08001-23-33-000-2016-00755-01 — Consejo de Estado

08001-23-33-000-2016-00755-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2020-07-23

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez (E)

Actor: Inversiones Rizcala – Beltrán S. En C.S.·Demandado: Distrito Especial, Industrial Y Portuario De Barranquilla

De qué trata

Síntesis: Sobre el particular, el artículo 829-1 del ET establece que en el procedimiento administrativo de cobro no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa. Esto, porque para cobrar administrativamente una obligación tributaria, es necesario que el acto que sirve de título ejecutivo esté en firme. El artículo 831 ibídem, por su parte, señala que contra el mandamiento de pago proceden taxativamente las siguientes excepciones: (i) el pago efectivo; (ii) la existencia de acuerdo de pago; (iii) de falta de ejecutoria del título; (iv) la pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente; (v) la interposición de demandas de restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (vi) la prescripción de la acción de cobro, y (vii) la falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió. Esta última excepción impide adelantar el cobro coactivo, cuando la deuda que se pretende ejecutar no se ha determinado en alguno de los documentos a los que el ordenamiento tributario le reconoce la calidad de «título ejecutivo». La categoría de los títulos ejecutivos tributarios, a la que se refiere el numeral 7.º del artículo 831 del ET, se encuentra especificada y delimitada en el artículo 828 ibidem, que prescribe: Artículo 828. Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo: 1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación. 2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. 3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional. 4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas. 5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales. Así, al tenor del numeral segundo de la citada norma, las liquidaciones oficiales que se encuentren ejecutoriadas son tenidas por títulos ejecutivos y no cabría excepcionar contra el cobro de las deudas determinadas en esa clase de actos administrativos la “falta de título ejecutivo”. Por su parte, la ejecutoria de los actos administrativos tributarios (y dentro de ellos las liquidaciones oficiales), se encuentra regulada en el artículo 829 del ET. De acuerdo con la disposición, la ejecutoria tiene lugar cuando (i) contra los actos administrativos no proceda recurso alguno, o (ii) procediendo alguno no se haya ejercitado en tiempo o debidamente, o (iii) habiendo sido ejercido se desista del recurso, o (iv) haya sido resuelta con carácter definitivo cualquier controversia respecto del acto administrativo tributario en vía gubernativa o judicial. En definitiva, cuando concluya toda litispendencia abierta o posible. Considerando las normas referidas, cabe concluir que, respecto del cobro de liquidaciones oficiales, la excepción de falta de título ejecutivo, solo podría alegarse en aquellos casos en los que cursa un debate formal y debidamente establecido contra el acto administrativo de determinación del tributo o cuando se puede establecer mediante recurso o demanda porque están habilitados los términos para adelantar esas actuaciones, pero no cuando lo que se pretende es formular al interior del procedimiento del cobro coactivo una nueva impugnación sobre el contenido y legalidad del acto de determinación oficial del tributo. (…) Si bien el demandante en los hechos de la demanda afirmó que no fue notificado por ningún medio del acto que distribuyó y liquidó la contribución por valorización, se precisa que este hecho no fue presentado como excepción dentro del proceso de cobro adelantado ante la administración y tampoco fue desarrollado en el marco de violación de la demanda, lo que impide su análisis en esta oportunidad. Por el contrario, se observa que en el expediente (ff. 83 a 85) obra documento de notificación de la liquidación oficial en la que se indica que la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Distrito realiza la publicación en la Gaceta del Distrito Especial y simultáneamente en la página web del Distrito para efectos de notificación y se indica que la liquidación oficial se ha enviado por correo a la dirección del predio, sin que el demandante como se advirtió excepcionara sobre este asunto. Sobre la firmeza de la declaración, el Tribunal estableció que “ni en los antecedentes administrativos allegados por la demandada, ni de las pruebas aportadas por la demandante es posible corroborar que la referida liquidación fue objeto de recursos de reposición y/o apelación. Tampoco hay prueba en el expediente de que tal acto se hubiere demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es decir que la liquidación oficial adquirió firmeza porque frente a ella no se presentaron recursos en la vía gubernativa y porque no se demandó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, conclusión frente a la cual la demandandante no hizo reparo alguno en el recurso de apelación. (…) Se precisa que, independientemente de la denominación dada a los cargos presentados, lo cierto es que no corresponden a las excepciones taxativas que establece el artículo 831 del ET, estos cargos, como puede verse, tienen que ver con vicios sobre la legalidad del ti´tulo ejecutivo, asunto propio de un proceso judicial declarativo. Recue´rdese que las liquidaciones oficiales gozan de presuncio´n de legalidad y esta no es la vi´a adecuada para desvirtuarla. La demandante debio´ demandar por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la liquidación oficial y no usar este proceso judicial para proponer esos vicios. En otras palabras, no es posible plantear en este proceso judicial, en el que se controvierte la legalidad del acto que nego´ las excepciones propuestas en un proceso de cobro coactivo, los cargos de nulidad que debieron proponerse en la vi´a administrativa y en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de liquidacio´n oficial del tributo. 4- El demandante dijo que, el tribunal se equivocó al negar las pretensiones de la demanda porque afirmó que la excepción de incompetencia del funcionario que profirió el título ejecutivo era procedente para revocar el mandamiento de pago y, sin embargo, la desestimó porque no se planteó en vía administrativa. Ante esa afirmación se observa que, el tribunal si bien advirtió que la excepción no fue propuesta en el momento de oponerse al mandamiento de pago, lo cierto es que se pronunció de fondo indicando que más que referirse a la incompetencia del funcionario que expidió el mandamiento de pago el análisis imponía un juicio de legalidad del título, que era improcedente en el procedimiento de cobro coactivo, conclusión que comparte la Sala.CONDENA EN COSTAS - Integración / CONDENA EN COSTAS - Normativa / CONDENA EN COSTAS - Improcedencia. Por falta de prueba de su causación[P]ara decidir sobre las costas en segunda instancia, la Sala observa que en el expediente no se probaron gastos o expensas del proceso ni agencias del derecho, razón por la cual no se encuentran acreditadas las exigencias establecidas en el numeral 8º del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA) para que proceda la condena en costas.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Alcance. No podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa / EXCEPCIONES PROCEDENTES CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO – Enunciación / EXCEPCIONES PROCEDENTES CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO – Normativa / EXCEPCIÓN DE FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO O INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO QUE LO PROFIRIÓ – Efectos / DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO – Normativa / DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO – Enunciación / EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS – Normativa / EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS – Eventos / EXCEPCIÓN DE FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO EN EL COBRO DE LIQUIDACIONES OFICIALES – Eventos para alegarse Sobre el particular, el artículo 829-1 del ET establece que en el procedimiento administrativo de cobro no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa.

