44001-23-33-000-2012-00065-01 — Consejo de Estado

44001-23-33-000-2012-00065-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2020-07-16

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: Carbones Del Cerrejón Limited·Demandado: Universidad De La Guajira

De qué trata

Síntesis: [D]e conformidad con el artículo 138 del CPACA, siempre que un administrado crea que un acto administrativo le ha lesionado un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá solicitarle a la jurisdicción que declare la nulidad del mencionado acto y que le restablezca el derecho afectado, para lo cual debe seguirse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En el caso objeto de estudio, de acuerdo con el petitum de la demanda, la parte actora solicita la nulidad de los actos administrativos de contenido particular que la vincularon como deudora solidaria del tributo en cuestión, pero también que se declare que no tiene tal calidad que le atribuye su contraparte. En consecuencia, la pretensión formulada se adecúa al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual es improcedente el planteamiento efectuado en el recurso, en el sentido de que el medio de control que se seguía correspondía a una simple nulidad por cuenta de la cual no cabía efectuar en la sentencia ninguna declaración a título de restablecimiento del derecho.ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA - Normativa / ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA - Sujeto activo / ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA - Reiteración de jurisprudencia / DETERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LA ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA POR PARTE DE UNA PERSONA QUE NO ES EL SUJETO ACTIVO DEL TRIBUTO - Efectos. Tal falta de competencia conlleva la nulidad de los actos acusados3.1- La misma cuestión fue analizada por esta Sección en la sentencia del 29 de junio de 2017 (exp. 21091, CP: Milton Chaves García), por medio de la cual se dirimió la litis planteada por las mismas partes que aquí concurren, respecto de una situación que guarda identidad fática y jurídica con la que ahora ocupa a la Sala. Por tanto, para dictar sentencia la Sala reiterará, en lo pertinente, los criterios de decisión establecidos en dicho precedente. 3.2- La Ley 71 de 1986, en el artículo 1.º, autorizó al departamento de la Guajira para emitir la estampilla Pro Universidad de la Guajira con el objeto de contribuir para la construcción y financiación de esta institución educativa. Con fundamento en ese precepto, el artículo 302 de la Ordenanza nro. 65 de 2002 estableció que el sujeto activo del tributo en cuestión era la universidad, para lo cual el artículo 308 ibidem le permitió encomendar la recaudación de la estampilla a un ente privado y otorgarle la facultad de liquidación, cobro y ejecución judicial. Aunque la ley guardó silencio al respecto, la Corte Constitucional determinó en la sentencia C-768 de 2010 (MP: Juan Carlos Henao Pérez) que el sujeto activo de la estampilla era «el Departamento de la Guajira, no la Universidad de la Guajira», frente a lo cual esta Sección precisó que la universidad era «la destinataria o beneficiaria de los recursos del departamento, no el sujeto activo o acreedor de la obligación tributaria» (sentencia del 29 de junio de 2017, exp. 21091, CP: Milton Chaves García). 3.3- Habida cuenta de lo anterior, en el caso objeto de enjuiciamiento, observa la Sala que la universidad, al determinar y liquidar el tributo a cargo de la demandante, ejerció funciones de gestión administrativa tributaria que son de titularidad del sujeto activo del tributo, esto es, el Departamento de la Guajira, no de ella. Tal falta de competencia conlleva la nulidad de los actos acusados. No prosperan por tanto los cargos de apelación encaminados a afirmar la legalidad de los actos acusados.FACULTAD DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO POR PARTE DEL JUEZ - Límites / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN FALLO DE PRIMERA INSTANCIA - Modificación4- El cargo de apelación restante plantea que el restablecimiento del derecho decretado por el a quo es incongruente con la pretensión de la parte actora y con la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados, por lo cual se trataría de un fallo extra petita. Lo anterior