ACTOS ADMINISTRATIVOS SUSCEPTIBLES DE CONTROL JURISDICCIONAL – Normativa / ACTOS ADMINISTRATIVOS SUSCEPTIBLES DE CONTROL JURISDICCIONAL – Alcance El artículo 43 del CPACA contempla que los actos definitivos que son susceptibles de ser demandados son “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.
Bajo este entendimiento, los actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional son aquellos en los que la administración toma una decisión definitiva sobre un asunto en particular, bien sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 43 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Normativa / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Finalidad / ACTOS DEMANDABLES EN PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Reiteración de jurisprudencia / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR AUSENCIA DE ACTO DEMANDABLE – Declara probada de oficio / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR TRÁMITE DISTINTO AL QUE CORRESPONDE – Declara no probada El proceso administrativo de cobro, previsto en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario, es un trámite especial que no tiene por finalidad declarar o constituir obligaciones o derechos, sino hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes.
La Sala ha señalado que en lo que respecta al procedimiento administrativo de cobro, de acuerdo con el artículo 835 del Estatuto Tributario, solo son demandables ante esta jurisdicción, los actos que deciden las excepciones contra el mandamiento de pago y ordenan seguir adelante con la ejecución, los correspondientes a la liquidación del crédito y, en general, los actos que deciden situaciones jurídicas de fondo, siempre que estén relacionados con el cobro y no con la determinación de la obligación ejecutada.
(…) [D]e oficio, la Sala declara probada la excepción de inepta demanda por ausencia de acto demandable frente al auto de 18 de julio de 2013, por el cual el municipio de Barrancas profirió mandamiento de pago a cargo de Carbones del Cerrejón Limited, que se notificó a la actora el 24 de septiembre de 2013. Además, de acuerdo con la excepción propuesta por el municipio en la contestación de la demanda 2013–00217-01, se declara probada la excepción de inepta demanda frente al auto de 17 de septiembre de 2013, que vinculó a la demandante como deudor subsidiario.
Los demás actos demandados, esto es, los que resuelven excepciones contra el mandamiento de pago, son precisamente actos de contenido particular y concreto y su nulidad genera un restablecimiento del derecho a la demandante, pues, incluso, la prosperidad de una excepción puede poner fin al proceso de cobro (artículo 833 del E.T). Por tanto, son susceptibles de ser controvertidos a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según lo dispuesto en el artículo 138 del CPACA.
Por lo anterior, frente a las Resoluciones 001 y 002 de 2014 no se encuentra probada la excepción de inepta demanda por trámite distinto al que corresponde, propuesta por el municipio de Barrancas. (…) En suma, con fundamento en el artículo 187 del CPACA, se impone modificar la sentencia apelada para, de oficio, declarar probada la excepción de inepta demanda por ausencia de acto demandable, frente al mandamiento de pago de 18 de julio de 2013 y, de acuerdo con la solicitud del demandado, declarar también la excepción de inepta demanda frente al auto de 17 de septiembre de 2013, que vinculó a la actora como deudor subsidiario.
En consecuencia, se deben excluir dichos autos de los actos anulados (numeral 2) y modificar el restablecimiento del derecho, pues la consecuencia de la nulidad de los actos que rechazaron las excepciones (Resoluciones Nº 001 de 20 de febrero de 2014 y 002 de 21 de abril de 2014), que son los restantes actos anulados, es declarar probada la excepción de falta de ejecutoria del título, que halló probada el Tribunal y la terminación del proceso de cobro, según el artículo 833 del E.T. En lo demás, se confirma la sentencia apelada.
FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 823 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 835 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 833 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 187 VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO POR OMISIÓN DEL PERIODO PROBATORIO – Cosa juzgada / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO POR OMISIÓN DEL PERIODO PROBATORIO – Improcedencia En relación con la supuesta omisión del periodo probatorio, porque se prescindió de la práctica de pruebas, advierte la Sala que ese argumento fue objeto de estudio en el auto de 18 de octubre de 2017, dictado en esta instancia, que negó la solicitud de nulidad formulada por el apoderado del municipio de Barrancas.
En dicha providencia, con fundamento en el artículo 180 del CPACA, se precisó que “no se omitió la oportunidad para que la parte demandada solicitara la práctica de pruebas, ni la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley es obligatoria, dado que el Tribunal tuvo como pruebas las allegadas al proceso con la demanda y la contestación de la misma.” Esta providencia no fue impugnada y quedó en firme.
En consecuencia, no es esta la oportunidad para discutir un punto sobre el cual ya existe pronunciamiento judicial en firme. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 180 CONDENA EN COSTAS – Revocatoria / CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS – Reglas / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación Se niega la condena en costas en esta instancia y se revoca la condena en costas impuesta en la sentencia apelada (numeral 5), pues conforme con el artículo 188 del CPACA, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del C.G.P. incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 361 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 44001-23-33-000-2013-00217-01(22641) Actor: INDUSTRIA MILITAR –INDUMIL- Demandado: MUNICIPIO DE BARRANCAS FALLO ACUMULADOS: 44001-23-33-002-2014-00104-01 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 19 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda[1].