Esto, porque para cobrar administrativamente una obligación tributaria, es necesario que el acto que sirve de título ejecutivo esté en firme. El artículo 831 ibídem, por su parte, señala que contra el mandamiento de pago proceden taxativamente las siguientes excepciones: (i) el pago efectivo; (ii) la existencia de acuerdo de pago; (iii) de falta de ejecutoria del título;

(iv) la pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente; (v) la interposición de demandas de restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (vi) la prescripción de la acción de cobro, y (vii) la falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió. Esta última excepción impide adelantar el cobro coactivo, cuando la deuda que se pretende ejecutar no se ha determinado en alguno de los documentos a los que el ordenamiento tributario le reconoce la calidad de «título ejecutivo».

La categoría de los títulos ejecutivos tributarios, a la que se refiere el numeral 7.º del artículo 831 del ET, se encuentra especificada y delimitada en el artículo 828 ibidem, que prescribe: Artículo 828. Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo: 1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación. 2.

Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. 3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional. 4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas. 5.

Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales. Así, al tenor del numeral segundo de la citada norma, las liquidaciones oficiales que se encuentren ejecutoriadas son tenidas por títulos ejecutivos y no cabría excepcionar contra el cobro de las deudas determinadas en esa clase de actos administrativos la “falta de título ejecutivo”.

Por su parte, la ejecutoria de los actos administrativos tributarios (y dentro de ellos las liquidaciones oficiales), se encuentra regulada en el artículo 829 del ET. De acuerdo con la disposición, la ejecutoria tiene lugar cuando (i) contra los actos administrativos no proceda recurso alguno, o (ii) procediendo alguno no se haya ejercitado en tiempo o debidamente, o (iii) habiendo sido ejercido se desista del recurso, o (iv) haya sido resuelta con carácter definitivo cualquier controversia respecto del acto administrativo tributario en vía gubernativa o judicial.