obedecería a que el a quo, tras establecer la nulidad de los actos acusados, ordenó restablecer el derecho vulnerado a la parte actora, para lo cual declaró que la demandada «también carece de competencia para establecer o ejecutar las obligaciones contenidas en los actos anulados, tanto para la determinación del tributo, como para el cobro persuasivo y para el proceso administrativo de cobro», pese a que en la demanda se le había pedido declarar que «la compañía demandante no puede ser vinculada como responsable ni como deudor solidario de la estampilla por universidad mediante los actos acusados en lo referente a la estampilla Pro Universidad de la Guajira por el año 2010», en la sentencia apelada se dispuso declarar. Frente a esas circunstancias, cabe señalar que, si bien el artículo 187 del CPACA prescribe que el juez tiene la facultad de estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas, para restablecer el derecho particular lesionado, lo cierto es que, como lo ha precisado esta Sección (sentencia del 21 de julio de 2011, exp. 17532, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), tal competencia tiene límites pues «el restablecimiento del derecho no puede ir más allá de los derechos que fueron desconocidos o conculcados en los actos administrativos demandados». Dado que en este caso la nulidad de los actos acusados obedece a la falta de competencia de la universidad para adelantar las actuaciones propias del procedimiento de gestión administrativa tributaria del tributo, el derecho subjetivo lesionado se concretó en tener que soportar las consecuencias pecuniarias derivadas de la deuda tributaria contenida en los actos acusados, como se planteó en las pretensiones de la demanda. Pero, según se lee en la sentencia, el restablecimiento del derecho declarado por el tribunal, no se adecúa con el derecho subjetivo que la parte actora considera que le fue lesionado por el acto administrativo, sino con la expresión misma de los motivos a los cuales obedeció la declaratoria de nulidad de los actos acusados. Procede entonces el cargo de apelación, razón por la que la Sala dispondrá modificar el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, con miras a decretar como restablecimiento del derecho vulnerado que la actora no está obligada al pago de las cuantías liquidadas en los actos administrativos anulados.CONDENA EN COSTAS - Normativa / CONDENA EN COSTAS - Improcedencia. Por falta de prueba de su causación[D]ebido a que de conformidad con el ordinal 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso solo «habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación», la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia porque en el expediente no existe prueba de su causación.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Normativa y alcance [D]e conformidad con el artículo 138 del CPACA, siempre que un administrado crea que un acto administrativo le ha lesionado un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá solicitarle a la jurisdicción que declare la nulidad del mencionado acto y que le restablezca el derecho afectado, para lo cual debe seguirse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En el caso objeto de estudio, de acuerdo con el petitum de la demanda, la parte actora solicita la nulidad de los actos administrativos de contenido particular que la vincularon como deudora solidaria del tributo en cuestión, pero también que se declare que no tiene tal calidad que le atribuye su contraparte. En consecuencia, la pretensión formulada se adecúa al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual es improcedente el planteamiento efectuado en el recurso, en el sentido de que el medio de control que se seguía correspondía a una simple nulidad por cuenta de la cual no cabía efectuar en la sentencia ninguna declaración a título de restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 138 ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA – Normativa / ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA – Sujeto activo / ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA – Reiteración de jurisprudencia / DETERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LA ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA POR PARTE DE UNA PERSONA QUE NO ES EL SUJETO ACTIVO DEL TRIBUTO – Efectos.

