08001-23-31-000-2011-01363-01 — Consejo de Estado

08001-23-31-000-2011-01363-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2020-07-30

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: Coordinadora Mercantil S. A.·Demandado: Departamento Del Atlántico

De qué trata

Síntesis: La normal eficacia de un acto administrativo, expedido válidamente, puede sufrir alteraciones a causa de situaciones sobrevinientes que conlleven la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho. Este es el caso de la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta una decisión administrativa de contenido individual. Es por esto que el artículo 66 del CCA establece que, salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, precisa que, perderán su fuerza ejecutoria, entre otras circunstancias, si desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho. En este sentido, si bien puede ocurrir que, al momento de expedir un acto administrativo de carácter particular, las normas que le sirven de fundamento se encuentren vigentes, por efecto de estarse debatiendo su legalidad, el asunto corresponde a una situación jurídica no consolidada, cuya validez y eficacia guarda relación con las decisiones judiciales que definen por vía de control objetivo la legalidad de la norma superior en la que se fundamentó el acto particular impugnado. En este sentido, se ha pronunciado esta Sección para entender que la sentencia anulatoria proferida con ocasión de la acción de nulidad, respecto del acto administrativo de carácter general que fundamenta el acto de contenido particular, surte efectos inmediatos en relación con las situaciones jurídicas no consolidadas, entendidas como aquellas que se debaten o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o judiciales, al momento de proferirse el correspondiente fallo de nulidad (Sentencia del 18 de julio de 2019, exp. 22808; CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez). (…) Los artículos 2.°, 3.°, 4.°, 5.°, 6.°, 7. ° y 8.° de la Ordenanza nro. 18, del 25 de julio de 2006 fueron anulados por esta Sección en las sentencias del 27 de marzo de 2014 (exp. 20211, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) y del 26 marzo de 2015 (exp. 20655, CP: Martha Teresa Briceño De Valencia). Al efecto, la Sala concluyó que la Asamblea del Departamento del Atlántico, desconoció los límites fijados en la Ley 645 de 2001, que determinó los elementos esenciales del tributo, dado que estableció como aspecto material del hecho generador la expedición de documentos que elaboran los particulares sin la intervención de funcionarios públicos del departamento, en contra de lo que prevé esa ley, que exige su intervención. Agregó que la ilegalidad del hecho generador de la estampilla hacía que también lo fueran los demás elementos de la misma, por lo que los anuló. Finalmente, señaló que las normas acusadas desconocieron la prohibición del numeral 5.° del artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986, al imponer el tributo sobre objetos o industrias gravados por la ley, en el caso con el ICA y sobre la misma base gravable de éste. Misma suerte corrió la sanción por no declarar la estampilla contenida en el inciso 2.° del artículo 281 del Decreto Ordenanzal 823, del 28 de noviembre de 2003, pues fue anulado mediante Sentencia del 5 de junio de 2014 (exp. 18907, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), como consecuencia de la declaratoria de ilegalidad del tributo. La Sala reconoce que la desaparición del fundamento jurídico de un acto administrativo no necesariamente conlleva la pérdida de su fuerza ejecutoria, pues el ordenamiento jurídico respeta las situaciones jurídicas consolidadas. Sin embargo, al momento de proferirse las sentencias que declararon la nulidad de los actos de carácter general, que sustentaron la imposición de la sanción por no declarar, se estaban cuestionando ante la jurisdicción contencioso-administrativa los actos demandados, por lo que se entiende que la situación jurídica no estaba consolidada, tal y como lo ha reiterado esta Sección en los términos expuestos en el aparte anterior. En consecuencia, procede la nulidad de las resoluciones demandadas por pérdida de su fuerza ejecutoria, al carecer de sustento legal, de conformidad al numeral 2.° del artículo 66 del CCA.CONDENA EN COSTAS - Improcedencia. Toda vez que no se advierte mala fe ni temeridad en el proceder de la demandada / CONDENA EN COSTAS - Normativa[E]n lo que respecta a la condena en costas la Sala se abstendrá de imponerlas, toda vez que no se advierte mala fe ni temeridad en el proceder de la demandada, supuestos que habilitan dicha imposición, conforme al artículo 171 del CCA.