La parte resolutiva de la sentencia apelada dispuso lo siguiente: “1. Declarar no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, planteada por la entidad demandada. 2. Declarar la nulidad de los actos demandados: Auto de mandamiento de pago de fecha 18 de julio de 2013, auto de fecha 17 de septiembre de 2013, la Resolución N° 001 del 20 de febrero de 2014, Resolución N° 002 del 21 de abril de 2014, de conformidad con las consideraciones dadas. 3.
Consecuencialmente, a título de restablecimiento del derecho, se declara que la Industria Militar –INDUMIL-, no es deudor subsidiario, ni solidario en virtud del procedimiento administrativo contenido en los actos que fueron objeto de nulidad. 4. Se condena a la entidad pública, municipio de Barracas (La Guajira), a pagar de forma actualizada la suma de dinero que INDUMIL le haya pagado al Banco Agrario por comisiones cobradas en relación con los depósitos judiciales que constan en las operaciones números 157760517, 158218111, 158033810, 158109012. 5.
Condenar en costas a la entidad demandada, municipio de Barrancas (La Guajira), en conformidad con el artículo 366 del C.G.P. Y en agencias en derecho en suma equivalente al dos por ciento (2%) de las pretensiones de la demanda, de conformidad con el artículo 188 del CPACA. 6. La sentencia se cumplirá en la forma indicada en el artículo 192 del CPACA. 7.
Niéguense las demás pretensiones de la demanda.”
ANTECEDENTES El 15 de abril de 2009, la Secretaría de Hacienda de Barrancas emplazó a Carbones del Cerrejón Limited a fin de que, en el término de un mes, presente las declaraciones del impuesto de industria y comercio por los años gravables 2003 a 2007 por la «actividad industrial de producción de agentes de explosivos»[2]. El 2 de junio de 2009, por medio de la Resolución 050, la Secretaría de Hacienda del municipio de Barrancas sancionó a Carbones del Cerrejón Limited por no declarar el impuesto de industria y comercio por los periodos en mención[3].
En el artículo 3° de la resolución dispuso que “contra la misma no procede el recurso de reconsideración”. Por Resolución 50 A del 16 de junio de 2009, se corrigió el artículo 3° de la Resolución 50 de 2009, en el sentido de señalar que procedía el recurso de reconsideración[4]. El 21 de julio de 2009, Carbones del Cerrejón Limited interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución 050 de 2009, modificada por la Resolución 50A de ese mismo año. El 12 de enero de 2010, por Resolución 001, la Secretaría de Hacienda de Barrancas, resolvió el recurso de reconsideración y reliquidó la sanción[5].
El 18 de julio de 2013, la administración municipal profirió mandamiento de pago a cargo de Carbones del Cerrejón Limited por cuantía equivalente a la sanción impuesta por no declarar impuesto de industria y comercio por los años gravables 2003 a 2007.[6] Para controvertir el mandamiento de pago, Carbones del Cerrejón Limited propuso excepciones, las cuales fueron resueltas mediante Resolución N° 003 de 5 de septiembre de 2013, que declaró probada la excepción de falta de ejecutoria del título por interposición de demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa.[7] Por medio de auto de 17 de septiembre de 2013, el municipio de Barrancas vinculó al proceso de cobro a la Industria Militar –INDUMIL-, en calidad de responsable subsidiario por las obligaciones a cargo de Carbones del Cerrejón Limited, conforme con el artículo 798 del E.T[8].
El 24 de septiembre de 2013, se notificó a INDUMIL el mandamiento de pago de 18 de julio de 2013. Contra el mandamiento de pago, la demandante formuló las siguientes excepciones: i) vulneración al debido proceso por no haber sido vinculado en el proceso de determinación del impuesto; ii) INDUMIL no es responsable subsidiario de las obligaciones del Cerrejón; iii) falta de ejecutoria del título por interposición de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y v) prescripción de las obligaciones objeto de cobro.
Por Resolución Nº 001 de 20 de febrero de 2014[9], la Secretaría de Hacienda del municipio de Barrancas, rechazó las excepciones propuestas y ordenó seguir adelante la ejecución. En dicho acto también se modificó el concepto de vinculación de la demandante, por el de responsable solidario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 794 del E.T. La actora formuló recurso de reposición contra la Resolución Nº 001 de 20 de febrero de 2014, que fue decidido por medio de la Resolución N° 002 de 21 de abril de 2014, que confirmó en todas sus partes el acto recurrido.[10] DEMANDA Industria Militar –INDUMIL, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones en dos procesos que se acumularon en primera instancia[11]: Expediente 2013 – 00217-01 “ PRIMERA: DECLARAR la NULIDAD TOTAL del Auto de fecha 17 de septiembre de 2013, notificado personalmente el día 24 de septiembre de la misma anualidad, mediante el cual la SECRETARÍA DE HACIENDA DEL MUNICIPIO DE BARRANCAS, DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA “vincula deudor subsidiario a cobro coactivo por incumplimiento de deberes formales” y que dio origen a la orden de embargo ilegal y arbitraria por la suma de DOSCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS SESENTA Y CUATRO MILLONES DE PESOS ($284.564.000.oo).