Tal falta de competencia conlleva la nulidad de los actos acusados 3.1- La misma cuestión fue analizada por esta Sección en la sentencia del 29 de junio de 2017 (exp. 21091, CP: Milton Chaves García), por medio de la cual se dirimió la litis planteada por las mismas partes que aquí concurren, respecto de una situación que guarda identidad fática y jurídica con la que ahora ocupa a la Sala.

Por tanto, para dictar sentencia la Sala reiterará, en lo pertinente, los criterios de decisión establecidos en dicho precedente. 3.2- La Ley 71 de 1986, en el artículo 1.º, autorizó al departamento de la Guajira para emitir la estampilla Pro Universidad de la Guajira con el objeto de contribuir para la construcción y financiación de esta institución educativa.

Con fundamento en ese precepto, el artículo 302 de la Ordenanza nro. 65 de 2002 estableció que el sujeto activo del tributo en cuestión era la universidad, para lo cual el artículo 308 ibidem le permitió encomendar la recaudación de la estampilla a un ente privado y otorgarle la facultad de liquidación, cobro y ejecución judicial. Aunque la ley guardó silencio al respecto, la Corte Constitucional determinó en la sentencia C-768 de 2010 (MP: Juan Carlos Henao Pérez) que el sujeto activo de la estampilla era «el Departamento de la Guajira, no la Universidad de la Guajira», frente a lo cual esta Sección precisó que la universidad era «la destinataria o beneficiaria de los recursos del departamento, no el sujeto activo o acreedor de la obligación tributaria» (sentencia del 29 de junio de 2017, exp. 21091, CP: Milton Chaves García). 3.3- Habida cuenta de lo anterior, en el caso objeto de enjuiciamiento, observa la Sala que la universidad, al determinar y liquidar el tributo a cargo de la demandante, ejerció funciones de gestión administrativa tributaria que son de titularidad del sujeto activo del tributo, esto es, el Departamento de la Guajira, no de ella.

Tal falta de competencia conlleva la nulidad de los actos acusados. No prosperan por tanto los cargos de apelación encaminados a afirmar la legalidad de los actos acusados. FUENTE FORMAL: LEY 71 DE 1986 – ARTÍCULO 1 / ORDENANZA 65 DE 2002 – ARTÍCULO 302 / ORDENANZA 65 DE 2002 – ARTÍCULO 308 FACULTAD DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO POR PARTE DEL JUEZ – Límites / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN FALLO DE PRIMERA INSTANCIA – Modificación 4- El cargo de apelación restante plantea que el restablecimiento del derecho decretado por el a quo es incongruente con la pretensión de la parte actora y con la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados, por lo cual se trataría de un fallo extra petita.

Lo anterior obedecería a que el a quo, tras establecer la nulidad de los actos acusados, ordenó restablecer el derecho vulnerado a la parte actora, para lo cual declaró que la demandada «también carece de competencia para establecer o ejecutar las obligaciones contenidas en los actos anulados, tanto para la determinación del tributo, como para el cobro persuasivo y para el proceso administrativo de cobro», pese a que en la demanda se le había pedido declarar que «la compañía demandante no puede ser vinculada como responsable ni como deudor solidario de la estampilla por universidad mediante los actos acusados en lo referente a la estampilla Pro Universidad de la Guajira por el año 2010», en la sentencia apelada se dispuso declarar.

Frente a esas circunstancias, cabe señalar que, si bien el artículo 187 del CPACA prescribe que el juez tiene la facultad de estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas, para restablecer el derecho particular lesionado, lo cierto es que, como lo ha precisado esta Sección (sentencia del 21 de julio de 2011, exp. 17532, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), tal competencia tiene límites pues «el restablecimiento del derecho no puede ir más allá de los derechos que fueron desconocidos o conculcados en los actos administrativos demandados».

Dado que en este caso la nulidad de los actos acusados obedece a la falta de competencia de la universidad para adelantar las actuaciones propias del procedimiento de gestión administrativa tributaria del tributo, el derecho subjetivo lesionado se concretó en tener que soportar las consecuencias pecuniarias derivadas de la deuda tributaria contenida en los actos acusados, como se planteó en las pretensiones de la demanda.

Pero, según se lee en la sentencia, el restablecimiento del derecho declarado por el tribunal, no se adecúa con el derecho subjetivo que la parte actora considera que le fue lesionado por el acto administrativo, sino con la expresión misma de los motivos a los cuales obedeció la declaratoria de nulidad de los actos acusados. Procede entonces el cargo de apelación, razón por la que la Sala dispondrá modificar el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, con miras a decretar como restablecimiento del derecho vulnerado que la actora no está obligada al pago de las cuantías liquidadas en los actos administrativos anulados.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 187 CONDENA EN COSTAS – Normativa / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [D]ebido a que de conformidad con el ordinal 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso solo «habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación», la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia porque en el expediente no existe prueba de su causación. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 ORDINAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 44001-23-33-000-2012-00065-01(21093) Actor: CARBONES DEL CERREJÓN LIMITED Demandado: UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 07 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, que resolvió (ff. 636 vto. y 637caa1): Primero. Aceptar el impedimento manifestado por la doctora Carmen Dalis Argote Solano, Magistrada de esta Corporación, para conocer del proceso de la referencia, conforme a las consideraciones que anteceden.