En definitiva, cuando concluya toda litispendencia abierta o posible. Considerando las normas referidas, cabe concluir que, respecto del cobro de liquidaciones oficiales, la excepción de falta de título ejecutivo, solo podría alegarse en aquellos casos en los que cursa un debate formal y debidamente establecido contra el acto administrativo de determinación del tributo o cuando se puede establecer mediante recurso o demanda porque están habilitados los términos para adelantar esas actuaciones, pero no cuando lo que se pretende es formular al interior del procedimiento del cobro coactivo una nueva impugnación sobre el contenido y legalidad del acto de determinación oficial del tributo.

(…) Si bien el demandante en los hechos de la demanda afirmó que no fue notificado por ningún medio del acto que distribuyó y liquidó la contribución por valorización, se precisa que este hecho no fue presentado como excepción dentro del proceso de cobro adelantado ante la administración y tampoco fue desarrollado en el marco de violación de la demanda, lo que impide su análisis en esta oportunidad.

Por el contrario, se observa que en el expediente (ff. 83 a 85) obra documento de notificación de la liquidación oficial en la que se indica que la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Distrito realiza la publicación en la Gaceta del Distrito Especial y simultáneamente en la página web del Distrito para efectos de notificación y se indica que la liquidación oficial se ha enviado por correo a la dirección del predio, sin que el demandante como se advirtió excepcionara sobre este asunto.

Sobre la firmeza de la declaración, el Tribunal estableció que “ni en los antecedentes administrativos allegados por la demandada, ni de las pruebas aportadas por la demandante es posible corroborar que la referida liquidación fue objeto de recursos de reposición y/o apelación. Tampoco hay prueba en el expediente de que tal acto se hubiere demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Es decir que la liquidación oficial adquirió firmeza porque frente a ella no se presentaron recursos en la vía gubernativa y porque no se demandó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, conclusión frente a la cual la demandandante no hizo reparo alguno en el recurso de apelación. (…) Se precisa que, independientemente de la denominación dada a los cargos presentados, lo cierto es que no corresponden a las excepciones taxativas que establece el artículo 831 del ET, estos cargos, como puede verse, tienen que ver con vicios sobre la legalidad del título ejecutivo, asunto propio de un proceso judicial declarativo.

Recuérdese que las liquidaciones oficiales gozan de presunción de legalidad y esta no es la vía adecuada para desvirtuarla. La demandante debió demandar por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la liquidación oficial y no usar este proceso judicial para proponer esos vicios. En otras palabras, no es posible plantear en este proceso judicial, en el que se controvierte la legalidad del acto que negó las excepciones propuestas en un proceso de cobro coactivo, los cargos de nulidad que debieron proponerse en la vía administrativa y en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de liquidación oficial del tributo. 4- El demandante dijo que, el tribunal se equivocó al negar las pretensiones de la demanda porque afirmó que la excepción de incompetencia del funcionario que profirió el título ejecutivo era procedente para revocar el mandamiento de pago y, sin embargo, la desestimó porque no se planteó en vía administrativa.

Ante esa afirmación se observa que, el tribunal si bien advirtió que la excepción no fue propuesta en el momento de oponerse al mandamiento de pago, lo cierto es que se pronunció de fondo indicando que más que referirse a la incompetencia del funcionario que expidió el mandamiento de pago el análisis imponía un juicio de legalidad del título, que era improcedente en el procedimiento de cobro coactivo, conclusión que comparte la Sala.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829-1 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 831 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 831 NUMERAL 7 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 828 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829 CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS – Normativa / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [P]ara decidir sobre las costas en segunda instancia, la Sala observa que en el expediente no se probaron gastos o expensas del proceso ni agencias del derecho, razón por la cual no se encuentran acreditadas las exigencias establecidas en el numeral 8º del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA) para que proceda la condena en costas.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-33-000-2016-00755-01(23489) Actor: INVERSIONES RIZCALA – BELTRÁN S. EN C.S. Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 24 de julio de 2017, por el Tribunal Administrativo del Atlántico que resolvió (ff. 308 a 323 cp):

PRIMERO: DENIEGANSE las súplicas de la demanda.

SEGUNDO: Sin costas.

TERCERO: Notifíquese esta sentencia, en los términos del artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante acto del 7 de marzo de 2015 se libró mandamiento de pago a favor del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, por la suma de $189.575.000 a cargo de Inversiones Rizcala Beltrán S en C.S por concepto de contribución por valorización por la vigencia 2012 del predio con referencia catastral 00000000260000.

