25000-23-27-000-2011-00080-03 — Consejo de Estado

25000-23-27-000-2011-00080-03Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2020-08-06

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez (E)

Actor: Las Galias Constructora Sa·Demandado: Distrito De Bogotá

De qué trata

Síntesis: [S]e destaca que la sentencia de primera instancia negó los cargos de nulidad relacionados con i) el desconocimiento del principio de coordinación administrativa previsto en el artículo 6 de la Ley 489 de 1998 y ii) el incremento de la edificabilidad del predio por la aplicación del Acuerdo 26 de 1996. Sin embargo, la demandante no propuso ningún motivo de inconformidad al respecto en su apelación. Debido a esto, la Sala no se pronunciará sobre estos cargos en virtud del principio de congruencia, previsto en el artículo 320 del CGP (sentencia del 28 de agosto de 2014, exp. 20002, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; reiterada en sentencia del 6 de noviembre de 2019, exp. 23476, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto)NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de congruencia consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 28 de agosto de 2014, Exp. 25000 - 23-27-000-2010-00159-01(20002), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 6 de noviembre de 2019, Exp. 25000-23-37-000-2016-00599-01(23476), C.P. Stella Jeannette Carvajal BastoPROCESOS DE INCORPORACIÓN DE ÁREAS SUBURBANAS A URBANAS DEL DECRETO 012 DE 1993 - Presupuesto. Requiere la autorización de la empresa de acueducto y alcantarillado para que los propietarios firmen el acta de compromiso como adherentesEl parágrafo primero del artículo 1 de dicho decreto establece que los predios sin desarrollar y que no adelantaron la concertación «podrán acogerse a la presente reglamentación una vez sus propietarios reciban la autorización de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado para firmar el Acta de Compromiso como adherentes». Es decir, que no basta la autorización de la EAAB, sino que también se requiere la suscripción de un acta de compromiso (sentencia del 23 de noviembre de 2017, exp. 20700, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez). En el expediente consta el Oficio 35000-2009-03408 del 19 de marzo de 2009 proferido por la EAAB, en el que indicó que la urbanizadora deberá pagar los derechos de concertación (f.54, antecedentes), pero esto no es prueba de que se haya suscrito el acta de compromiso como adherentes. Tanto es así que, en el Oficio 30500-2009-118 del 12 de agosto del mismo año, la EAAB indicó que «(…) para que el predio sea incluido en la concertación, el propietario del predio deberá suscribir la respectiva acta de adhesión y reconocer y asumir el costo invertido por el Acueducto en las obras de infraestructura de servicios» (f.72, antecedentes). En conclusión, los documentos de la EAAB demuestran que para el año 2009 no se había suscrito el acta de adhesión al proceso de concertación, por lo que el predio «Campoalegre» no fue incorporado a suelo urbano por aplicación del Decreto 12 de 1993.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos para acogerse a los procesos de incorporación consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 23 de noviembre de 2017, Exp. 25000 - 23-37-000-2012-00019-01(20700), CP. Jorge Octavio Ramírez RamírezPARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Noción. Reiteración de jurisprudencia. Es el derecho de las entidades públicas a participar en el mayor valor que generen las acciones urbanísticas / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Hecho generador. / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL DISTRITO CAPITAL - Marco normativoPara determinar el hecho generador de la participación en plusvalía en Bogotá, en la sentencia del 14 de junio de 2018 se indicó que el artículo 515 del Decreto 619 del 2000 estableció un régimen de transición, según el cual se seguiría aplicando las normas del Acuerdo 6 de 1990 (anterior POT de Bogotá) sobre usos del suelo hasta que se expidiera la nueva reglamentación, lo que ocurrió con el Decreto 327 de 2004. En consecuencia, cuando el predio no está sometido a un plan parcial, «el Decreto 327 de 2004 constituye la actuación urbanística generadora de la participación en plusvalía objeto de discusión, porque fue mediante esa disposición que se hizo efectivo el cambio en el régimen de zonificación adoptada por el Decreto 619 de 2000». El predio «Campoalegre» no está sometido a un plan parcial, según lo aceptan ambas partes (ff.33, c.1 y 370, c.2), por lo que el cambio en los usos del suelo de área suburbana de expansión a urbana dispuesto en el Decreto 619 del 2000 solo se hizo efectivo con la expedición del Decreto 327 de 2004, tal como lo señaló el estudio técnico del Memorando 3-2008-07927 del 25 de agosto de 2008 (f.23, antecedentes), en el que se fundamentaron los actos acusados (ff. 34, 179 vto. y 201, antecedentes). Como consecuencia, no se desconoció la prohibición de irretroactividad de las normas tributarias pues el hecho generador se configuró en el año 2004, luego del inicio de la vigencia del Acuerdo 118 de 2003.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el hecho generador de la participación en la plusvalía consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 25 de julio de 2019 Exp. 25000 - 23-37-000-2012-00379-01(22268), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 14 de junio de 2018, Exp. 25000-23-37-000-2012-00505-01(21065), C.P. Julio Roberto PizaEFECTO PLUSVALÍA POR MAYOR APROVECHAMIENTO DEL SUELO EN EDIFICACIÓN - Procedimiento para su cálculo / VALOR COMERCIAL DE INMUEBLES - Aumento del índice de construcción por autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación / ÁREA POTENCIAL ADICIONAL DE EDIFICACIÓN AUTORIZADA - Definición / AUTORIZACIÓN DE UN MAYOR APROVECHAMIENTO DEL SUELO EN EDIFICACIÓN - Efecto / ÍNDICE DE CONSTRUCCIÓN - Noción / ÍNDICE DE EDIFICABILIDAD PARA DETERMINAR EL EFECTO PLUSVALÍA POR MAYOR APROVECHAMIENTO DEL SUELO - Índice máximo de construcción. Se debe tomar el índice máximo que en la actuación específica permite una mayor área edificada o un mayor aprovechamiento del sueloEsta Sección tuvo oportunidad de pronunciarse sobre estos puntos en sentencia del 8 de junio de 2017 (exp. 21001, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), por lo que se reiterará lo dicho en ella. En dicha providencia, se indicó que las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 establecen que las cesiones de terreno constituyen una carga urbanística que soporta el urbanizador como compensación a un beneficio obtenido, como lo es el aumento del índice de edificabilidad, y que cuando esa cesión beneficia a toda la ciudad se considera una carga general. (…) La misma sentencia señala que, cuando este tributo se origina por el aumento de la edificabilidad del predio, su valor se calcula con base en el artículo 77 de la Ley 388 de 1997, según el cual el número total de metros cuadrados que se estimará como objeto del efecto plusvalía será igual al área potencial adicional de edificación autorizada. Así las cosas, la Sala concluyó en esa ocasión que «no es válido afirmar que para calcular el potencial de edificación para efectos de determinar la plusvalía se deba tomar el índice básico de construcción, porque esto contrasta con el contenido de las normas citadas y desconoce que el hecho generador de la plusvalía, para el caso en estudio, se concreta en la autorización de la Administración para incrementar, con un límite -el índice máximo de construcción-, el uso del suelo permitiendo una mayor área edificada». (…) Así las cosas, era aplicable el artículo 77 de la Ley 388 de 1997, por lo que no solo era procedente, sino obligatorio, que el acto acusado determinara el valor del efecto de plusvalía con base en el máximo índice de edificabilidad de los predios objeto de la licencia urbanística.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el cálculo del tributo con base en el índice de edificabilidad consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 8 de junio de 2017, Exp. 25000 - 23-37-000-2012-00370-01(21001), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - Alcance. Impide al juez pronunciarse sobre los cargos de la apelación que sean ajenos a los actos acusados y al escrito de la demanda. Reiteración de jurisprudencia [S]e destaca que la sentencia de primera instancia negó los cargos de nulidad relacionados con i) el desconocimiento del principio de coordinación administrativa previsto en el artículo 6 de la Ley 489 de 1998 y ii) el incremento de la edificabilidad del predio por la aplicación del Acuerdo 26 de 1996.

