreto 1076 de 2015; así mismo que los procesos sancionatorios ambientales deben ser adelantados por CORPORINOQUIA comoquiera que otras infracciones a cargo del municipio datan de los años 2013 y 2014, habiendo operado la caducidad de las acciones sancionatorias y de tipo policivo a los directos responsables.
Agregó la imposibilidad presupuestal y financiera del municipio de Yopal para el cumplimiento de lo ordenado, lo que motivó solicitar al tribunal la revocatoria de la orden impartida al municipio que representa. II. EL FALLO OBJETO DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN 2.1. El Tribunal Administrativo de Casanare, a través de sentencia proferida el 26 de septiembre de 2019, modificó el literal e.), numeral 1º, y adicionó otros numerales de la parte resolutiva del fallo apelado de 23 de mayo de 2019, confirmando en lo demás la decisión impugnada.
En su parte resolutiva, dispuso: «[…] 1º MODIFICAR el literal e), numeral 1 del ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia del 23/05/2019 proferida en este proceso popular por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, el cual quedará así: e) CONDENAR a los señores Roland Jeffrey Wilches Torres (salvo lo que se precisó en motivación para el aspecto ambiental), Nilson Johan Gómez Fonseca, Fabio Castro Sáenz, Roger Oswaldo Wilches Torres, William Dueñas, Alfonso Bello, Fernando Álvarez Lesmes, Gundisalvo Sierra, Darío Vargas, Luis Armando García Sánchez (propietario de la tienda Cachilapo) y Rodrigo Prieto (propietario o poseedor de la finca El Palmar), a que con su propio peculio ejecuten los trabajos y actividades necesarias para restituir el espacio público ocupado ilegalmente en la ronda protectora del Caño Agua Verde del municipio de Yopal en armonía con las normas urbanísticas del POT y respeto por el espacio público, así como las relativas a la restauración ambiental del sector.
Plazos: para someter proyectos a los filtros técnicos de Yopal y de CORPORINOQUIA, hasta dos (2) meses siguientes a ejecutoria; para ejecutarlos, con resultados, hasta seis (6) meses subsiguientes. Los fines de esas actividades lo serán devolver la franja que cada uno ha perturbado o que explota y aprovecha con dicha perturbación, a su estado natural, lo que podrá incluir demoliciones, remoción de escombros, materiales, equipos etcétera; más reforestación o recuperación de bosques de galería u otras especies naturales y cuidado de los mismos durante no menos de tres (3) años para propiciar su desarrollo.
Aprobar los medios concretos y la secuencia de ejecución de actividades, así como la verificación de resultados y seguimiento, serán responsabilidad de Yopal y de CORPORINOQUIA, cada autoridad en su órbita misional legal. 2o ADICIONAR al aludido numeral 1º de la sentencia de primer grado, los siguientes literales: f) Las obligaciones impuestas a los particulares se sujetarán a los criterios técnicos relativos al acatamiento del POT de Yopal y la legislación ambiental, que deben aprobar, a partir de proyectos elaborados por cada obligado; vigilar ejecución y constatar resultados, tanto el municipio de Yopal como CORPORINOQUIA, cada autoridad en su respectiva órbita misional. g) Asignar al municipio de Yopal responsabilidad subsidiaria para hacer ejecutar los trabajos de restitución integral y restauración de la ronda protectora como bien de uso público, de manera que se garantice el cumplimiento efectivo y oportuno de las órdenes del fallo; para ello, si los o alguno de los particulares condenados no lo ha hecho dentro del plazo que se les fija, lo hará realizar el municipio, con sus medios, sin perjuicio de perseguir el pertinente reembolso de costos, gastos y AIU, para cuyos efectos esta sentencia será uno de los elementos constitutivos del título ejecutivo. h) ORDENAR al municipio de Yopal que dentro del término perentorio de dos (2) meses siguientes a ejecutoria, si no lo ha hecho, abra todos los trámites administrativos de restitución de bienes de uso público en la ronda protectora del caño Agua Verde, en la zona a que se refiere este proceso, contra los demás infractores que se individualicen, que no hayan sido vinculados al juicio ni destinatarios de órdenes judiciales directas.