Auto que deberá ser anulado por ser contrario a la Ley y a los Acuerdos Municipales, violando además el debido proceso. SEGUNDA: En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se declare que la Industria Militar, no es deudor subsidiario, ni tiene ningún tipo de obligación que esté en discusión con la sociedad CARBONES DEL CERREJÓN LIMITED. TERCERA: Que se declare que la Industria Militar, no está obligada a pagar suma alguna al municipio de Barrancas.
CUARTA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho se ordene al municipio de Barrancas reconocer y pagar los gastos en que incurrió la Industria Militar, como consecuencia de su actuar ilegal, los cuales ascienden a la suma de CIENTO TREINTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS ($136.434.388) representados así: - El valor de CIENTO VEINTIDÓS MILLONES NOVENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO DE PESOS ($122.098.835), por concepto de comisiones de depósitos judiciales, que fue cobrado y descontado a INDUMIL por parte de las entidades financieras como consecuencia de los embargos efectuados. - Gastos por viáticos y gastos de viaje generados por el traslado de funcionarios de la Industria Militar de Bogotá a los municipios de Barrancas y San Juan del Cesar, departamento de la Guajira, por valor de CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS VEINTITRÉS MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS ($4.423.553). - Gastos por pasajes aéreos por el traslado de funcionarios de la Industria Militar de Bogotá al municipio de Valledupar, Cesar y de allí trasladarse por tierra a los municipios de Barrancas y San Juan del Cesar, Departamento de La Guajira, por valor de NUEVE MILLONES NOVECIENTOS DOCE MIL PESOS ($9.912.000) QUINTA: Que se condene al municipio al reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados a la Industria Militar, como consecuencia del actuar ilegal y arbitrario de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Barrancas.
SEXTA: Como consecuencia procesal del ejercicio de este medio de control judicial, se condene en costas a la parte demandada.” Expediente 2014-00104-01 PRIMERA: Solicito se declare la NULIDAD TOTAL de los siguientes actos administrativos: El auto de mandamiento de pago de fecha 18 de julio de 2013, con cual se libra orden ejecutiva de pago a favor de la Alcaldía del Municipio de Barrancas y a cargo de la sociedad Carbones del Cerrejón Limited, por la suma de $142.282.000.000.oo.
Resolución N° 001 del 20 de febrero de 2014, mediante el cual el Tesorero Municipal del municipio de Barrancas, departamento de La Guajira, confirma el auto de mandamiento de pago del 18 de julio de 2013, declara deudor solidario a la Industria Militar y declara no probadas las excepciones propuestas. Resolución N° 002 del 21 de abril de 2014 por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición y se confirma el acto recurrido y ordena la ejecución de bienes objeto de embargos ya decretados.
Auto del 21 de abril de 2014, notificado personalmente el 12 de mayo de 2014, por el cual se resuelve el reposición en contra de la Resolución 001 del 20 de febrero de 2014, confirmando el acto recurrido y ordenando la ejecución de bienes objeto de embargo decretados.(…)” La demandante invocó como normas violadas, las siguientes: • Artículos 6, 29, 95-9, 123, 129 y 363 de la Constitución Política de Colombia. • Artículos 571, 572, 573, 683, 798, 817, 828, 828-1, 829 y 831 del E.T. • Acuerdo 37 de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Barrancas. • Estatuto de Rentas del municipio de Hatonuevo (Guajira). • Ley 1437 de 2011, artículos 137 y 138.
Como concepto de la violación en los dos procesos, expuso, en síntesis, lo siguiente: Expedientes 2013–00217-01 y 2014-00104-01 Violación al debido proceso El municipio de Barrancas no vinculó a INDUMIL al proceso en el que se impuso la sanción a Carbones del Cerrejón Limited por no presentar las declaraciones del impuesto de industria y comercio por los años gravables 2003 a 2007.
Por tanto, la demandante no tuvo oportunidad de ejercer el derecho de defensa contra el acto sancionatorio. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-140 de 2007, determinó que si la administración pretende hacer responsable subsidiario a un administrado debe vincularlo al proceso de determinación del impuesto o la sanción para garantizar el derecho de defensa.
Lo anterior no ocurrió en el caso concreto. Indumil no es responsable subsidiario de las obligaciones de El Cerrejón El vínculo contractual que existe entre El Cerrejón e Indumil no genera relación directa con el cumplimiento de las obligaciones formales entre los contratantes, pues entre ellos no existe dependencia, subordinación o deber de cuidado, que permita inferir que surge la subsidiariedad.
Además, no existe disposición normativa o contractual que obligue a la demandante a ejercer control sobre El Cerrejón, respecto al cumplimiento de las obligaciones tributarias municipales de esta sociedad. Por tanto, la omisión de tal control no puede generar la imposición de sanciones a cargo de Indumil. La carga de cumplir las obligaciones formales recae sobre el representante legal de El Cerrejón y no puede ser trasladada o delegada a un tercero con vínculo contractual, pues ello constituye una interpretación errónea del artículo 798 del E.T. referente a la responsabilidad subsidiaria de los obligados al cumplimiento de deberes formales de terceros, supuesto que no se cumple en este caso.