Se citó como título de la obligación la liquidación oficial nro. 1712000099. Contra el mandamiento de pago el demandante presentó las excepciones de falsedad, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y prescripción que fueron desestimadas mediante la Resolución GGI-COR-00325 del 1° de septiembre de 2015, ordenando seguir adelante con la ejecución. La administración observó que solo la excepción de prescripción se enmarcaba en las señaladas taxativamente en el artículo 831 del ET El 3 de noviembre de 2015, presentó recurso de reposición contra dicha decisión, que fue resuelto el 9 de noviembre de 2015 con la Resolución GGI- COR- 00417, confirmándola.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), el demandante formuló las siguientes pretensiones (ff. 1 a 2 cp): I. DECLARAR y en consecuencia DECRETAR la nulidad del Acto administrativo complejo por medio del cual el gerente de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Distrito Especial e Industrial de Barranquilla, resuelve las excepciones de fondo y el recurso de reposición presentadas contra el mandamiento de pago dentro del proceso de cobro coactivo tramitado en el expediente proceso jurídico 46778 Expediente 42088 y el expediente 201500000071 proceso jurídico 201500000070 en el que se les cobra mediante liquidación oficial No 1712000099 el Recibo Oficial de Pago N°. 201480006797 la contribución de Valorización 2012 a mis representados a favor del Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla.

II. Como consecuencia de lo anterior solicito en restablecimiento del derecho Revocar el mandamiento de pago aceptando las excepciones de fondo Falta de Competencia excepción de inexistencia del título ejecutivo, presentadas contra el mandamiento ejecutivo dentro del proceso de cobo coactivo tramitado en el expediente Proceso jurídico 46778 Expediente 42088 el expediente 201500000071 proceso jurídico 201500000070 en consecuencia dar por terminado el proceso de cobro coactivo por medio de cual el gerente de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Distrito Especial e Industrial de Barranquilla cobra mediante la liquidación oficial N° 1712000099 materializada en el Recibo Oficial de Pago N° 201480006797 la contribución de Valorización 2012 a mis representados a favor del Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla III.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene y ordene que resuelvan a favor las excepciones de fondo presentadas contra el mandamiento ejecutivo dentro del proceso de cobro coactivo por tramitado en el expediente 201500000071 proceso jurídico 201500000070 en el que se les cobra mediante la liquidación oficial N° 1712000099 materializada del Recibo oficial de Pago N° 201480006797 la contribución de valorización 2012 a MIS REPRESENTADOS a favor del Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla.

IV. Como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene y ordene la terminación del proceso de cobro coactivo de radicación Jurídico 201500000070. V. Como consecuencia de la terminación del proceso se condene y ordene el levantamiento de las medidas cautelares declarando y decretando la nulidad de las resoluciones de embargo de sumas de dineros N° 201400003271 de fecha 4 de noviembre de 2014 de la Secretaría de Hacienda Distrital, y la resolución de Embargo N°GGI-OC- RO201400003285 del 4 de noviembre de 2014 de la Secretaría de Hacienda Distrital.

VI. Como consecuencia de la terminación del proceso y levantamientos de las medidas cautelares, se ordene: VII. Levantar las medidas cautelares que pesan sobre los bienes de la parte demandante y emitir las correspondientes comunicaciones. VIII. Como consecuencia de la anterior se condene y ordene el pago de reparación integral de perjuicios para resarcir todos los daños ocasionados del orden material, daño emergente y lucro cesante, daño de oportunidad, daños morales y de la vida de relación cuyos rubros y cuantía se demuestren en el transcurso del proceso.

IX. La cuantía de la demanda respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del CPACA y se reconocerán los intereses moratorios legales, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta cuando FDSA se le de cabal cumplimiento a la sentencia definitiva. X. Se condene a la parte demanda al pago de las costas y agencias en derecho ocasionadas en esta demanda.

A los anteriores efectos, el demandante invocó como normas violadas los artículos 121,122,123 y 315 num. 1 de la Constitución, 93 y 138 de la Ley 1437 de 2011, 831 del Estatuto Tributario, 5 del Decreto 1469 de 2010, 425 a 454 del Decreto Distrital 0212 de 2014 y los Decretos 097 y 564 de 2006. El concepto de la violación de estas disposiciones se resume así (ff. 4 a 7 cp): 1.