Sin embargo, la demandante no propuso ningún motivo de inconformidad al respecto en su apelación. Debido a esto, la Sala no se pronunciará sobre estos cargos en virtud del principio de congruencia, previsto en el artículo 320 del CGP (sentencia del 28 de agosto de 2014, exp. 20002, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; reiterada en sentencia del 6 de noviembre de 2019, exp. 23476, CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto) FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 320 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de congruencia consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 28 de agosto de 2014, Exp. 25000- 23-27-000-2010-00159-01(20002), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 6 de noviembre de 2019, Exp. 25000-23-37-000-2016-00599-01(23476), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto PROCESOS DE INCORPORACIÓN DE ÁREAS SUBURBANAS A URBANAS DEL DECRETO 012 DE 1993 - Presupuesto.

Requiere la autorización de la empresa de acueducto y alcantarillado para que los propietarios firmen el acta de compromiso como adherentes El parágrafo primero del artículo 1 de dicho decreto establece que los predios sin desarrollar y que no adelantaron la concertación «podrán acogerse a la presente reglamentación una vez sus propietarios reciban la autorización de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado para firmar el Acta de Compromiso como adherentes».

Es decir, que no basta la autorización de la EAAB, sino que también se requiere la suscripción de un acta de compromiso (sentencia del 23 de noviembre de 2017, exp. 20700, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez). En el expediente consta el Oficio 35000-2009- 03408 del 19 de marzo de 2009 proferido por la EAAB, en el que indicó que la urbanizadora deberá pagar los derechos de concertación (f.54, antecedentes), pero esto no es prueba de que se haya suscrito el acta de compromiso como adherentes.

Tanto es así que, en el Oficio 30500-2009-118 del 12 de agosto del mismo año, la EAAB indicó que «(…) para que el predio sea incluido en la concertación, el propietario del predio deberá suscribir la respectiva acta de adhesión y reconocer y asumir el costo invertido por el Acueducto en las obras de infraestructura de servicios» (f.72, antecedentes).

En conclusión, los documentos de la EAAB demuestran que para el año 2009 no se había suscrito el acta de adhesión al proceso de concertación, por lo que el predio «Campoalegre» no fue incorporado a suelo urbano por aplicación del Decreto 12 de 1993. FUENTE FORMAL: DECRETO 12 DE 1993 – ARTÍCULO 1 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos para acogerse a los procesos de incorporación consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 23 de noviembre de 2017, Exp. 25000-23-37-000-2012-00019-01(20700), CP.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Noción. Reiteración de jurisprudencia. Es el derecho de las entidades públicas a participar en el mayor valor que generen las acciones urbanísticas / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Hecho generador. / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL DISTRITO CAPITAL – Marco normativo Para determinar el hecho generador de la participación en plusvalía en Bogotá, en la sentencia del 14 de junio de 2018 se indicó que el artículo 515 del Decreto 619 del 2000 estableció un régimen de transición, según el cual se seguiría aplicando las normas del Acuerdo 6 de 1990 (anterior POT de Bogotá) sobre usos del suelo hasta que se expidiera la nueva reglamentación, lo que ocurrió con el Decreto 327 de 2004.

En consecuencia, cuando el predio no está sometido a un plan parcial, «el Decreto 327 de 2004 constituye la actuación urbanística generadora de la participación en plusvalía objeto de discusión, porque fue mediante esa disposición que se hizo efectivo el cambio en el régimen de zonificación adoptada por el Decreto 619 de 2000». El predio «Campoalegre» no está sometido a un plan parcial, según lo aceptan ambas partes (ff.33, c.1 y 370, c.2), por lo que el cambio en los usos del suelo de área suburbana de expansión a urbana dispuesto en el Decreto 619 del 2000 solo se hizo efectivo con la expedición del Decreto 327 de 2004, tal como lo señaló el estudio técnico del Memorando 3-2008-07927 del 25 de agosto de 2008 (f.23, antecedentes), en el que se fundamentaron los actos acusados (ff. 34, 179 vto. y 201, antecedentes).