Segundo. Declarar la nulidad de las resoluciones RC03 de 2012, en sus artículos 2, 4 y 6, por medio de la cual la Universidad de la Guajira, determina como sujeto pasivo responsable a Carbones del Cerrejón Limited y se le vincula como deudor solidario de los contribuyentes principales de la estampilla Pro Universidad de la Guajira por el año 2010 y RC09 de 2012, por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración. Tercero. A título de restablecimiento del derecho, consecuencialmente, declárese que la entidad demandada también carece de competencia para establecer o ejecutar las obligaciones contenidas en los actos anulados, tanto para la determinación del tributo, como para el cobro persuasivo y para el proceso administrativo de cobro.

Cuarto. Sin condena en costas a la entidad demandada, de acuerdo con la salvedad del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo y lo expresado en la parte motiva de esta providencia.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Resolución nro. RC03 de 2012, la tesorería general de la Universidad de la Guajira determinó como sujeto pasivo de la Estampilla Pro Universidad de la Guajira a la demandante, la vinculó como deudora solidaria y liquidó el tributo correspondiente al año 2010 a cargo de la actora, más intereses moratorios.

Previa interposición del recurso de reconsideración, la tesorería general de la Universidad de la Guajira profirió la Resolución nro. RC 09 de 2012, que confirmó el acto recurrido.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones (ff. 13 y 14 caa1): 1- Que se declare la nulidad de los artículos 2.º, 4.º, y 6.º de la Resolución RC 03 de 2012, expedida por la Tesorería General de la Universidad de la Guajira, por los cuales se determina como sujeto pasivo responsable a Carbones del Cerrejón y se le vincula como deudor solidario de los contribuyentes principales de la estampilla Pro Universidad de la Guajira por el año 2010, determinados mediante dicha resolución. 2- Que se declare la nulidad de la Resolución RC 09 de 2012, notificada el 29 de octubre de 2012, por la cual se resuelve un recurso de reconsideración instaurado por Carbones del Cerrejón Limited contra la Resolución RC 03 de 2012.

A título de restablecimiento del derecho, comedidamente solicito que se declare que la compañía demandante no puede ser vinculada como responsable ni como deudor solidario de la estampilla por universidad mediante los actos acusados en lo referente a la estampilla Pro Universidad de la Guajira por el año 2010. A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 29, 121, 150 y 338 de la Constitución; 583, 584, 715, 717, 742, 817, 828 y 829 del Estatuto Tributario (ET); 1.º, 4.º y 6.º de la Ley 71 de 1986; 71.5 del Decreto Ley 1222 de 1986; 27 de la Ley 141 de 1991; 19 y 29 de la Ley 30 de 1992; 4.º de la Ley 374 de 1997; 231 y 305 de la Ley 685 de 2001; 59 de la Ley 788 de 2002; 1.º, 2.º y 5.º de la Ley 1066 de 2006; 3.º de la Ley 1423 de 2010; 1.º y 2.º del Decreto 4473 de 2006; 302, 303, 304, 305, 448 y 468 de la Ordenanza nro. 65 de 2002; 305, 379, 388, 409, 471 y 486 de la Ordenanza nro. 330 de 2011 y 8.º, 282 y 285 de la Ordenanza nro. 336 de 2012.

El concepto de violación de esas disposiciones se resume así (ff. 20 a 47 caa1): Manifestó que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-768 de 2010, definió como sujeto activo de la estampilla Pro Universidad de la Guajira al Departamento de la Guajira y como beneficiario del recaudo a la Universidad de la Guajira por lo que era el departamento quien tenía la competencia para la determinación, liquidación y cobro del impuesto, mas no la universidad.

Bajo ese contexto afirmó que los actos demandados adolecen de nulidad ya que la universidad carecía de competencia para proferirlos. Adujo que el hecho de que los actos administrativos censurados hubieran decidido «reflejar la constitución del título ejecutivo» denotaba la ausencia de un documento que fungiera como tal, razón por la cual las resoluciones demandadas no podían iniciar el cobro de la estampilla.

