DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades excepcionales del gobierno / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Reglas / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Sujetos al control político y judicial [F]ue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles.

Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215). Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles.

En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.

DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA – Control de constitucionalidad [L]o que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia de impacto global.

(…). Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto Legislativo 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…).

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad que recae sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales.

(…). Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”.

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (1) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

(2) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico. (…). En consecuencia, el ejercicio del control integral de legalidad de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control; así como, un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

(3) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ellos suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo.

(4) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. (5) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. En suma, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El desarrollo de decretos legislativos involucra también al decreto declaratorio del estado de emergencia En punto de la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad frente a la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020 “Por medio de la cual se establecen plazos especiales para el pago de la Contribución Especial de Vigilancia que deben pagar los sujetos supervisados por la Superintendencia de Transporte para la vigencia fiscal del año 2020, con ocasión a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por la propagación del virus COVID-19 en el territorio nacional”, el Magistrado sustanciador al estudiar los presupuestos previstos en la norma estatutaria, en concordancia con el artículo 136 del CPCA, advirtió que en el presente caso, se cumplía con la totalidad de los presupuestos para avocar conocimiento del acto en sede de este medio de control inmediato de legalidad, a saber: i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa; ii) Que su contenido sea de carácter general; iii) Que el mismo emane de una autoridad nacional, y iv) Que sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política.

Lo anterior por cuanto: i) La Resolución 0657 del 02 de abril de 2020, fue expedida en ejercicio de una función administrativa propia de este organismo, en cumplimiento de las atribuciones consagradas en los artículos 36 de la Ley 1753 de 2015 y 5º del Decreto 2409 de 2018; ii) es una medida de carácter general, dado que está dirigido a una pluralidad de sujetos indeterminados; iii) emana de un organismo nacional a la luz del artículo 38 de la Ley 489, y iv) fue proferida con fundamento en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, y durante el estado de excepción. No obstante, a juicio del Ministerio Público, en el presente caso, la Sala debe declararse inhibida ante la falta de uno de los requisitos de procedibilidad conforme al artículo 136 del CPACA, por cuanto, la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020, “no desarrolla ninguna medida adoptada en el decreto que declaró el estado de excepción que, se insiste, se limitó a tal declaratoria, lo que no es suficiente para considerar que cualquier acto que lo invoque, lo está desarrollando”.

(…). Ahora bien, en punto al requisito de procedibilidad, según el cual, las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deben ser dictadas como “desarrollo de los decretos legislativos”, se advierte que esta expresión puede admitir dos interpretaciones a saber: a) que la locución “decreto legislativo” se refiera únicamente a los decretos consecuenciales destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; b) que dicha expresión cobije tanto el decreto declaratorio, que reviste al Gobierno de poderes excepcionales, como los decretos presidenciales subsiguientes con los cuales se pretende reprimir el estado de anormalidad respectiva.

Para la Sala, el alcance de esta expresión debe ser la segunda de las enunciadas, esto es, que la locución “decretos legislativos”, envuelve tanto el decreto declaratorio del estado de excepción como los decretos que se dictan para conjurar la crisis. (…). Lo anterior, permite fijar el verdadero alcance del mecanismo de control judicial denominado “control inmediato de legalidad”, que no es otro que habilitar la revisión inmediata de la legalidad de los actos expedidos por las autoridades administrativas de los órdenes nacional, distrital, departamental y municipal, con fundamento en la declaratoria del estado de crisis correspondiente, como de los decretos consecuenciales dictados bajo su amparo, incluyendo aquellos actos administrativos expedidos en ejercicio de las competencias ordinarias pero dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos en estados de anormalidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de competencia En punto del análisis del elemento subjetivo, esto es, la competencia, se evidencia que el citado acto “Por medio de la cual se establecen plazos especiales para el pago de la Contribución Especial de Vigilancia que deben pagar los sujetos supervisados por la Superintendencia de Transporte para la vigencia fiscal del año 2020, con ocasión de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por la propagación del virus COVID- 19 en el territorio nacional”, fue expedido por la Superintendente de Transporte en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 36 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 5 del Decreto 2409 de 2018.

(…). [L]a Superintendencia de Transporte expidió una regulación propia del ámbito de su competencia, a través de la cual fija un “plazo especial de pago” de la contribución especial de vigilancia, para los sujetos sometidos a su supervisión, en atención a los hechos que dieron origen a la declaratoria del estado de excepción que afectaron notoriamente el servicio público de transporte, lo que hizo necesario adoptar medidas tendientes a facilitar el cumplimiento de la carga tributaria para los mencionados sujetos obligados a su pago, como se dispuso en el acto.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de conexidad El estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si las facultades extraordinarias desarrolladas a través de éste se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y, iii) no discriminación. Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis, o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

Pues bien, la fijación de plazos especiales para el pago de la primera y segunda cuota de la contribución especial de vigilancia para la vigencia 2020, a cargo de los sujetos que están sometidos a vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Transporte, es una medida que específica y particularmente está encaminada a mitigar el impacto económico que la situación de salud pública a nivel global por el brote de la enfermedad por coronavirus -COVID-19, ha causado en el sector del transporte en nuestro país, debido a la perturbación en el normal desarrollo de sus operaciones.

(…). En este orden de ideas, la Superintendente de Transporte, en ejercicio de la atribución conferida para fijar los plazos para los sujetos sometidos a inspección, vigilancia y control de la entidad deben pagar la Contribución Especial de Vigilancia, lo hizo atendiendo las razones y motivos originados en la declaratoria de emergencia, y ante hechos notorios como la afectación y restricción en el servicio público de transporte y el uso de la infraestructura, estableció unos plazos “especiales” dentro de la presente vigencia fiscal, para el pago de la mencionada contribución. (…).

Ahora bien, del análisis de cada uno de los artículos que componen el acto, la Sala observa lo siguiente: (i) El artículo primero se refiere al ámbito de aplicación de la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020 y, comprende, a los sujetos destinatarios de la norma, esto es, quienes estén sometidos a vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de transporte, disposición que se ajusta a lo previsto en el artículo 36 de la Ley 1753 de 2017, modificado por el artículo 108 de la Ley 1955 de 2019, en cuanto que, señala que la contribución debe ser cancelada por “todas las personas naturales y/o jurídicas que estén sometidos a su vigilancia, inspección y/o control de acuerdo con la ley o el reglamento”.

(ii) El artículo segundo que establece el plazo “especial” de pago de la contribución especial de vigilancia, está conforme a lo previsto en el numeral 2 del artículo 36 ejusdem, según el cual, la contribución deberá cancelarse anualmente “en el plazo que para tal efecto determine la entidad”. El plazo es razonable de acuerdo con las crecientes necesidades económicas generadas por la crisis y la afectación de las distintas actividades de la industria, el empleo y el comercio en el país y, comporta una concesión especial para los sujetos obligados a quienes se les otorga el máximo plazo para el pago de la contribución. (…).

(iii) Frente a las dos últimas disposiciones, sobre publicación y vigencia, la Sala no advierte reparo alguno de ilegalidad. La decisión de publicar la Resolución en el Diario Oficial y en la página web de la entidad, se ajusta a lo previsto en el artículo 65 del CPACA. De otro lado, de acuerdo con la parte motiva del acto, la entidad, a su vez, dio cumplimiento a lo previsto en el numeral 8 del artículo 8 ejusdem.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.

Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. (…). En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, que la medida es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado.

Sobre este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto sometido a control no es otro distinto a la de “preservar la estabilidad de la economía del sector transporte e, igualmente, porque la misma simplemente busca ampliar los plazos para el cumplimiento de una obligación tributaria”. Este fin es constitucionalmente válido en tanto encuentra respaldo en la cláusula del estado social y democrático de derecho (Art.1º), en la vigencia de un orden económico y social justo (preámbulo C.P.), en el deber de asegurar la distribución equitativa de las oportunidades y el desarrollo económico (art. 334), toda vez que, con la decisión administrativa se otorga un alivio temporal frente a las cargas tributarias ante el riesgo de un incumplimiento, por efectos de la crisis derivada de la pandemia COVID-19.

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, no cabe duda, que la concesión de un plazo especial para el pago de la contribución especial de vigilancia para la vigencia 2020, constituye una alternativa adecuada y efectiva para materializar el objetivo, pues implica un alivio que mitiga el impacto económico en el sector a causa de la emergencia declarada en el marco de la pandemia del coronavirus COVID-19, y responde a la necesidad de implementar facilidades para el cumplimiento de las cargas tributarias ante la reducción de ingresos que pone en riesgo la estabilidad de los sistemas y amenaza la prestación del servicio público de transporte.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción, se tiene que, se cumple plenamente, habida cuenta que con el acto objeto de control, no se afectan derechos y libertades intangibles que protege el derecho internacional de los derechos humanos, ni irradia un efecto que impacte de manera negativa el núcleo esencial de los demás derechos cuyo goce no puede ser limitado o restringido en situaciones de emergencia. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de administración de justicia. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual. (…). En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional.

A contrario sensu, la medida es una acción de tipo afirmativa que favorece a un sector de la población que ha resultado notoriamente afectado por los efectos inmediatos y perjudiciales causados por la crisis económica que dio lugar a la declaratoria de emergencia, de modo tal que se supera también este último juicio material. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el control inmediato de legalidad y que constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994.

En cuanto a las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

Acerca del carácter autónomo del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA). Con respecto al juicio de proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle.

En cuanto a criterios de discriminación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 2409 DE 2018 - ARTÍCULO 5 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 06257 DE 2020 (2 de abril) SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE (Ajustada al ordenamiento) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01664-00 Actor: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Demandado: RESOLUCIÓN 06257 DE 2 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, y los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Veintidós Especial de Decisión a dictar sentencia en el marco del control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020, proferida por la Superintendencia de Transporte, “Por medio de la cual se establecen plazos especiales para el pago de la Contribución Especial de Vigilancia que deben pagar los sujetos supervisados por la Superintendencia de Transporte para la vigencia fiscal del año 2020, con ocasión a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por la propagación del virus COVID- 19 en el territorio nacional”. 1.

ANTECEDENTES

1.1. ACTO OBJETO DE CONTROL La Superintendencia de Transporte, en cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 del CPACA, remitió a esta Corporación, copia simple de la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020, cuyo texto es del siguiente tenor: MINISTERIO DE TRANSPORTE SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE RESOLUCIÓN NÚMERO 06257 DE 02 DE ABRIL DE 2020 Por medio de la cual se establecen plazos especiales para el pago de la Contribución Especial de Vigilancia que deben pagar los sujetos supervisados por la Superintendencia de Transporte para la vigencia fiscal del año 2020, con ocasión de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por la propagación del virus COVID-19 en el territorio nacional.

LA SUPERINTENDENTE DE TRANSPORTE En ejercicio de las facultades legales y en especial las que le confiere el artículo 36 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 5 del Decreto 2409 de 2018 y, I.

CONSIDERANDO

1.1. Que el artículo 36 de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, sustituyó la tasa de vigilancia creada por el numeral 2 del artículo 27 de la Ley 1 de 1991 y ampliada en su momento por el artículo 88 de la Ley 1450 de 2011, por la Contribución Especial de Vigilancia, la cual tiene como fin cubrir costos y gastos de funcionamiento e inversión de la entonces Superintendencia de Puertos y Transporte, hoy Superintendencia de Transporte, y que debe ser pagada anualmente por todas las personas naturales y jurídicas sometidas a su vigilancia, inspección y control. 1.2.

Que de acuerdo con lo establecido en la norma previamente citada, los siguientes son los criterios a tener en cuenta para la determinación de la Contribución Especial de Vigilancia: “ (…) 1. El total de las contribuciones corresponderá al monto del presupuesto anual de funcionamiento e inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte. 2.

Con base en los ingresos brutos derivados de la actividad de transporte que perciba el sujeto supervisado durante el período anual anterior, la Superintendencia de Puertos y Transporte, mediante resolución, establecerá la tarifa de la contribución a cobrar que no podrá ser superior al cero coma dos por ciento (0,2%) de dichos ingresos brutos. 3.

La contribución deberá cancelarse anualmente, en los plazos que para tal efecto determine la Superintendencia de Puertos y Transporte PARÁGRAFO 1o. Para efectos del presente artículo se entenderá por ingresos brutos derivados de la actividad de transporte, todos aquellos que recibe el supervisado por las actividades relacionadas con el tránsito, transporte, su infraestructura o sus servicios conexos y complementarios, durante el período anual anterior, sin restarle las contribuciones, gastos, costos, tributos, descuentos y deducciones.

PARÁGRAFO 2 o. La tarifa de la contribución podrá ser diferencial dependiendo de si la supervisión es integral, objetiva o subjetiva.

PARÁGRAFO 3 o. Los concesionarios de puertos de servicio privado pagarán la contribución especial de vigilancia teniendo en cuenta como base de liquidación, la cifra resultante de multiplicar las toneladas movilizadas en el año inmediatamente anterior por la tarifa calculada anualmente por la Superintendencia de Puertos y Transporte para cada tipo de carga de acuerdo con la metodología establecida en los planes de expansión portuaria y demás normas concordantes (…)” (Subrayado fuera del texto original). 1.3.

Que acorde con la norma antes citada, la Superintendencia de Transporte tiene la facultad para determinar los plazos en los cuales los sujetos sometidos a inspección, vigilancia y control de la entidad deben pagar la Contribución Especial de Vigilancia. 1.4. Que el 11 de marzo del 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS-, catalogó el brote del virus COVID-19 como una pandemia, en este sentido, instó a los Estados a tomar las acciones urgentes para la identificación, confirmación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos confirmados, así como para la divulgación de las medidas preventivas con el fin de redundar en la mitigación del contagio. 1.5.

Que para contrarrestar la propagación del virus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución número 385 del 12 de marzo de 2020 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. 1.6. Que conforme a lo antedicho y en virtud de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Presidente de la República expidió el Decreto número 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por la propagación de la pandemia del virus COVID-19. 1.7.

Que en razón a lo expuesto anteriormente, el sector transporte en Colombia se ha visto afectado en el desarrollo de sus operaciones, pues ha sido restringido y limitado el servicio público de transporte y el uso de la infraestructura, razón por la cual, con el propósito de mitigar el impacto económico sobre las personas sometidas a supervisión de la entidad, se hace necesario establecer unos plazos especiales para el pago de la Contribución Especial de Vigilancia de la Superintendencia de Transporte, correspondiente a la vigencia de 2020. 1.8.