Como consecuencia, no se desconoció la prohibición de irretroactividad de las normas tributarias pues el hecho generador se configuró en el año 2004, luego del inicio de la vigencia del Acuerdo 118 de 2003. FUENTE FORMAL: DECRETO 327 DE 2004 / ACUERDO 118 DE 2003 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el hecho generador de la participación en la plusvalía consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 25 de julio de 2019 Exp. 25000-23-37-000-2012-00379-01(22268), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 14 de junio de 2018, Exp. 25000-23-37-000-2012-00505-01(21065), C.P. Julio Roberto Piza EFECTO PLUSVALÍA POR MAYOR APROVECHAMIENTO DEL SUELO EN EDIFICACIÓN – Procedimiento para su cálculo / VALOR COMERCIAL DE INMUEBLES – Aumento del índice de construcción por autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación / ÁREA POTENCIAL ADICIONAL DE EDIFICACIÓN AUTORIZADA – Definición / AUTORIZACIÓN DE UN MAYOR APROVECHAMIENTO DEL SUELO EN EDIFICACIÓN – Efecto / ÍNDICE DE CONSTRUCCIÓN – Noción / ÍNDICE DE EDIFICABILIDAD PARA DETERMINAR EL EFECTO PLUSVALÍA POR MAYOR APROVECHAMIENTO DEL SUELO – Índice máximo de construcción. Se debe tomar el índice máximo que en la actuación específica permite una mayor área edificada o un mayor aprovechamiento del suelo Esta Sección tuvo oportunidad de pronunciarse sobre estos puntos en sentencia del 8 de junio de 2017 (exp. 21001, CP.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez), por lo que se reiterará lo dicho en ella. En dicha providencia, se indicó que las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 establecen que las cesiones de terreno constituyen una carga urbanística que soporta el urbanizador como compensación a un beneficio obtenido, como lo es el aumento del índice de edificabilidad, y que cuando esa cesión beneficia a toda la ciudad se considera una carga general.

(…) La misma sentencia señala que, cuando este tributo se origina por el aumento de la edificabilidad del predio, su valor se calcula con base en el artículo 77 de la Ley 388 de 1997, según el cual el número total de metros cuadrados que se estimará como objeto del efecto plusvalía será igual al área potencial adicional de edificación autorizada.

Así las cosas, la Sala concluyó en esa ocasión que «no es válido afirmar que para calcular el potencial de edificación para efectos de determinar la plusvalía se deba tomar el índice básico de construcción, porque esto contrasta con el contenido de las normas citadas y desconoce que el hecho generador de la plusvalía, para el caso en estudio, se concreta en la autorización de la Administración para incrementar, con un límite –el índice máximo de construcción-, el uso del suelo permitiendo una mayor área edificada».

(…) Así las cosas, era aplicable el artículo 77 de la Ley 388 de 1997, por lo que no solo era procedente, sino obligatorio, que el acto acusado determinara el valor del efecto de plusvalía con base en el máximo índice de edificabilidad de los predios objeto de la licencia urbanística. FUENTE FORMAL: LEY 9 DE 1989 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 77 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el cálculo del tributo con base en el índice de edificabilidad consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 8 de junio de 2017, Exp. 25000-23-37-000-2012-00370-01(21001), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00080-03(24390) Actor: LAS GALIAS CONSTRUCTORA SA Demandado: DISTRITO DE BOGOTÁ FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 21 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió (f.701, c.4):

PRIMERO: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No se condena en costas a la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. (…)

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La finca denominada «Campoalegre Londoño» fue desenglobada en 1972, lo que dio origen al predio denominado «Campoalegre» (f.7, antecedentes). Radio Continental Ltda., anterior propietaria del predio, solicitó a la Curaduría Urbana 3.a de Bogotá, el 16 de junio de 2008, la expedición de licencia urbanística para construir viviendas de interés social en el predio denominado «Campoalegre» (f.4, antecedentes).

La Curaduría consultó a la Secretaría Distrital de Planeación si se configuró un hecho generador de la participación en la plusvalía respecto del predio, mediante oficio del 2 de julio de 2008 (ff.1 a 3, antecedentes). La Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá realizó un estudio técnico, anexo al Memorando 3-2008-07927 del 25 de agosto de 2008, en el que concluyó que se configuraron dos hechos generadores de la participación en la plusvalía: i) el cambio en el régimen y zonificación de usos del suelo y ii) el aumento del área edificable (ff.22 a 30, antecedentes).

Con base en esto, la entidad territorial profirió la Resolución 1016 del 26 de noviembre de 2008 que determinó el precálculo de la participación en la plusvalía en $28.982 sobre el área bruta (ff.34 a 35, antecedentes). Radio Continental Ltda. vendió el predio «Campoalegre» a la sociedad demandante mediante escritura pública del 17 de diciembre de 2009 (ff.123 a 126, c.1).

La compradora efectuó el pago de la participación en la plusvalía el 1.° de febrero de 2010 (f.74, c.1), por lo que la Curaduría Urbana 3.ª de Bogotá otorgó la licencia urbanística mediante la Resolución RES 10-3-0206 del 10 de mayo de 2010 (ff.83 a 117, c.1). La peticionaria inicial, antes de realizar la venta del predio a la actora, interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación contra el precálculo del tributo (ff.42 a 50, antecedentes).