EFICACIA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO EXPEDIDO VÁLIDAMENTE – Alcance / PERDIDA DE FUERZA DE EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Circunstancias / SENTENCIA ANULATORIA PROFERIDA CON OCASIÓN DE LA ACCIÓN DE NULIDAD, RESPECTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL QUE FUNDAMENTA EL ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR – Efectos. Surte efectos inmediatos en relación con las situaciones jurídicas no consolidadas, entendidas como aquellas que se debaten o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o judiciales, al momento de proferirse el correspondiente fallo de nulidad / SENTENCIA ANULATORIA PROFERIDA CON OCASIÓN DE LA ACCIÓN DE NULIDAD, RESPECTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL QUE FUNDAMENTA EL ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR – Reiteración de jurisprudencia / DESAPARICIÓN DEL FUNDAMENTO JURÍDICO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Efectos La normal eficacia de un acto administrativo, expedido válidamente, puede sufrir alteraciones a causa de situaciones sobrevinientes que conlleven la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho.

Este es el caso de la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta una decisión administrativa de contenido individual. Es por esto que el artículo 66 del CCA establece que, salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, precisa que, perderán su fuerza ejecutoria, entre otras circunstancias, si desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho.

En este sentido, si bien puede ocurrir que, al momento de expedir un acto administrativo de carácter particular, las normas que le sirven de fundamento se encuentren vigentes, por efecto de estarse debatiendo su legalidad, el asunto corresponde a una situación jurídica no consolidada, cuya validez y eficacia guarda relación con las decisiones judiciales que definen por vía de control objetivo la legalidad de la norma superior en la que se fundamentó el acto particular impugnado.

En este sentido, se ha pronunciado esta Sección para entender que la sentencia anulatoria proferida con ocasión de la acción de nulidad, respecto del acto administrativo de carácter general que fundamenta el acto de contenido particular, surte efectos inmediatos en relación con las situaciones jurídicas no consolidadas, entendidas como aquellas que se debaten o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o judiciales, al momento de proferirse el correspondiente fallo de nulidad (Sentencia del 18 de julio de 2019, exp. 22808;

CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez). (…) Los artículos 2.°, 3.°, 4.°, 5.°, 6.°, 7. ° y 8.° de la Ordenanza nro. 18, del 25 de julio de 2006 fueron anulados por esta Sección en las sentencias del 27 de marzo de 2014 (exp. 20211, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) y del 26 marzo de 2015 (exp. 20655, CP: Martha Teresa Briceño De Valencia). Al efecto, la Sala concluyó que la Asamblea del Departamento del Atlántico, desconoció los límites fijados en la Ley 645 de 2001, que determinó los elementos esenciales del tributo, dado que estableció como aspecto material del hecho generador la expedición de documentos que elaboran los particulares sin la intervención de funcionarios públicos del departamento, en contra de lo que prevé esa ley, que exige su intervención. Agregó que la ilegalidad del hecho generador de la estampilla hacía que también lo fueran los demás elementos de la misma, por lo que los anuló. Finalmente, señaló que las normas acusadas desconocieron la prohibición del numeral 5.° del artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986, al imponer el tributo sobre objetos o industrias gravados por la ley, en el caso con el ICA y sobre la misma base gravable de éste.

Misma suerte corrió la sanción por no declarar la estampilla contenida en el inciso 2.° del artículo 281 del Decreto Ordenanzal 823, del 28 de noviembre de 2003, pues fue anulado mediante Sentencia del 5 de junio de 2014 (exp. 18907, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), como consecuencia de la declaratoria de ilegalidad del tributo. La Sala reconoce que la desaparición del fundamento jurídico de un acto administrativo no necesariamente conlleva la pérdida de su fuerza ejecutoria, pues el ordenamiento jurídico respeta las situaciones jurídicas consolidadas.

Sin embargo, al momento de proferirse las sentencias que declararon la nulidad de los actos de carácter general, que sustentaron la imposición de la sanción por no declarar, se estaban cuestionando ante la jurisdicción contencioso-administrativa los actos demandados, por lo que se entiende que la situación jurídica no estaba consolidada, tal y como lo ha reiterado esta Sección en los términos expuestos en el aparte anterior.