Plazo para tomar decisiones de fondo: tos previstos en el ordenamiento jurídico nacional, sin exceder de un (1) año, siguiente a iniciación. 3° ADICIONAR un nuevo inciso al literal c), numeral 1, ordinal primero de la parte resolutiva del fallo identificado en precedencia, relativo a la obligación del municipio de Yopal de expedir los autos de apertura de los procesos sancionatorios urbanisticos que correspondan por la invasión de la ronda protectora del caño Agua Verde, del siguiente tenor: "Para el cumplimiento de dicha orden, deberá tener en cuenta aquellos presuntos infractores que relacionó en los informes presentados al juzgado en el presente proceso popular (se destacan los señores Nilson Libardo Vargas, José Aladín Montañés, Ligia Carvajal) y demás quienes no fueron vinculados al proceso". 4° ADICIONAR un numeral al ordinal primero (1º) de la resolutiva de la sentencia indicada en precedencia, así: 4o ORDENAR la conformación de comité de verificación, constituido y con la obligación de rendir informes periódicos como se indicó en motivación de segunda instancia. El juez presidirá comité en audiencia no menos de dos (2) veces por año. 5º ADICIONAR eI ordinal tercero (3º) de ese fallo, en el sentido de ordenar que, junto con las piezas dispuestas por el Juzgado, se remita a los órganos de control copia de este fallo. 6º CONFIRMAR en lo demás, en lo que fue objeto de apelación, la sentencia popular que ha recaído en este proceso. 7° Sin costas en la instancia […]». 2.2.
En relación con las consideraciones, el Tribunal fijó en primer lugar el alcance del recurso, conforme al principio de congruencia, señalando que la apelación del municipio se limitaba a cuestionar la orden proferida en el literal e) del numeral 1º de la sentencia que impuso al ente territorial la obligación de asumir las erogaciones y la labor de reforestación, y que aquellas fueran ejecutadas bajo la supervisión, coordinación y vigilancia de Corporinoquia; en segundo lugar, acotó que, a pesar de las limitaciones del juez constitucional, Corporinoquia y quienes podrían ser afectados consintieron la orden del a quo relacionada con emitir decisión dentro el proceso administrativo sancionatorio nro. 200.38.15.028, al no haberse apelado.
Luego de hacer un recuento del material probatorio y de conformidad con la postura del Consejo de Estado[2], estimó que, no obstante que existen restricciones del juez popular de segundo grado bajo el principio de congruencia, dicho superior funcional en apelación puede pronunciarse sobre aspectos directamente relacionados con los planteados por el recurrente e indispensables para preservar la eficacia de la sentencia estimatoria, o si se encuentra una deficiente protección de los derechos colectivos, siempre y cuando no se afecten las garantías mínimas del debido proceso y derecho de defensa.
En el caso concreto, sostuvo que las pruebas dan cuenta de una ocupación arbitraria de la ronda protectora del caño Agua Verde en zona rural del municipio de Yopal, por obras civiles, casas de habitación, afectación del paisaje natural, intervenciones del caño y demás construcciones descritas, circunstancias que vulneran los derechos colectivos objeto de la acción, así como el quebranto palmario del POT (y antes del PBOT) respecto a la delimitación de esa ronda en 50 metros, sin actuación eficiente y con negligencia de los funcionarios encargados de su protección, por lo que las órdenes dadas por el juez de primera instancia constituyen un absoluto déficit judicial de la protección integral de los derechos colectivos vulnerados.
Indicó que asignar únicamente al municipio de Yopal la carga pecuniaria de realizar los trabajos ordenados desconoce abiertamente la responsabilidad de los particulares vinculados al proceso, que han causado los daños en materia de restitución de bienes de uso público y la restauración integral de la ronda protectora afectada, asignándoles en sede judicial obligaciones concretas por tratarse de asuntos imprescriptibles; en relación con los no vinculados al proceso judicial señaló que corresponderá la definición de sus obligaciones específicas a las autoridades municipal y ambiental, en el marco de sus competencias.
No obstante lo anterior, por subsidiariedad, el municipio recurrente responderá con la restitución integral y restauración de la ronda, por su sistemática negligencia en este conflicto; así como por el cumplimiento de las demás órdenes no objeto de apelación. III. SOLICITUD DE REVISIÓN IV. El ciudadano Fabio Castro Sáenz, a través de apoderada, y de acuerdo a lo estipulado por el artículo 272 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA), elevó solicitud de revisión eventual respecto de la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, en los siguientes términos: 3.1.
Consideró que la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, se opone a las conclusiones establecidas en la sentencia de unificación del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión nro. 6. Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de fecha 5 de junio de 2018.
Expediente 15001-33-31-001-2004-01647-01. 3.2. Como razones de la solicitud de revisión eventual afirmó que el Tribunal Administrativo de Casanare desbordó y se extralimitó en su competencia para pronunciarse respecto del recurso de apelación formulado por el municipio de Yopal, afectando de manera clara y directa los derechos fundamentales, así como principios convencionales y constitucionales; como fundamento de lo anterior, transcribió varios apartes de la sentencia de unificación del Consejo de Estado invocada, que manifiesta unificar la postura jurisprudencial en el sentido de señalar, en síntesis, que “la flexibilización del principio de congruencia en beneficio de la protección de derechos e intereses colectivos no puede implicar el desconocimiento del derecho de contradicción y de defensa de la parte demandada”.