Pero, la entidad territorial confirmó su decisión mediante la Resolución 1705 del 16 de septiembre de 2010, que resolvió la reposición (ff.174 a 184, antecedentes), y la Resolución 2000 del 10 de noviembre del mismo año, que resolvió la apelación (ff.201 a 208, antecedentes). El Distrito de Bogotá calculó de forma definitiva la participación en la plusvalía en $107.180,61 por metro cuadrado bruto del terreno, mediante la Resolución 963 del 15 de julio de 2011 (ff.232 a 241, anexo).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984, CCA), Las Galias Constructora SA formuló las siguientes pretensiones (ff.4 a 5, c.1):

2.1. PRETENSIÓN PRIMERA PRINCIPAL: Que se declare la nulidad de la totalidad de la Resolución No. 1016 del 26 de noviembre de 2010 (sic), por medio de la cual la Subsecretaría de Planeación Socioeconómica de la Secretaría Distrital de Planeación decidió ‘Declarar como precálculo del efecto plusvalía por metro cuadrado de terreno para el predio con tratamiento de desarrollo localizado en la Calle 6D No. 87ª-27 denominado CAMPOALEGRE, identificado con CHIP No. AAA0137PJTD y folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-93865 en CINCUENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS ($57.964,00) por metro cuadrado, en pesos de octubre de 2008, aplicable sobre el área del lote’.

2.2. PRETENSIÓN SEGUNDA PRINCIPAL: Que se declare la nulidad de la totalidad de la Resolución No. 1705 del 16 de septiembre de 2010, notificada personalmente el día 29 de septiembre de 2010 y por medio de la cual el Subsecretario de Planeación Socioeconómica decidió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 1016 del 26 de noviembre de 2010 (sic), resolviendo reiterar lo expuesto en dicho acto.

2.3. PRETENSIÓN TERCERA PRINCIPAL: Que se declare la nulidad de la totalidad de la Resolución No. 2000 del 10 de noviembre de 2010, notificada personalmente el 17 de noviembre de 2010 y por medio de la cual la Secretaría Distrital de Planeación resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución 1016 del 26 de noviembre de 2008, reiterando lo expuesto en las dos resoluciones antes citadas.

2.4. PRETENSIÓN CUARTA PRINCIPAL: Que como restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada a la devolución de las sumas pagadas por mi poderdante por la equivoca e ilegal preliquidación del efecto plusvalía, y en consecuencia, al pago de los perjuicios económicos que se prueben dentro del proceso (daño emergente y lucro cesante), que estimo en al menos NOVECIENTOS OCHENTA MILLONES DE PESOS MCTE ($980.000.000.00), por el pago de la participación en plusvalía con base en el precálculo establecido en la Resolución 1016 del 26 de noviembre de 2009 (sic), por la cual se decidió ‘Declarar como precálculo del efecto plusvalía por metro cuadrado de terreno para el predio con tratamiento de desarrollo localizado en la Calle 6D No. 87ª- 27 denominado CAMPOALEGRE, identificado con CHIP No. AAA0137PJTD y folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-93865 en CINCUENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS ($57.964,00) por metro cuadrado, en pesos de octubre de 2008, aplicable sobre el área del lote’.

2.5. PRETENSIÓN QUINTA PRINCIPAL: Se condene a la entidad demandada al pago de los intereses comerciales y moratorios establecidos en el Artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, que se causen entre la fecha de ejecutoria de la sentencia y la fecha efectiva de pago de las condenas indemnizatorias citadas en las pretensiones de la demanda.

2.6. PRETENSIÓN SEXTA PRINCIPAL: Se condene a la entidad demandada a las costas y agencias en derecho. El Tribunal rechazó la demanda porque los actos acusados no son definitivos al determinar solo el precálculo del tributo, mediante auto del 8 de julio de 2011 (ff.218 a 223, c.2). Sin embargo, esta decisión fue revocada por esta Sección mediante auto del 19 de julio de 2012, que determinó que los actos acusados son definitivos porque modifican la situación jurídica del demandante (ff.250 a 256, c.2).

La actora invocó como normas violadas a los artículos 1, 82, 150 y 363 de la Constitución; los artículos 8, 38 y 73 de la Ley 388 de 1997, el artículo 6 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 6 del Acuerdo 6 de 1990. El concepto de la violación de las citadas normas se sintetiza así: 1- Infracción de las normas superiores: los actos acusados desconocieron los principios de irretroactividad de las normas tributarias y de coordinación administrativa El Acuerdo 6 de 1990, que aprobó el plan de ordenamiento territorial (en adelante POT) anteriormente vigente, dispuso que el predio denominado «Campoalegre» pertenecía al área suburbana de expansión. El artículo 1.° del Decreto 12 de 1993 asignó el Tratamiento Especial de Incorporación al Sector Tintal Central, Área Suburbana de Expansión, para el desarrollo de viviendas de interés social para algunos predios que adelantaron el proceso de concertación correspondiente, entre ellos el denominado «Campoalegre Londoño», por lo que fueron incorporados como predios urbanos. El parágrafo estableció que los predios en el sector delimitado y que no adelantaron la concertación podían acogerse a esa reglamentación obteniendo la autorización de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (en adelante EAAB) y firmando el acta de compromiso de adherentes.

El predio «Campoalegre» no hizo parte de la concertación, pero obtuvo la autorización de la EAAB para su adhesión, según consta en el Oficio 35000- 2009-03408 del 19 de marzo de 2009. En consecuencia, el inmueble objeto de la licencia de construcción fue incorporado como predio urbano mediante el Decreto 12 de 1993. De otro lado, si se acepta la tesis de la entidad demandada, entonces el predio fue incorporado a suelo urbano por el Decreto 619 del 2000, que aprobó el nuevo POT de Bogotá. En cualquiera de estas dos hipótesis, se desconoció el principio de irretroactividad de las normas tributarias del artículo 363 de la Constitución porque el hecho generador del tributo ocurrió antes de la vigencia del Acuerdo 118 de 2003, que reguló la participación de la participación en la plusvalía. También fue desconocido el principio de coordinación administrativa del artículo 6 de la Ley 489 de 1998 porque la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (en adelante Catastro Distrital) señaló, en el Oficio 1-2009-29522 del 9 de julio de 2009, que en el predio «Campoalegre» no se configuró el hecho generador del tributo.