Que no es necesario informar de la expedición del presente acto administrativo a la Superintendencia de Industria y Comercio de acuerdo con lo señalado en el artículo 2.2.2.30.4 del Decreto 1074 de 2015, teniendo en cuenta que la presente Resolución pretende preservar la estabilidad de la economía del sector transporte e, igualmente, porque la misma simplemente busca ampliar los plazos para el cumplimiento de una obligación tributaria. 1.9.

Que en cumplimiento de lo establecido en el numeral 8 del artículo 8 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el proyecto del presente acto administrativo fue socializado mediante publicación en la página web de la Superintendencia de Transporte y se recibieron los respectivos comentarios y sugerencias, los cuales fueron tenidos en cuenta previa evaluación de su pertinencia en beneficio del interés general.

Que en virtud de lo anterior este Despacho, II.

RESUELVE

Artículo Primero: Ámbito de aplicación. La presente Resolución aplica a los sujetos que estén sometidos a vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Transporte, para el pago de la Contribución Especial de Vigilancia correspondiente al año 2020, a favor de esta Entidad. Artículo Segundo: Plazo especial de pago. Para los sujetos sometidos a supervisión por parte de la Superintendencia de Transporte, se les concederá la posibilidad de pagar la primera y segunda cuota de la Contribución Especial de Vigilancia para la vigencia 2020, desde el 1 de diciembre de 2020 hasta el 31 de diciembre del 2020.

Parágrafo Primero: La forma y condiciones para el pago de la Contribución Especial de Vigilancia, serán determinadas en el acto administrativo por medio del cual se fije la tarifa para la vigencia 2020, acorde con los parámetros establecidos en la Resolución 36699 del 2016, modificada por la Resolución 6253 del 26 de marzo de 2020. Artículo Tercero: Publicación. Publíquese la presente Resolución en el Diario Oficial y en la página web de la Superintendencia de Transporte.

Artículo Cuarto: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a 2 de abril de 2020 La Superintendente de Transporte, Carmen Ligia Valderrama Rojas

1.2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL Por auto de 4 de mayo de 2020, el Magistrado ponente avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 06257 del 2 de abril de 2020, proferida por la Superintendente de Transporte, por cuanto consideró que se cumplían los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA.

En este proveído se ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; así mismo, se dispuso notificar a la Superintendencia de Transporte, al Ministerio de Transporte y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se corrió traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera concepto, proveído que fue notificado el 12 de mayo del mismo año.

1.3. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Transporte mediante escrito recibido a través de correo electrónico, solicitó que se declare ajustada a la Constitución Nacional y a la ley, la Resolución 06257 del 2 de abril de 2020, expedida en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020.

Señaló en primer lugar, que la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020, fue expedida por la Superintendente de Transporte en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 36 de la Ley 1753 de 2015, en concordancia con el artículo 5 del Decreto 2409 de 2018, consistente en cobrar una contribución anual especial de vigilancia a todos los sujetos agentes supervisados, de acuerdo con los criterios establecidos en la ley.

Indicó, que la medida de establecer un plazo especial de pago de la primera y segunda cuota de la contribución especial de vigilancia desde el primero (1) al treinta y uno (31) de diciembre de 2020, para la vigencia anual de la contribución del año 2020, es un reconocimiento frente a los efectos negativos de carácter económico sobre la dinámica empresarial de los sujetos vigilados, con ocasión de la restricción en la prestación de los servicios de transporte y de infraestructura que integran su objeto societario y empresarial, a causa del nuevo coronavirus COVID-19.

Argumentó, que la causa o motivación de la decisión de la Superintendencia de Transporte, radicó en la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, a través del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020. Precisó, que además de existir una relación causal entre la declaratoria del estado de excepción y la concesión de un plazo especial de pago para los sujetos sometidos a supervisión por parte de la Superintendencia de Transporte, la medida se encuentra debidamente justificada en razón a la necesidad de ofrecer condiciones de pago que favorezcan la sostenibilidad financiera de los agentes y operadores del sistema de transporte público y de infraestructura, dada la actual coyuntura que desborda las condiciones de normalidad.

Señaló, que la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020, se expidió en uso de las facultades que el artículo 36 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 5 del Decreto 2409 de 2018, le confieren a la Superintendencia de Transporte para cobrar la contribución especial de vigilancia, durante el marco jurídico del estado de excepción declarado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020.

Por lo que, la medida es proporcional a los hechos que la originan y obedece a la necesidad de garantizar los derechos de los sujetos del sistema de transporte e infraestructura en el contexto de una pandemia que ha disminuido los niveles de servicio, afectando la estabilidad económica y financiera de los agentes activos del sector obligados al pago de la contribución especial de vigilancia. Con fundamento en todo lo anterior, solicitó que se declare ajustada a derecho la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020, dictada dentro del estado de excepción.

1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto dentro del presente proceso en el que solicitó a esta Sala Especial de Decisión, que se inhiba de estudiar la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020 “Por medio de la cual se establecen plazos especiales para el pago de la Contribución Especial de Vigilancia que deben pagar los sujetos supervisados por la Superintendencia de Transporte para la vigencia fiscal del año 2020, con ocasión a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por la propagación del virus COVID-19 en el territorio nacional”, por la improcedencia del medio de control inmediato de legalidad.

La Delegada consideró, que en el presente caso no se cumple con uno de los requisitos de procedibilidad del medio de control, concretamente, que el acto que se revisa fuera expedido con fundamento y/o desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción. Para el Ministerio Público, no basta “con la simple mención de unos decretos, máxime cuando ellos no tienen la naturaleza de legislativos o son de aquellos que no pueden tener un desarrollo directo por la autoridad administrativa, como ocurre en el caso de la referencia”.

En criterio de esta agencia, el control inmediato de legalidad no puede activarse por la mera invocación que se haga en las motivaciones del decreto que declara un estado de excepción, toda vez que este último, no puede ser desarrollado directamente por una autoridad, en la medida en que se requiere la expedición de un decreto legislativo que, en el presente caso, no existe.

Las razones por las cuales se considera que la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020 no puede ser objeto del control inmediato de legalidad, se resumen en los siguientes argumentos: Los decretos legislativos que expida el Presidente de la República deben tener una relación inescindible con las causas que generaron la declaración de emergencia económica y social, asunto que corresponde analizar a la Corte Constitucional y, los actos que dicten las autoridades, en ejercicio de sus funciones administrativas, para que puedan ser objeto de control inmediato de legalidad, deben ser proferidos como desarrollo de los mencionados decretos legislativos y no de los actos expedidos como consecuencia de las medidas sanitarias o funciones ordinarias de las diversas entidades.

Para el Ministerio Público el Decreto 417 de 2020, por medio del cual se declaró la emergencia económica y social, no es, “en términos específicos”, un decreto legislativo, por cuanto, “esta acepción está reservada para los decretos con fuerza de ley que dicta el Presidente de la República al asumir la potestad legislativa temporal, en virtud, precisamente del acto por medio del cual declara el correspondiente estado de excepción”.