En todo caso, dentro del procedimiento administrativo, El Cerrejón demostró que cumplió las obligaciones formales y sustanciales relacionadas con el impuesto de industria y comercio que declara en el municipio de Barrancas, por lo que no hay lugar al proceso sancionatorio por tal concepto. Falta de ejecutoria del título ejecutivo El titulo ejecutivo no es exigible para el deudor principal y por ende, tampoco lo es para el deudor subsidiario, ya que existen demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos de determinación de la sanción, que dieron lugar a la expedición del mandamiento de pago que vinculó a Indumil.
La planta de producción sobre la cual se realiza el cobro ejecutivo no está en el municipio de Barrancas, sino entre Hatonuevo y Albania. El predio sobre el cual se liquida el impuesto de industria y comercio no se encuentra ubicado en el municipio de Barrancas, por lo que no le asiste legitimidad al demandado para su cobro y tampoco para imponer las sanciones derivadas de este.
Conforme al oficio 3080 de 24 de septiembre de 2013, suscrito por el Subdirector de Geografía y Cartografía del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), la planta de producción de El Cerrejón se encuentra ubicada en el municipio de Hatonuevo, de acuerdo con los límites fijados por las Ordenanzas 028 de 1972, 001 de 1999 y 001 de 2000 de la Asamblea de La Guajira.
De acuerdo con lo anterior, el municipio de Barrancas carece de competencia para la imposición de obligaciones a El Cerrejón pues la planta de producción se encuentra en una jurisdicción distinta. Además, en la demanda presentada dentro del expediente 2014-00104-01[12], agregó los siguientes argumentos: Prescripción de la acción de cobro A INDUMIL le fue notificado el auto de mandamiento de pago el 24 de septiembre de 2013, cuando ya la acción de cobro se encontraba prescrita, ya que las obligaciones que se discutieron en el proceso administrativo de determinación corresponden a los periodos 2003 a 2007.
El Cerrejón cumplió sus obligaciones formales Conforme con los artículos 571 a 573 del E.T. son obligaciones formales declarar, inscribirse y facturar entre otras. El Cerrejón presentó las declaraciones de impuesto de Industria y Comercio por los periodos 2003 a 2007. No reformatio in pejus El acto administrativo que resolvió las excepciones presentadas contra el mandamiento de pago agravó la condición del recurrente al adicionar a la actora la calidad de deudor subsidiario a la de solidario.
Al adicionar la condición de deudor subsidiario, se vulneró a INDUMIL el derecho de defensa, pues frente a esa nueva calidad no pudo formular excepciones pues ya había vencido la oportunidad procesal para hacerlo. En las obligaciones de orden fiscal, solo en virtud de la Ley puede predicarse la responsabilidad solidaria o subsidiaria. Sin embargo, en el caso concreto no se demostró que ocurriera alguno de los supuestos normativos para que se configure este tipo de responsabilidad – artículo 798 del E.T.-.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Barrancas se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Expediente 2013–00217-01[13] Propuso la excepción de “inepta demanda por falta de requisito de procedibilidad de conformidad a lo dispuesto en los artículos 161 numeral 2, 162 numerales 2 y 3, 164 numeral 2 literal “b” de la Ley 1437 de 2011”.
La parte demandante relacionó hechos sin especificar y no precisó las omisiones en que incurrió el municipio durante el trámite administrativo de cobro. Se configura la excepción de inepta demanda teniendo en cuenta que se controvierte la legalidad del auto de 17 de septiembre de 2013, que es un acto de trámite no enjuiciable ante la jurisdicción, pues se limitó a impulsar el trámite administrativo al vincular a la actora como deudor subsidiario.
Existe inepta demanda en la medida que se está dando trámite de nulidad y restablecimiento del derecho a unos actos que deben ser revisados por medio de la acción de nulidad (mandamiento de pago de 18 de julio de 2013, auto de 17 de septiembre de 2013, Resolución N° 001 del 20 de febrero de 2014, Resolución N° 002 del 21 de abril de 2014) dado que fueron expedidos dentro del proceso de cobro.
Existe falta de correspondencia entre el acto demandado -auto de fecha 17 de septiembre de 2013- y el concepto de la violación, pues los argumentos de la demanda se refieren al cobro coactivo, cuyas actuaciones no son objeto de demanda. Expediente 2014-00104[14] Propuso la excepción de “inepta demanda por carencia de requisito de procedibilidad, consagrado en los artículos 162, numeral 3.4 y 5 del Código Contencioso Administrativo, Ley 1437/2011”.
La parte demandante relacionó hechos sin especificar y no precisó las omisiones en que incurrió el municipio durante el trámite administrativo de cobro. La calidad de deudor solidario surge del contrato de coproducción suscrito por la demandante y Carbones del Cerrejón en la explotación minera en el departamento de La Guajira, jurisdicción del municipio de Barrancas.