Sin embargo, esta circunstancia no fue tenida en cuenta por la Secretaría Distrital de Planeación, que tomó una decisión contraria en los actos acusados. 2- Falsa motivación: no procede el cálculo de la participación en la plusvalía con base en el mayor índice de edificabilidad La incorporación del predio «Campoalegre» al suelo urbano por el POT y sus decretos reglamentarios no suponen un uso más rentable ni un mayor índice de edificabilidad del predio.

En vigencia del Acuerdo 6 de 1990 y suponiendo que no es aplicable el Decreto 12 de 1993, al predio también le era aplicable el Acuerdo 26 de 1996, que adoptó el plan de ordenamiento físico del borde occidente de Bogotá. En consecuencia, el terreno estaba destinado a un uso principal de vivienda, usos complementarios de comercio de cobertura local, institucional de influencia local e industrial y un índice de ocupación básico del 50%, incrementable hasta un 70% por una cesión tipo A del 25% del área neta urbanizable.

Con la expedición del Decreto 619 del 2000, al predio le eran aplicables las reglas del polígono DRGA-2 y, en virtud de las normas de transición del artículo 515 ibídem, las del Decreto 737 de 1993. Así las cosas, el predio conservó el uso principal de vivienda y los usos complementarios de comercio de cobertura local, institucional de influencia local e industrial.

Además, el índice máximo de ocupación fue reducido a solo 63.8% con una cesión de terreno del 17%. Luego, con el Decreto 327 de 2004 se mantuvieron los mismos usos, pero el índice máximo de ocupación se redujo a 0.33 para los proyectos de vivienda desarrollados en el predio «Campoalegre», previa la cesión del 25% del terreno. Con lo expuesto se evidencia que con la expedición del POT y sus decretos reglamentarios no se dio un uso del suelo más rentable ni un mayor índice de edificabilidad del predio, pues se conservó e incluso se redujo lo previsto en el Acuerdo 26 de 1996.

Ahora, el incremento del índice de edificabilidad es un beneficio que tiene una contraprestación clara en una carga urbanística que es la cesión de parte del terreno. Debido a esto, no puede incluirse el tributo como un tercer elemento que aumente las cargas impuestas al particular. Además, la cesión del terreno para incrementar el índice de edificabilidad no es una acción urbanística del Estado, sino que se trata de una decisión del particular que asume voluntariamente la carga de ceder parte del terreno para obtener ese beneficio, según lo indica el artículo 44 del Decreto 327 de 2004.

En este orden de ideas, los actos acusados son nulos al determinar la participación en la plusvalía con base en el índice máximo de edificabilidad del predio porque desconocieron el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios del artículo 38 de la Ley 388 de 1997. Contestación de la demanda El Distrito de Bogotá contestó la demanda con los siguientes argumentos (ff.366 a 385, c.2): 1- No se desconocieron los principios de irretroactividad de la norma tributaria y de coordinación administrativa El predio «Campoalegre» no se adhirió a la reglamentación del Decreto 12 de 1993 porque no fue suscrita el acta de adhesión con la Secretaría Distrital de Planeación. Aunque exista autorización de la EAAB, esta únicamente constituía el paso previo a la adhesión, por lo que no se hizo efectiva.

El artículo 515 del Decreto 619 del 2000, recopilado en el artículo 478 del Decreto 190 de 2004, dispuso que los cambios en los usos del suelo del Acuerdo 6 de 1990 solo se harían efectivos a partir de su reglamentación. En consecuencia, el POT aprobado en el año 2000 tampoco configuró el hecho generado del tributo, según se expuso en la Resolución 2000 del 10 de noviembre de 2010.

Esto mismo lo señaló el Consejo de Estado en un caso similar del 5 de diciembre de 2011 (exp. 16532, CP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez). Por lo anterior, se concluye que el hecho generador de la participación en la plusvalía se configuró con el Decreto 327 de 2004, que es posterior al inicio de la vigencia del Acuerdo 118 de 2003, por lo que no se desconoció el principio de irretroactividad de las normas tributarias.

De otro lado, la Secretaría de Planeación objetó el Oficio 1-2009-29522 del 9 de julio de 2009 proferido por Catastro Distrital, por lo que esta entidad modificó su conclusión mediante otro documento. Así las cosas, tampoco se desconoció el principio de coordinación administrativa. 2- No hubo falsa motivación de los actos acusados El Acuerdo 26 de 1996 no permitió que el predio «Campoalegre» tuviera un uso urbano porque el artículo 185 del Acuerdo 6 de 1990 estableció que los terrenos de las áreas suburbanas en expansión están destinadas al uso agrícola mientras no sean incorporadas al área urbana, según lo expuso la Subsecretaría de Planeación Territorial en el estudio técnico realizado.

Debido a esto, al predio no era aplicable el Decreto 737 de 1993 que reglamentó el desarrollo del suelo urbano. De otro lado, el artículo 77 de la Ley 388 de 1997 establece que la participación en la plusvalía se calcula entendiendo que el adicional de edificación consiste en la diferencia para el aprovechamiento del suelo antes y después de la acción urbanística, por lo que la misma ley exige tomar como referencia el máximo índice de edificabilidad.