Excepción de falta de competencia fundada en la causal de nulidad por violar las normas en que debía fundarse el acto particular que establece la contribución El Concejo Distrital de Barranquilla, mediante el Acuerdo 10 de 2008, aplicó la contribución por beneficio general únicamente para los predios que se encontraran en la zona urbana de esa circunscripción territorial y, entre ellos, los que fueran urbanizables, no urbanizados.

El predio objeto de cobro está en zona rural, una parte en el Distrito de Barranquilla y la otra en el municipio de Puerto Colombia y al ser únicamente parcelable, como lo certificó el Director Territorial del Atlántico del IGAC y la Jefe de la Oficina de Desarrollo Territorial de la Alcaldía Distrital, no está sujeto a ese tributo. Por esto, es claro que el acto administrativo mediante el cual se pretende cobrar la contribución de valorización por beneficio general es violatorio de las normas superiores en que debe fundarse y así debe declararse para evitar que se sigan causando perjuicios al demandante 2.

Excepción de inexistencia del título ejecutivo fundada en la causal de nulidad por falsa motivación La administración en el acto que determinó la contribución clasificó el predio como urbanizable no urbanizado, cuando el inmueble es rural con destino agropecuario y únicamente susceptible de parcelación, de manera que, se soporta en un hecho falso, por lo que procede la causal de nulidad por falsa motivación. 3.

Aspectos urbanísticos El predio objeto de cobro se localiza en el área rural, su uso es agrícola, no tiene desarrollo, su entorno carece de obras de urbanismo, apenas es parcelable, razones por las cuales no es objeto del gravamen. 4. El predio frente al Plan de Ordenamiento Territorial Distrital Las normas de ordenamiento territorial, distinguen los tipos de suelo, a saber, urbano, expansión, rural, suburbano y protección. La valoración de estos terrenos se hace por el método comparativo y de rentabilidad, de acuerdo con su ubicación, acceso y calidad del suelo.

La aplicación directa del método comparativo, puede dar lugar a equívocos, porque es usual que para el caso de los terrenos rurales se den precios mas elevados a la actividad agrícola que desarrollan, pues, incorporan expectativas especulativas de uso urbano en el futuro, sin embargo, la reglamentación nacional no permite que se incorporen estas expectativas en el avalúo del inmueble. 5.

Excepción de cobro de lo no debido La contribución por valorización es un tributo que se genera por la ejecución de una obra o conjunto de obras de interés público de amplia cobertura, distribuidas en diferentes lugares del territorio Distrital y que por su localización, tipo de obra y significación urbana generan beneficio en toda la ciudad, pero para el caso en examen, el predio no está ubicado en el perímetro de la ciudad, se encuentra en zona rural, una parte en Barranquilla y otra en Puerto Colombia, no está en la zona de influencia, razón por la cual el demandante no es sujeto pasivo del tributo y el cobro que se le está haciendo es indebido.

Por último manifestó que, si bien es cierto las excepciones no fueron denominadas exactamente como lo establece el Estatuto Tributario, el contenido de las mismas y los hechos que la configuran, que fueron narrados en el proceso, corresponden a las excepciones de fondo de falta de competencia fundada en la causal de nulidad por violar las normas en las que debe fundarse el acto administrativo y la excepción de fondo de inexistencia del título ejecutivo soportada en la causal de falsa motivación. Contestación de la demanda El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla se opuso a las pretensiones de la demanda para lo cual sostuvo (ff. 72 a 80 cp): Los procedimientos coactivos que adelanta la administración están amparados por la Constitución, no pueden entenderse como un acto arbitrario, permiten al Estado recuperar las deudas a su favor y con el recaudo se financian los gastos públicos.

La administración en la Resolución GGI-COR-00417 del 9 de noviembre de 2015, que resolvió el recurso de reposición contra el acto que negó las excepciones interpuestas contra el mandamiento de pago, señaló que de acuerdo con el artículo 829-1 del ET, el procedimiento administrativo de cobro no es la oportunidad procesal para discutir argumentos que debieron ser objeto de estudio en otras instancias del proceso.

Por último señaló que, revisada la información tributaria se pudo constatar que el predio con referencia catastral nro. 000200000260000, ubicado en la dirección El Callao, tiene una cartera pendiente por el concepto de contribución por valorización por beneficio general 2012, por un valor de $220.123.000, al 9 de noviembre de 2015 y, toda vez que, el contribuyente a la fecha de expedición de la Resolución GGI-COR-00417 del 9 de noviembre de 2015, no había cancelado la obligación, la administración continuó con la ejecución. Sentencia apelada Mediante sentencia del 24 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las súplicas de la demanda, con base en las siguientes consideraciones (ff. 308 a 823 cp): Indicó que, el artículo 828 del Estatuto Tributario establece que prestan mérito ejecutivo, entre otros actos y documentos, las liquidaciones ejecutoriadas, y una vez la Administración constata el incumplimiento de la obligación impuesta en la referida liquidación, puede iniciar el proceso de cobro coactivo.