La responsabilidad subsidiaria se causa por la omisión de la demandante de exigirle a Carbones del Cerrejón, en condición de socio, el cumplimiento de las obligaciones tributarias a favor del municipio de Barrancas. Por auto de 16 de septiembre de 2014, el Tribunal decretó la acumulación de procesos[15]. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de La Guajira accedió a las pretensiones de la demanda.
Las razones de la decisión fueron las siguientes[16]: La excepción de inepta demanda por falta de requisitos de procedibilidad, propuesta por el municipio de Barrancas en ambos procesos, fue resuelta por el Tribunal en la audiencia inicial, al considerar que no se encontraba probada ya que en atención a la acumulación de procesos, las pretensiones se entienden integradas y no es dable realizar pronunciamientos aislados.
Procede la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo propuesta por INDUMIL, toda vez los títulos ejecutivos se encuentran en discusión en sede judicial, por lo que no se ha configurado la ejecutoria de los mismos, conforme al numeral 4 del artículo 829 del E. T. Hubo violación al debido proceso de la demandante teniendo en cuenta que la actora no fue vinculada al procedimiento de determinación de la sanción en el cual se expidieron los actos que establecieron la obligación tributaria incumplida en cabeza de El Cerrejón. Dentro del proceso administrativo de cobro, la demandante fue inicialmente vinculada como deudora subsidiaria, en aplicación del artículo 798 del E.T. Luego, se vinculó como deudora solidaria, con base en el artículo 794 del E.T. No obstante, esas normas resultan inaplicables, puesto que la demandante no tiene ninguna de las calidades a las que se refieren esas disposiciones.
En efecto, no es socia, coparticipe, asociada, cooperada, comunera y tampoco se encuentra obligada contractualmente a cumplir los deberes formales de El Cerrejón. En consecuencia, anuló el auto que vinculó al actor como deudor subsidiario, el acto que libró mandamiento de pago y los actos que negaron las excepciones propuestas contra el mandamiento en mención. Además, condenó al municipio demandado a devolver, actualizados, los dineros que pagó la actora al Banco Agrario por comisiones cobradas en relación con varios depósitos judiciales.
No se demostraron los perjuicios a que se refiere la parte demandante, por lo que no fueron reconocidos y en esa medida se negó la pretensión en ese sentido. Por último, dispuso condenar en costas a la parte demandada, por ser vencida dentro del proceso. Fijó a título de agencias en derecho el 2% de las pretensiones de la demanda. RECURSO DE APELACIÓN El demandado interpuso recurso de apelación para lo cual presentó los siguientes argumentos[17]: Inepta demanda por haber dado trámite diferente al que corresponde Contra los actos dictados dentro de los procesos administrativos de cobro solo procede la acción de nulidad simple, no la de nulidad y restablecimiento del derecho porque no se discuten asuntos declarativos, sino que se confrontan hechos y pruebas relacionados con la obligación que se ejecuta.
En consecuencia, existe inepta demanda frente al mandamiento de pago de 18 de julio de 2013, el auto de fecha 17 de septiembre de 2013, la Resolución N° 001 del 20 de febrero de 2014 y la Resolución N° 002 del 21 de abril de 2014. Se omitió la práctica de pruebas En la audiencia inicial, el Tribunal prescindió de la práctica de pruebas y procedió a proferir sentencia oral, con lo que vulneró el derecho de defensa de la parte demandada.
Además, no se valoraron en debida forma las pruebas allegadas al proceso, pues no se tuvo en cuenta el contrato que prueba la condición de responsable solidario o subsidiario de INDUMIL. Inepta demanda frente a los actos que decidieron excepciones La parte actora atacó las decisiones contenidas en el mandamiento de pago de 18 de julio de 2013 y las Resoluciones N° 001 del 20 de febrero de 2014 y 002 de 21 de abril de 2014, que resolvieron las excepciones, actuaciones que no fueron objeto de la demanda.
No se causaron costas No hay lugar a condenar en costas a la parte demandada teniendo en cuenta que la actuación surtida por el ente municipal se ajusta al ordenamiento jurídico y, en todo caso, no se demostró que se causaran las costas en el proceso y la suma fijada por agencias en derecho resulta desproporcionada. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante insistió en lo expuesto en la demanda y reiteró que la vinculación del deudor solidario o subsidiario requiere de un proceso administrativo que garantice el debido proceso y derecho de defensa oportuno, lo cual no ocurrió en el caso concreto toda vez que Indumil no fue vinculada en el proceso de determinación de la sanción. El recurso de apelación no controvierte ni refuta las argumentaciones y fundamentos jurídicos y fácticos contenidos en la sentencia de primera instancia, sino que se reduce a solicitar que se declare probada la excepción de inepta demanda por haberle dado al proceso un trámite distinto al que legalmente corresponde y a pedir la nulidad por no decretar ni practicar pruebas.
La inconformidad respecto al trámite surtido resulta improcedente toda vez que hace referencia al procedimiento mixto previsto en el C.C.A, que iniciaba con la actuación de la administración y era conocido en apelación por la autoridad judicial demandada y posteriormente volvía a la administración para continuar con el cobro ejecutivo, regulado por el Código de Procedimiento Civil.