Si se acoge la tesis del demandante, el aumento del índice de edificabilidad sería un beneficio libre del efecto de plusvalía, lo que contraría la definición del tributo del artículo 73 de la Ley 388 de 1997, según el cual recae sobre el mayor valor del predio, sin importar las cargas urbanísticas que se hayan asumido para esto. En todo caso, las cargas generales asumidas son un factor tenido en cuenta para calcular la plusvalía, como se evidencia en el estudio técnico. 3- Excepciones previas La demandada formuló las siguientes excepciones previas: i) inepta demanda porque la actora no indicó quien es su representante legal, ii) indebida representación de la demandante porque el poder otorgado por la actora fue suscrito por el gerente segundo suplente y no por el principal, iii) falta de legitimación en la causa por activa porque la actora no es propietaria ni poseedora del predio e iv) inepta demanda porque los actos acusados no son definitivos y, por lo tanto, no son susceptibles de control judicial al ser un simple precálculo del tributo.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente (ff.678 a 701, c.4): 1- No proceden las excepciones previas No están acreditadas las excepciones previas planteadas por el Distrito de Bogotá debido a lo siguiente: i) la actora identificó adecuadamente a las partes, ii) no es necesario acreditar la ausencia del representante legal principal para que actúe su suplente, iii) la actora tiene legitimación en la causa porque fue quien pagó el tributo y iv) el Consejo de Estado consideró que los actos acusados son definitivos al resolver el recurso de apelación que rechazó la demanda mediante auto del 19 de julio de 2012. 2- No fueron desconocidos los principios de irretroactividad y de coordinación administrativa Está probado que en vigencia del Acuerdo 6 de 1990 el predio «Campoalegre» se ubicaba en área suburbana de expansión, por lo que tenía un uso agrícola, no de vivienda.

En consecuencia, no son aplicables los predios 734 y 737 de 1993, pues estos solo regulan el tratamiento de desarrollo de los predios ubicados en el área urbana. El Decreto 12 de 1993 reguló el Tratamiento Especial de Incorporación al Sector Tintal Central, Área Suburbana de Expansión, para el desarrollo de viviendas de interés social en determinados predios, entre los cuales no se encontraba «Campoalegre» porque se escindió de «Campoalegre Londoño» desde 1972.

Además, los propietarios del predio «Campoalegre» no se adhirieron a la concertación. Aunque consta la autorización de la EAAB, dicho documento constituye solo un requisito previo a la firma del acta de adhesión, la cual no se encuentra en el expediente. El predio «Campoalegre» tampoco se incorporó a suelo urbano por el Acuerdo 26 de 1996 porque dicha norma se aplica a los predios de áreas urbanas que cumplan con el artículo 4 del Decreto 737 de 1993 que, según se dijo, no es aplicable en el caso bajo examen.

Aunque el Decreto 619 del 2000 señaló que el predio pertenece al área urbana, dicho acto no constituye una autorización específica, como lo exige el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, por lo que no se puede considerar el hecho generador de la participación en la plusvalía. Así lo indicó el Consejo de Estado en sentencias del 5 de diciembre de 2011 (exp. 16352, CP.

Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), del 10 de septiembre de 2014, (exp. 19402, CP. Martha Teresa Briceño de Valencia) y del 26 de febrero de 2015 (exp. 19526, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez). Debido a lo anterior, en el caso bajo examen se configuró el hecho generador solo con la expedición de la licencia urbanística mediante la Resolución 10-3-02-06 del 10 de mayo de 2010, hecho ocurrido después de proferido el Acuerdo 118 de 2003, por lo que no se desconoció el principio de irretroactividad de las normas tributarias.

De otro lado, no se violó el principio de coordinación administrativa porque el Oficio 1-2009-29522 del 9 de julio de 2009 de Catastro Distrital fue objetada por la Subsecretaría de Planeación Territorial, por lo que fue rectificada mediante el Oficio 1-2009-55992 del 29 de diciembre del mismo año. Por lo expuesto, en realidad las dos entidades llegaron a la misma conclusión. 3- No hubo falsa motivación El artículo 77 de la Ley 388 de 1997 establece que el cálculo de la participación en la plusvalía debe hacerse con fundamento en el potencial edificable que permite la nueva norma, es decir, el máximo potencial, sin tener en cuenta lo que tenga que hacer el propietario para obtener el mayor aprovechamiento del suelo, como son las cesiones públicas de parques y equipamientos, malla vial, etc.

Se ordenó la práctica de una prueba pericial para realizar una modelación urbanística de mayor potencial de norma del predio en vigencia del Acuerdo 6 de 1990, del Decreto 619 del 2000 y del Decreto 327 de 2004. Sin embargo, la determinación del hecho generador es un asunto de puro derecho, por lo que la experticia no es procedente para demostrar este punto.

Además, la actora no controvierte si el cálculo de la administración fue correctamente realizado. Recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación y solicitó que se accediera a sus pretensiones con base en los siguientes argumentos (ff.710 a 727, c.4): 1- Desconocimiento del principio de irretroactividad de las normas tributarias El Tribunal se equivocó al no tener como hecho generador del tributo al Decreto 12 de 1993.

En efecto, el Oficio 35000-2009-03408 del 19 de marzo de 2009 de la EAAB demuestra que el predio se adhirió al proceso de concertación porque, por un lado, establece el monto a pagar por derechos de concertación, y por el otro, fue proferido por la entidad competente para autorizar la adhesión. En caso de que no se acepte la tesis anterior, sino que se considere que el hecho generador se configuró por el Decreto 619 del 2000, está probado el desconocimiento del principio de irretroactividad de las normas tributarias porque dicho acto fue proferido antes de la expedición del Acuerdo 118 de 2003, que reguló la participación en la plusvalía en Bogotá. El Tribunal interpretó erróneamente el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 al afirmar que el hecho generador de la participación en la plusvalía se configura con dos actos administrativos: uno que contenga la acción urbanística y uno que contenga la autorización específica para modificar el uso del suelo.

En realidad, dicha norma señala que solo se requiere de un acto que contenga ambas decisiones, como ocurrió en el caso bajo examen por la expedición del Decreto 619 del 2000, como lo indicó el Consejo de Estado en sentencia del 3 de agosto de 2016 (exp. 21870, CP. Martha Teresa Briceño de Valencia). Así las cosas, en el caso bajo examen no se pudo configurar el hecho generador con la expedición de la licencia urbanística, como se afirmó en la sentencia apelada.