En consecuencia, procede la nulidad de las resoluciones demandadas por pérdida de su fuerza ejecutoria, al carecer de sustento legal, de conformidad al numeral 2.° del artículo 66 del CCA. FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 66 / LEY 645 DE 2001 / DECRETO LEY 1222 DE 1986 – ARTÍCULO 71 NUMERAL 5 / DECRETO ORDENANZAL 823 DE 2003 – ARTÍCULO 181 INCISO 2 CONDENA EN COSTAS – Improcedencia. Toda vez que no se advierte mala fe ni temeridad en el proceder de la demandada / CONDENA EN COSTAS – Normativa [E]n lo que respecta a la condena en costas la Sala se abstendrá de imponerlas, toda vez que no se advierte mala fe ni temeridad en el proceder de la demandada, supuestos que habilitan dicha imposición, conforme al artículo 171 del CCA.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 171 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-31-000-2011-01363-01(21577) Actor: COORDINADORA MERCANTIL S. A. Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia del 13 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las pretensiones de la demanda sin condena en costas (f. 148 cp[1]1).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 02 de febrero de 2010, la demandada emplazó a la demandante para que declarara la Estampilla Pro Hospital Universitario Cari E. S. E. por los periodos 5.° y 6.° de 2008 (ff. 143 y 144 cp2). Ante la renuencia de la demandante, la demandada expidió la Resolución 2627, del 24 de marzo de 2011, en la que le impuso una sanción por no declarar, por valor total de $4.012.778.400 (ff. 152 a 154 cp2).

Mediante Resolución 592, del 27 de julio de 2011, la demandada resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante contra la resolución sanción (ff. 157 a 165 cp2), reduciendo el valor total a pagar a $311.444.400 (ff. 230 a 234 cp2).

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA, Decreto 1 de 1984), la parte actora formuló las siguientes pretensiones (f. 14 cp1): Como consecuencia de todo lo dicho se solicita se decrete la nulidad de la Resolución 592 de 2011 y de la Resolución sanción 2627 del mismo año y, se declare que la sociedad COORDINADORA MERCANTIL S.A. no debe pagar la sanción por no declarar estampillas al Departamento del Atlántico.

A los anteriores efectos, la demandante invocó como disposiciones violadas los artículos 3.º y 5.º de la Ley 645 de 2001; y 62 numeral 1.º y 71 numerales 2.º y 5.º del Decreto 1222 de 1986. El concepto de violación planteado se sintetiza así (ff. 6 a 14 cp1): Solicitó que se aplicara al presente caso, el resultado del proceso donde se estudia la legalidad de los artículos 2.°, 3.°, 4.° y 6.° de la Ordenanza nro. 18 de 2006, porque la sanción por no declarar impuesta se fundamenta en dichas disposiciones.

Afirmó que los actos administrativos demandados carecen de fundamento sustancial y procesal. En cuanto a la falta de fundamento sustancial alegó que la regulación de la Estampilla Pro Hospital Universitario Cari E. S. E. contenida en la Ordenanza nro. 18 de 2006, replica el texto de disposiciones que ya fueron anuladas (artículos 4.° de la Ordenanza nro. 40 de 2001, 5.º de la Ordenanza nro. 17 de 2004, y 5.º y 6.º de la Ordenanza nro. 18 de 2004).

Lo anterior, por establecer como aspecto material del hecho generador de la estampilla documentos privados, pese a que los artículos 3.º y 5.º de la Ley 645 de 2001 y la sentencia C-227 del 02 de abril de 2002 (exp. D-3699 CP: Jaime Córdoba Triviño) disponen que la intervención de funcionarios públicos departamentales y municipales es uno de los elementos esenciales de dicho tributo.

Adicionalmente, sostuvo que la Ordenanza nro. 18, del 25 de julio de 2006, infringe los artículos 62 numeral 1.º y 71 numerales 2.º y 5.º del Decreto 1222 de 1986, en vista de que grava objetos o industrias gravadas por ley. Expuso que la relación entre la Estampilla Pro Hospital Universitario Cari E. S. E. y el impuesto de industria y comercio (ICA) es tan evidente que el inciso segundo del artículo 3.° de la norma de orden departamental, presume como base mínima de la estampilla, para aquellos contribuyentes obligados a declarar el ICA, los ingresos netos declarados a efectos de ese impuesto.

También manifestó que el 05 de mayo de 2011, el Tribunal Administrativo del Atlántico suspendió provisionalmente los artículos 2.° a 8.º de la Ordenanza nro. 18 de 2006, por reproducir el texto de los artículos 5.º, 6.°, 8.º, 9.º y 10 de la Ordenanza nro. 27 de 2001 y los artículos 2.° a 10 de la Ordenanza nro. 40 de 2001, disposiciones que fueron anuladas por esta Corporación en las sentencias del 04 de junio de 2009 (exp. 16085, CP: Héctor J. Romero Díaz y exp. 16086, CP: William Giraldo Giraldo).