En relación con el caso concreto, adujo: «[…] El Tribunal en su sabio entender y comprender ya estableció que existe responsabilidad urbanística y ambiental de los terceros vinculados, pese a que tan solo obra como prueba un fallo sancionatorio ambiental que no está ejecutoriado y que es plausible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Aunado a lo anterior, en sede del proceso popular se insistió hasta la saciedad de que la titularidad de los predios objeto de debate ya no recaía sobre mi poderdante y el señor Roland Jefrey Wilches Torres quienes los vendieron a terceros que NUNCA FUERON VINCULADOS o escuchados en la presente acción constitucional. Aceptar la tesis que expone la Corporación ad quem, generaría que la responsabilidad en el Estado Social de Derecho colombiano es ilimitada en el tiempo pues imponer ordenes con obligación de hacer desconocería derechos de terceros de buena fe con quien se celebraron negocios jurídicos, que por demás debieron ser vinculados al trámite del proceso, y que a la fecha dichos contratos surten efectos.
La realidad, es que la competencia urbanística y ambiental no recaía sobre el tribunal quien se abrogó facultades que no le correspondían ya que debió limitarse a requerir a las autoridades administrativas demandadas, adelantar las actuaciones administrativas necesarias con el fin de restituir la ronda de protección si a ello hubiere lugar.
Lo cierto, es que tal y como quedaron establecidas las ordenes emitidas por el Tribunal Administrativo de Casanare, las mismas resultan de imposible cumplimiento, pues son contrarías a la realidad probatoria y desconocen la sentencia de unificación del Honorable Consejo de Estado. Así las cosas, en esos términos se deja sustentada la petición de revisión en contra de la sentencia del 26 de septiembre del año 2019, que desconoce la decisión de unificación del 5 de junio del año 2018 emitida por el Consejo de Estado […]» IV.
CONSIDERACIONES 4.1. Competencia La Sala es competente para decidir sobre la presente solicitud de revisión, con fundamento en el parágrafo 1 del artículo 13 del Acuerdo nro. 080 de 12 de marzo de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, por el cual se dispuso que el conocimiento de la selección para la eventual revisión corresponde a todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. En virtud de lo anterior, y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, y lo dispuesto por el artículo 274 del CPACA, la Sala es competente para conocer de la solicitud de revisión eventual de la acción popular formulada por el demandante. 4.2.
Finalidad y requisitos de procedencia de la revisión eventual La Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reguló el mecanismo de revisión eventual para las acciones populares en los artículos 272, 273, 274, así: «[…] Artículo 272. La finalidad de la revisión eventual establecida en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, adicionado por artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, es la de unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica.
Artículo 273. La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos: 1.
Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación. Artículo 274.
De la revisión eventual conocerá la sección que el reglamento determine según su especialidad y para su trámite se observarán las siguientes reglas: 1. La petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso. 2. En la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud. 3.
Los Tribunales Administrativos, dentro del término de ocho (8) días contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente sección que el reglamento determine, el expediente, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, esta resuelva, mediante auto motivado, sobre la petición de revisión. 4.
Cuando se decida no seleccionar una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrá insistir en su petición, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha decisión. La decisión de selección o no selección y la resolución de la insistencia serán motivadas. 5. La sentencia sobre las providencias seleccionadas para revisión será proferida, con el carácter de Sentencia de Unificación por la sección que el reglamento determine según su especialidad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su selección. 6.
Si prospera la revisión, total o parcialmente, se invalidará, en lo pertinente, la sentencia o el auto, y se dictará la providencia de reemplazo o se adoptarán las disposiciones que correspondan, según el caso. Si la sentencia impugnada se cumplió en forma total o parcial, la Sentencia de Unificación dejará sin efectos los actos procesales realizados y dispondrá que el juez inferior ejecute las órdenes sobre las restituciones y adopte las medidas a que haya lugar.
Parágrafo. La presentación de la solicitud y el trámite de la revisión eventual, no suspende la ejecución de la providencia objeto del mismo […]». Dicho mecanismo eventual de revisión en las acciones populares o de grupo fue establecido inicialmente en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por la Ley 1285 de 2009, en los siguientes términos: «[…] En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia”.
La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán emitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella […]» En virtud de lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[3] ya había determinado los criterios bajo los cuales debe regirse la decisión sobre la eventual revisión de las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, poniendo de relieve que el mecanismo de revisión tiene como sólo y único fin unificar la jurisprudencia. Lo anterior, en consideración al alcance del artículo 237 de la Carta Política, que señala como primera atribución del Consejo de Estado la de “desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”, reviste una gran importancia para el ordenamiento jurídico, representada en la vocación de unificar la jurisprudencia nacional y de orientar de manera última y definitiva la actividad de administrar justicia. El Consejo de Estado solo podrá conocer de las peticiones de revisión de las providencias proferidas dentro del trámite de las acciones populares o de grupo cuyo conocimiento se encuentre asignado a la misma Jurisdicción, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.