Además, no puede tomarse como hecho generador de la participación en la plusvalía al Decreto 327 de 2004 porque la incorporación y la asignación de usos del suelo son hechos generadores individuales y que fueron confundidos por el Tribunal. 2- Prohibición de doble tributación por calcular con base en índices máximos de edificabilidad El artículo 44 del Decreto 327 de 2004 señala que el urbanizador puede asumir voluntariamente cargas generales para incrementar el índice de edificabilidad.

Sin embargo, si no asume dicha carga, solo tiene derecho al índice básico. Así las cosas, en este segundo evento, no se puede calcular el tributo con base en el índice máximo de edificabilidad porque se impone una carga tributaria por un beneficio que no se disfruta. De otro lado, la Ley 388 de 1997 dispone que el costo por las cargas generales se recupera mediante el sistema tributario, por lo que es aplicable la prohibición a la doble tributación del artículo 338 de la Constitución. Pero, cuando la participación en la plusvalía se determina con base en el índice máximo de edificabilidad, se desconoce esta prohibición porque se está imponiendo una carga general y el tributo.

Es decir, que el urbanizador asume dos veces el pago por un mismo beneficio, que es el incremento del índice de edificabilidad. El Tribunal afirmó que el hecho generador del tributo en el caso bajo examen se configuró con la expedición de la licencia urbanística porque es la autorización específica de la acción urbanística. Pero, entonces, no debió tomarse el máximo índice de edificabilidad del predio, sino el que solicitó el constructor ante la Curaduría Urbana 3.a de Bogotá para que el tributo sea proporcional al índice realmente utilizado.

De otro lado, la ley señala que el mecanismo para recuperar el costo de las cargas generales debe cumplir con el artículo 338 de la Constitución, que establece la prohibición a la doble tributación. Cundo la plusvalía se calcula con el índice máximo desconoce esta prohibición porque se impone la carga general y el impuesto. Entonces, debería tomarse únicamente el utilizado por el urbanizador en la licencia urbanística, que en algunos casos es el básico.

Para el Tribunal, el cálculo del tributo fue correcto porque cumplió con el artículo 77 de la Ley 388 de 1997, según el cual se debe utilizar el potencial edificable. Sin embargo, tanto el a quo como los actos acusados confundieron la incorporación y la asignación de usos del suelo a pesar de ser hechos generadores de plusvalía diferentes.

Debido a esto, no tuvieron en cuenta que el artículo 76 de la Ley 388 de 1997, que regula el cálculo del tributo por cambio de usos del suelo, establece que la plusvalía se determina con base en el precio por metro cuadrado de predios con características similares en cuanto a uso y localización. Entonces, es la misma ley la que prohíbe que el tributo se determine con base en el índice máximo de edificabilidad.

Alegatos de conclusión La demandante reiteró lo dicho en su recurso de apelación (ff.755 a 776, c.4). La demandada reiteró lo dicho en la contestación de la demanda(ff.741 a 755, c.4). Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada porque el hecho generador del tributo se configuró por la expedición de la licencia urbanística, hecho posterior a la vigencia del Acuerdo 118 de 2003 (ff.777 a 780, c.4).

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- De forma preliminar, se destaca que la sentencia de primera instancia negó los cargos de nulidad relacionados con i) el desconocimiento del principio de coordinación administrativa previsto en el artículo 6 de la Ley 489 de 1998 y ii) el incremento de la edificabilidad del predio por la aplicación del Acuerdo 26 de 1996.

Stella Jeannette Carvajal Basto). 2- Entonces, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de las resoluciones 1016 del 26 de noviembre de 2008, 1705 del 16 de septiembre de 2010 y 2000 del 10 de noviembre de 2010 proferidas por el Distrito de Bogotá y que determinaron la participación de la plusvalía en el predio «Campoalegre», solo con base en los argumentos planteados en la apelación. 3- Según la apelante, los actos acusados desconocieron el principio de irretroactividad de las normas tributarias porque el hecho generador de la participación en la plusvalía se configuró con el Decreto 12 de 1993 debido a la adhesión del predio a la concertación del sector el Tintal Central, según se probó con el Oficio 35000-2009-03408 del 19 de marzo de 2009 proferido por la EAAB.

El parágrafo primero del artículo 1 de dicho decreto establece que los predios sin desarrollar y que no adelantaron la concertación «podrán acogerse a la presente reglamentación una vez sus propietarios reciban la autorización de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado para firmar el Acta de Compromiso como adherentes». Es decir, que no basta la autorización de la EAAB, sino que también se requiere la suscripción de un acta de compromiso (sentencia del 23 de noviembre de 2017, exp. 20700, CP.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez). En el expediente consta el Oficio 35000-2009-03408 del 19 de marzo de 2009 proferido por la EAAB, en el que indicó que la urbanizadora deberá pagar los derechos de concertación (f.54, antecedentes), pero esto no es prueba de que se haya suscrito el acta de compromiso como adherentes. Tanto es así que, en el Oficio 30500-2009-118 del 12 de agosto del mismo año, la EAAB indicó que «(…) para que el predio sea incluido en la concertación, el propietario del predio deberá suscribir la respectiva acta de adhesión y reconocer y asumir el costo invertido por el Acueducto en las obras de infraestructura de servicios» (f.72, antecedentes).

En conclusión, los documentos de la EAAB demuestran que para el año 2009 no se había suscrito el acta de adhesión al proceso de concertación, por lo que el predio «Campoalegre» no fue incorporado a suelo urbano por aplicación del Decreto 12 de 1993. Este cargo de la apelación no prospera. 4- La demandante señaló que, si no se acepta que el hecho generador del tributo se configuró con el Decreto 12 de 1993, entonces debe tomarse como tal el Decreto 619 del 2000, que aprobó el POT de Bogotá. En cambio, el Tribunal y el Ministerio Público señalaron que el hecho generador del tributo en el caso bajo examen se configuró con la licencia urbanística otorgada mediante la Resolución 10-3-02-06 del 10 de mayo de 2010.