En cuanto a la ausencia de fundamento procedimental de los actos administrativos demandados, señaló que mediante sentencia del 24 de marzo de 2011, el Tribunal Administrativo del Atlántico anuló el numeral 2.° del artículo 281 del Decreto 823 de 2003, en el que se tipifica la sanción por no declarar la Estampilla Pro Hospital Universitario Cari E. S. E., por ser desproporcionada frente al tributo.

Contestación de la demanda La parte demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 126 a 134 cp2), para lo cual argumentó que los artículos 2.°, 3.°, 4.° y 6.° de la Ordenanza nro. 18 de 2006 estaban vigentes, tanto en los momentos en que se causó el tributo, como en el momento en que se interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos demandados.

Lo anterior, dado que los efectos de la suspensión provisional son hacia el futuro, y esta solo se concretó el 30 de septiembre de 2011. Por otra parte, manifestó que la legalidad de dicha Ordenanza, no se estudió en las sentencias del 04 de junio de 2009 (exp. 16085, CP: Héctor J. Romero Díaz y exp. 16086, CP: William Giraldo Giraldo). A partir de esos argumentos, indicó que actuó con base en el artículo 66 del CCA, que ordena aplicar la regulación de la estampilla hasta que sea suspendida o anulada.

Alegó que la demandante no demostró que se hubieran violado los artículos 62 numeral 1.º y 71 numerales 2.º y 5.º del Decreto 1222 de 1986, pues los actos administrativos demandados se expidieron conforme al procedimiento establecido en los artículos 336 y 337 de la Ordenanza nro. 41 de 2002, y, la sanción, se calculó conforme al artículo 281 de la Ordenanza 18 de 2006, todos vigentes en la época de los hechos.

Argumentó que la demandante incumplió su carga de aportar una copia auténtica de la Ordenanza nro. 18 de 2006, según lo previsto en el artículo 141 del CCA. Añadió que la actora no solicitó inaplicar la Ordenanza nro. 18, ni la suspensión del proceso por prejudicialidad. Manifestó que la demandante no demandó la nulidad de las normas departamentales en un proceso paralelo, siendo un presupuesto de la suspensión por prejudicialidad.

La demandada construyó ese último argumento a partir de la interpretación de las sentencias del 03 de julio de 1998 (exp. 15201, CP: Nicolás Pájaro Peñaranda), y del 07 de septiembre de 2006 (exp. 15778, CP: Ligia López Díaz), y del auto del 22 de febrero de 2007 (exp. 15819, CP: Héctor J. Romero Díaz). Sentencia apelada Mediante Sentencia del 13 de diciembre de 2013, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas (ff. 136 a 148 cp1).

Relató que mediante el auto del 07 de junio de 2012 (exp. 19310, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia), en el que se reiteró el auto del 13 de diciembre de 2011 (exp. 18399, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), esta Corporación negó la suspensión de la Ordenanza nro. 18 de 2006 por reproducción de actos administrativos anulados, puesto que esta fue expedida antes de que las Ordenanzas nros. 27 y 40 de 2001, fueran anuladas.

Sin embargo, en dicho auto la Sección resolvió suspender las normas objeto de la solicitud, por vulnerar los artículos 3.° y 5.° de la Ley 645 de 2001 y 71 numeral 5.° del Decreto 1222 de 1986. Revisó los efectos de la suspensión provisional de la Ordenanza nro. 18 de 2006 respecto de los actos demandados, y concluyó que dichos efectos son hacia el futuro, de modo que no pueden retrotraerse para afectar situaciones jurídicas consolidadas, como lo son las sanciones por no declarar el 5.° y el 6.° bimestre de 2008.

Así las cosas, consideró que aún si la regulación de la Estampilla Pro Hospital Universitario Cari E. S. E., contenida en la Ordenanza nro. 18, fuera anulada, no afectaría la fuerza ejecutoria de los actos administrativos demandados, pues la situación jurídica que produjeron se consolidó desde el vencimiento del plazo para declarar cada periodo del tributo.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas porque la demandada no asumió una conducta merecedora de la sanción, como temeridad, irracionalidad de su pretensión, dilación sistemática del trámite o en deslealtad. Recurso de apelación La demandante apeló la decisión de primera instancia en los siguientes términos (ff. 150 a 154 cp1): Insistió en que los actos administrativos demandados carecen de fundamento sustancial y procedimental.