Se trata de un acto, de naturaleza declarativa, por el cual, el ejecutivo decide pasar de la normalidad a la anormalidad institucional, distinto a los decretos legislativos en los que se adoptan medidas concretas para hacer frente a las causas que dan origen al estado de excepción. A juicio de la Delegada, y con fundamento en el artículo 3 del Decreto 417 de 2020, el Gobierno Nacional debía expedir no solo los decretos legislativos para adoptar las medidas que fueron anunciadas en el decreto declarativo del estado de excepción, sino todas las que fueran necesarias para hacerle frente a los efectos económicos y sociales derivados de la emergencia sanitaria.

Y, una vez expedidos los respectivos decretos legislativos, correspondía a la administración adaptar su funcionalidad a las medidas excepcionales que se profirieran. Estos últimos, son los actos, que según el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, deben ser revisados a través del medio de control inmediato de legalidad, por ser desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. Se insiste, en que el control de ilegalidad no se activa por la sola circunstancia que el acto mencione el decreto que declara el estado de excepción o se dicte en el marco temporal de este, pues se requiere que desarrolle un decreto legislativo.

Para el Ministerio Público, la Resolución 06257 de 2020 no desarrolla ninguna medida adoptada en el marco del decreto que declaró el estado de excepción, el cual, reitera, “se limitó a tal declaratoria”, lo que no es suficiente para considerar que cualquier acto que lo invoque, lo está desarrollando. Indica, que el impacto económico de la emergencia sanitaria obligó a la adopción de medidas de alivio para los contribuyentes como la extensión de los plazos para el pago de la contribución especial de vigilancia a cargo de las personas naturales y/o jurídicas sometidas a vigilancia, inspección y/o control de la mencionada superintendencia, debido a la limitación en el desarrollo de las operaciones de transporte por la pandemia y, en ese orden, preservar la estabilidad de la economía en el sector transporte.

El Ministerio Público entiende que el acto administrativo contenido en la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020, si bien es un acto general dictado con fundamento en las funciones administrativas reconocidas a la Superintendencia de Transporte, no puede ser objeto del control automático de legalidad, en tanto, es un acto expedido con base en las facultades ordinarias de policía que tienen las autoridades para cumplir las medidas en el marco de la emergencia sanitaria.

Por lo anterior, solicita que la Sala se inhiba de estudiar la citada Resolución 06257 de 2020, dada la improcedencia del medio de control inmediato de legalidad. 2. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado; y, según lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, en la cual se adoptó la decisión de asignar a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad, en aplicación del artículo 197 del reglamento de esta Corporación.

2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020, expedida por la Superintendente de Transporte, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales i) los estados de excepción en Colombia ii) La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica expedida a través del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 y iii) el alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo.

2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[4].

En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin de evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.

Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de “facultades extraordinarias” por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de “reprimir” cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del “estado de sitio”, que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.

En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada “violencia política”, que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.

Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el “estado de sitio”, instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[5].

Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos. 2.2.2 DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE EL DECRETO LEGISLATIVO 417 del 17 DE MARZO DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD – SENTENCIA C-145 DE 2020- En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de “orden público político” y la de “orden público económico”, para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.

La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia de impacto global[6].

Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto Legislativo 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[7], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento del virus denominado COVID-19, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

En este orden de ideas, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales a la sociedad colombiana, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica y social y ecológica. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente la alteración negativa que ha ocasionado el aumento vertiginoso del virus COVID-19, en el normal desarrollo de las actividades productivas, en perjuicio de los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención interrumpida de algunos servicios públicos y el bienestar general de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la situación de crisis, para evitar agravar la situación sanitaria y los efectos económicos que ha traído la pandemia.

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes especiales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetos al estado de derecho y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción.[8].

Es así como, en el estado de anormalidad institucional, se acentúa el principio de protección judicial, en el entendido de que es precisamente en los estados de excepción donde se deben reforzar los mecanismos de control[9]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad que recae sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[10], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos[11].

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica y, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[12] y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[13].

La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[14], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[15]. 2.

Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[16] En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.

De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos, constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.

Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[17], el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[18], y en el artículo 15 del CEDH[19], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional, pero ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[20].

El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales. Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1.

Además, aun cuando estas condiciones sean satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso. Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[21].

Bajo esta línea argumentativa, el control de convencionalidad[22] ex officio que ejercen los jueces en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales de crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[23].

En consecuencia, el ejercicio del control integral de legalidad de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control; así como, un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[24]. 3.

Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ellos suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[25]. 4.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[26].

En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…) Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empece ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[27]. 5.

Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. En suma, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.

2.3. ANÁLISIS DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 06257 DE 2 DE ABRIL DE 2020 En punto de la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad frente a la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020 “Por medio de la cual se establecen plazos especiales para el pago de la Contribución Especial de Vigilancia que deben pagar los sujetos supervisados por la Superintendencia de Transporte para la vigencia fiscal del año 2020, con ocasión a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por la propagación del virus COVID-19 en el territorio nacional”, el Magistrado sustanciador al estudiar los presupuestos previstos en la norma estatutaria[28], en concordancia con el artículo 136 del CPCA, advirtió que en el presente caso, se cumplía con la totalidad de los presupuestos para avocar conocimiento del acto en sede de este medio de control inmediato de legalidad, a saber: i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa; ii) Que su contenido sea de carácter general; iii) Que el mismo emane de una autoridad nacional, y iv) Que sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política.

Lo anterior por cuanto: i) La Resolución 0657 del 02 de abril de 2020, fue expedida en ejercicio de una función administrativa propia de este organismo, en cumplimiento de las atribuciones consagradas en los artículos 36 de la Ley 1753 de 2015 y 5º del Decreto 2409 de 2018; ii) es una medida de carácter general, dado que está dirigido a una pluralidad de sujetos indeterminados; iii) emana de un organismo nacional a la luz del artículo 38 de la Ley 489, y iv) fue proferida con fundamento en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, y durante el estado de excepción. No obstante, a juicio del Ministerio Público, en el presente caso, la Sala debe declararse inhibida ante la falta de uno de los requisitos de procedibilidad conforme al artículo 136 del CPACA, por cuanto, la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020, “no desarrolla ninguna medida adoptada en el decreto que declaró el estado de excepción que, se insiste, se limitó a tal declaratoria, lo que no es suficiente para considerar que cualquier acto que lo invoque, lo está desarrollando”.

Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020, expedida por la Superintendente de Transporte, y en orden a resolver este planteamiento, la Sala procederá a reexaminar el presupuesto procesal consistente en que la medida general de naturaleza administrativa debe desarrollar un decreto legislativo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, pues de llegar a prosperar la objeción planteada por el Ministerio Público, la Sala se relevaría de acometer el estudio de fondo de la resolución objeto de examen.