Sobre los requisitos para la procedencia de la solicitud de revisión de las acciones populares y de grupo, la Sala, en auto proferido el 27 de abril de 2017 [4], con ponencia del Magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés, expuso lo siguiente: «[…] Del texto normativo mencionado, para la prosperidad del aludido mecanismo de revisión eventual se tienen como requisitos, los siguientes: a) Petición de parte o del Ministerio Público.
Se necesita solicitud expresa de parte o del agente del Ministerio Público, lo que descarta la decisión oficiosa de revisión por parte de la autoridad judicial. b) La providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. La revisión recae, únicamente, sobre las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos. c) Petición presentada en oportunidad La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso. d) La petición esté debidamente sustentada.
Como se mencionó en el acápite anterior, si bien la norma en cita guarda silencio respecto de la necesidad, de sustentar la petición, se estima indispensable para su procedencia, que el interesado exponga las razones por las cuales considera que la sentencia definitiva debe ser seleccionada para efectos del cumplimiento del fin unificador previsto en la ley […]» (Se destaca) La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto de 14 de julio de 2009, Consejero Ponente Mauricio Fajardo Gómez, en relación con la procedencia del mecanismo de revisión eventual contemplado en la Ley 1285 del 2009, ya había precisado sobre el propósito de la unificación de jurisprudencia; pronunciamiento que resulta aplicable en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el cual estableció: «[…] (i) La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público.
Es improcedente que el Consejo de Estado decida revisar de manera oficiosa las providencias que se profieran en una acción popular o de grupo[5]. (ii) Que la solicitud se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al proceso. (iii) Que la providencia cuya revisión se pretende sea de aquellas que determinen la finalización o el archivo del proceso.
No es posible que la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante su trámite y que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la decisión. Por tanto, no es viable por este mecanismo revisar algún aspecto que no fue expresamente tratado y tampoco procede en relación con decisiones por medio de las cuales no se dé por finalizado o no se determine su archivo, como el auto que deniega una prueba.
Pero sí procede, por ejemplo, frente a un auto que acepte el desistimiento que dé lugar a su terminación o el que apruebe una conciliación que produzca el mismo efecto o el que decrete la perención del proceso. (iv) Que tenga como propósito la unificación de jurisprudencia. Para la selección de una providencia se debe tener en cuenta que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es “responsable de garantizar que tanto los Jueces y Tribunales que integran la Jurisdicción […], como los órganos y entidades que ejercen funciones administrativas, al igual que los usuarios de dicha Jurisdicción, cuenten con una jurisprudencia uniforme -que no inmutable- y constante, respetuosa de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad judicial [6]”.
Desde esta perspectiva, la Sala Plena en la providencia citada, estableció algunos eventos -a título enunciativo- en los que puede ser necesario unificar la jurisprudencia a través del mecanismo eventual de revisión, así: “(…) • Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; • Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; • Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. • Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado”.
También consideró que el mecanismo no era absoluto ni automático, tesis que en esta oportunidad prohíja la Sala, así: “[…] en todo caso, resulta necesario precisar que la configuración, en todos aquellos asuntos concretos, de una o varias de las hipótesis señaladas o de las demás que puedan llegar a establecerse, no obliga a la selección de todos ellos por parte del Consejo de Estado, toda vez que ese mecanismo, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se caracteriza por ser eventual, no automático y menos absoluto.
Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por supuesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar [7].” (v) Que la solicitud de revisión esté sustentada.
Si bien, el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 guardó silencio al respecto, este vacío fue suplido con el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 que indica “en la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud”.
Aunado a lo anterior, la Sala Plena en providencia del 14 de julio de 2009, estableció que la sustentación de la petición de revisión -que en lo posible será examinada y apreciada sin mayor rigorismo-, deberá presentarse y estructurarse con arreglo a las siguientes orientaciones: “a).- Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia. b).- Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o listar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación. c).- Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas”.
Como la finalidad del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo. Por lo tanto, se descarta la posibilidad de exponer razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo ya discutido y definido en las instancias respectivas […]».
Así, se encuentra que la finalidad de la eventual revisión es la unificación de la jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo con miras a evitar la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema, derivados, por ejemplo y a título puramente enunciativo, de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados tópicos, entre otros aspectos significativos o propios de la tarea unificadora.