De otra parte, señaló que la totalidad del procedimiento seguido por la universidad adolecía de nulidad al haber sido aplicada la Ley 1066 de 2006, el Decreto 4473 de 2006 y el reglamento de cartera de la universidad sin la existencia previa de un título ejecutivo; presupuesto necesario para la aplicación de las normas en cuestión. Afirmó que el artículo 304 de la Ordenanza nro. 65 de 2002 únicamente señala como agentes de retención a entidades públicas, por lo que, al tratarse de una entidad de derecho privado, no podría ostentar tal calidad.

Sumado a lo anterior sostuvo que no puede tener la condición de deudor solidario de la estampilla ya que sus contratistas no son sujetos pasivos del tributo. Planteó que los actos demandados adolecen de nulidad debido a la falta de aplicación de las normas procedimentales del ET, preceptos a los que hace remisión el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.

Finalmente, censuró los actos demandados porque, a su juicio, incurrieron en (i) indebida notificación; (ii) omisión de emplazamiento previo; (iii) falta de suspensión del proceso de cobro; (iv) violación de las prohibiciones en torno a la exploración y explotación de recursos naturales no renovables; (v) carencia de intervención de funcionario departamental y/o municipal en los actos gravados;

(vi) falta de emisión de la estampilla y reemplazo indebido de su sistema de recaudo; (vii) superación del monto máximo de recaudo en virtud de la estampilla; (viii) indebida equiparación del tributo con la estampilla Pro Desarrollo Fronterizo; (ix) doble tributación; (x) doble determinación y cobro del impuesto e (xi) indebida determinación de intereses moratorios.

Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 490 a 509 caa1), para lo cual: Propuso la excepción previa de inepta demanda al considerar que no se había agotado el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación. Indicó que, al no haber sido precisado el sujeto activo del tributo por la ley de creación de la estampilla (Ley 71 de 1986), la asamblea departamental, por medio de los artículos 302 y 308 de la Ordenanza nro. 65 de 2002, le había otorgado tal condición a la Universidad de la Guajira, que, por tanto, tenía la competencia para adelantar su cobro coactivo y las actuaciones relacionadas con este.

Añadió que la determinación del Departamento de la Guajira como sujeto activo del tributo realizada por la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-768 de 2010, constituía obiter dicta por lo que no era vinculante. Respecto a la inexistencia del título ejecutivo planteó que por medio de la Resolución nro. 03 de 2012 la universidad buscaba manifestar que este acto constituía el título ejecutivo en virtud del cual se adelantó la actuación administrativa.

Aseguró que, en virtud del artículo 305 de la Ordenanza nro. 65 de 2002, la demandante tiene la calidad de agente retenedor de la estampilla por lo que la omisión en la atención de sus deberes originó su responsabilidad solidaria. Afirmó que, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, no le son aplicables las normas procedimentales del ET, en la medida en que no es departamento.

Sostuvo que las resoluciones acusadas habían sido proferidas conforme al ordenamiento jurídico toda vez que: (i) la notificación se había surtido según lo dispuesto en la ley; (ii) era improcedente la suspensión del procedimiento de cobro solicitado por la demandante; (iii) la explotación de recursos naturales no renovables no es objeto de gravamen sino el transporte de carbón;

(iv) el artículo 6.º de la Ley 71 de 1986, que contempla la exigencia de intervención de funcionario público, había sido derogado; (v) la estampilla no había sido emitida como consecuencia de la derogatoria del artículo 3.º de la Ley 71 de 1986, lo que implicó la implementación del sistema de retención en la fuente; (vi) debía existir acto administrativo que estableciera que el monto máximo de emisión del tributo se había superado;

(vii) la estampilla Pro desarrollo fronterizo y la estampilla en cuestión destinan el recaudo obtenido a la misma finalidad; (viii) la doble tributación alegada debía ser endilgada a las ordenanzas que adoptan los tributos y no a las resoluciones sub examine; y (ix) porque se le había otorgado, a la demandante, un término para el cumplimiento de su obligación tributaria dentro del cual no efectuó el pago correspondiente.