Al respecto debe señalarse que el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, que constituye la génesis de este medio de control, consagró su procedencia en los siguientes términos: Artículo 20 Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. A su turno, la Ley 1437 de 2011, al diseñar el sistema de controles, trajo nuevamente este mecanismo procesal en el artículo 136, con una regulación similar al previsto en la ley estatutaria, con la siguiente descripción: Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Ahora bien, en punto al requisito de procedibilidad, según el cual, las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deben ser dictadas como “desarrollo de los decretos legislativos”, se advierte que esta expresión puede admitir dos interpretaciones a saber: a) que la locución “decreto legislativo” se refiera únicamente a los decretos consecuenciales destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; b) que dicha expresión cobije tanto el decreto declaratorio, que reviste al Gobierno de poderes excepcionales, como los decretos presidenciales subsiguientes con los cuales se pretende reprimir el estado de anormalidad respectiva.

Para la Sala, el alcance de esta expresión debe ser la segunda de las enunciadas, esto es, que la locución “decretos legislativos”, envuelve tanto el decreto declaratorio del estado de excepción como los decretos que se dictan para conjurar la crisis, por las siguientes razones: 1. Desde el punto de vista constitucional, la categoría “decreto legislativo”, se predica de ambos decretos, en la medida que sustancialmente tienen una misma naturaleza jurídica, esto es, tienen fuerza de ley, que es la connotación a la que se refiere esta locución. Ello deviene del parágrafo del artículo 215 de la Carta, que señala que “El gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo”, y las “facultades” no son otras que, de un lado, declarar un estado de anormalidad, si se presentan las circunstancias sobrevinientes y de extrema gravedad, y la de emitir los decretos encaminados a solucionar la crisis que devienen de los hechos que sirven de causa a dicha declaratoria.

Refuerza la anterior tesis el criterio expuesto por la Corte Constitucional en los inicios de vigencia de esta institución, al decir en la Sentencia C-004 de 1992[29], que de acuerdo con el numeral 7 del artículo 241 superior, el control jurisdiccional de los “decretos legislativos” comprende, tanto el de los decretos que declaran el estado de excepción, como el de los que se dictan en desarrollo del mismo[30]. 2.

La hermenéutica gramatical del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con el artículo 136 del CPACA, evidencia que el objeto del control inmediato de legalidad recae sobre los actos administrativos de carácter general expedidos en ejercicio de la función administrativa, y “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”.

Acudiendo a su etimología, se tiene que el verbo “desarrollar”, según el diccionario de la Real Academia Española, proviene del vocablo De –des- y arrollar, que significa: i) aumentar o reforzar algo de orden físico, intelectual o moral; ii) exponer con orden y amplitud una cuestión o un tema: iii) realizar o llevar a cabo algo; iv) suceder ocurrir o tener lugar[31].

En este orden, cuando una medida administrativa, proferida por una autoridad, invoca razones o hechos contenidos en la declaratoria de emergencia económica, desde el punto gramatical, también implica que está desarrollando dicho decreto, en cuanto “aumenta o refuerza” o “expone con orden o amplitud” o “realiza o lleva a cabo algo” que, en este caso, se refiere a lo que allí se está disponiendo. 3.

Ahora bien, con lo anterior, no se está afirmando que las autoridades administrativas, distintas al Gobierno Nacional, también están habilitadas para “desarrollar” directamente el decreto de Emergencia Económica Social y Ecológica, lo cual desquiciaría el sistema jurídico jerárquico que emana de la propia carta, sino que la razón de ser del control inmediato de legalidad es justamente impedir que la autoridad administrativa, bajo el amparo del decreto de declaratoria del estado de anormalidad, como de los que lo desarrollan, caigan en desafueros y desborden sus competencias con grave lesión al estado de derecho, que tienen en este medio de control, un muro de contención, rápido y expedito. 4.

No hay que olvidar que en los estados de crisis, aumenta el riesgo de que, so pretexto de conjurar los hechos constitutivos de la declaratoria del estado de excepción, las autoridades administrativas pueden incurrir en abusos o extralimitaciones, violaciones de derechos y libertades ciudadanas, ante lo cual es necesario un control judicial inmediato, eficaz y de amplio espectro frente a los actos administrativos dictados al amparo de aquel, justamente para verificar que no deriven en restricciones arbitrarias de las normas superiores en contra de la integridad del ordenamiento jurídico y la dignidad de las personas. 5.

Lo anterior, se aviene al alcance y extensión del control inmediato de legalidad, que en reiterada jurisprudencia se ha dicho, en cuanto que este control, además de ser oficioso, autónomo y automático, se caracteriza por ser integral, que en términos jurídicos significa: “Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción[32].

Así, si un parámetro de análisis es “la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, es porque se parte de la base que puede ocurrir que la autoridad, al adoptar las medidas correspondientes, invoque solo el decreto que declara la emergencia económica, social o ecológica para tomar alguna medida, que puede resultar ajena al mismo o lesiva del ordenamiento jurídico.

En este orden, el control inmediato de legalidad consistirá en verificar si la autoridad tiene la competencia para emitir la regulación respectiva y de ser así, proceder a evaluar la conexidad, proporcionalidad y necesidad de la medida “mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción”[33]. 6.

Contrario a lo afirmado por la Procuradora Delegada, la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020, dictada por la Superintendente de Transporte, es un acto administrativo proferido “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, en la medida que concedió a los sujetos sometidos a vigilancia, inspección y control por parte de la entidad, la posibilidad de pagar la primera y segunda cuota de la Contribución Especial de Vigilancia, correspondiente al año 2020, por las consecuencias que la pandemia originada por el Covid 19, ha generado en el sector transporte, que ha visto “restringido y limitado el servicio público de transporte y el uso de la infraestructura”, según se lee en el acto objeto de examen, lo cual tiene que ver con las causas que se invocaron en la declaratoria de emergencia. 7.

Así lo precisó el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Transporte, en su escrito de intervención al señalar, que la medida adoptada en el acto objeto de control es “un reconocimiento frente a los efectos negativos de carácter económico sobre la dinámica empresarial de los sujetos vigilados, con ocasión de la restricción en la prestación de los servicios de transporte y de infraestructura que integran su objeto societario y empresarial, a causa del nuevo coronavirus COVID-19”.

Lo anterior, permite fijar el verdadero alcance del mecanismo de control judicial denominado “control inmediato de legalidad”, que no es otro que habilitar la revisión inmediata de la legalidad de los actos expedidos por las autoridades administrativas de los órdenes nacional, distrital, departamental y municipal, con fundamento en la declaratoria del estado de crisis correspondiente, como de los decretos consecuenciales dictados bajo su amparo, incluyendo aquellos actos administrativos expedidos en ejercicio de las competencias ordinarias pero dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos en estados de anormalidad.

En este orden de ideas, el acto administrativo cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad para su estudio a través del medio de control inmediato de legalidad, como se consideró ab initio de la presente actuación, y por lo tanto, procederá la Sala a continuación a verificar si la decisión se ajusta a las normas que la soportan y guarda relación con la realidad de los motivos que la originaron, así como la proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo el régimen jurídico de excepción[34].

2.4. ESTUDIO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 06257 DE 2 DE ABRIL DE 2020 De conformidad con lo expuesto, la Sala realizará el correspondiente estudio de legalidad de la referida resolución, no sin antes advertir que los requisitos de validez del acto administrativo incluyen el examen de la competencia, así como los demás elementos formales y materiales, para que el control judicial cumpla con el estándar de integralidad que caracteriza a esta vía procesal.