Respecto a la solicitud de nulidad por la omisión en el decreto y práctica de pruebas, señaló que es un punto que ya fue resuelto mediante auto de 18 de octubre de 2017, que consideró que no se configura causal de nulidad alguna, por lo que no es viable que se discuta en esta instancia.[18] El municipio de Barrancas precisó que el ente territorial tiene competencia para el cobro del impuesto de industria y comercio a El Cerrejón, como sujeto activo del mismo, ya que al haberse segregado el municipio de Hatonuevo del de Barrancas, la correspondiente ordenanza dispuso que el último continuaría con el 70% de los derechos a regalías e impuestos consagrados en la Ordenanza 001 de 1999[19].
La obligación en cabeza de Indumil surge del contrato de coproducción conjunta asociada, que materializa la vinculación solidaria en el proceso coactivo. La solidaridad en materia tributaria no es renunciable y es una figura de obligatoria consideración por el juez contencioso administrativo. El Ministerio Público solicitó que se confirme la decisión de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: El medio de control procedente en el caso concreto es la nulidad y el restablecimiento del derecho, toda vez que los actos demandados son de contenido particular y concreto, como es el caso del auto mediante el cual se vinculó al demandante como deudor subsidiario y la resolución que resolvió las excepciones al mandamiento de pago negándolas y vinculó al demandante como deudor solidario.
Conforme a la jurisprudencia, la vinculación de los deudores solidarios en los procesos de determinación de impuestos y en los procesos administrativos de cobro es obligatoria, a partir de la comunicación de la sentencia C-1201 de 2003, por lo que la vinculación de los deudores solidarios deberá hacerse desde el proceso de determinación del tributo o la sanción. La vinculación efectuada por el demandado resulta inoportuna y constituye una violación al debido proceso, en especial del derecho de defensa y contradicción. CONSIDERACIONES DE LA SALA En la sentencia apelada, el Tribunal encontró probada la excepción de falta de ejecutoria del título.
Además, declaró no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos de procedibilidad, de acuerdo con lo decidido en la audiencia inicial. El apelante insiste en que se encuentra probada la excepción de inepta demanda frente a los siguientes actos: mandamiento de pago de 18 de julio de 2013, auto de 17 de septiembre de 2013 que vinculó a la actora como deudor subsidiario, Resolución N° 001 del 20 de febrero de 2014 y Resolución N° 002 del 21 de abril de 2014, que resolvieron las excepciones.
Ello, porque el medio de control procedente es el de nulidad y no el de nulidad y restablecimiento del derecho. Afirma, también, que se le violó el debido proceso porque se prescindió del periodo probatorio, que está probada la calidad de deudor solidario y subsidiario de la actora y que existe inepta demanda frente al mandamiento de pago y las Resoluciones N° 001 del 20 de febrero de 2014 y N° 002 del 21 de abril de 2014 porque fueron cuestionados pero no fueron demandados.
A estos aspectos del recurso se limita la Sala en esta instancia, pues entiende que, en lo demás, el municipio demandado está de acuerdo con el fallo apelado. La Sala advierte que modifica la sentencia apelada, según el siguiente análisis: 1. Para controvertir los actos dictados dentro del proceso administrativo de cobro es procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Dentro del proceso con radicado No 2013–00217-01, el municipio demandado propuso la excepción de inepta demanda al considerar que para controvertir el mandamiento de pago de 18 de julio de 2013, el auto de 17 de septiembre de 2013 que vinculó a la actora como deudor subsidiario y las Resoluciones N° 001 y 002 de 2014, que resolvieron las excepciones, no procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En la audiencia inicial de 19 de abril de 2016, el Tribunal Administrativo de La Guajira se refirió a la excepción denominada “inepta demanda por falta de requisitos de procedibilidad de conformidad con lo dispuesto en los artículos 161, numeral 2°, 162 numerales 2 y 3 y 164 numeral 2) literal b) de la Ley de la Ley 1437 de 2011” para declararla no probada.
Sin embargo tanto en la audiencia inicial como en el fallo apelado, omitió referirse al medio exceptivo relativo al trámite inadecuado, razón por la que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, la Sala se pronunciará al respecto. El artículo 43 del CPACA contempla que los actos definitivos que son susceptibles de ser demandados son “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.
Bajo este entendimiento, los actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional son aquellos en los que la administración toma una decisión definitiva sobre un asunto en particular, bien sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica.[20]. El proceso administrativo de cobro, previsto en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario, es un trámite especial que no tiene por finalidad declarar o constituir obligaciones o derechos, sino hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes.[21] La Sala ha señalado que en lo que respecta al procedimiento administrativo de cobro, de acuerdo con el artículo 835 del Estatuto Tributario, solo son demandables ante esta jurisdicción, los actos que deciden las excepciones contra el mandamiento de pago y ordenan seguir adelante con la ejecución, los correspondientes a la liquidación del crédito y, en general, los actos que deciden situaciones jurídicas de fondo, siempre que estén relacionados con el cobro y no con la determinación de la obligación ejecutada[22].