Sentencia apelada El a quo accedió a las pretensiones de la demanda (ff. 626 a 637 caa1), por las siguientes razones: Como cuestión previa, relató que en la audiencia inicial se declaró no probada la excepción de inepta demanda, bajo la consideración de que no es exigible el requisito de procedibilidad de conciliación por versar el litigio sobre una obligación de contenido tributario.

Afirmó que, teniendo en cuenta que el sujeto activo de la estampilla sub examine es el Departamento de la Guajira, según lo establecido en la sentencia C-768 de 2010, y que al tener el ingreso del gravamen un origen tributario, la universidad carecía de competencia para determinar y recaudar la estampilla. Sumado a lo anterior aseguró que la determinación y cobro del tributo son funciones ajenas a las que le fueron atribuidas a la universidad.

Además, manifestó que al no haber sido aplicado el ET en las actuaciones administrativas adelantadas, se vulneró el debido proceso. Sostuvo que en los actos acusados se confunden las facultades impositivas y de recaudo ya que en el encabezado de la Resolución nro. RC03 de 2012 «la tesorera general de la Universidad de la Guajira invoca el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera de la demandada para determinar como sujeto pasivo del gravamen bajo estudio a la sociedad demandante».

Manifestó que la pretensión de restablecimiento del derecho, en los términos planteados por la demandante, no estaba llamada a prosperar debido a que la nulidad de los actos se originaba en la falta de competencia de la universidad y no en un examen de legalidad sobre la calidad de sujeto pasivo «responsable» de la actora. Por consiguiente, juzgó que el restablecimiento del derecho consecuencial era la declaración de falta de competencia de la demandada para establecer o ejecutar las obligaciones contenidas en los actos anulados, tanto para la determinación del tributo como para su cobro.

Finalmente se abstuvo de condenar en costas. Recurso de apelación La demandada, en calidad de apelante única, recurrió la sentencia de primera instancia (ff. 643 a 656 caa1), a partir de los siguientes argumentos: Manifestó que, la determinación del sujeto activo de la estampilla que realizó la sentencia C-768 de 2010 no podía sustentar la decisión de primera instancia porque la providencia tuvo por objeto el estudio de una objeción presidencial por inconstitucionalidad, que fue formulada al proyecto de ley que buscaba modificar la Ley 71 de 1986, problema jurídico distinto del planteado en el sub lite.

Afirmó que no existe confusión alguna respecto a las facultades impositivas y de recaudo porque al expedir la Resolución nro. RC 03 de 2012 había actuado en el marco de las competencias de cobro atribuidas por la Ordenanza nro. 65 de 2002. Por tanto, sostuvo que para el ejercicio de su facultad de recaudo había constituido el título ejecutivo que exigía la determinación del sujeto activo y pasivo del tributo y el valor de la obligación. Agregó que el tributo ya estaba determinado en la Ley 71 de 1986, de creación de la estampilla, y en la Ordenanza nro. 65 de 2002, por lo que su actuación se limitó a recaudar un tributo previamente definido en la ley.

Sumado a lo anterior, reprochó que el tribunal hubiese desconocido la Ordenanza nro. 65 de 2002, entonces vigente, que la había determinado como sujeto activo del impuesto. Indicó que la determinación de la calidad de la demandante como deudora solidaria escapa del control de legalidad planteado como problema jurídico en la audiencia inicial.

Finalmente, adujo que el restablecimiento del derecho declarado por el a quo no surge como consecuencia de la nulidad de las resoluciones sub examine, excediendo así el límite fijado por la causa petendi. También alegó que se había proferido un fallo extra petita al haber declarado un restablecimiento del derecho incongruente en relación con la pretensión solicitada por la demandante.

En definitiva, formuló que no puede existir restablecimiento alguno ya que, a su juicio, no existe derecho vulnerado del que fuera titular la demandante por lo que el medio de control procedente era el de nulidad simple. Alegatos de conclusión La demandante reiteró los argumentos planteados en las anteriores instancias procesales y añadió que debía ser tenida en cuenta la sentencia de esta Sección del 29 de junio de 2017 (exp. 21091, CP: Milton Chaves García), en la que se resolvió una controversia entre las mismas partes por cargos similares a los aquí enjuiciados (ff. 29 a 37 cp).