En primer lugar, tenemos que Resolución 06257 de 2 de abril de 2020, cumple con los elementos formales de todo acto administrativo, que si bien, no son sustanciales, permiten su individualización, tales como: i) el encabezado: número y fecha; ii) epígrafe: resumen de las materias reguladas; iii) competencia expresa de las facultades que se ejercen; iv) el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición; v) parte dispositiva (resolutiva) del acto; vi) vigencia, y vii) la firma de quien la suscribe (autoridad que la expide)[35].

2.4.1. COMPETENCIA PARA DICTAR EL ACTO En punto del análisis del elemento subjetivo, esto es, la competencia, se evidencia que el citado acto “Por medio de la cual se establecen plazos especiales para el pago de la Contribución Especial de Vigilancia que deben pagar los sujetos supervisados por la Superintendencia de Transporte para la vigencia fiscal del año 2020, con ocasión de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por la propagación del virus COVID- 19 en el territorio nacional”, fue expedido por la Superintendente de Transporte en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 36 de la Ley 1753 de 2015[36] y el artículo 5 del Decreto 2409 de 2018[37].

De conformidad con el artículo 3º del Decreto 2409 de 2018, la Superintendencia de Transporte es un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte. Y, según el artículo 4 ejusdem, la Superintendencia de Transporte ejerce las funciones de vigilancia, inspección, y control que le corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y su infraestructura de conformidad con la ley y la delegación establecida en el mencionado Decreto 2409 de 2018[38].

El artículo 5 de dicha normativa contiene el catálogo de funciones de la Superintendencia de Transporte, dentro de las que se enlista en el numeral 16, la de “Fijar las tarifas de las contribuciones y cobrar las multas que deban pagar las entidades vigiladas y controladas, de conformidad con la ley”. En relación con el mencionado artículo 36 de la Ley 1753 de 2015[39], es importante señalar, que esta norma sustituyó la tasa de vigilancia prevista por el numeral 2 del artículo 27 de la Ley 1 de 1991[40] y ampliada por el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, por una contribución especial de vigilancia a favor de la Superintendencia de Puertos y Transporte[41], para cubrir los costos y gastos que ocasione su funcionamiento e inversión, la cual deberán cancelar “anualmente todas las personas naturales y/o jurídicas que estén sometidas a su vigilancia, inspección y/o control de acuerdo con la ley o el reglamento”.

A su vez, debe precisarse, que dicha disposición fue modificada por el artículo 108 de la Ley 1955 de 2019[42], no obstante, se mantuvo la atribución conferida a la Superintendencia de Transporte para fijar y cobrar la contribución especial de vigilancia la cual “deberá cancelarse anualmente, “en el plazo que para tal efecto determine la entidad”.

De acuerdo con la normativa ut supra, la Superintendencia de Transporte expidió una regulación propia del ámbito de su competencia, a través de la cual fija un “plazo especial de pago” de la contribución especial de vigilancia, para los sujetos sometidos a su supervisión, en atención a los hechos que dieron origen a la declaratoria del estado de excepción que afectaron notoriamente el servicio público de transporte, lo que hizo necesario adoptar medidas tendientes a facilitar el cumplimiento de la carga tributaria para los mencionados sujetos obligados a su pago, como se dispuso en el acto, así: Artículo Primero: Ámbito de aplicación. La presente Resolución aplica a los sujetos que estén sometidos a vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Transporte, para el pago de la Contribución Especial de Vigilancia correspondiente al año 2020, a favor de esta Entidad.

2.4.2. ANÁLISIS DE FONDO El estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si la medida adoptada se acompasa con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y, iii) no discriminación. 2.4.2.1 Juicio de conexidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis[43], o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

Pues bien, la fijación de plazos especiales para el pago de la primera y segunda cuota de la contribución especial de vigilancia para la vigencia 2020, a cargo de los sujetos que están sometidos a vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Transporte, es una medida que específica y particularmente está encaminada a mitigar el impacto económico que la situación de salud pública a nivel global por el brote de la enfermedad por coronavirus -COVID-19, ha causado en el sector del transporte en nuestro país, debido a la perturbación en el normal desarrollo de sus operaciones.

La gravedad de los hechos que motivaron la declaratoria de emergencia que afectan la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional, justifican la adopción de las medidas implementadas oportunamente por la Superintendencia de Transporte para aliviar las cargas tributarias del sector, que por la crisis económica, pudiera estar en riesgo de incumplimiento.

Esto, en armonía con lo señalado en la motivación del Decreto Legislativo 417 de 2020, en el que se indicó: “Que los efectos económicos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas extraordinarias referidas a aliviar las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis”.

En el acto administrativo objeto de control, se expresan razones concretas que guardan conexidad con el Decreto Legislativo 417 de 2020, así: “1.6. Que conforme a lo antedicho y en virtud de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Presidente de la República expidió el Decreto número 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por la propagación de la pandemia del virus COVID-19. 1.7.

Que en razón a lo expuesto anteriormente, el sector transporte en Colombia se ha visto afectado en el desarrollo de sus operaciones, pues ha sido restringido y limitado el servicio público de transporte y el uso de la infraestructura, razón por la cual, con el propósito de mitigar el impacto económico sobre las personas sometidas a supervisión de la entidad, se hace necesario establecer unos plazos especiales para el pago de la Contribución Especial de Vigilancia de la Superintendencia de Transporte, correspondiente a la vigencia de 2020”.

En este orden de ideas, la Superintendente de Transporte, en ejercicio de la atribución conferida para fijar los plazos para los sujetos sometidos a inspección, vigilancia y control de la entidad deben pagar la Contribución Especial de Vigilancia, lo hizo atendiendo las razones y motivos originados en la declaratoria de emergencia, y ante hechos notorios como la afectación y restricción en el servicio público de transporte y el uso de la infraestructura, estableció unos plazos “especiales” dentro de la presente vigencia fiscal, para el pago de la mencionada contribución. Se trata de la concesión de un plazo para el cumplimiento de la obligación, fijado entre el 1º al 31 de diciembre de 2020, que significa un alivio para el contribuyente, ante la crisis en la operación del sector y, a su vez, una garantía para la entidad en el recaudo de la tributación antes de expirar la respectiva vigencia fiscal.

Esto evidencia que el contenido material de la decisión guarda una relación directa y específica con la situación de anormalidad institucional. Ahora bien, del análisis de cada uno de los artículos que componen el acto, la Sala observa lo siguiente: (i) El artículo primero se refiere al ámbito de aplicación de la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020 y, comprende, a los sujetos destinatarios de la norma, esto es, quienes estén sometidos a vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de transporte, disposición que se ajusta a lo previsto en el artículo 36 de la Ley 1753 de 2017, modificado por el artículo 108 de la Ley 1955 de 2019, en cuanto que, señala que la contribución debe ser cancelada por “todas las personas naturales y/o jurídicas que estén sometidos a su vigilancia, inspección y/o control de acuerdo con la ley o el reglamento”.