Respecto del fundamento sustancial, destacó que se basaron en los artículos 2.°, 3.°y 4.° de la Ordenanza nro. 18 de 2006, los cuales fueron anulados por el a quo el 22 de noviembre de 2013, pues violaron los artículos 3.° y 5.° de la Ley 645 de 2001, al fijar el hecho generador de la estampilla sin la intervención de un funcionario público departamental y, gravaron con una estampilla un hecho económico gravado con ICA.

En ese orden de ideas, alegó que el tribunal desconoció su propio fallo, al considerar que solo en el caso de que se anulara el acto administrativo de contenido general, se podrían terminar los procesos en los que la situación jurídica no se hubiere consolidado. Agregó que, procedimentalmente, los actos administrativos demandados carecen de fundamento, puesto que la sanción por no declarar la Estampilla Pro Hospital Universitario Cari E. S. E. fue anulada por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 24 de marzo de 2012.

Además, solicitó condenar en costas a la parte demandada. Alegatos de conclusión La demandante reiteró que los actos administrativos demandados deben ser anulados por carecer de fundamento sustancial, y procedimental según lo expuesto en la demanda y en el recurso de apelación (f. 183 cp1). Por su parte, la demandada insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda (ff. 184 a 192 cp1).

El Ministerio Público solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, inaplicar el artículo 281 del Estatuto Tributario del Departamento del Atlántico para anular los actos administrativos demandados. Lo anterior, debido a que la Ley 645 de 2001, que autorizó la emisión de la estampilla Pro-Hospitales Universitarios Públicos, no contempló la sanción por no declarar, ni la periodicidad de la declaración (ff. 193 a 196).

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- La Sala juzga la legalidad de los actos administrativos enjuiciados, atendiendo a los cargos de apelación formulados por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda sin condena en costas. La demandante, en calidad de apelante única, sostuvo que los actos administrativos demandados deben ser anulados por ausencia de fundamento jurídico sustancial y procedimental.

Lo anterior, dado que las normas que regulaban la estampilla, así como la norma que imponía la sanción por no declarar dicho tributo, se habían anulado en primera instancia. En el otro extremo, la demandada resaltó que la regulación de la estampilla estaba vigente al momento en que se causó el tributo, al igual que al momento en que se interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos demandados.

En el mismo sentido, la sanción por no declarar la estampilla estaba vigente al momento en que se concretó el hecho sancionable. De ahí, que se deba confirmar la legalidad de los actos administrativos demandados, pues se fundamentaron en normas vigentes al momento de su expedición. Por su parte, al momento de fallar el a quo consideró que la suspensión provisional de la regulación de la estampilla y, su eventual anulación, no afectaban la validez de los actos administrativos enjuiciados, toda vez que crearon una situación jurídica que se consolidó desde el momento en que se venció el plazo para declarar el tributo.

Le corresponde entonces a la Sala establecer si los actos demandados, carecen de fundamento jurídico por haber sido anulada, la regulación de la estampilla Pro Hospital Universitario Cari E. S. E., contenida en la Ordenanza nro. 18 de 2006, así como la sanción por no declarar prevista en el inciso 2.° del artículo 281 del Decreto Ordenanzal 823 de 2003, con posterioridad a la expedición de dichos actos. 2- La normal eficacia de un acto administrativo, expedido válidamente, puede sufrir alteraciones a causa de situaciones sobrevinientes que conlleven la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho.

Este es el caso de la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta una decisión administrativa de contenido individual. Es por esto que el artículo 66 del CCA establece que, salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, precisa que, perderán su fuerza ejecutoria, entre otras circunstancias, si desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho.

En este sentido, si bien puede ocurrir que, al momento de expedir un acto administrativo de carácter particular, las normas que le sirven de fundamento se encuentren vigentes, por efecto de estarse debatiendo su legalidad, el asunto corresponde a una situación jurídica no consolidada, cuya validez y eficacia guarda relación con las decisiones judiciales que definen por vía de control objetivo la legalidad de la norma superior en la que se fundamentó el acto particular impugnado.