Para el caso concreto, la Secretaría de Hacienda del Distrito de Barranquilla, expidió la Liquidación Oficial nro. 1712000099, asignó el monto de la Contribución por valorización a pagar por la demandante como propietaria del predio con matrícula catastral nro. 00-02-0000-0260-000, ubicado en El Callao, acto que no fue objeto de recursos de reposición y/o apelación por parte de la demandante, ni existe prueba de que presentó demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que dicha liquidación oficial adquirió firmeza y es válido el título ejecutivo en contra de la sociedad, por esto, la excepción de inexistencia del título que propone la parte demandante no tiene vocación de prosperidad.

Respecto de la excepción de falta de competencia, advirtió que no fue propuesta en el momento de oponerse al mandamiento de pago, lo cual en principio impide su estudio, pero, además, la excepción que se propone más que censurar la incompetencia del funcionario que profirió el mandamiento, propone un juicio de legalidad del título, que es improcedente en el procedimiento de cobro coactivo.

Precisó que, el Consejo de Estado ha sostenido que el procedimiento de cobro coactivo es el mecanismo que ha previsto el legislador para que las entidades públicas cobren directamente las obligaciones que consten de manera clara y expresa en un documento de los que la misma ley define que tienen la calidad de título ejecutivo; así que, no puede discutirse la legalidad del acto administrativo que sirve de título ejecutivo como lo pretende el demandante, porque se desconocería que el ejecutado tuvo la oportunidad de cuestionar ese acto en sede administrativa y judicial.

El Tribunal pone de presente que los juicios de legalidad formulados por la parte demandante frente al título ejecutivo, que pretende arropar bajo el rótulo de excepciones y que no fueron planteados frente al mandamiento de pago, no pueden ser estudiados en el trámite del proceso de cobro coactivo, pues la oportunidad para ello feneció. Precisó que las excepciones que pueden proponerse en el proceso de cobro coactivo son las contempladas en el artículo 831 del Estatuto Tributario, entre las cuales no está el cobro de lo no debido y tampoco está prevista alguna para cuestionar la legalidad del acto administrativo que sirve de título ejecutivo.

Respecto a la condena en costas, advirtió que no se encuentran probadas. Recurso de apelación La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, reiterando los argumentos expuestos en la demanda salvo en lo referente al cobro de lo no debido y, además, precisó lo siguiente (ff. 330 a 339 cp): El tribunal debía declarar probadas las excepciones de inexistencia del título ejecutivo y de falta de competencia propuestas dentro del proceso de cobro coactivo, porque el Concejo Distrital de Barranquilla no adoptó la contribución por valorización para los propietarios de predios rurales y menos, para los inmuebles de otros municipios.

Además, el tribunal se equivocó al negar las pretensiones de la demanda, cuando afirmó que la excepción de incompetencia del funcionario que profirió el título ejecutivo era procedente para revocar el mandamiento de pago, pero, la desestimó porque no se planteó ante el funcionario que adelantó el proceso de cobro coactivo, con lo que se violó el artículo 228 constitucional al darle primacía al derecho procesal frente al sustancial omitiendo su declaratoria de oficio.

Alegatos de conclusión La parte demandante insistió en los argumentos presentados en la demanda y en el recurso de apelación (ff. 356 a 361 cp). Por su parte, la demandada presentó sus alegatos teniendo en cuenta los argumentos expuestos en la demanda (ff. 362 a 364 cp). El Ministerio Público, solicitó se confirme la decisión del tribunal, con base en el siguiente concepto (ff. 379 a 383 vto): Señaló que no se pueden confundir las causales de nulidad del acto administrativo (liquidación oficial nro. 1712000099), que se constituyó en título ejecutivo, con las excepciones contra el mandamiento ejecutivo consagradas en el artículo 831 del ET.