En el otro extremo, la demandada insistió en los argumentos del escrito de contestación de la demanda y del recurso de apelación (ff 8 a 17 cp). El representante del Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada (ff. 38 a 41 cp). Concluyó que el a quo no profirió un fallo extra petita ya que en virtud del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, al restablecer el derecho, el juez está facultado para estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificarlas o reformarlas.

Además afirmó que la tesorera, al no tener la calidad de funcionaria departamental y/o municipal, no había intervenido en ninguno de los contratos gravados, contrariando el artículo 6.º de la Ley 71 de 1986. Finalmente precisó que la Sección, en la sentencia también invocada en los alegatos de la demandante, había resuelto un caso con idénticas circunstancias fácticas y jurídicas, declarando la nulidad de los actos demandados y afirmando que la determinación de la estampilla y su cobro competen exclusivamente al departamento.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos demandados, atendiendo a los cargos de apelación formulados por la parte demandada en contra de la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Por consiguiente, corresponde establecer (i) si la demandada es titular de las potestades de gestión administrativa tributaria de la estampilla Pro Universidad de la Guajira y por ello es competente para su determinación y liquidación;

(ii) si el a quo profirió una sentencia extra petita al haber declarado un restablecimiento del derecho incongruente en relación con la pretensión solicitada por la demandante. 2- Con todo, antes de proceder al estudio de los cargos de apelación, debe pronunciarse la Sala respecto de la cuestión planteada por la recurrente en el sentido de que el medio de control procedente para el trámite de la controversia era el de simple nulidad, que no el de nulidad y restablecimiento del derecho, porque no existían derechos de la actora que hubieran sido vulnerados.

Sobre ese particular cabe señalar que, de conformidad con el artículo 138 del CPACA, siempre que un administrado crea que un acto administrativo le ha lesionado un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá solicitarle a la jurisdicción que declare la nulidad del mencionado acto y que le restablezca el derecho afectado, para lo cual debe seguirse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En el caso objeto de estudio, de acuerdo con el petitum de la demanda, la parte actora solicita la nulidad de los actos administrativos de contenido particular que la vincularon como deudora solidaria del tributo en cuestión, pero también que se declare que no tiene tal calidad que le atribuye su contraparte. En consecuencia, la pretensión formulada se adecúa al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual es improcedente el planteamiento efectuado en el recurso, en el sentido de que el medio de control que se seguía correspondía a una simple nulidad por cuenta de la cual no cabía efectuar en la sentencia ninguna declaración a título de restablecimiento del derecho. 3- Para abordar el problema jurídico de fondo, referido a la competencia para determinar y liquidar la estampilla Pro Universidad de la Guajira, la demandante y el a quo sostienen que en virtud de la ley de creación del tributo (Ley 71 de 1986), y de la sentencia de constitucionalidad C-768 de 2010, el sujeto activo de la estampilla enjuiciada es el Departamento de la Guajira; mientras que la demandada sostiene que por medio de los artículos 302 y 308 de la Ordenanza nro. 65 de 2002, vigentes para la época de los hechos, se le había otorgado la calidad de sujeto activo del tributo a la Universidad de la Guajira, y que la sentencia de constitucionalidad invocada no era aplicable al caso porque aborda un problema jurídico distinto al planteado en el sub lite.

En esos términos, corresponde a la Sala decidir si dicha universidad era competente para la determinación y liquidación del tributo debatido y proferir los correspondientes actos administrativos. 3.1- La misma cuestión fue analizada por esta Sección en la sentencia del 29 de junio de 2017 (exp. 21091, CP: Milton Chaves García), por medio de la cual se dirimió la litis planteada por las mismas partes que aquí concurren, respecto de una situación que guarda identidad fática y jurídica con la que ahora ocupa a la Sala.

Por tanto, para dictar sentencia la Sala reiterará, en lo pertinente, los criterios de decisión establecidos en dicho precedente. 3.2- La Ley 71 de 1986, en el artículo 1.º, autorizó al departamento de la Guajira para emitir la estampilla Pro Universidad de la Guajira con el objeto de contribuir para la construcción y financiación de esta institución educativa.

