PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LAS SENTENCIAS Y LOS FALLOS ULTRA Y EXTRA PETITA – Reiteración de jurisprudencia / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA INTERNA DE LA SENTENCIA – Definición / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EXTERNA DE LA SENTENCIA – Definición / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA INTERNA Y EXTERNA DE LAS SENTENCIAS – Finalidad / FALLO ULTRAPETITA – Definición / FALLO EXTRAPETITA – Definición / DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA EN FALLO DE PRIMERA INSTANCIA – Improcedencia / FIRMEZA DE LAS DECLARACIONES TRIBUTARIAS – Término / TÉRMINO DE FIRMEZA DE LAS DECLARACIONES TRIBUTARIAS – Normativa / FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA – Requisito / FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA PRESENTADA EXTEMPORÁNEAMENTE – Término / FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA PRESENTADA EXTEMPORÁNEAMENTE – Momento en que inicia el término En relación con el principio de congruencia de las sentencias y los fallos ultra y extra petita, esta Corporación ha señalado lo siguiente: “(…) el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones: como armonía entre la parte motiva y la resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en la contestación (congruencia externa) El principio así concebido persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa del demandado, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda.
Igualmente, trae consigo los conceptos de fallo ultra y extrapetita, como decisiones que van más allá de lo pedido, ya sea porque se otorgan cosas adicionales a las solicitadas en la demanda (sentencia ultrapetita), o porque se reconoce algo que no se solicitó (sentencia extrapetita)” (Destacado fuera del texto original) El principio de congruencia de la sentencia tiene como finalidad garantizar que haya consonancia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la providencia (congruencia interna); al igual que haya conformidad entre lo solicitado por la partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa).
Lo anterior a fin de salvaguardar el derecho de defensa y el debido proceso de la partes intervinientes en el proceso y, en este sentido, que en la sentencia no se decida sobre aspectos adicionales a los solicitados por las partes (fallo utrapetita), ni que se reconozca algo que no haya sido solicitado (fallo extrapetita). En el presente asunto, la apelante manifiesta que en la sentencia de primera instancia se desconoció el principio de congruencia, frente a lo cual esta Sala advierte que no le asiste razón a la recurrente, por cuanto el proceso fue fallado acorde con lo solicitado y probado por las partes.
(…) El a quo tuvo en cuenta el escenario fáctico, los planteamientos jurídicos y las pretensiones objeto del litigio. Para el efecto, dentro de los problemas jurídicos estableció, entre otros, si “2). ¿Operó el fenómeno de la caducidad de la facultad sancionadora de la UGPP?, 3) ¿Profirió la UGPP los actos administrativos demandados con fundamento en normas que no se habían expedido para la época de los periodos investigados?” Al estudiar los anteriores problemas jurídicos, el a quo encontró que para la época de los hechos no se había proferido la Ley 1607 de 2012, por lo que resultaba aplicable el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, que hace remisión directa al Estatuto Tributario en lo no reglado en esa disposición. En ese contexto, concluyó que era aplicable el artículo 714 del E.T., que establece el término de firmeza de las declaraciones tributarias dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento del plazo para declarar o a la presentación de la declaración. De esta manera, del análisis del fallo de primera instancia, la Sala aprecia que el a quo tuvo en cuenta los planteamientos expuestos por las partes, que no hay incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva del fallo, y que el Tribunal no declaró a título de restablecimiento del derecho aspectos que no hubieran sido solicitados por la demandante en el acápite de pretensiones.
Por ello, carecen de fundamento los cargos expuestos por la recurrente en la apelación atinentes al desconocimiento del principio de congruencia o a la existencia de un fallo extra o ultra petita. En consecuencia, en términos de lo expuesto, la Sala no acoge los argumentos de la recurrente referentes al desconocimiento del principio de congruencia y existencia de un fallo ultra o extra petita (…) El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 estableció dentro de las funciones que se le asignaron a la UGPP la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.
En el artículo referido no se previó el término dentro del cual podría iniciar esas actuaciones. Sin embargo, en el penúltimo inciso previó que “los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI”. En ese orden, resulta aplicable el artículo 714 del E.T., según el cual la declaración tributaria queda en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar no se ha notificado requerimiento, y si la declaración inicial se presentó en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de la presentación de la misma.
FUENTE FORMAL: LEY 1607 DE 2012 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 156 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 714 PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY – Normativa / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY – Definición / LEY PROCESAL – Alcance y noción / ACTUACIÓN DE DETERMINACIÓN DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - Término para iniciarla / SITUACIÓN JURÍDICA CONSOLIDADA – Alcance / DETERMINACIÓN, LIQUIDACIÓN Y PAGO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – Normativa / CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – Alcance.
Tienen naturaleza tributaria y se encuentran sujetos a los principios que aplican a los tributos Desde la Ley 153 de 1887, el legislador ha previsto como regla general que las leyes rigen hacia futuro, pero pueden tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso, que por tanto no se han consolidado bajo la vigencia de la ley anterior, ni han constituido derechos adquiridos sino simples expectativas.
Tal principio se encuentra consagrado en el artículo 58 de la Constitución Política, y cuenta además con una consagración específica para efectos tributarios en el artículo 363 constitucional. Por su parte, las leyes procesales, que regulan actuaciones que en sí mismas no constituyen derechos adquiridos, sino formas para reclamar aquellos, también se encuentran cubiertas por el principio de irretroactividad de la ley, de manera tal que la ley procesal solo debe aplicarse hacia el futuro, teniendo en cuenta los casos concretos de aplicación de la ley procesal anterior contenidas en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificada por el artículo 624 del Código General del proceso (…) En el caso concreto se advierte que el término de firmeza de las autoliquidaciones de aportes al sistema de seguridad social presentadas por la sociedad demandante correspondientes a los periodos de junio de 2008 a diciembre de 2010, empezó a transcurrir antes de la entrada en vigencia del Decreto 575 de 2013 y la Ley 1607 de 2012, por lo que la firmeza tendrá lugar una vez se cumpla el término indicado en la ley vigente al momento en que empezó a correr.
Por lo tanto, el término de cinco años, establecido en el artículo 178 de la Ley 1607 del 26 de diciembre de 2012, dentro del cual la UGPP podrá iniciar la actuación de determinación de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, no aplica al presente caso, por ser posterior a los periodos objeto de fiscalización. Para el momento en que la Ley 1607 de 2012 comenzó a regir, ya había una situacion jurídica consolidada relativa a la firmeza de las declaraciones presentadas por la demadante, lo que descarta la posibilidad de aplicar la ley citada a efectos de determinar el momento de firmeza de las mismas.
(…) Acorde con la jurisprudencia constitucional, los recursos parafiscales que fueron denominados en la Constitución Política "contribuciones parafiscales", tienen naturaleza tributaria y se encuentran sujetos a los principios que aplican a los tributos. Como lo determinó el a quo, las planillas de autoliquidación de los aportes parafiscales del sistema de la protección social que presentó COLVANES S.A.S., de los periodos junio de 2008 a diciembre de 2011, son declaraciones tributarias, sujetas al término de firmeza previsto en el artículo 714 del E.T. (…) En el presente caso, las declaraciones presentadas por la demandante a través de las Planillas de Autoliquidación de Aportes – PILA correspondientes a los periodos de junio de 2008 a diciembre de 2011, quedaron en firme desde junio de 2010 hasta diciembre de 2013, respectivamente.
Teniendo en cuenta que el requerimiento para declarar y/o corregir nro. 57 del 6 de febrero de 2014 se notificó el 13 del mismo mes y año, las declaraciones presentadas por la demandante a través de la PILA, de los periodos de junio de 2008 a diciembre de 2011, adquirieron firmeza y en consecuencia, eran inmodificables. En los anteriores términos, no prospera el recurso de apelación interpuesto por la demandante.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 58 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 363 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 624 / DECRETO 575 DE 2013 / LEY 1607 DE 2012 – ARTÍCULO 178 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 714 CONDENA EN COSTAS – Normativa / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [A] la luz del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, no procede la condena en costas en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000 23 37 000 2015 00266 01(24179) Actor: COLVANES S.A.S. Demandado: UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 30 de agosto de 2018[1], proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió: “PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad de la Liquidación Oficial No. RDO 576 de14 de abril de 2014 y RDC 320 de 28 de julio de 2014 expedidas por la UGPP, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, DECLÁRANSE en firme las declaraciones por concepto de aportes al Sistema de la Protección Social presentadas por la sociedad COLVANES S.A.S. correspondientes a los periodos de enero a junio (sic) del año 2008 y enero a diciembre de los años 2009, 2010 y 2011.
TERCERO: No hay lugar a condena en costas. (…).”
ANTECEDENTES Previo requerimiento de información, la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP expidió el Requerimiento para Declarar o Corregir nro. 57 del 6 de febrero de 2014[2], mediante el cual propuso modificar las autoliquidaciones de aportes parafiscales presentadas por COLVANES S.A.S., por los periodos comprendidos de junio a diciembre del año 2008 y de enero a diciembre de los años 2009, 2010 y 2011.
Mediante Liquidación Oficial nro. RDO 576 de 14 de abril de 2014[3], la UGPP determinó como valor a pagar $262.910.900, por concepto de mora, inexactitud y omisión en los aportes hechos por COLVANES S.A.S. en los periodos antes referidos. Contra la anterior decisión la contribuyente interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto mediante Resolución nro.
RDC 320 de 28 de julio de 2014[4], aceptando parcialmente los argumentos de la demandante y modificando el valor de la liquidación a $244.249.970. DEMANDA La sociedad COLVANES S.A.S., en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones[5]: “(…) Solicito que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: ➢ ACTOS DEMANDADOS Y SOBRE EL QUE RECAE LA NULIDAD Resolución No. 576 del 14 de abril de 2014: “por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial a la sociedad COLVANES S.A.S., identificada con NIT. 800.185.306, por omisión en la afiliación, mora e inexactitud en las autoliquidación y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos junio de 2008 a diciembre de 2011”, determinando una sanción por valor de DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS DIEZ MIL NOVECIENTOS PESOS M/CTE ($262.910.900)”.
Resolución No. RDC 320 del 28 de julio de 2014: “por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO 576 del 14 de abril de 2014, por la cual se profirió Liquidación Oficial a COLVANES S.A.S., con NIT. 800.185.306, por omisión en la afiliación, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos junio de 2008 a diciembre de 2011, determinando una sanción por valor de DOSCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTES SETENTA Y NUEVE PESOS M/CTE ($244.249.979). ➢ RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los anteriores actos administrativos, solicito que se restablezca el derecho del demandante en la siguiente forma: 1.
Declarar que la empresa COLVANES S.A.S., identifica con NIT. 800.185.306, conforme al Certificado de Existencia y Representación Legal, representada legalmente por el doctor JORGE ENRIQUE ALBA SALAMANCA, mayor de edad, identificado con cédula de ciudadanía 19.119.825, no tiene deuda alguna por omisión en la afiliación, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos junio de 2008 a diciembre de 2011, según lo establecido por la subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (en adelante UGPP). 2.
En caso que el demandante realice pagos por orden de la UGPP por concepto de la determinación por omisión en la afiliación, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos junio de 2008 a diciembre de 2011, que se ordene la devolución de las sumas pagadas, indexadas y con intereses, de acuerdo con su demostración. 3.
Declarar la falta de competencia por parte de la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la Dirección de Parafiscales para establecer deudas por concepto de omisión en la afiliación, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos junio de 2008 a diciembre de 2011, consagrada en la Ley 1607 de 2012, debido a que el Decreto 575 de 2013 artículo 21, que consagra la competencia de la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales es posterior a las conductas realizadas por el demandante y objeto de los actos administrativos demandados. 4.
Declarar nulo el acto administrativo denominado liquidación oficial No. RDO 576 del 14 de abril de 2014, toda vez que el acto administrativo demandado carece de validez y eficacia, adicionalmente que vulnera los derechos constitucionales al derecho de defensa y debido proceso; y por último al no motivarse la omisión demuestra la “irregularidad caprichosa” con la que fue emitida.
Lo anterior de conformidad con todos los cargos imputados. 5. De forma subsidiaria solicitamos, que su honorable despacho realice un análisis detallado del valor probatorio aportado a la presente demanda y de ser necesario se definan los temas concernientes a la competencia que se abroga la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la UGPP para establecer extremos de contrato de trabajo, señalar que pagos constituyen factor salarial de conformidad con el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo y Procedimiento Laboral. ➢ Excepción de Inconstitucionalidad Solicito de manera especial de conformidad con el artículo 4 de la Constitución Política que reza “La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.”; se inaplique EL DECRETO 575 DEL 22 DE MARZO DE 2013, por ser contrario a la Constitución, conforme se sustenta en esta demanda, no siendo posible que con fundamento en esta norma se proceda a proferir una Resolución que determina deuda por omisión en la afiliación, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos junio de 2008 a diciembre de 2011, debido a que la naturaleza de la obligación se precisa en esas normas. ➢ Condena en costas Solicito que se condene en costas a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” La demandante invocó como normas violadas los artículos 2, 4, 6, 13, 15, 29, 58 y 121 de la Constitución Política; 565, 568, 714, 730 y 831 del Estatuto Tributario; 156 de la Ley 1151 de 2007; 19 y 21 del Decreto 575 de 2013; 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012; 189 numeral 3 del Código Sustantivo del Trabajo; 2 del Código de Procedimiento Laboral; y, 69 y 72 de la Ley 1437 de 2011.
El concepto de la violación se sintetiza así: Los actos administrativos demandados se fundaron en normas posteriores a los hechos que dieron origen al proceso administrativo, lo cual genera una nulidad insubsanable, pues la UGPP le dio al Decreto 575 de 2013[6] y a la Ley 1607 de 2012 un efecto retroactivo que el legislador no estableció. La UGPP se arrogó competencias propias de los jueces laborales, pues estableció valores salariales, creó relaciones laborales inexistentes y derechos de trabajadores frente a sumas de dinero que no son factor salarial, sin existir controversia entre las partes que integran esa relación, desconociendo lo dispuesto en los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo.
Solicitó que se aplicara la excepción de inconstitucionaidad del artículo 21 del Decreto 575 de 2013, en el cual estan previstas las funciones de la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la UGPP, por no ser aplicable a los hechos objeto de discusión. En todo caso, indicó que esa disposición no prevé como funciones las de establecer y decretar derechos emanados de relaciones laborales, como lo hizo la UGPP en los actos demandados.
No existió una motivación suficiente respecto de cada uno de los registros, pues el CD que hace parte integral del acto administrativo, en el cual se encuentra la hoja de cálculo por cada uno de los subsistemas que conforman el Sistema de Protección Social, no muestra respecto de cada trabajador el motivo por el que genera una presunta mora, inexactitud y/u omisión. En la referida hoja de cálculo hay lenguaje cifrado que no permite identificar de dónde provienen los valores, lo cual impidió ejercer los derechos de defensa y contradicción. La demandada acudió a los procesos de fiscalización previstos en las Leyes 1151 de 2007 y 1607 de 2012, realizando una combinación de normas y creando un procedimiento que no estaba establecido.
La liquidación oficial de revisión la profirió con base en una norma del año 2013, la cual no se había expedido en el momento en que ocurrieron los hechos. Además, ese acto no contiene todos los requisitos del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, concretamente la liquidación de los intereses moratorios de cada uno de los aportes y, en esa medida, no puede constituir un título ejecutivo.
Acorde con lo dispuesto en la Ley 1607 de 2012, en el presente caso se configuró la caducidad de la facultad sancionadora que tenía la UGPP sobre algunos periodos fiscalizados, respeto de los cuales perdió competencia para proferir los actos de determinación. Al liquidar los aportes al Sistema de Protección Social de las personas que disfrutaron sus vacaciones, la UGPP no tuvo en cuenta el IBC del mes anterior al disfrute como lo dispone la norma.
Además, al calcular el IBC de los aportes en la modalidad de salario integral afirmó que no podía ser inferior a 10 SMLMV, extralimitándose en sus funciones y dando alcance diferente a las normas laborales, las cuales establecen que los aportes a seguridad social y parafiscales se realizan sobre el 70% de la totalidad del salario, independientemente de que la base que resulte de esa aplicación sea inferior a los 10 SMLMV.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda[7] y propuso como excepción la de indebido agotamiento de vía administrativa, por cuanto en la demanda se expusieron cargos que no fueron planteados en el recurso de reconsideración, vulnerando los derechos de defensa y al debido proceso de la entidad.
En uso de sus facultades de fiscalización, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP adelantó investigación en contra de la demandante, en la que evidenció que durante los periodos de junio a diciembre de 2008, y los correspondientes a los años 2009, 2010 y 2011, no pagó la totalidad de los aportes a los que estaba obligada, pues acorde con los registros de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes – PILA, no pagó los aportes de algunos trabajadores, y otros fueron por sumas inferiores.
Los valores determinados ascienden a $244.249.900, los cuales se discriminan así: omisos $81.800; mora $2.706.000; e inexactitud $241.462.179. Los artículos 156 de la Ley 1151 de 2007, y 1, literal b) del Decreto 169 de 2008, vigentes para la época de los hechos, establecieron la competencia de la UGPP, dejando a su cargo las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de las contribuciones parafiscales de la protección social, y le permite adelantar acciones de determinación y cobro, como las del caso concreto.
La UGPP tiene autonomía e independencia para interpretar las cláusulas contractuales, con el fin de determinar si son o no salariales, a efectos de establecer la oportuna, adecuada y completa determinación y cobro de las contribuciones parafiscales; por lo tanto, no se arrogó competencias de autoridades judiciales. No se dan los supuestos para aplicar la excepción de inconstitucionalidad al Decreto 575 de 2013 que reclama la demandante, pues no se evidencia que la norma sea contraria, incompatible o violatoria de la Constitución Política; por el contrario, esta se ajusta al ordenamiento jurídico, goza de presunción de legalidad y tiene plena validez.
En el presente caso se ventila un asunto de interés público, por lo que no es viable la condena en costas que reclama la parte demandante. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, y en consecuencia, declaró en firme las declaraciones por concepto de aportes al Sistema de Protección Social presentados por la demandante, durante los periodos de junio de 2008 a diciembre de 2011, y se abstuvo de condenar en costas.
En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad de los Decretos 5021 de 2008 y 575 de 2013, señaló que no es viable la aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, toda vez que no hay una contradicción de la disposición acusada con alguna norma superior. La UGPP tiene plenas facultades para ejercer funciones de fiscalización, determinación y cobro de las contribuciones de la protección social.
En esa medida, acorde con lo previsto en el artículo 21 del Decreto 575 de 2013, puede adelantar las investigaciones pertinentes con el fin de establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones en esa materia. Según lo prevé el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, la UGPP es la entidad competente de adelantar las acciones de determinación y cobro de las contribuciones parafiscales sin que se requiera de actuaciones previas y persuasivas por parte de las administradoras.
Además, para la fecha en que se expidieron los actos demandados, ya estaba vigente el Decreto 575 de 22 de marzo de 2013, el cual estableció plenamente estas competencias. La Planilla Integrada de Liquidación de Aportes – PILA, mediante la cual las personas naturales o jurídicas hacen sus aportes al Sistema de Protección Social, tiene la naturaleza de declaración. En ese orden, el artículo 714 del E.T. prevé que la declaración tributaria queda en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar no se ha notificado requerimiento especial; y en caso de que la declaración inicial se haya presentado de forma extemporánea, los dos años se cuentan a partir de la fecha de su presentación. En el caso concreto, las declaraciones se presentaron en tiempo: Teniendo en cuenta que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 57 de 6 de febrero de 2014, expedido por la UGPP, se notificó el 13 de febrero de 2014, las declaraciones presentadas por la demandante en los meses de junio a diciembre de 2008 y enero a diciembre de los años 2009, 2010 y 2011 cobraron firmeza en el año 2013, y por lo tanto eran inmodificables.
La UGPP profirió los actos demandados con fundamento en una norma que se aplicó de manera retroactiva a los periodos en discusión, cuando había operado la firmeza de las declaraciones presentadas por la demandante en esos periodos. En consecuencia, los actos son nulos, pues la UGPP no podía realizar ajustes de los aportes al Sistema de la Protección Social de los periodos comprendidos entre el mes de junio de 2008 a diciembre de 2011, toda vez que al momento en que se expidió el requerimiento para declarar y/o corregir, las declaraciones de los aportes se encontraban en firme.
No se condena en costas, por no estar probadas. RECURSO DE APELACIÓN La demandada apeló el fallo por las razones que se resumen así[8]: En la fijación del litigio el Tribunal no se pronunció sobre la firmeza de las Planillas de Autoliquidación de Aportes - PILA y, sin embargo, es el fundamento para declarar la nulidad de los actos administrativos.
La decisión del a quo es incongruente, pues lo alegado en la demanda se circunscribe a la facultad sancionatoria de la UGPP prevista en el parágrafo 2 del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, pero en el fallo se procedió a dar aplicación al artículo 714 del E.T. para concluir que las declaraciones de la PILA de los periodos cuestionados se encontraban en firme, sin que se hubiese discutido, lo que dio lugar a una decisión extra petita, facultad que no está prevista en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 asignó a la UGPP la facultad de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. En el referido artículo se encontraba previsto todo el trámite para expedir las liquidaciones oficiales. La remisión hecha al Estatuto Tributario es de carácter residual, por lo que se debe entender aplicable solo para aspectos procedimentales.
Teniendo en cuenta el carácter especial que tiene las contribuciones de la seguridad social y parafiscales, el legislador ha expedido normas que señalan el carácter especialísimo que revisten sus procedimientos y actuaciones, los cuales distan de los procedimientos laboral y tributario. Por lo tanto, la remisión al Estatuto Tributario solo se da en casos de vacíos en la norma especial y por expresa disposición legal.
La firmeza de las declaraciones tributarias no fue prevista para las Planillas de Autoliquidación de Aportes - PILA, pues acorde con el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia desarrollada, las acciones que involucran el recaudo de sumas que por ley están destinadas al reconocimiento de prestaciones de carácter vitalicio, constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable para los beneficiarios.
El artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 estableció el término de caducidad para iniciar las acciones sancionatorias y/o de determinación de contribuciones parafiscales de la protección social en cinco años, contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos, o se configuró el hecho sancionable, situación diferente a declarar una firmeza en las referidas declaraciones, por cuanto la norma no habla de firmeza sino del término de caducidad para iniciar la acción sancionatoria y/o de determinación de por parte de la UGPP, proceso que inicia con la notificación del requerimiento de información. Como antes de la expedición de la Ley 1607 de 2012 no había límite temporal de la potestad sancionadora, la UGPP se encontraba facultada para realizar la fiscalización sobre los periodos en discusión. De mantenerse la decisión de primera instancia, la nulidad que se declare no puede operar respecto de todo el contenido de los actos administrativos, pues para el caso de conductas de omisión y mora no se desprende ninguna declaración en la PILA, pues el demandante no realizó el pago al sistema, luego no puede aplicarse la firmeza de las declaraciones de que trata el artículo 714 del E.T. Por último, señaló que al resolverse la litis debe tenerse en cuenta el principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Constitución Política, con el fin de que cualquier duda en las situaciones planteadas o insuficiencia probatoria se resuelva a favor de los trabajadores.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró, en términos generales, lo dicho en la demanda[9] y la demandada insistió, en esencia, en los argumentos de la contestación de la demanda y en el recurso de apelación[10]. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico En los términos de la apelación interpuesta por la demandada, la Sala deberá establecer en primer lugar si la decisión del a quo fue extra petita, para lo cual deberá examinar si era procedente el estudio de la firmeza de las liquidaciones de aportes parafiscales al sistema de protección social presentadas por COLVANES S.A.S. en los periodos comprendidos de junio de 2008 a diciembre de 2011, con fundamento en el artículo 714 del E.T. En caso negativo, debe analizarse la legalidad de los actos administrativos en los cuales la UGPP modificó las autoliquidaciones de la PILA que hizo la demandante de los periodos referidos.
Principio de congruencia. Sentencia ultra y extra petita. En relación con el principio de congruencia de las sentencias y los fallos ultra y extra petita, esta Corporación ha señalado lo siguiente: “(…) el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones: como armonía entre la parte motiva y la resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en la contestación (congruencia externa) El principio así concebido persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa del demandado, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda.
Igualmente, trae consigo los conceptos de fallo ultra y extrapetita, como decisiones que van más allá de lo pedido, ya sea porque se otorgan cosas adicionales a las solicitadas en la demanda (sentencia ultrapetita), o porque se reconoce algo que no se solicitó (sentencia extrapetita)[11]” (Destacado fuera del texto original) El principio de congruencia de la sentencia tiene como finalidad garantizar que haya consonancia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la providencia (congruencia interna); al igual que haya conformidad entre lo solicitado por la partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa).
Lo anterior a fin de salvaguardar el derecho de defensa y el debido proceso de la partes intervinientes en el proceso y, en este sentido, que en la sentencia no se decida sobre aspectos adicionales a los solicitados por las partes (fallo utrapetita), ni que se reconozca algo que no haya sido solicitado (fallo extrapetita). En el presente asunto, la apelante manifiesta que en la sentencia de primera instancia se desconoció el principio de congruencia, frente a lo cual esta Sala advierte que no le asiste razón a la recurrente, por cuanto el proceso fue fallado acorde con lo solicitado y probado por las partes.
En la demanda se planteó como cargo el de “caducidad de la potestad sancionatoria por parte de la UGPP”, en el cual la demandante señaló que aún en aplicación del parágrafo 2 del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, ya se había superado el término para notificar el requerimiento especial y en consecuencia, las declaraciones privadas estaban en firme.
La UGPP como argumento de su defensa frente a ese cargo, sostuvo que conforme con lo dispuesto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, contaba con el término de cinco años para adelantar el proceso de fiscalización, término que no se había cumplido en el caso concreto y, que según lo previsto en el artículo 7 del Decreto 1406 de 1999, el pago íntegro de los aportes determina la validez de la autoliquidación. El a quo tuvo en cuenta el escenario fáctico, los planteamientos jurídicos y las pretensiones objeto del litigio.
Para el efecto, dentro de los problemas jurídicos estableció, entre otros, si “2). ¿Operó el fenómeno de la caducidad de la facultad sancionadora de la UGPP?, 3) ¿Profirió la UGPP los actos administrativos demandados con fundamento en normas que no se habían expedido para la época de los periodos investigados?” Al estudiar los anteriores problemas jurídicos, el a quo encontró que para la época de los hechos no se había proferido la Ley 1607 de 2012, por lo que resultaba aplicable el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, que hace remisión directa al Estatuto Tributario en lo no reglado en esa disposición. En ese contexto, concluyó que era aplicable el artículo 714 del E.T., que establece el término de firmeza de las declaraciones tributarias dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento del plazo para declarar o a la presentación de la declaración. De esta manera, del análisis del fallo de primera instancia, la Sala aprecia que el a quo tuvo en cuenta los planteamientos expuestos por las partes, que no hay incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva del fallo, y que el Tribunal no declaró a título de restablecimiento del derecho aspectos que no hubieran sido solicitados por la demandante en el acápite de pretensiones.
Por ello, carecen de fundamento los cargos expuestos por la recurrente en la apelación atinentes al desconocimiento del principio de congruencia o a la existencia de un fallo extra o ultra petita. En consecuencia, en términos de lo expuesto, la Sala no acoge los argumentos de la recurrente referentes al desconocimiento del principio de congruencia y existencia de un fallo ultra o extra petita, y pasa a analizar el cargo restante atinente a la aplicación retroactiva del Decreto 575 de 2013 y de la Ley 1607 de 2012.
Principio de irretroactividad de la ley – Aplicación del Decreto 575 de 2013 y de la Ley 1607 de 2012 Desde la Ley 153 de 1887, el legislador ha previsto como regla general que las leyes rigen hacia futuro, pero pueden tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso, que por tanto no se han consolidado bajo la vigencia de la ley anterior, ni han constituido derechos adquiridos sino simples expectativas.
Tal principio se encuentra consagrado en el artículo 58 de la Constitución Política, y cuenta además con una consagración específica para efectos tributarios en el artículo 363 constitucional. Por su parte, las leyes procesales, que regulan actuaciones que en sí mismas no constituyen derechos adquiridos, sino formas para reclamar aquellos, también se encuentran cubiertas por el principio de irretroactividad de la ley, de manera tal que la ley procesal solo debe aplicarse hacia el futuro, teniendo en cuenta los casos concretos de aplicación de la ley procesal anterior contenidas en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificada por el artículo 624 del Código General del proceso, que dispone: “Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”. (Negrillas de la Sala) En el caso concreto se advierte que el término de firmeza de las autoliquidaciones de aportes al sistema de seguridad social presentadas por la sociedad demandante correspondientes a los periodos de junio de 2008 a diciembre de 2010, empezó a transcurrir antes de la entrada en vigencia del Decreto 575 de 2013 y la Ley 1607 de 2012, por lo que la firmeza tendrá lugar una vez se cumpla el término indicado en la ley vigente al momento en que empezó a correr.
Por lo tanto, el término de cinco años, establecido en el artículo 178 de la Ley 1607 del 26 de diciembre de 2012[12], dentro del cual la UGPP podrá iniciar la actuación de determinación de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, no aplica al presente caso, por ser posterior a los periodos objeto de fiscalización. Para el momento en que la Ley 1607 de 2012 comenzó a regir, ya había una situacion jurídica consolidada relativa a la firmeza de las declaraciones presentadas por la demadante, lo que descarta la posibilidad de aplicar la ley citada a efectos de determinar el momento de firmeza de las mismas.
Firmeza de las autoliquidaciones de contribuciones parafiscales El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 estableció dentro de las funciones que se le asignaron a la UGPP la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. En el artículo referido no se previó el término dentro del cual podría iniciar esas actuaciones.
Sin embargo, en el penúltimo inciso previó que “los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI”. En ese orden, resulta aplicable el artículo 714 del E.T., según el cual la declaración tributaria queda en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar no se ha notificado requerimiento, y si la declaración inicial se presentó en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de la presentación de la misma.
Acorde con la jurisprudencia constitucional, los recursos parafiscales que fueron denominados en la Constitución Política "contribuciones parafiscales"[13], tienen naturaleza tributaria y se encuentran sujetos a los principios que aplican a los tributos[14]. Como lo determinó el a quo, las planillas de autoliquidación de los aportes parafiscales del sistema de la protección social que presentó COLVANES S.A.S., de los periodos junio de 2008 a diciembre de 2011, son declaraciones tributarias, sujetas al término de firmeza previsto en el artículo 714 del E.T. Al respecto, esta Sala ha señalado: “(…) El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, por medio de la cual se creó la UGPP, le asignó como una de sus tareas la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social.
Es cierto que no contempló un término dentro del cual podría iniciar esas actuaciones, pero no es menos cierto que dispuso que “los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI”. De allí que sea aplicable el artículo 714[15] del ET, conforme el cual la declaración tributaria queda en firme si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar no se ha notificado requerimiento.”[16] En el presente caso, las declaraciones presentadas por la demandante a través de las Planillas de Autoliquidación de Aportes – PILA correspondientes a los periodos de junio de 2008 a diciembre de 2011, quedaron en firme desde junio de 2010 hasta diciembre de 2013, respectivamente.
Teniendo en cuenta que el requerimiento para declarar y/o corregir nro. 57 del 6 de febrero de 2014 se notificó el 13 del mismo mes y año[17], las declaraciones presentadas por la demandante a través de la PILA, de los periodos de junio de 2008 a diciembre de 2011, adquirieron firmeza y en consecuencia, eran inmodificables. En los anteriores términos, no prospera el recurso de apelación interpuesto por la demandante.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. Condena en costas Finalmente, se observa que, a la luz del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, no procede la condena en costas en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia de 30 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No condenar en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Con firma electrónica STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección Con firma electrónica Con firma electrónica MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Folios 564 a 587 c. p. [2] Folios 131 a 135 c. a. [3] Folios 217 a 236 c. a. [4] Folios 362 a 373 c. a. [5] Folios 3 c. a. [6] “por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”. [7] Folios 400 a 442 (vuelto) c. a. [8] Folios 601 a 611 c. p. [9] Folios 650 a 652 c. p. [10] Folios 625 a 636 (vuelto) c. p. [11] CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 3 de agosto de 2016, exp. 20865, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. En el mismo sentido, ver sentencias del 16 de septiembre del 2010, exp. 16605, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, y del 30 de agosto de 2017, exp. 20778, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [12] Publicada en Diario Oficial No. No. 48.655 de 26 de diciembre de 2012. [13] Artículo 150-12 de la Constitución Política. [14] CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia C-430 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. [15] Antes de la modificación hecha por el art. 277 de la Ley 1819 de 2016. [16] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 24 de octubre de 2019, exp. nro. 23599, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Reiterada en Sentencia del 30 de octubre del 2019, exp. nro. 23817, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [17] Folio 130 c. a.