En este sentido, se ha pronunciado esta Sección para entender que la sentencia anulatoria proferida con ocasión de la acción de nulidad, respecto del acto administrativo de carácter general que fundamenta el acto de contenido particular, surte efectos inmediatos en relación con las situaciones jurídicas no consolidadas, entendidas como aquellas que se debaten o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o judiciales, al momento de proferirse el correspondiente fallo de nulidad (Sentencia del 18 de julio de 2019, exp. 22808;

CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 3- En el presente caso se demandó la nulidad de la Resolución Sanción 2627, del 24 de marzo de 2011, a través de la cual la demandada impuso a la demandante una sanción por no declarar la Estampilla Pro Hospital Universitario Cari E. S. E. en el 5.° y 6.° periodo de 2008. También se demandó la Resolución 592, del 27 de julio de 2011, mediante la cual la demandada resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante contra la resolución sanción. Para ese entonces, la Estampilla Pro Hospital Universitario Cari E. S. E. estaba regulada en los artículos 2.°, 3.°, 4.°, 5.°, 6.°, 7. ° y 8.° de la Ordenanza nro. 18, del 25 de julio de 2006.

Por otra parte, la sanción por no declarar dicho tributo estaba regulada en el inciso 2.° del artículo 281 del Decreto Ordenanzal 823, del 28 de noviembre de 2003. Los artículos 2.°, 3.°, 4.°, 5.°, 6.°, 7. ° y 8.° de la Ordenanza nro. 18, del 25 de julio de 2006 fueron anulados por esta Sección en las sentencias del 27 de marzo de 2014 (exp. 20211, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) y del 26 marzo de 2015 (exp. 20655, CP: Martha Teresa Briceño De Valencia).

Al efecto, la Sala concluyó que la Asamblea del Departamento del Atlántico, desconoció los límites fijados en la Ley 645 de 2001, que determinó los elementos esenciales del tributo, dado que estableció como aspecto material del hecho generador la expedición de documentos que elaboran los particulares sin la intervención de funcionarios públicos del departamento, en contra de lo que prevé esa ley, que exige su intervención. Agregó que la ilegalidad del hecho generador de la estampilla hacía que también lo fueran los demás elementos de la misma, por lo que los anuló. Finalmente, señaló que las normas acusadas desconocieron la prohibición del numeral 5.° del artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986, al imponer el tributo sobre objetos o industrias gravados por la ley, en el caso con el ICA y sobre la misma base gravable de éste.

Misma suerte corrió la sanción por no declarar la estampilla contenida en el inciso 2.° del artículo 281 del Decreto Ordenanzal 823, del 28 de noviembre de 2003, pues fue anulado mediante Sentencia del 5 de junio de 2014 (exp. 18907, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), como consecuencia de la declaratoria de ilegalidad del tributo. La Sala reconoce que la desaparición del fundamento jurídico de un acto administrativo no necesariamente conlleva la pérdida de su fuerza ejecutoria, pues el ordenamiento jurídico respeta las situaciones jurídicas consolidadas.

Sin embargo, al momento de proferirse las sentencias que declararon la nulidad de los actos de carácter general, que sustentaron la imposición de la sanción por no declarar, se estaban cuestionando ante la jurisdicción contencioso-administrativa los actos demandados, por lo que se entiende que la situación jurídica no estaba consolidada, tal y como lo ha reiterado esta Sección en los términos expuestos en el aparte anterior.

En consecuencia, procede la nulidad de las resoluciones demandadas por pérdida de su fuerza ejecutoria, al carecer de sustento legal, de conformidad al numeral 2.° del artículo 66 del CCA. 4- Finalmente, en lo que respecta a la condena en costas la Sala se abstendrá de imponerlas, toda vez que no se advierte mala fe ni temeridad en el proceder de la demandada, supuestos que habilitan dicha imposición, conforme al artículo 171 del CCA.

Por lo anterior, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos demandados y se abstendrá de condenar en costas en ambas instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia apelada.

En su lugar: Primero: Declarar la nulidad de la Resolución 2627, del 24 de marzo de 2011, y de la Resolución 592, del 27 de julio de 2011 por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto Coordinadora Mercantil S.A contra la resolución sanción. Segundo: A título de restablecimiento del derecho, declarar que Coordinadora Mercantil S.A. no está obligada a pagar la sanción por no declarar el 5.° y el 6.° bimestre de la estampilla Pro Hospital Universitario Cari E. S. E. 2.

Sin condena en costas en ambas instancias. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | |(Firmado electrónicamente) | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidenta de la Sala | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Cuaderno principal.