En el caso concreto se encuentran probados los siguientes hechos: El 18 de julio de 2013, la administración municipal profirió a Carbones del Cerrejón Limited, mandamiento para el pago de la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio por los años gravables 2003 a 2007, impuesta a dicha sociedad[23]. Carbones del Cerrejón Limited propuso excepciones y prosperó la de falta de ejecutoria (Resolución 003 de 5 de septiembre de 2013).
Por auto de 17 de septiembre de 2013[24], el municipio de Barrancas vinculó al proceso administrativo de cobro a la Industria Militar –INDUMIL-, en calidad de responsable subsidiario por las obligaciones a cargo de Carbones del Cerrejón Limited, conforme el artículo 798 del E.T. El 24 de septiembre de 2013, el municipio demandado notificó a INDUMIL el mandamiento de pago de 18 de julio de 2013.
Contra el mandamiento de pago, INDUMIL formuló excepciones, que fueron rechazadas mediante la Resolución Nº 001 de 20 de febrero de 2014[25]. En dicho acto también se modificó el concepto de vinculación de la demandante, por el de responsable solidario, de acuerdo con el artículo 794 del E.T. Por Resolución N° 002 de 21 de abril de 2014, se confirmó en reposición la Resolución No 001 de 2014[26] Conforme las pretensiones de las demandas acumuladas, se controvierten las decisiones contenidas en los siguientes actos: mandamiento de pago de 18 de julio de 2013, auto de 17 de septiembre de 2013 y Resoluciones Nº 001 de 20 de febrero de 2014 y 002 de 21 de abril de 2014.
Es de anotar que el auto que libró mandamiento de pago no es objeto de control judicial, porque es de trámite, dado que no pone fin al proceso de cobro, pues, por el contrario, con él se da inicio al mismo. Igualmente, el mandamiento no crea, modifica o extingue una obligación diferente a la que se ejecuta[27]. En relación con el auto de 17 de septiembre de 2013, que vinculó a la actora como deudor subsidiario, se advierte que tampoco es demandable porque es un acto de trámite dictado en el curso del proceso administrativo de cobro.
Así mismo, la calidad de deudor subsidiario fue modificada por la de deudor solidario, al resolver el recurso de reposición contra el acto que rechazó las excepciones presentadas por la actora contra el mandamiento de pago. En consecuencia, de oficio, la Sala declara probada la excepción de inepta demanda por ausencia de acto demandable frente al auto de 18 de julio de 2013, por el cual el municipio de Barrancas profirió mandamiento de pago a cargo de Carbones del Cerrejón Limited, que se notificó a la actora el 24 de septiembre de 2013.
Además, de acuerdo con la excepción propuesta por el municipio en la contestación de la demanda 2013–00217-01, se declara probada la excepción de inepta demanda frente al auto de 17 de septiembre de 2013, que vinculó a la demandante como deudor subsidiario. Los demás actos demandados, esto es, los que resuelven excepciones contra el mandamiento de pago, son precisamente actos de contenido particular y concreto y su nulidad genera un restablecimiento del derecho a la demandante, pues, incluso, la prosperidad de una excepción puede poner fin al proceso de cobro (artículo 833 del E.T).
Por tanto, son susceptibles de ser controvertidos a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según lo dispuesto en el artículo 138 del CPACA. Por lo anterior, frente a las Resoluciones 001 y 002 de 2014 no se encuentra probada la excepción de inepta demanda por trámite distinto al que corresponde, propuesta por el municipio de Barrancas. 2.
Inepta demanda frente a los actos que resolvieron excepciones El apelante sostuvo que la actora no demandó las Resoluciones N° 001 del 20 de febrero de 2014 y 002 de 21 de abril de 2014, que resolvieron las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago. La Sala advierte que las citadas resoluciones fueron demandadas en el proceso 2014-00104-01, acumulado al proceso 2013–00217-01 (en el que se demandó el auto que vinculó a la actora como deudor subsidiario).
Por tanto, la irregularidad advertida por el apelante quedó subsanada ya que, por la acumulación ordenada por el Tribunal el 16 de septiembre de 2014, las pretensiones en uno y otro proceso se estudiaron como una unidad dentro del presente proceso. 3. Violación al debido proceso por omisión del periodo probatorio En relación con la supuesta omisión del periodo probatorio, porque se prescindió de la práctica de pruebas, advierte la Sala que ese argumento fue objeto de estudio en el auto de 18 de octubre de 2017, dictado en esta instancia, que negó la solicitud de nulidad formulada por el apoderado del municipio de Barrancas.
En dicha providencia, con fundamento en el artículo 180 del CPACA, se precisó que “no se omitió la oportunidad para que la parte demandada solicitara la práctica de pruebas, ni la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley es obligatoria, dado que el Tribunal tuvo como pruebas las allegadas al proceso con la demanda y la contestación de la misma.”[28] Esta providencia no fue impugnada y quedó en firme.