Para resolver este punto, la Sala reiterarán las consideraciones expuestas en las sentencias del 25 de julio de 2019 (exp. 22268, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), que precisó la jurisprudencia en cuanto al hecho generador de la participación en la plusvalía, y del 14 de junio de 2018 (exp. 21065, CP. Julio Roberto Piza), que resolvió un caso similar al de la referencia. En la sentencia del 25 de julio de 2019 se concluyó lo siguiente: 2.3.11.- Por lo dicho, la Sala precisa su jurisprudencia en relación con el hecho generador de la participación en la plusvalía, en el siguiente sentido: a) La participación en la plusvalía es una herramienta que le permite a las entidades públicas, participar del mayor valor que sus acciones urbanísticas agregan al suelo. b) El derecho a participar de ese beneficio surge automáticamente con alguna o varias de las siguientes acciones urbanísticas, adoptadas en el POT o alguna de las herramientas que lo desarrollan: 1.

La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. 2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. 3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. c) Las licencias de urbanismo y construcción, los actos en los que se transfiere el derecho de dominio de un bien afecto a la participación en la plusvalía, el cambio efectivo de uso del inmueble, y la adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, no son hecho generador de aquella.

Estos actos determinan la exigibilidad de la obligación. Así las cosas, en el caso bajo examen no puede tomarse como hecho generador del tributo la licencia urbanística otorgada mediante la Resolución 10-3-02- 06 del 10 de mayo de 2010, como lo señaló la sentencia impugnada. Para determinar el hecho generador de la participación en plusvalía en Bogotá, en la sentencia del 14 de junio de 2018 se indicó que el artículo 515 del Decreto 619 del 2000 estableció un régimen de transición, según el cual se seguiría aplicando las normas del Acuerdo 6 de 1990 (anterior POT de Bogotá) sobre usos del suelo hasta que se expidiera la nueva reglamentación, lo que ocurrió con el Decreto 327 de 2004.

En consecuencia, cuando el predio no está sometido a un plan parcial, «el Decreto 327 de 2004 constituye la actuación urbanística generadora de la participación en plusvalía objeto de discusión, porque fue mediante esa disposición que se hizo efectivo el cambio en el régimen de zonificación adoptada por el Decreto 619 de 2000». El predio «Campoalegre» no está sometido a un plan parcial, según lo aceptan ambas partes (ff.33, c.1 y 370, c.2), por lo que el cambio en los usos del suelo de área suburbana de expansión a urbana dispuesto en el Decreto 619 del 2000 solo se hizo efectivo con la expedición del Decreto 327 de 2004, tal como lo señaló el estudio técnico del Memorando 3-2008- 07927 del 25 de agosto de 2008 (f.23, antecedentes), en el que se fundamentaron los actos acusados (ff. 34, 179 vto. y 201, antecedentes).

Como consecuencia, no se desconoció la prohibición de irretroactividad de las normas tributarias pues el hecho generador se configuró en el año 2004, luego del inicio de la vigencia del Acuerdo 118 de 2003. Por lo anterior, este cargo de la apelación tampoco prospera. 5- En el recurso se afirmó que el cálculo del tributo con base en el máximo índice de edificabilidad del predio constituye un desconocimiento de la prohibición de doble tributación porque impone dos cargas públicas (la cesión de terreno y el tributo) a cambio de un solo beneficio (el incremento de dicho índice).

Además, señaló que el tributo debe calcularse únicamente con base en el índice de construcción efectivamente solicitado por el interesado en la solicitud de licencia urbanística, pues de lo contrario se impone un doble pago, ya que la Ley 388 de 1997 dispone que el costo de las cargas generales se recupera mediante el sistema tributario. Finalmente, la apelante indicó que si el hecho generador del tributo fue el cambio de usos del suelo, entonces debió calcularse el valor de la participación en la plusvalía con base en el artículo 76 de la Ley 388 de 1997, según el cual no debe tomarse el índice máximo de edificabilidad, sino el precio por metro cuadrado de predios con características similares en cuanto a uso y localización. Esta Sección tuvo oportunidad de pronunciarse sobre estos puntos en sentencia del 8 de junio de 2017 (exp. 21001, CP.

Con base en esto, la Corte Constitucional (Sentencia C-495 de 1998, exp. D-1968, MP. Antonio Barrera Carbonell) y la Sección Primera del Consejo de Estado (sentencia del 31 de julio de 2014, exp. 2007-00235, CP. María Claudia Rojas Lasso) concluyeron que las cesiones de suelo no son un tributo, sino una carga social derivada de la actividad urbanística.

En consecuencia, no se desconoce la prohibición a la doble tributación cuando un mismo hecho da lugar a la imposición de cesión de suelos en cumplimiento de una carga general y al cobro de la participación en la plusvalía. La misma sentencia señala que, cuando este tributo se origina por el aumento de la edificabilidad del predio, su valor se calcula con base en el artículo 77 de la Ley 388 de 1997, según el cual el número total de metros cuadrados que se estimará como objeto del efecto plusvalía será igual al área potencial adicional de edificación autorizada.

En el caso bajo examen, el estudio estudio técnico del Memorando 3-2008- 07927 del 25 de agosto de 2008 (f.23, antecedentes) señaló que se configuraron dos hechos generadores del tributo: i) el cambio en el régimen y zonificación de usos del suelo y ii) el aumento del área edificable (ff.22 a 30, antecedentes). Además, este hecho es aceptado por ambas partes (f.7, c.1 y 366 vto., c.2).

Así las cosas, era aplicable el artículo 77 de la Ley 388 de 1997, por lo que no solo era procedente, sino obligatorio, que el acto acusado determinara el valor del efecto de plusvalía con base en el máximo índice de edificabilidad de los predios objeto de la licencia urbanística. Por lo anterior, este cargo de la apelación tampoco prospera. 6- Comoquiera que la apelación no prosperó, la Sala confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Confirmar la sentencia apelada, proferida el 21 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.