4.3. CASO CONCRETO 4.3.1. Oportunidad La Sala observa que la petición de revisión eventual fue presentada dentro del término de ocho días que consagra la ley, si se tiene en cuenta que la sentencia de 26 de septiembre de 2019, adoptada por el Tribunal Administrativo de Casanare, fue notificada a través de correo electrónico del 27 de septiembre de 2019; según hace constar la Secretaría del tribunal a folio 109 del expediente, durante los días 2 y 3 de octubre del mismo año no corrieron términos debido al cese de actividades adelantado por Asonal Judicial; y como el actor popular presentó la solicitud de revisión eventual el 10 de octubre de 2019, ésta es oportuna. 4.3.2 Requisitos de procedencia La solicitud de revisión eventual cumple con el requisito exigido en el inciso primero del artículo 273 de la Ley 1437 de 2011, porque fue promovida por el señor FABIO CASTRO SAENZ, quien fue vinculado al proceso como parte demandada; la providencia cuya revisión se solicita corresponde a la sentencia dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Casanare, la cual puso fin al proceso (medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos nro. 2014-00249-01), y no es susceptible del recurso de apelación. La Sala advierte que la solicitud de revisión eventual presentada por la apoderada del señor FABIO CASTRO SAENZ no estuvo acompañada de una copia de la providencia relacionada en la solicitud, como lo exige el numeral 2 del artículo 274 del CPACA, pero indicó de manera precisa la sentencia del Consejo de Estado que considera desconocida, esto es, la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión nro. 6.
Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de fecha 5 de junio de 2018. Expediente 15001-33-31-001- 2004-01647-01; por lo que al ser proferida por esta Corporación se dará también por cumplido este requisito. Ahora bien, la Sala advierte que la solicitud presentada no se adecúa, por una parte, al supuesto previsto en el numeral 2 del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011, y por la otra, a la finalidad de unificación de jurisprudencia propia del mecanismo de revisión eventual conforme al numeral 2 del artículo 273 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). 4.3.2.1.
Requisito de exposición de las razones por las cuales se considera que la sentencia definitiva debe ser seleccionada para efectos del cumplimiento del fin unificador previsto en la ley En primer lugar, el numeral 2 del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 establece que “en la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud”.
En el caso bajo examen, las razones expuestas por el solicitante no explican de qué manera la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, se opone a la sentencia de unificación del 5 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado. Así, el solicitante transcribió algunos apartes de la sentencia de unificación de 5 de junio de 2018, donde, luego de estudiarse la posibilidad de que el juez popular profiera fallos ultra y extra petita, siempre que se guarde relación con el hecho generador del daño planteado en la demanda y en términos generales con la causa petendi, precisa dicha postura en el sentido de establecer que el juez de la acción popular puede pronunciarse sobre derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados, siempre y cuando tengan una estrecha relación con los derechos respecto de los cuales sí haya existido una solicitud expresa de protección y cuando la parte demandada se haya pronunciado sobre ellos a lo largo del proceso, es decir, que haya podido ejercer su derecho de defensa, así: «[…] Entonces, si bien es cierto que el juez popular cuenta con amplias facultades para adoptar las decisiones e impartir las órdenes que considere necesarias para lograr la protección de los derechos e intereses colectivos que encuentre amenazados o lesionados, tal potestad no puede entenderse de manera absoluta por cuanto, con ocasión de esa atribución no puede llegar al extremo de desconocer las características propias de la acción popular y, en especial, las disposiciones que respecto de su trámite ha establecido el propio legislador.
Sobre el punto, debe precisarse que la posibilidad de amparar o proteger derechos colectivos diferentes a los indicados en la demanda, no exime en manera alguna al actor popular de la carga de indicar en la demanda los hechos y los derechos o intereses colectivos cuya protección invoca, así como tampoco del deber de agotar el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que en caso contrario el juez se encuentra facultado para inadmitir la demanda y en caso de que ésta no sea subsanada, de rechazarla.
Además, se debe tener en cuenta que desde la misma petición previa ante los demandados, en principio, el actor popular debe precisar los hechos y derechos que fundamentan su reclamación, exposición con base en la cual se debe admitir la demanda. Así las cosas, continúa siendo un deber para la parte actora establecer claramente la causa petendi y cumplir con la carga probatoria que le corresponde, con el fin de que el o los demandados puedan ejercer su derecho de defensa en debida forma y el proceso se desarrolle en torno de la misma, conforme a las normas sustanciales y procesales que rigen este tipo de trámites, es decir, para que desde el principio se identifique de manera correcta el objeto de la acción popular y se garanticen los derechos de todos los intervinientes en el proceso.
Ahora, como lo ha sentado la jurisprudencia -antes relacionada- de esta Corporación, nada obsta para que en el curso del trámite procesal se encuentre demostrada la vulneración de derechos o intereses colectivos que pese a que no se incluyeron en la demanda inicial sí se relacionan directamente con la causa petendi y frente a los cuales los demandados han tenido la oportunidad de pronunciarse, por lo que le es dable al juez popular emitir las órdenes que considere pertinentes para garantizar su protección. Sin embargo, en los eventos que la parte demandada no haya podido ejercer su derecho de defensa porque por ejemplo, los derechos amparados no tienen relación alguna con la demanda inicialmente planteada, se estaría frente a un desbordamiento del ámbito de protección lo que se traduce en una clara violación del debido proceso de la parte demandada, toda vez que se estaría cercenando la posibilidad de defensa respecto de aquellos.