En consecuencia, no es esta la oportunidad para discutir un punto sobre el cual ya existe pronunciamiento judicial en firme. Sobre las pruebas que, según el apelante, no se tuvieron en cuenta para acreditar la calidad de deudor solidario y/o subsidiario, nada dirá la Sala, pues al no estar en discusión la prosperidad de la excepción de falta de ejecutoria del título, sobra cualquier análisis en relación dichas pruebas.
En suma, con fundamento en el artículo 187 del CPACA, se impone modificar la sentencia apelada para, de oficio, declarar probada la excepción de inepta demanda por ausencia de acto demandable, frente al mandamiento de pago de 18 de julio de 2013 y, de acuerdo con la solicitud del demandado, declarar también la excepción de inepta demanda frente al auto de 17 de septiembre de 2013, que vinculó a la actora como deudor subsidiario.
En consecuencia, se deben excluir dichos autos de los actos anulados (numeral 2) y modificar el restablecimiento del derecho, pues la consecuencia de la nulidad de los actos que rechazaron las excepciones (Resoluciones Nº 001 de 20 de febrero de 2014 y 002 de 21 de abril de 2014), que son los restantes actos anulados, es declarar probada la excepción de falta de ejecutoria del título, que halló probada el Tribunal y la terminación del proceso de cobro, según el artículo 833 del E.T. En lo demás, se confirma la sentencia apelada.
Condena en costas Se niega la condena en costas en esta instancia y se revoca la condena en costas impuesta en la sentencia apelada (numeral 5), pues conforme con el artículo 188 del CPACA[29], en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del C.G.P. incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.
Para dar mayor claridad a la parte resolutiva de la sentencia, se dicta una nueva sentencia que modifica la sentencia apelada, en la cual se incluyen las decisiones mencionadas en esta providencia y se mantienen las restantes decisiones del fallo apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia apelada, que, en consecuencia, queda así: 1.
DECLARAR no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, planteada por la entidad demandada. 2. De oficio, DECLARAR probada la excepción de inepta demanda frente al auto de 18 de julio de 2013 por medio del cual la administración municipal profirió mandamiento de pago a cargo de Carbones del Cerrejón Limited y, a solicitud del demandado, DECLARAR probada la excepción de inepta demanda contra el auto de 17 de septiembre de 2013, que vinculó a la actora como deudor subsidiario. 3.
DECLARAR la nulidad de la Resolución N° 001 del 20 de febrero de 2014 y de la Resolución N° 002 del 21 de abril de 2014, por las cuales el municipio de Barrancas rechazó las excepciones formuladas por la demandante contra el mandamiento de pago. 4. A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo y la terminación del proceso administrativo de cobro en contra de la demandante. 5.
Se condena a la entidad pública, municipio de Barracas (La Guajira), a pagar de forma actualizada la suma de dinero que INDUMIL le haya pagado al Banco Agrario por comisiones cobradas en relación con los depósitos judiciales que constan en las operaciones números 157760517, 158218111, 158033810, 158109012. 6. La sentencia se cumplirá en la forma indicada en el artículo 192 del CPACA. 7.
NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas. La presente providencia se discutió y aprobó en sesión de la fecha. Con firma electrónica STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección Con firma electrónica Con firma electrónica MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Folios 59-64 CD del c.p. [2] Información tomada de la Resolución 50 de 2009, por la cual se impuso sanción por no declarar.
Fl. 26 c.p. 1 [3] Fls.39-52.p. 1 [4] Fls. 53-54 c.p. 1 [5] Fls. 55-63, 75-77 c.p. 1 [6] Fl. 71- 77. c. 2. [7] Fl. 78-88 c.2 [8] Fl. 89-91 c.2. [9] Fl. 106-118 c.2. [10] Fl. 119- 122 c.2 [11] Fl. 1-19.c.p. [12] Fl. 2-25 [13] Folios 215-219 c. p.1 [14] Folios 140-147 c.2. [15] Folios 239 y 240 reverso c.p. [16] Folios 93-103 c. p. [17] Folios 85-96 c. p. [18] Folios 131-153 c.p. [19] Folios 693-695 c. p. [20] CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección cuarta. Sentencia del 30 de marzo de 2006, exp. 15784, M.P. Ligia López Díaz. [21] Sentencia del 04 de abril de 2019, exp. 24045, CP: Milton Chaves García. [22] Auto del 17 de febrero de 2005, exp: 15040, C.P. Dr. Héctor J. Romero; auto de 27 de marzo de 2014, exp: 20244 CP: Martha Teresa Briceño de Valencia; auto del 12 de febrero de 2019, exp: 22635 CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del 26 de julio de 2018, expediente: 22031, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez [23] Fl. 71-77 c.2 [24] Fl. 89-91 c.2 [25] Fl. 106- 118 c.7. [26] Fl. 119- 122 c.7 [27] Sentencia de 19 de marzo de 2019, exp. 21905, C.P. Milton Chaves García. [28] Fl. 117-123 c. p. C.P. Milton Chaves García [29] CPACA.
Art. 188. Condena en costas. “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.