Con fundamento en ese precepto, el artículo 302 de la Ordenanza nro. 65 de 2002 estableció que el sujeto activo del tributo en cuestión era la universidad, para lo cual el artículo 308 ibidem le permitió encomendar la recaudación de la estampilla a un ente privado y otorgarle la facultad de liquidación, cobro y ejecución judicial. Aunque la ley guardó silencio al respecto, la Corte Constitucional determinó en la sentencia C-768 de 2010 (MP: Juan Carlos Henao Pérez) que el sujeto activo de la estampilla era «el Departamento de la Guajira, no la Universidad de la Guajira», frente a lo cual esta Sección precisó que la universidad era «la destinataria o beneficiaria de los recursos del departamento, no el sujeto activo o acreedor de la obligación tributaria» (sentencia del 29 de junio de 2017, exp. 21091, CP: Milton Chaves García). 3.3- Habida cuenta de lo anterior, en el caso objeto de enjuiciamiento, observa la Sala que la universidad, al determinar y liquidar el tributo a cargo de la demandante, ejerció funciones de gestión administrativa tributaria que son de titularidad del sujeto activo del tributo, esto es, el Departamento de la Guajira, no de ella.

Tal falta de competencia conlleva la nulidad de los actos acusados. No prosperan por tanto los cargos de apelación encaminados a afirmar la legalidad de los actos acusados. 4- El cargo de apelación restante plantea que el restablecimiento del derecho decretado por el a quo es incongruente con la pretensión de la parte actora y con la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados, por lo cual se trataría de un fallo extra petita.

Lo anterior obedecería a que el a quo, tras establecer la nulidad de los actos acusados, ordenó restablecer el derecho vulnerado a la parte actora, para lo cual declaró que la demandada «también carece de competencia para establecer o ejecutar las obligaciones contenidas en los actos anulados, tanto para la determinación del tributo, como para el cobro persuasivo y para el proceso administrativo de cobro», pese a que en la demanda se le había pedido declarar que «la compañía demandante no puede ser vinculada como responsable ni como deudor solidario de la estampilla por universidad mediante los actos acusados en lo referente a la estampilla Pro Universidad de la Guajira por el año 2010», en la sentencia apelada se dispuso declarar.

Frente a esas circunstancias, cabe señalar que, si bien el artículo 187 del CPACA prescribe que el juez tiene la facultad de estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas, para restablecer el derecho particular lesionado, lo cierto es que, como lo ha precisado esta Sección (sentencia del 21 de julio de 2011, exp. 17532, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), tal competencia tiene límites pues «el restablecimiento del derecho no puede ir más allá de los derechos que fueron desconocidos o conculcados en los actos administrativos demandados».

Dado que en este caso la nulidad de los actos acusados obedece a la falta de competencia de la universidad para adelantar las actuaciones propias del procedimiento de gestión administrativa tributaria del tributo, el derecho subjetivo lesionado se concretó en tener que soportar las consecuencias pecuniarias derivadas de la deuda tributaria contenida en los actos acusados, como se planteó en las pretensiones de la demanda.

Pero, según se lee en la sentencia, el restablecimiento del derecho declarado por el tribunal, no se adecúa con el derecho subjetivo que la parte actora considera que le fue lesionado por el acto administrativo, sino con la expresión misma de los motivos a los cuales obedeció la declaratoria de nulidad de los actos acusados. Procede entonces el cargo de apelación, razón por la que la Sala dispondrá modificar el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, con miras a decretar como restablecimiento del derecho vulnerado que la actora no está obligada al pago de las cuantías liquidadas en los actos administrativos anulados. 5- Finalmente, debido a que de conformidad con el ordinal 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso solo «habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación», la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia porque en el expediente no existe prueba de su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 1.

Modificar el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, el que queda así: Tercero. A título de restablecimiento del derecho, declarar que la actora no está obligada al pago de los valores determinados en los actos anulados. 2. En lo demás, confirmar la sentencia de primera instancia. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese.