ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas pertinentes / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DOCENTE – El IBL se calcula con base aquellos factores sobre los cuales se realizaron aportes a seguridad social En el presente asunto, la parte actora alegó que el Tribunal Administrativo de Córdoba incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que, a su juicio, la autoridad judicial demandada realizó una indebida aplicación del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por cuanto la pensión del señor [A.P.M] debió liquidarse con base en el 75% del salario mensual promedio del último año. (…), Revisado el contenido de la anterior providencia, estima la Sala que no se incurrió en el defecto alegado por la parte accionante, dado que en ese fallo el Tribunal Administrativo de Córdoba sustentó, de manera suficiente, las razones por las cuales consideró que la liquidación de la pensión del señor [P.M] se encontraba ajustada a derecho.
En efecto, la autoridad judicial accionada, en aplicación de la sentencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación proferida el 25 de abril de 2019, indicó que los factores de liquidación para determinar el IBL de las pensiones de los docentes son aquellos sobre los cuales se hubieran efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y dado que en el presente asunto no se acreditó que se hubiesen efectuado dichos aportes respecto de los factores prima de navidad y prima de vacaciones, el Tribunal Administrativo del Córdoba concluyó que el acto demandado se dictó de conformidad con las normas aplicables al caso concreto.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO
86. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., agosto trece (13) de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00924-01 (AC) Actor: ARMANDO PEÑA MARTÍNEZ. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA) Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia fechada el 28 de mayo de 2020[1], proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se denegó el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 12 de marzo de 2020, el señor Armando Peña Martínez, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.
Los hechos 2.1. El señor Armando Peña Martínez laboró como docente desde el 22 de junio de 1971 y al cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos por la ley solicitó el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación. 2.2. Mediante la Resolución 11819 del 26 de enero de 2007, la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación en favor del señor Peña Martínez, pero omitió la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.3.
Posteriormente, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el aquí demandante solicitó la nulidad de dicho acto administrativo, con el propósito que se reliquidara su pensión. 2.4. En sentencia del 8 de mayo de 2019, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería negó las pretensiones de la demanda. 2.5.
A instancias del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, por providencia del 12 de diciembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Córdoba confirmó la sentencia de primera instancia. 3. Fundamentos de la demanda de tutela En síntesis, la parte actora alegó que se configuró un defecto sustantivo, porque el Tribunal Administrativo de Córdoba realizó una interpretación indebida del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y, a su vez, desconoció lo normado en los artículos 279 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003.
En ese sentido, indicó que la pensión del señor Armando Peña Martínez “debe liquidarse con base en el 75% del salario mensual promedio del último año”. Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “1. Amparar los Derechos Fundamentales invocados a través de la presente acción de tutela por el señor ARMANDO PEÑA MARTÍNEZ, tales como DEBIDO PROCESO, ACCESO REAL Y EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA E IGUALDAD, por incurrir el fallador en un defecto material o sustantivo por la indebida interpretación de la norma que regula la materia (artículo 15 Ley 91 de 1989) y por desconocer el fallador en su sentencia, normas que contienen expresas prohibiciones legales, sobre la aplicación del régimen pensional del accionante, tales como el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003, reiteradas por los parágrafos transitorio 1° del Acto Legislativo 001 de 2005.
“2. Se ordene por parte de este H. Juez Constitucional la Nulidad de los fallos proferidos por la jurisdicción de lo contencioso Administrativo de Córdoba, por la indebida interpretación del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por desconocimiento de normas que contienen expresas prohibiciones legales respecto del régimen pensional aplicable al accionante, todo ello en obedecimiento de la desafortunada sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el día 25 de Abril de 2019 y, en su lugar ORDENAR que se emita una nueva providencia que se ciña a lo establecido en la Ley 91 de 1989, régimen aplicable al docente de acuerdo a sus condiciones laborales, probadas en el proceso”. 4.
Trámite en primera instancia 4.1. Mediante auto del 21 de abril de 2020, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Córdoba como autoridad judicial accionada y se vinculó al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Córdoba y a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como terceros interesados en el proceso. 4.2.
El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se le desvinculara de la presente actuación, dado que no realizó ninguna actuación que llegara a vulnerar o amenazar los derechos fundamentales del señor Armando Peña Martínez. 4.3. Los demás sujetos vinculados a la actuación guardaron silencio. 5. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 28 de mayo de 2020, la Sección Quinta del Consejo de Estado denegó la solicitud de amparo, al considerar que en el caso sub examine la autoridad judicial accionada aplicó la pauta jurisprudencial fijada por la Sección Segunda de esta Corporación, en la cual se establecieron las reglas sobre los factores que se deben tener en cuenta para liquidar las pensiones de los docentes del servicio público oficial afiliados al FOMAG, que son solo los factores sobre los cuales se realizaron cotizaciones.
De conformidad con lo anterior, se indicó que el Tribunal Administrativo de Córdoba no incurrió en el defecto alegado por la parte actora, “puesto que aplicó las Leyes 33 y 62 de 1985 y 91 de 1989, normatividad que, para el cálculo del ingreso base de liquidación, se limita a la inclusión de los factores sobre los cuales se realizó el respectivo aporte a pensión, lo que no lleva consigo una decisión arbitraria”. 6.- La impugnación La anterior sentencia fue impugnada por la parte actora.
Al respecto, se limitó a reiterar los argumentos expuestos en la demanda de tutela. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[2].
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[3].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[4]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[5]. 2.
Caso concreto Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala procede a verificar si se configuró el defecto alegado por la parte actora. En el presente asunto, la parte actora alegó que el Tribunal Administrativo de Córdoba incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que, a su juicio, la autoridad judicial demandada realizó una indebida aplicación del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por cuanto la pensión del señor Armando Peña Martínez debió liquidarse con base en el 75% del salario mensual promedio del último año. Pues bien, en la sentencia cuestionada, proferida el 12 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, se confirmó el fallo de primera instancia, mediante el cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal): “De conformidad con la sentencia de unificación previamente traída a colación [sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado], los factores salariales a tenerse en cuenta para efectos de liquidar la pensión de jubilación de los docentes regida por la Ley 33 y 62 de 1985, son los enlistados taxativamente en dicha norma, frente a los cuales a su vez debieron efectuarse las correspondientes cotizaciones.
Providencia quede conformidad con lo establecido en el numeral segundo constituye precedente obligatorio en todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, ya que los efectos de dicha sentencia son retrospectivos, criterio que será acogido por esta Corporación a partir de la fecha, en razón al carácter obligatorio y vinculantes del mismo, según lo dispuesto en los artículos 10 y 270 de la ley 1437 de 2011, en virtud de los cuales al decidir se deben tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen deposiciones constitucionales y legales, también se indicó en la sentencia, que se acudirá al método de aplicación en forma retrospectiva del precedente, disponiendo para ello, que las reglas jurisprudenciales que se han fijado en este pronunciamiento se acojan de manera obligatoria en todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Como se ha dicho, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Sociales, por ello no pueden invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. “(…). “Así las cosas, la Resolución No. 11819 de fecha 26 de enero de 2007 suscrita por la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, le reconoció y ordenó el pago de una liquidación de la pensión de jubilación, motivada en la consolidación del estatus jurídico de pensionado, el cual se produjo en el caso concreto el 20 de mayo de 2006, para cuya liquidación se tuvo como factor salarial la Asignación básica mensual.
Durante el último año de servicios comprendido entre el 20 de mayo de 2005 al 20 de mayo de 2006, percibió las siguientes partidas: asignación básica, prima de vacaciones y prima de navidad, tal como aparece acreditado en el Certificado de salarios expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio visible a folio 22 del expediente.
“Así las cosas, de conformidad con la sentencia de unificación previamente traída a colación, los factores salariales a tenerse en cuenta para efectos de liquidar la pensión de jubilación de los docentes regida por la Ley 33 y 62 de 1985, son los enlistados taxativamente en dicha norma, frente a los cuales a su vez debieron efectuarse las correspondientes cotizaciones, razón suficiente para confirmar la decisión tomada por el A-quo habida cuenta que la prima de navidad, prima de vacaciones y prima de alimentos, no se encuentran enlistadas en dicha norma”.
Revisado el contenido de la anterior providencia, estima la Sala que no se incurrió en el defecto alegado por la parte accionante, dado que en ese fallo el Tribunal Administrativo de Córdoba sustentó, de manera suficiente, las razones por las cuales consideró que la liquidación de la pensión del señor Peña Martínez se encontraba ajustada a derecho.
En efecto, la autoridad judicial accionada, en aplicación de la sentencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación proferida el 25 de abril de 2019, indicó que los factores de liquidación para determinar el IBL de las pensiones de los docentes son aquellos sobre los cuales se hubieran efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y dado que en el presente asunto no se acreditó que se hubiesen efectuado dichos aportes respecto de los factores prima de navidad y prima de vacaciones, el Tribunal Administrativo del Córdoba concluyó que el acto demandado se dictó de conformidad con las normas aplicables al caso concreto.
Así las cosas, se advierte que no se configura en este caso un defecto sustantivo, pues como lo ha establecido la Corte Constitucional, aquel se presenta cuando la aplicación de una norma “no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable”[6], lo que no se evidencia en el caso bajo estudio. Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, toda vez que, como lo señaló la Sección Quinta de esta Corporación, no se incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto la decisión cuestionada se profirió de conformidad con la legislación y la jurisprudencia aplicables al caso concreto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de mayo de 2020, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or ----------------------- [1] Se precisa que el presente asunto fue allegado a esta instancia para decidir el 25 de junio de 2020. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [6] Corte Constitucional, sentencia T–321 del 12 de mayo de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.