En este punto, se reitera que los amplios poderes del juez popular no pueden exceder los límites establecidos en la demanda por el actor a la hora de establecer la causa petendi a la cual queda atada el proceso en general. En conclusión, dentro de los procesos de acción popular, la flexibilización del principio de congruencia en beneficio de la protección de derechos e intereses colectivos no puede implicar el desconocimiento del derecho de contradicción y de defensa de la parte demandada.
Por lo tanto, el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando, éstos guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa.
En dichos términos, se unificará jurisprudencia frente a este punto […]» Por su parte, como fue referido en los antecedentes de la presente decisión (ut supra § 3.2.), en el caso bajo estudio se observa que el actor solicitó la revisión eventual por cuatro razones; en primer lugar, cuestionó que el Tribunal, en su criterio, definió la responsabilidad urbanística y ambiental de los terceros vinculados con fundamento probatorio en una sanción administrativa que no está en firme; en segundo lugar, que a pesar de haberse insistido en el curso del proceso, los predios objeto de debate habían sido vendidos a otros terceros adquirentes, desconociendo los efectos que generaron dichos contratos y a quienes no fueron vinculados o escuchados en la presente acción constitucional; en tercer lugar, conforme su dicho, el tribunal se abrogó competencias sancionatorias relacionadas con la restitución de la ronda de protección que correspondían a las autoridades administrativas demandadas; finalmente, que las ordenes emitidas por el Tribunal Administrativo de Casanare resultan de imposible cumplimiento, pues son contrarias a la realidad probatoria y desconocen la sentencia de unificación del Consejo de Estado.
Como puede advertirse de la lectura de la sentencia del Consejo de Estado de 5 de junio de 2018, ella no guarda relación con los puntos que el solicitante pretende mostrar como desconocidos por la sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare; así, mientras la primera precisó las facultades del juez constitucional en acciones populares, en relación con los fallos extra y ultra petita[8], la solicitud de revisión procura atacar las valoraciones jurídicas y probatorias del tribunal para establecer la responsabilidad de los particulares que han causado la vulneración de los derechos colectivos objeto de la acción popular, en aplicación de los mismos criterios jurisprudenciales.
En este sentido, la exposición razonada resulta inadecuada comoquiera que no establece de qué manera la aplicación de la norma o la jurisprudencia hecha por el tribunal se opone a la sentencia de unificación del Consejo de Estado, invocada; por el contrario, tanto la decisión del tribunal como la solicitud del mecanismo de revisión eventual se apoyan en el mismo criterio jurisprudencial.
Ahora bien, si lo que se cuestiona en la solicitud es la aplicación de dicho criterio en el caso concreto, cuando el actor afirma que los compradores de los inmuebles no fueron vinculados al proceso de la acción popular, por lo que no tuvieron derecho a la defensa la misma refiere un verdadero cuestionamiento a la decisión de fondo adoptada por el tribunal, sin que el mecanismo de revisión eventual sea posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares, como pasa a explicarse. 4.3.2.2.
Finalidad de la revisión eventual Por otra parte, en lo que tiene que ver con el numeral 2 del artículo 273 antes citado, éste establece que es procedente el mecanismo de revisión “Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación”.
Lo anterior quiere decir que la hipótesis prevista en el numeral 2 se configura “Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas”, tal como lo señala el numeral 1º del artículo 273 de la Ley 1437 de 2011, y con respecto a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a la jurisprudencia reiterada de dicha Corporación. Encuentra la Sala que la solicitud de revisión eventual presentada por la apoderada del señor FABIO CASTRO SÁENZ no cumple con la finalidad prevista para la misma, la cual es, la unificación de jurisprudencia, comoquiera que la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, se fundamentó expresamente en la misma sentencia que ahora se invoca en la solicitud de revisión, esto es, la sentencia de unificación del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión nro. 6.
Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de fecha 5 de junio de 2018. Expediente 15001-33-31-001-2004-01647-01. En este sentido, la solicitud de revisión eventual no se orientó a determinar la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema, derivados, por ejemplo de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados tópicos.
Ahora bien, el criterio jurisprudencial adoptado por el Tribunal Administrativo de Casanare, no es únicamente nominal, ni de ella se puede establecer que la sentencia cuestionada establezca, en su contenido, un criterio jurisprudencial diferente al señalado en la sentencia del Consejo de Estado invocada en la solicitud, como puede observarse en las siguientes consideraciones del tribunal que fueron aplicadas en el caso concreto, así: «[…] 5.3 PJ4 (sic) Responsabilidad de los particulares que han causado la afectación incidental.
¿Puede el juez popular de segunda instancia condenar a particulares infractores de las normas urbanísticas y ambientales por ocupación o intervención ilegal de la ronda protectora de un caño, definida por el POT vigente, quienes fueron debidamente convocados al proceso popular, para que se restaure el estado anterior natural de cosas y concurran con el municipio a sufragar los trabajos que se requieran para dicha restauración integral? Tesis.
Sí. La Sala conoce las restricciones del juez popular de segundo grado en virtud del principio de congruencia; sin embargo, de acuerdo con la postura de unificación del superior funcional, puede pronunciarse frente a los aspectos directamente relacionados con los planteados por el recurrente, que sean indispensables para preservar la eficacia de la sentencia estimatoria, como respuesta judicial efectiva; con mayor razón, cuando se encuentra deficiente protección de los derechos colectivos.
Se ha de respetar y tener presente que el debate se desarrolla en un proceso dentro del cual se deben respetar las garantías mínimas constitucionales para las partes; concretamente el debido proceso y, como máxima expresión del mismo, el derecho de defensa. (…) 5.3.3 La Sala no desconoce lo dispuesto por el superior funcional acerca del principio de congruencia en decisiones de segunda instancia para procesos populares.
A pesar de que el juez de la acción popular cuenta con amplias facultades para proteger los derechos colectivos, tiene también el deber de velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes; por ello, sus facultades no son ilimitadas. 5.3.3.1 El Consejo de Estado ha señalado que la competencia del juez de segunda instancia se circunscribe a los argumentos expuestos por el recurrente en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia y que resultó desfavorable o pe~udicial a sus derechos o intereses; por lo tanto, en principio, los demás aspectos, que no fueron planteados en la sustentación del recurso se deben excluir del debate en la instancia superior… (…) 5.3.3.2 Posteriormente, en sentencia de unificación31 [[9]], el Consejo de Estado indicó que, aunque el principio de congruencia se flexibiliza para las acciones populares en virtud de sus amplios poderes, tiene restricciones fundadas en el respeto al debido proceso, pues aunque puede pronunciarse sobre el curso que los hechos vayan tomando mientras se tramita el proceso, lo que no le está permitido es invocar otros hechos distintos a los expuestos por la parte aclara, pues ello nada menos que significa modificar motu proprio la conducta trasgresora en franca violación del derecho fundamental al debido proceso. 5.3.3.3 No obstante, la misma sentencia precisó claramente que se ha reconocido que el juez de la acción popular puede pronunciarse en segunda instancia frente aspectos diferentes a los planteados por el recurrente.
La Corporación acogió la posibilidad de fallar ultra y extra petita en materia de acciones populares, lo cual sólo es posible en la medida en que se encuentre acreditado que hay una insuficiente protección de los derechos colectivos"… (…) 5.3.4. Bajo esos presupuestos, en casos en los que la sentencia de primer grado no garantiza plenamente los derechos colectivos invocados por la parte actora, respecto de los cuales existe evidente amenaza o vulneración, es claro que el juez de segunda instancia puede flexibilizar el principio de congruencia que en principio lo limita a pronunciarse estrictamente sobre los aspectos consignados en el recurso, siempre y cuando se respeten las garantías procesales de quienes fueron llamados al proceso, pues solución contraria vulneraría su derecho de defensa y contradicción. La deficiencia de protección requiere que se identifique y argumente, con carga de transparencia y motivación suficiente, para neutralizar la apariencia o suposición de haberse convertido el juez en coadyuvante ilegítimo de las pretensiones de la demanda.
(…) 6.4.3 En ese sentido, se modificarán las órdenes de la sentencia de primera instancia, especialmente con la finalidad de imponer concretas obligaciones a los particulares infractores que fueron debidamente convocados al proceso, con plena garantía de sus derechos fundamentales a la defensa y contradicción, los cuales no se han desconocido por cuanto se les dio la oportunidad de comparecer y contradecir los argumentos expuestos por la parte actora, aportar o desvirtuar pruebas y, en general, desplegar las opciones de defensa técnica de su preferencia. Nótese, que varios de los particulares vinculados por pasiva contestaron demanda y fijaron su postura; algunos aceptaron los hechos sin entender la grave afectación ambiental que generan actividades productivas en la ronda protectora del caño, confesaron incluso que en el lugar existen pozos piscícolas, una cochera y construcciones para vivienda dentro de la ronda. 6.4.4 Los demás infractores, ausentes del proceso, que se individualicen en las actuaciones administrativas quedan a salvo, transitoriamente, de estos mandatos judiciales, pues no pueden ser vencidos sin haber sido oidos en juicio.
De ellos, tiene que ocuparse tanto la administración municipal como la autoridad ambiental; la primera, para hacer restituir cabalmente el uso público en lo que se encuentre perturbado, con rigor y eficacia; la segunda, respecto del despliegue real y oportuno de sus poderes deberes con medidas preventivas, remediales y punitivas, que no podrán limitarse a simples multas, pues estas no reparan el daño a los bienes públicos inherentes a la preservación del ambiente y otros recursos naturales.
(…) 6.5 Por ello, se condenará a los señores Roland Jeffrey Wilches Torres (salvo lo que se precisa más adelante), Nilson Johan Gómez Fonseca, Fabio Castro Sáenz, Roger Oswaldo Wilches Torres, William Dueñas, Alfonso Bello, Fernando Álvarez Lesmes, Gundisalvo Sierra, Daría Vargas, Luis Armando García Sánchez (propietario de la tienda Cachilapo) y Rodrigo Prieto (propietario o poseedor de la finca El Palmar), quienes fueron vinculados al presente proceso popular, a que con su propio peculio ejecuten los trabajos y actividades necesarias para restituir el espacio público ocupado ilegalmente en la ronda protectora del Caño Agua Verde del municipio de Yopal en armonía con las normas urbanísticas del POT y respeto por el espacio público, así como las relativas a la reforestación del sector […]» (sic) En el mismo sentido, la parte resolutiva de la sentencia del tribunal del 26 de septiembre de 2019 dispuso condenar a los particulares que fueron vinculados al proceso a que con su propio peculio ejecuten los trabajos y actividades necesarias para restituir el espacio público ocupado ilegalmente en la ronda protectora del Caño Agua Verde del municipio de Yopal en armonía con las normas urbanísticas del POT y respeto por el espacio público, así como las relativas a la restauración ambiental del sector, mientras quienes no fueron vinculados quedaron sujetos a las decisiones que sobre la materia adopten las autoridades administrativas demandadas (ut supra § 2.1.).
Si bien es cierto la sentencia de unificación invocada no permite el fallo extra o ultrapetita que afecte el derecho de defensa, y en el caso bajo exámen se invoca un fallo extrapetita que afecta el derecho de defensa de los compradores que adquirieron los predios a quienes habían sido vinculados, sin serlo directamente ellos en el proceso judicial, la Sala advierte dicha situación corresponde a una valoración de los hechos concretos que escapa del ámbito de la revisión eventual, pues como se ha indicado el mecanismo eventual promovido tiene por finalidad unificar la jurisprudencia, lo que significa definir los criterios jurídicos en la aplicación de la norma o la jurisprudencia, y no el estudio o la revisión de los hechos concretos del caso objeto de estudio.
En este sentido, es claro que el Tribunal Administrativo de Casanare aplicó el mismo estandar jurisprudencial que el invocado en la solicitud de revisión, por lo que ésta no cumple con la finalidad del mecanismo de eventual revisión como es la unificación de la jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo; asunto diferente es que el solicitante no comparta los criterios ni valoración probatoria aplicados en el caso particular, lo que no es posible controvertir por este mecanismo eventual.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NO SELECCIONAR PARA REVISIÓN la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y al Ministerio Público.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | |Presidenta | | | | | | | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | ----------------------- [1] En contra del municipio de Yopal - secretarías de planeación, gobierno, desarrollo económico y salud; el concejo municipal de Yopal, la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (CORPORINOQUIA); el Ministerio del Medio Ambiente y demás personas que en el curso del proceso se establezcan como responsables. [2] En particular, refirió la sentencia del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión nro. 6, expediente 15001-33-31-001-2004-01647-01.
C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Revisión eventual en acción popular. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de julio 14 de 2009, Rad. nro. 20001 2331 000 2007 00244 01, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [4] Consejo de Estado. Sección Primera. Auto de 27 de abril de 2017. Rad: 76001-23-31-000-2005-02919-01(AG) REV4.
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [5] El proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República contemplaba la posibilidad de que el Consejo de Estado, de oficio, pudiere acceder a la revisión de determinadas providencias; sin embargo, la Corte Constitucional, con ocasión del pronunciamiento previo y automático de constitucionalidad respectivo, declaró inexequible dicho aparte (Sentencia C- 713 de 2008 MP: Clara Inés Vargas Hernández) al señalar que: “8.- Así mismo, deberá declarar inexequibles las expresiones “de oficio o” y “Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos”, del inciso primero del artículo 11, por cuanto riñen con los postulados del debido proceso (art. 29 CP).
En efecto, como la configuración de las acciones populares y de grupo parte de la base de que el trámite de recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida, permitir que la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados.”. [6] Ob.
Cit. 8. [7] Ibídem. [8] Indicando que resulta viable pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando éstos guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular, y frente a los cuales pueda verificarse que la parte demandada conoció y pudo presentar argumentos de defensas. [9] [Cita en el texto original 31].
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 05/06/2018, Sala Especial de Decisión n.• 6, expediente 15001-33-31-001-2004-01647-01, ponente Carlos Enrique Moreno Rubio. Revisión eventual de acción popular.