El apoderado de la sociedad actora pretendió a través de la excepción contemplada en el numeral 7 del artículo 831 del Estatuto Tributario, controvertir el título ejecutivo, sin tener en cuenta que dicha excepción se refiere al funcionario responsable del proceso cobro coactivo, no a quien expidió la liquidación de la contribución por valorización (título ejecutivo), actuaciones administrativas claramente diferenciadas por el legislador, tal como lo dispuso el tribunal en la sentencia apelada.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- La Sala debe decidir la legalidad de los actos demandados, atendiendo los cargos de apelación que el demandante formuló contra la sentencia del 24 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que denegó las súplicas de la demanda. 2- Concretamente se debe determinar si en el procedimiento de cobro coactivo adelantado se encuentran probadas las excepciones de falta de competencia fundada en la causal de nulidad por violar las normas en que debía fundarse el acto particular que establece la contribución e inexistencia del título ejecutivo por falsa motivación. 3- El Decreto 0924 de 2011, por el cual se reenumera la normativa tributaria del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla contenida en el Decreto 0180 de 2010, dispuso en el artículo 392 que el cobro de las deudas fiscales por concepto de tributos de competencia de la Administración Distrital, deberá seguirse según el procedimiento administrativo de cobro regulado en el Título VIII del Libro Quinto del ET.

De esas normas, se destacan los artículos 829-1, 831 y 835 que, en términos generales, limitan las controversias que pueden surtirse entorno a los actos administrativos que se expiden en el marco de este procedimiento y, en concreto, de las que pueden adelantarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre el particular, el artículo 829-1 del ET establece que en el procedimiento administrativo de cobro no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa.

Esto, porque para cobrar administrativamente una obligación tributaria, es necesario que el acto que sirve de título ejecutivo esté en firme. El artículo 831 ibídem, por su parte, señala que contra el mandamiento de pago proceden taxativamente las siguientes excepciones: (i) el pago efectivo; (ii) la existencia de acuerdo de pago; (iii) de falta de ejecutoria del título;

(iv) la pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente; (v) la interposición de demandas de restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (vi) la prescripción de la acción de cobro, y (vii) la falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió. Esta última excepción impide adelantar el cobro coactivo, cuando la deuda que se pretende ejecutar no se ha determinado en alguno de los documentos a los que el ordenamiento tributario le reconoce la calidad de «título ejecutivo».

La categoría de los títulos ejecutivos tributarios, a la que se refiere el numeral 7.º del artículo 831 del ET, se encuentra especificada y delimitada en el artículo 828 ibidem, que prescribe: Artículo 828. Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo: 1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación. 2.

Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. 3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional. 4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas. 5.

Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales. Así, al tenor del numeral segundo de la citada norma, las liquidaciones oficiales que se encuentren ejecutoriadas son tenidas por títulos ejecutivos y no cabría excepcionar contra el cobro de las deudas determinadas en esa clase de actos administrativos la “falta de título ejecutivo”.

Por su parte, la ejecutoria de los actos administrativos tributarios (y dentro de ellos las liquidaciones oficiales), se encuentra regulada en el artículo 829 del ET. De acuerdo con la disposición, la ejecutoria tiene lugar cuando (i) contra los actos administrativos no proceda recurso alguno, o (ii) procediendo alguno no se haya ejercitado en tiempo o debidamente, o (iii) habiendo sido ejercido se desista del recurso, o (iv) haya sido resuelta con carácter definitivo cualquier controversia respecto del acto administrativo tributario en vía gubernativa o judicial.

En definitiva, cuando concluya toda litispendencia abierta o posible. Considerando las normas referidas, cabe concluir que, respecto del cobro de liquidaciones oficiales, la excepción de falta de título ejecutivo, solo podría alegarse en aquellos casos en los que cursa un debate formal y debidamente establecido contra el acto administrativo de determinación del tributo o cuando se puede establecer mediante recurso o demanda porque están habilitados los términos para adelantar esas actuaciones, pero no cuando lo que se pretende es formular al interior del procedimiento del cobro coactivo una nueva impugnación sobre el contenido y legalidad del acto de determinación oficial del tributo. 3- Para el caso en concreto, la Secretaría de Hacienda del Distrito de Barranquilla expidió la Liquidación Oficial nro. 1712000099, por la cual se determinó el monto de la contribución de valorización por parte de la demandante, como propietaria del predio con matrícula catastral nro. 00-02- 0000-0260-00, por un valor de $154.000.000.