(ii)cEl artículo segundo que establece el plazo “especial” de pago de la contribución especial de vigilancia, está conforme a lo previsto en el numeral 2 del artículo 36 ejusdem, según el cual, la contribución deberá cancelarse anualmente “en el plazo que para tal efecto determine la entidad”. El plazo es razonable de acuerdo con las crecientes necesidades económicas generadas por la crisis y la afectación de las distintas actividades de la industria, el empleo y el comercio en el país y, comporta una concesión especial para los sujetos obligados a quienes se les otorga el máximo plazo para el pago de la contribución. Así se dispuso en la parte resolutiva del acto objeto de control: Artículo Segundo: Plazo especial de pago.

Para los sujetos sometidos a supervisión por parte de la Superintendencia de Transporte, se les concederá la posibilidad de pagar la primera y segunda cuota de la Contribución Especial de Vigilancia para la vigencia 2020, desde el 1 de diciembre de 2020 hasta el 31 de diciembre del 2020. Parágrafo Primero: La forma y condiciones para el pago de la Contribución Especial de Vigilancia, serán determinadas en el acto administrativo por medio del cual se fije la tarifa para la vigencia 2020, acorde con los parámetros establecidos en la Resolución 36699 del 2016, modificada por la Resolución 6253 del 26 de marzo de 2020[44].

Así las cosas, el artículo segundo deviene de la facultad conferida por la ley a la Superintendencia de Transporte para establecer y, por tanto, ampliar el plazo para el pago anual de la obligación tributaria. En esta decisión se mantienen las condiciones para el cálculo de la tarifa de la contribución especial de vigilancia fijados en la Resolución 36699 del 2016, modificada por la Resolución 6253 del 26 de marzo de 2020.

Es decir, la modificación en el plazo no implica la variación de la tarifa, cuyo cálculo se ajusta a la normativa vigente. (iii) Frente a las dos últimas disposiciones, sobre publicación y vigencia, la Sala no advierte reparo alguno de ilegalidad. La decisión de publicar la Resolución en el Diario Oficial y en la página web de la entidad, se ajusta a lo previsto en el artículo 65 del CPACA.

De otro lado, de acuerdo con la parte motiva del acto, la entidad, a su vez, dio cumplimiento a lo previsto en el numeral 8 del artículo 8 ejusdem[45]. Sobre el particular, recuerda la Sala, que la publicidad del acto constituye una garantía de transparencia, democratización y promoción de la participación ciudadana en los procedimientos administrativos, lo cual redunda en la legitimidad y oponibilidad de las decisiones[46].

Por su parte, el artículo tercero al disponer que la entrada en vigencia del acto será a partir de su publicación, se inscribe en el ámbito de la discrecionalidad de que está investida la autoridad para decidir el momento a partir del cual sus decisiones entran en vigor. 2.4.2.2. Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional[47], como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Así, la Corte Constitucional en la Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016 explicó que “…los dos primeros suponen un análisis de medios a fines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional”.

En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, que la medida es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado[48]. Sobre este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto sometido a control no es otro distinto a la de “preservar la estabilidad de la economía del sector transporte e, igualmente, porque la misma simplemente busca ampliar los plazos para el cumplimiento de una obligación tributaria”[49].

Este fin es constitucionalmente válido en tanto encuentra respaldo en la cláusula del estado social y democrático de derecho (Art.1º), en la vigencia de un orden económico y social justo (preámbulo C.P.), en el deber de asegurar la distribución equitativa de las oportunidades y el desarrollo económico (art. 334), toda vez que, con la decisión administrativa se otorga un alivio temporal frente a las cargas tributarias ante el riesgo de un incumplimiento, por efectos de la crisis derivada de la pandemia COVID-19.

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, no cabe duda, que la concesión de un plazo especial para el pago de la contribución especial de vigilancia para la vigencia 2020, constituye una alternativa adecuada y efectiva para materializar el objetivo, pues implica un alivio que mitiga el impacto económico en el sector a causa de la emergencia declarada en el marco de la pandemia del coronavirus COVID-19, y responde a la necesidad de implementar facilidades para el cumplimiento de las cargas tributarias ante la reducción de ingresos que pone en riesgo la estabilidad de los sistemas y amenaza la prestación del servicio público de transporte.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción[50], se tiene que, se cumple plenamente, habida cuenta que con el acto objeto de control, no se afectan derechos y libertades intangibles que protege el derecho internacional de los derechos humanos, ni irradia un efecto que impacte de manera negativa el núcleo esencial de los demás derechos cuyo goce no puede ser limitado o restringido en situaciones de emergencia. 2.4.2.3.

Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de administración de justicia. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual[51]. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y la prohibición de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional. A contrario sensu, la medida es una acción de tipo afirmativa que favorece a un sector de la población que ha resultado notoriamente afectado por los efectos inmediatos y perjudiciales causados por la crisis económica que dio lugar a la declaratoria de emergencia, de modo tal que se supera también este último juicio material. 2.5.

CONCLUSIÓN Habida consideración de que se demostró que la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020, dictada por la Superintendencia de Transporte, i) fue expedida por la autoridad con base en las competencias legales y reglamentarias, ii) guarda relación directa con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica social y Ecológica declarado en el Decreto Legislativo 417 de 2020, iii) resulta proporcional; y, iv) no viola el principio de no discriminación, esta Sala concluye que hay lugar a declarar su legalidad.

Por último, debe señalarse, que si bien la dinámica del control inmediato de legalidad supone un estudio integral del acto objeto de estudio, lo cierto es que “no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”[52], por lo cual, los efectos de esta sentencia corresponden a los de la cosa juzgada relativa, esto es, solo operarán respecto de los aspectos analizados y decididos en esta oportunidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión Veintidós (22), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar que la Resolución 06257 de 2 de abril de 2020, expedida por la Superintendencia de Transporte, “Por medio de la cual se establecen plazos especiales para el pago de la Contribución Especial de Vigilancia que deben pagar los sujetos supervisados por la Superintendencia de Transporte para la vigencia fiscal del año 2020, con ocasión a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por la propagación del virus COVID-19 en el territorio nacional”, se encuentra ajustada a derecho, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado en sesión de la fecha. (firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala (firmado electrónicamente (firmado electrónicamente) con salvamento de voto) MILTON CHAVES GARCÍA HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado Magistrado (firmado electrónicamente (firmado electrónicamente) con aclaración de voto) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Magistrado Magistrada Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

(…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [2] ART. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

(Subrayado fuera del original) [3] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [4] “(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.

Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.

En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía”. Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [5] “(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.

Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.

Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [6] Según la definición de la RAE: “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”, disponible en https://dle.rae.es/pandemia. [7] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020.

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [8] Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. [9] Ibídem. [10] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [11] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA). M. P. Mauricio Fajardo Gómez. [12] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación numero: 11001-03-15-000- 2010-00196-00. M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [13] LEEE, art. 1º. [14] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación numero: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez (esta última ya citada). [15] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [16] Cita original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011.

M.P. Ricardo Hoyos Duque. [17] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

(…)”. [18] CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS SUSPENSION DE GARANTIAS, INTERPRETACION Y APLICACIÓN. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [19] Convenio Europeo de Derechos Humanos. Artículo 15.

Derogación en caso de estado de urgencia. 1. En caso de guerra o de otro peligro público que amenace la vida de la nación, cualquier Alta Parte Contratante podrá tomar medidas que deroguen las obligaciones previstas en el presente Convenio en la medida estricta en que lo exija la situación, y supuesto que tales medidas no estén en contradicción con las otras obligaciones que dimanan del derecho internacional. [20] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.

Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.

Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables ( cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32 ). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [21] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [22] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [23] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.

El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [24] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.

(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.

Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [25] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [26] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [27] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA).

M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [28] Artículo 20 de la Ley 137 de 1994. [29] Mediante la cual, la Corte revisó el Decreto 333 de febrero 24 de 1992, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social", en todo el territorio nacional, debido a la perturbación del clima laboral en el sector oficial “por la falta de alza oportuna de salarios, lo cual amenaza causar graves traumatismos en el funcionamiento de la administración pública y perturbar gravemente el orden social del país”.

M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [30] En ambos casos, están sometidos al control constitucional a cargo de la Corte, el cual, como se indicó en la sentencia C-179 de 1994, recae “no sólo sobre los decretos declarativos de los tres estados excepcionales, sino también con respecto a cada uno de los decretos legislativos que expida el Gobierno, en desarrollo de las atribuciones que le confiere la Constitución, para ser utilizadas durante los periodos transitorios”.

Línea jurisprudencial seguida, entre otras, en las sentencias C-447 de 1992, C- 366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999 y C-216 de 1999. [31] Disponible en https://dle.rae.es/desarrollar?m=form. [32] Consejo de Estado, Sentencia del 5 de marzo de 2012, Expediente 2010- 000369-00. M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [33] Consejo de Estado, Sentencia del 5 de marzo de 2012, Expediente 2010- 000369-00 M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [34] La Sala Novena Especial de Decisión en sentencia de 27 de mayo de 2020, mediante la cual declaró ajustada a derecho la Circular Externa núm. 11 del 19 de marzo de 2020 expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria, por la cual imparten “instrucciones prudenciales en materia de cartera de créditos con el fin de mitigar los efectos derivados de la situación de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional declarada por el gobierno nacional mediante el Decreto Núm. 417 del 17 de marzo de 2020”, consideró, como acontece en el presente caso, que el acto objeto de análisis se expidió a partir de las circunstancias fácticas que determinaron la expedición el Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de los efectos económicos ocasionados por la emergencia sanitaria internacional, y por tanto, se cumplía con la totalidad de los requisitos de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad.

Radicado: 11001-0315-000-2020-00964-00. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. [35] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 15 de octubre de 2013. Radicación: 1001-03-15-000-2010-00390- 00(CA). M.P. Marco Antonio Velilla. [36] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. [37] “Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones”. [38] De acuerdo con este artículo: El objeto de la delegación en la Superintendencia de Transporte es: 1.

Inspeccionar, vigilar y controlar la aplicación y el cumplimiento de las normas que rigen el sistema de tránsito y transporte. 2. Vigilar, inspeccionar, y controlar la permanente, eficiente y segura prestación del servicio de transporte, con excepción del servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros, del servicio público de transporte, terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxis en todo el territorio nacional y de la prestación del servicio escolar en vehículos particulares cuya vigilancia continuará a cargo de las autoridades territoriales correspondientes. 3.

Inspeccionar y vigilar los contratos de concesión destinados a la construcción, rehabilitación, operación y/o mantenimiento de la infraestructura de transporte. 4. Inspeccionar, vigilar y controlar la aplicación de las normas para el desarrollo de la gestión de infraestructura propia del sector transporte. 5. Inspeccionar y vigilar los contratos de concesión destinados a la construcción, rehabilitación, operación, administración, explotación y/o mantenimiento de la infraestructura marítima, fluvial y portuaria.

De conformidad con las funciones delegadas y otorgadas en la normativa vigente, la Superintendencia de Transporte velará por el libre acceso, seguridad y legalidad, en aras de contribuir a una logística eficiente del sector. [39] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. Este artículo fue modificado, como se indicó por el artículo 108 de la Ley 1955 de 2019. [40]

ARTÍCULO  27. Funciones de la Superintendencia General de Puertos. El  Superintendente General de Puertos ejercerá las siguientes funciones: (…) 27.2 Cobrar   a las sociedades portuarias y a los operadores portuarios, por concepto de vigilancia, una tasa por la parte proporcional que le corresponda, según sus ingresos brutos, en los costos de funcionamiento de la Superintendencia, definidos por la Contraloría General de la República. [41] Mediante el Decreto 2409 de 2018 se modificó la estructura de la Superintendencia de Puertos de Transporte, en adelante, Superintendencia de Transporte. [42] Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

ARTÍCULO 108. CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE VIGILANCIA PARA LA SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE. Modifíquese el artículo 36 de la Ley 1753 de 2015, el cual quedará así: Artículo 36. Contribución Especial de Vigilancia para la Superintendencia de Transporte. La Superintendencia de Transporte como establecimiento público con personería jurídica, cobrará una contribución especial de vigilancia, la cual, junto con las multas impuestas en ejercicio de sus funciones, tendrán como destino el presupuesto de la Superintendencia. La contribución será cancelada anualmente por todas las personas naturales y/o jurídicas que estén sometidas a su vigilancia, inspección y/o control de acuerdo con la ley o el reglamento.

La contribución especial de vigilancia se fijará por parte de la Superintendencia de Transporte conforme a los siguientes criterios: 1. Con base en los ingresos brutos derivados de la actividad de transporte que perciba el sujeto supervisado durante el período anual anterior, la Superintendencia de Transporte, mediante resolución, establecerá la tarifa de la contribución a cobrar que no podrá ser superior al cero coma veintiuno porciento (0,21%) de dichos ingresos brutos. 2.

La contribución deberá cancelarse anualmente, en el plazo que para tal efecto determine la entidad y será diferencial dependiendo de si la supervisión es integral, objetiva o subjetiva. (…) [43] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicación 11001-03-15-0002015-02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [44] Sobre la Resolución 06253 del 26 de marzo de 2020 por la cual se “actualizan los parámetros contenidos en la Resolución 36699 del 1 de agosto de 2016, para el cálculo de la tarifa de la Contribución Especial de Vigilancia de la Superintendencia de Transporte en la vigencia 2020”, debe decirse que mediante auto de 6 de mayo de 2020 (proceso número: 11001-03-15- 000-2020-01663-00), se declaró “la falta de competencia por parte del Consejo de Estado para conocer del Control Inmediato de Legalidad” de este acto. [45] ARTÍCULO 8o.

DEBER DE INFORMACIÓN AL PÚBLICO. Las autoridades deberán mantener a disposición de toda persona información completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga, y por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes aspectos: (…) 8. Los proyectos específicos de regulación y la información en que se fundamenten, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas.

Para el efecto, deberán señalar el plazo dentro del cual se podrán presentar observaciones, de las cuales se dejará registro público. En todo caso la autoridad adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor el interés general. [46] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 3 de marzo de 2020, Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347 00 (2234-2019).

M.P. William Hernández Gómez. [47] Corte Constitucional. Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016. Magistrada Ponente: María Victoria Calle. [48] Ibídem. [49] Razón por la cual, no se informó a la Superintendencia de Industria y Comercio en los términos del artículo 2.2.2.30.4 del Decreto 1074 de 2015. [50] Ibídem. [51] Corte Constitucional.

Sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. [52] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00. M.P. Mauricio Fajardo Gómez.