En dicha liquidación se informa que contra ese acto procede el recurso de reconsideración. Si bien el demandante en los hechos de la demanda afirmó que no fue notificado por ningún medio del acto que distribuyó y liquidó la contribución por valorización, se precisa que este hecho no fue presentado como excepción dentro del proceso de cobro adelantado ante la administración y tampoco fue desarrollado en el marco de violación de la demanda, lo que impide su análisis en esta oportunidad.

Por el contrario, se observa que en el expediente (ff. 83 a 85) obra documento de notificación de la liquidación oficial en la que se indica que la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Distrito realiza la publicación en la Gaceta del Distrito Especial y simultáneamente en la página web del Distrito para efectos de notificación y se indica que la liquidación oficial se ha enviado por correo a la dirección del predio, sin que el demandante como se advirtió excepcionara sobre este asunto.

Sobre la firmeza de la declaración, el Tribunal estableció que “ni en los antecedentes administrativos allegados por la demandada, ni de las pruebas aportadas por la demandante es posible corroborar que la referida liquidación fue objeto de recursos de reposición y/o apelación. Tampoco hay prueba en el expediente de que tal acto se hubiere demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Es decir que la liquidación oficial adquirió firmeza porque frente a ella no se presentaron recursos en la vía gubernativa y porque no se demandó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, conclusión frente a la cual la demandandante no hizo reparo alguno en el recurso de apelación. Ahora, observa la Sala que, la actora en su demanda se refirió a la (i) Excepción de falta de competencia fundada en la causal de nulidad por violar las normas en que debía fundarse el acto particular que establece la contribución. Argumentó que se pretende cobrar la contribución a un predio rural cuando el acuerdo que adoptó la contribución solo se refirió a los predios que se encontraran en zona urbana y la (ii) Excepción de inexistencia del título ejecutivo fundada en la causal de nulidad por falsa motivación porque el acto que determinó la contribución clasificó el predio como urbanizable no urbanizado, cuando es rural con destino agropecuario.

Además, se refirió a los aspectos urbanísticos del predio y al Plan de Ordenamiento Territorial Distrital Se precisa que, independientemente de la denominación dada a los cargos presentados, lo cierto es que no corresponden a las excepciones taxativas que establece el artículo 831 del ET, estos cargos, como puede verse, tienen que ver con vicios sobre la legalidad del título ejecutivo, asunto propio de un proceso judicial declarativo.

Recuérdese que las liquidaciones oficiales gozan de presunción de legalidad y esta no es la vía adecuada para desvirtuarla. La demandante debió demandar por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la liquidación oficial y no usar este proceso judicial para proponer esos vicios. En otras palabras, no es posible plantear en este proceso judicial, en el que se controvierte la legalidad del acto que negó las excepciones propuestas en un proceso de cobro coactivo, los cargos de nulidad que debieron proponerse en la vía administrativa y en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de liquidación oficial del tributo. 4- El demandante dijo que, el tribunal se equivocó al negar las pretensiones de la demanda porque afirmó que la excepción de incompetencia del funcionario que profirió el título ejecutivo era procedente para revocar el mandamiento de pago y, sin embargo, la desestimó porque no se planteó en vía administrativa.

Ante esa afirmación se observa que, el tribunal si bien advirtió que la excepción no fue propuesta en el momento de oponerse al mandamiento de pago, lo cierto es que se pronunció de fondo indicando que más que referirse a la incompetencia del funcionario que expidió el mandamiento de pago el análisis imponía un juicio de legalidad del título, que era improcedente en el procedimiento de cobro coactivo, conclusión que comparte la Sala.

Por lo expuesto, no prosperan los cargos de la apelación. 5- La parte demandante presentó memorial solicitando con fundamento en el artículo 148 del CPACA se inaplique el Decreto 323 de 2004 y la Liquidación Oficial, conforme con lo establecido en la sentencia del 5 de julio de 2018, expediente 21895, CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez, al respecto la Sala precisa que la sentencia de 5 de julio de 2018 se dejó sin efectos en cumplimiento de la sentencia de tutela con radicado 11001-03-15000-2018- 03856-01 del 2 de mayo de 2019, de la Sección Tercera, Subsección B, de esta Corporación, por lo que no cabe el análisis que propone el demandante.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del tribunal 6- Finalmente, para decidir sobre las costas en segunda instancia, la Sala observa que en el expediente no se probaron gastos o expensas del proceso ni agencias del derecho, razón por la cual no se encuentran acreditadas las exigencias establecidas en el numeral 8º del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA) para que proceda la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta de la Sección | | | | |(Firmado electrónicamente) | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | |