DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades excepcionales del gobierno / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Reglas / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Sujetos al control político y judicial [F]ue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles.

Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215). Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles.

En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

(…). En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.

DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA – Control de constitucionalidad [L]o que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia de impacto global.

(…). Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…).

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad que recae sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales.

(…). Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”.

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica y, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

(…). La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (1) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

(2) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico. (…). En consecuencia, el ejercicio del control integral de legalidad de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control; así como, un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

(3) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ellos suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo.

(4) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. (5) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. En suma, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA.

Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa: (…) En efecto, esta Sala advierte que estas medidas, corresponden al ejercicio de la función administrativa a cargo de esta entidad estatal, prevista en el artículo 26 de la Ley 75 de 1968, en cumplimiento de la función de prevención y protección integral de los niños, niñas y adolescentes, en especial a aquellos en condiciones de amenaza, inobservancia o vulneración de sus derechos.

Que el contenido del acto sea de carácter general: En este caso, se tiene que la Resolución No. 03111 de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta medidas que tienen que ver con la manera como se van a desarrollar sus actividades quienes tienen contratos de prestación de servicios con esa Entidad y también regula el trabajo en casa de sus servidores públicos, es decir, no está dirigido a un sujeto particular determinado.

Que el acto sea dictado por una autoridad nacional: Esta Sala resalta que el ICBF es un establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creado por la Ley 75 de 1968. (…). En consecuencia, al ser emitido el acto objeto examen, por este organismo, se encuentra cumplida esta tercera exigencia. Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política: (…) En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue expedido con fundamento y en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, dictado durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarado a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, de modo tal que se observa satisfecho también este último requisito de procedibilidad, en los términos del artículo 136 del CPACA.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de competencia En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución 03111 del 01 de abril de 2020, fue proferida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, establecimiento público nacional que tiene como objetivo fundamental la prestación del servicio de bienestar familiar, la protección del menor y el fortalecimiento de la familia, de conformidad con el artículo 1º y 4º del Decreto 334 de 1980 que establece la naturaleza, objetivos y funciones de este organismo.

(…). Por lo tanto, para efectos del control inmediato de legalidad se concluye que el acto administrativo objeto de examen, fue proferido por la autoridad con fundamento en las competencias señalas en la ley y los reglamentos. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de conexidad El estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si las facultades extraordinarias desarrolladas a través de éste se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y, iii) no discriminación. Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis, o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

(…). Por su parte, en el caso sub lite, la resolución objeto de control adoptó las siguientes decisiones, que se analizarán, seguidamente, artículo por artículo, para establecer su conexidad. (…). En conclusión, este artículo [primero] adopta medidas que tienen una relación directa con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional para conjurar y prevenir la propagación de la pandemia, mediante el distanciamiento social, la flexibilización de la atención presencial y el uso y aprovechamiento de tecnologías de información y las comunicaciones, superando así el estudio de conexidad.

(…). Así las cosas, la Sala encuentra que el artículo bajo examen [segundo] encuentra perfecta armonía con el Decreto 491 de 2020, en tanto busca que las aseguradoras de riesgos laborales cubran los eventos que se presenten durante el trabajo en casa, no solo de sus servidores, sino también de los contratistas, lo cual fue expresamente contemplado en el artículo 18 del Decreto 491 de 2020.

Así mismo, la revisión y coordinación de los compromisos laborales y contractuales son aspectos ligados a garantizar la efectividad del trabajo en caso, así como las comunicaciones efectivas entre los servidores, los usuarios y la entidad. (…). En este orden también el mencionado parágrafo, como todo el texto del artículo tercero, supera el requisito de la conexidad, en consideración a que éste dispone que las defensorías de familia que se encuentren en turno de disponibilidad, deben prestar su servicio de manera presencial, usando las medidas de bioseguridad recomendadas, lo cual guarda una relación de conexidad con el artículo 3º del Decreto 491 de 2020 referenciado.

(…). La decisión de derogar la resolución 3017 del 19 de marzo de 2020 [artículo 4], no tiene un contenido material que permita confrontarlo con el Decreto Legislativo, 491 de 2020, ni con las demás normas del ordenamiento jurídico, en la medida que se inscribe en el ámbito de la discrecionalidad de que está investida la autoridad para derogar o mantener los reglamentos generales anteriores, por razones de interés público.

En efecto, esta decisión obedece a la necesidad de adaptar las medidas ya tomadas a las nuevas necesidades propias de la función pública y a las expedidas en el marco de la emergencia, en este caso, del Decreto 491 de 2020, que como se indicó, tuvo como finalidad privilegiar la modalidad de trabajo en casa en el ICBF, con los correspondientes reportes a las Aseguradoras de Riesgos Laborales el personal.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.

Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. (…). En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, que la medida es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado.

En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto sometido a control no es otro que proteger a los servidores de la entidad y a los contratistas del ICBF, de manera que se evite la propagación de la enfermedad, así como garantizar que la efectividad de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, al establecer la prestación del servicio presencial de las actividades misionales de la entidad que no se pueden interrumpir, por su naturaleza de esenciales, lo cual se aviene a los postulados relacionados con la prestación eficiente, oportuna y célere de la función administrativa, (Art. 209 C.P.), el respeto al derecho a la vida y la integridad personal (Art. 11 y 12 C.P.), el derecho al trabajo en condiciones dignas (Art. 53 C.P.), los derechos fundamentales de los niños (Art. 44 C.P.), por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido.

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas sanitarias adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto el referido acto dispone que las actividades a cargo del ICBF se adelanten de manera virtual, no cabe duda, que estas decisiones son una alternativa adecuada y efectiva para materializar el objetivo, pues implica básicamente conservar el distanciamiento social, establecer la modalidad de trabajo en casa, incorporar la virtualidad en la medida de lo posible, informar y hacer seguimiento a la realización de las metas y compromisos, y en general establecer un marco de acción que sin duda tiene el potencial de prevenir y contener el contagio y, en la práctica, reducir significativamente el riesgo de exposición a dicho virus para los funcionarios, contratistas y usuarios.

(…). Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción se tiene que se cumple en la Resolución objeto de estudio, excepto en lo que se refiere a la obligación de los servidores públicos, impuesta en el parágrafo segundo del artículo primero, esto es, la de “(…) Seguir cuidadosamente todas las indicaciones que se han comunicado por las autoridades competentes y la entidad, relacionadas con el autocuidado personal y de su familia y ponerlos en práctica sin excepción alguna.”.

Ello, en tanto la Sala considera que lo que se denomina como “obligación” debe entenderse, de manera condicionada, como una “recomendación”, para los servidores públicos de la entidad en relación con el cuidado y prevención de su grupo familiar, frente al contagio del COVID 19. (…).En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida cuestionada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior al propender por una relación de costo (trabajo en casa y aislamiento social) – beneficio social (evitar el contagio masivo de la población colombiana), que favorece su legalidad integral.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de administración de justicia. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual. (…). En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que el ICBF haya pasado por alto, pues por el contrario, esta Resolución prevé medidas que buscan garantizar la prestación efectiva del servicio por parte de los contratistas y servidores de la entidad, en medio de la pandemia, superponiendo la protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes que constituye, justamente, una población vulnerable que requiere un tratamiento diferenciado, de modo tal que se supera también este último juicio material.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el control inmediato de legalidad y que constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994.

En cuanto a las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

Acerca del carácter autónomo del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA). Con respecto al juicio de proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle.

En cuanto a criterios de discriminación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 75 DE 1968 – ARTÍCULO 26 / DECRETO 334 DE 1980 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 334 DE 1980 – ARTÍCULO 4 / DECRETO LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 78 / LEY 7 DE 1979 - ARTÍCULO 28 / DECRETO 987 DE 2012 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 03111 DE 2020 (1 de abril) INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (Ajustada al ordenamiento / Legalidad condicionada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01501-00 Actor: DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Demandado: RESOLUCIÓN No. 03111 DEL 01 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD FALLO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Especial de Decisión a dictar sentencia en el marco del control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 03111 del 01 de abril de 2020, proferida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF, «Por la cual se deroga la Resolución No. 3017 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan nuevas medidas transitorias para cumplir las obligaciones contractuales y ejecutar el trabajo en casa, bajo los parámetros establecidos por el Gobierno Nacional en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por el COVID-19», teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES

1. ACTO OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la Directora General del ICBF remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución No. 03111 de 2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad. El texto de este acto administrativo es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN No. 3111 DE 1º DE ABRIL DE 2020 Por la cual se deroga la Resolución 3017 del 19 de marzo de 2020 y se expiden nuevas medidas transitorias para cumplir las obligaciones contractuales y ejecutar el trabajo en casa, bajo los parámetros establecidos por el Gobierno Nacional en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por el COVID-19 LA DIRECTORA DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR CECILIA DE LA FUENTE DE LLERAS En uso de sus facultades legales y estatutarias, en especial las conferidas por el literal b) del artículo 28 de la Ley 7 de 1979, el literal a) del artículo 28 del Decreto 334 de 1980, el artículo 78 de la Ley 489 de 1998, el artículo 2 del Decreto 987 de 2012, y

CONSIDERANDO

Que mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que ante la identificación del nuevo Coronavirus COVID 19 desde el 7 de enero de 2020, se declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional- ESPII por parte de la Organización Mundial de la Salud - OMS.

Que el 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385, a través del cual declaró en todo el territorio nacional la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, hasta el 30 de mayo de la presente anualidad. Que para prevenir la propagación del virus COVID-19, el ICBF requiere en la etapa de contención y mitigación, atender y garantizar la prestación de los Servicios de Bienestar Familiar para proteger los derechos de la niñez, la adolescencia y la familia colombiana.

Que resulta indispensable, en el marco de la emergencia económica, social y ecológica, garantizar el derecho fundamental a la salud, la seguridad alimentaria y los procesos pedagógicos de los niños, niñas y adolescentes que son beneficiarios de los servicios de bienestar familiar, con el fin de que, bajo un esquema transitorio, se mantenga la prestación de los servicios.

Que con fundamento en las competencias legales del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en especial, las que le otorgan los numerales 1, 2, 3 y 7 del artículo 21 la Ley 7 de 1979, la entidad se encuentra facultada para ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de protección al menor de edad, dictar tas normas necesarias para el logro de este fin y coordinar sus actuaciones con las demás entidades públicas y privadas.

Así mismo, la Directora General del ICBF se encuentra facultada para dirigir, coordinar y vigilar los programas de Bienestar Familiar del Instituto y, por consiguiente, para impartir las medidas para su funcionamiento. Que con base en lo anterior, la Dirección General del Instituto emitió las Circulares 002 y 003 del 12 de marzo de 2020, en las que realizó recomendaciones generales e impartió instrucciones específicas para la prevención, el manejo y la contención de la Infección Respiratoria Aguda por el COVID-19, en los Servicios de Bienestar Familiar del ICBF y para los servidores públicos y contratistas de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión de la Entidad.

Que el día 17 de marzo de 2020, fue expedida por parte de la Dirección General del ICBF la Circular 004 de 2020 mediante la cual se impartieron instrucciones de intervención, contención y atención del COVID 19 con el fin de garantizar la continuidad en el servicio, tener menos concentración de servidores y colaboradores en los lugares de trabajo y el diligenciamiento de la matriz de personal para trabajo en casa.

Que el día 26 de marzo de 2020, fue expedida por parte de la Dirección General del ICBF la Circular 006 de 2020 mediante la cual se impartieron instrucciones de intervención, contención y atención del COVID 19, con el fin de garantizar la continuidad en el servicio, tener menos concentración de servidores y colaboradores en los lugares de trabajo y el diligenciamiento de la matriz de personal para trabajo en casa.

Que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, como cabeza del Sector de la Inclusión Social y la Reconciliación, profirió la Resolución 577 del 19 de marzo del 2020 en la que estableció y reglamentó de manera temporal y transitoria la modalidad de trabajo en casa para los servidores públicos y contratistas de esta entidad.

Que el 28 de marzo de 2020, el Ministerio de Justicia y Derecho expidió el Decreto 491 del 2020 mediante el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que acorde con las decisiones adoptadas mediante el Decreto 491 del 2020, se hace necesario derogar la Resolución 3017 del 19 de marzo de 2020, para adoptar nuevas medidas transitorias aplicables a los servidores públicos, los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión y a los Servicios de Bienestar Familiar del ICBF, con el fin de atender la etapa de contención del COVID-19 y sumar esfuerzos para prevenir la propagación de dicho virus en las niñas, los niños y adolescentes que son beneficiarios directos de los servicios de atención. Que el parágrafo del artículo 3 del Decreto 491 de 2020, dispone que, aunque el trabajo en casa constituye la regla general para el cumplimiento de las funciones públicas y las obligaciones contractuales dentro de la emergencia sanitaria, para los "servicios indispensables del Estado" se privilegiará el servicio presencial cumpliendo las condiciones de salubridad.

Que la responsabilidad, disciplina y sentido social por el cuidado propio y el del entorno familiar y social, se constituyen en valores superiores que deben ser prioritarios ante esta crisis; por consiguiente, cada servidor público, contratista y colaborador de manera autónoma y responsable, podrá definir si considera viable desarrollar sus actividades en casa por razones de prevención de contagio del Coronavirus, teniendo en cuenta sus funciones, obligaciones o actividades según sea el caso, responsabilidades, metas y compromisos misionales de la entidad.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. Conforme al artículo 3° del Decreto 491 de 2020, establecer, con carácter transitorio y temporal, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, el trabajo en casa para los servidores públicos y las actividades de los contratistas del Instituto Colombiano de Bienestar Familia, garantizando la ejecución o cumplimiento de las funciones propias que desempeñan y de las obligaciones contractuales, bajo las directrices del jefe inmediato o el supervisor, respectivamente.

PARÁGRAFO PRIMERO. El jefe inmediato asignará a los servidores públicos las actividades a desarrollar en cumplimiento de las funciones propias del empleo, realizando el seguimiento y control con el fin de garantizar la prestación adecuada del servicio. El supervisor del contrato coordinará con los contratistas la remisión de los productos o servicios contratados considerando todas las herramientas tecnológicas que se requieran.

PARÁGRAFO SEGUNDO. Son obligaciones del servidor público: Desarrollar las funciones del empleo con responsabilidad, compromiso y disciplina. Seguir cuidadosamente todas las indicaciones que se han comunicado por las autoridades competentes y la entidad, relacionadas con el autocuidado personal y de su familia y ponerlos en práctica sin excepción alguna.

Cumplir las metas establecidas en los compromisos laborales, en los términos impartidos por el jefe inmediato. Mantener contacto permanente con el jefe inmediato informando sobre su estado de salud y requerimiento de necesidades para el cumplimiento de sus funciones y obligaciones.

PARÁGRAFO TERCERO. Conforme al artículo 16 del Decreto 491 de 2020, las personas naturales vinculadas al ICBF mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, continuarán desarrollando sus objetos y obligaciones contractuales haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. A los contratistas cuyas obligaciones sólo se puedan realizar de manera presencial, se les reconocerá el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social.

Esto sin perjuicio de que una vez superados los hechos que dieron lugar a la Emergencia Sanitaria cumplan con su objeto y obligaciones en los términos pactados en sus contratos.

ARTÍCULO SEGUNDO. Durante el aislamiento obligatorio y en el desarrollo de actividades contractuales, son obligaciones del Director de Gestión Humana o de quien haga sus veces en las Direcciones Regionales, los Jefes Inmediatos, los Supervisores de los contratos de prestación de servicios profesionales o apoyo a la gestión, las siguientes: Reportar a las respectivas Aseguradoras de Riesgos Laborales la lista de los servidores públicos y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa.

El referente de Seguridad y Salud en el Trabajo en las Regionales y el Profesional SST en la Sede de la Dirección General deberá reportar a la ARL Positiva las personas con trabajo en casa o teletrabajo, mediante correo electrónico o los medios que las ARL dispongan. Para el caso de los servidores públicos, revisar los compromisos laborales suscritos, de requerirse replantear metas, dar prioridad a aquellas que se puedan cumplir trabajando de manera remota desde la casa y aplazar para el segundo semestre, aquellas que requieran gestión y asesoría presencial.

Coordinar con el servidor público o contratista de su equipo de trabajo, un medio de comunicación eficaz, adicional a los canales dispuestos institucionalmente, a través del cual pueda mantener la comunicación para la presentación de los trabajos tareas y responsabilidades, así como para hacer control y seguimiento a su estado de salud.

Hacer seguimiento permanente al cumplimiento de metas y compromisos.

ARTÍCULO TERCERO. Lo dispuesto en la presente Resolución no aplica a los programas sociales indispensables que, al ser fundamentales para el cumplimiento de la misionalidad del ICBF, requieren la presencia en sitio para la continuidad del servicio, tales como: el abastecimiento distribución o entrega de los alimentos y la Distribución de Raciones para Preparar (RPP) y los alimentos de Alto Valor Nutricional (AAVN) a través de los funcionarios, contratistas y operadores del servicio, así corno los servicios de Protección en cuanto a verificación de derechos y actuaciones urgentes.

Todos los- funcionarios y contratistas que hagan parte de estos programas deberán tomar las medidas de bioseguridad apropiadas para cumplir sus funciones u obligaciones y, en lo que sea compatible, atender las pautas establecidas en las Circulares 002, 003, 004, 006 y 007 del mismo año.

PARÁGRAFO PRIMERO. Las Defensorías de Familia prestarán su servicio mediante la figura de disponibilidad y. contando con los elementos de bioseguridad para el cumplimiento de su función. En caso de imposibilidad de atención a través de disponibilidad, se debe coordinar con las Autoridades Policiales y Comisarias de Familia, para que asuman la protección en los casos urgentes de manera que se atiendan las amenazas o vulneraciones de derechos a las niñas, los niños y adolescentes.

ARTÍCULO CUARTO. DEROGAR la Resolución 3017 del 19 de marzo de 2020. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Directora General”

2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL Por auto de 4 de mayo de 2020, el Magistrado Ponente avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 03111 del 01 de abril de 2020, por cuanto consideró que se cumplían los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del CPACA. En este proveído se ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; así mismo, se dispuso notificar a la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se corrió traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera concepto, proveído que fue notificado el 12 de mayo del mismo año.

3. INTERVENCIÓN DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- El 26 de mayo de 2020, a través de memorial enviado por correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación, la Oficina Jurídica del ICBF, mediante apoderado, intervino para defender la legalidad de la Resolución 03111 del 01 de abril de 2020. En primer lugar, señaló que el acto administrativo objeto de control de legalidad, se encuentra sustentado en los artículos 1º[1] y 25[2] de la Constitución Política de Colombia.

Agregó que la Resolución 03111 de 2020 busca regular el trabajo en casa de los servidores públicos y de los contratistas del Estado, en orden a dar cumplimiento a las funciones propias de la entidad, ante las nuevas circunstancias de salud que surgieron a raíz de la pandemia ocasionada por el virus covid-19, con el fin de articular las acciones encaminadas al cumplimiento de la misión de la entidad, dentro del marco constitucional y legal y bajo los parámetros señalados por el gobierno nacional durante el estado de emergencia económica, social y ecológica.

Con base en lo anterior, concluyó que la Resolución 03111 de 2020 se adecúa al ordenamiento jurídico, toda vez que tiende a la protección de tres ejes fundamentales: i) el empleo; ii) la salud; y, iii) el cumplimiento de los decretos adoptados por el Gobierno Nacional durante la emergencia económica y sanitaria, con el acompañamiento de la respectiva ARL.

4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Respecto de la procedencia de este medio de control, señaló que, se cumple el requisito de recaer sobre un acto proferido por una autoridad nacional, pues, según la Ley 75 de 1968, como el Decreto 2388 de 1979, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, es un establecimiento público del orden nacional.

Igualmente, resaltó que, el ámbito normativo del acto en cuestión, no va dirigido a una persona en específico y, por ende, se trata de un acto de contenido general, impersonal y abstracto. Asimismo, señaló que se cumple con el requisito según el cual, el acto debe ser dictado como desarrollo de la función administrativa, en este caso, la que le fue atribuida al ICBF en el artículo 20 de la Ley 7 de 1979[3], para propender por la protección de la familia y la niñez desamparada.

En cuanto al último requisito, consideró que, como el acto de la referencia, se fundamentó en el Decreto Legislativo 491 de 2020[4] es claro que el acto se profirió en desarrollo de un decreto legislativo expedido durante el estado de excepción declarado mediante el Decreto 417 de 2020[5]. En relación con el análisis de fondo, estimó que la Resolución 03111 de 1º de abril de 2020, contiene una serie de medidas para evitar la propagación y lograr la contención del COVID 19, relacionadas con la necesidad de adoptar el trabajo en casa para funcionarios y contratistas, el deber de supervisión y control, la imposibilidad de suspender los programas indispensables por parte del instituto, por lo que se advierte una clara conexidad sustancial con el Decreto 491 de 2020, en tanto se adoptan medidas para garantizar la atención y la prestación de los servicios en la entidad, a partir de las estipulaciones del Decreto 491 de 2020.

Así mismo, consideró que la Resolución 03111 de 1º de abril de 2020 cumple con los requisitos de (i) finalidad; (ii) motivación suficiente; (iii) necesidad; (iv) proporcionalidad; y (v) no discriminación, razón por la cual, solicitó a esta corporación que se declare la legalidad del articulado. No obstante, solicitó declarar ilegal el parágrafo del artículo tercero, que señala que las Defensorías de Familia prestarán su servicio mediante la figura de “disponibilidad” y en caso de imposibilidad de atención a través de este sistema, se debe coordinar con las autoridades policiales y Comisarias de Familia para que asuman la protección de los niños y jóvenes en casos urgentes.

Al respecto estima que dicho parágrafo carece de motivación, en tanto en la parte considerativa del acto no se explica en qué consiste dicha modalidad de prestación del servicio, cómo opera, ni qué funcionario tiene a su cargo determinar este sistema. Agrega que la falta de motivación conduce a que pueda darse un entendimiento que suponga que el servicio podría verse interrumpido, cuando, según artículo 87 de la Ley 1098 de 2006, los servicios de las Defensorías de Familia, no pueden verse interrumpidos en la medida que propende por la protección y salvaguarda de los derechos de los niños, niñas y adolescentes de todo el territorio colombiano, mediante acciones judiciales, administrativas, civiles, penales y de jurisdicción de familia. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[6], en concordancia con los artículos 136[7] y 111, numeral 8º[8] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado; y, según lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, celebrada durante el actual estado de emergencia, en las cuales se asignó a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad, en aplicación del artículo 197 del reglamento de esta Corporación.

2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución 03111 del 1 de abril de 2020, expedida por la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales i) los estados de excepción en Colombia ii) La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica expedida a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y iii) el alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo.

2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[9].

En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.

Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de “facultades extraordinarias” por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de “reprimir” cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del “estado de sitio”, que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.

En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada “violencia política”, que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.

Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el “estado de sitio”, instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[10].

Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos. 2.2.2 DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE EL DECRETO 417 del 17 DE MARZO DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD – SENTENCIA C-145 DE 2020- En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de “orden público político” y la de “orden público económico”, para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.

La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia de impacto global[11].

Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[12], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento del virus denominado COVID-19, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

En este orden de ideas, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales a la sociedad colombiana, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica, social y ecológica. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente la alteración negativa que ha ocasionado el aumento vertiginoso del virus Covid 19, en el normal desarrollo de las actividades productivas, en perjuicio de los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención interrumpida de algunos servicios públicos y el bienestar general de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la situación de crisis, para evitar agravar la situación sanitaria y los efectos económicos que ha traído la pandemia.

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes especiales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetos al estado de derecho y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción.[13].

Es así como, en el estado de anormalidad institucional, se acentúa el principio de protección judicial, en el entendido de que es precisamente en los estados de excepción donde se deben reforzar los mecanismos de control[14]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad que recae sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[15], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”[16].

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica y, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[17] y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado[18], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[19]. 2.

Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[20] En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.

De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos, constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.

Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[21], el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[22], y en el artículo 15 del CEDH[23], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional, pero ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[24].

El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales. Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1.

Además, aun cuando estas condiciones sean satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso. Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[25].

Bajo esta línea argumentativa, el control de convencionalidad[26] ex officio que ejercen los jueces en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección y respeto de los derechos humanos en situaciones excepcionales de crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[27].

En consecuencia, el ejercicio del control integral de legalidad de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control; así como, un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[28]. 3.

Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ellos suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[29]. 4.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[30].

En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…) Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empece ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[31]. 5.

Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. En suma, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.

3. PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA. 2.3.1. Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa: En el presente caso, se tiene que la Resolución 03111 del 01 de abril de 2020, proferida por la Directora General del ICBF, dispone una serie de medidas para evitar la propagación y lograr la contención del COVID 19: (i) establecer el trabajo en casa para los servidores públicos y las actividades de los contratistas de la entidad garantizando la ejecución o cumplimiento de las funciones que desempeñan y las obligaciones contractuales;

(ii) señaló las obligaciones del Director de Gestión Humana o quien haga sus veces en las Direcciones Regionales, los Jefes Inmediatos y los Supervisores de los contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión; (iii) precisó que esas disposiciones no aplican a los programas sociales indispensables fundamentales para el cumplimento de la misión de la entidad que requieren la presencia en sitio para la continuidad del servicio, como el abastecimiento, distribución o entrega de los alimentos y la distribución de raciones para preparar – RPP y los alimentos de alto valor nutricional – AAVN, a través de los funcionarios, contratistas y operadores del servicio, así como los servicios de protección en cuanto a la verificación de derechos y actuaciones urgentes.

Finalmente, (iv) derogó la Resolución 3017 de 19 de marzo de 2020 y señaló su vigencia a la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. En efecto, esta Sala advierte que estas medidas, corresponden al ejercicio de la función administrativa a cargo de esta entidad estatal, prevista en el artículo 26 de la Ley 75 de 1968[32], en cumplimiento de la función de prevención y protección integral de los niños, niñas y adolescentes, en especial a aquellos en condiciones de amenaza, inobservancia o vulneración de sus derechos. 2.3.2.

Que el contenido del acto sea de carácter general: En este caso, se tiene que la Resolución No. 03111 de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta medidas que tienen que ver con la manera como se van a desarrollar sus actividades quienes tienen contratos de prestación de servicios con esa Entidad y también regula el trabajo en casa de sus servidores públicos, es decir, no está dirigido a un sujeto particular determinado. 2.3.3.

Que el acto sea dictado por una autoridad nacional: Esta Sala resalta que el ICBF es un establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creado por la Ley 75 de 1968 y reorganizado conforme a lo dispuesto por la Ley 7 de 1979 y su Decreto Reglamentario No. 2388 de 1979, el cual fue adscrito al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social mediante Decreto No. 4156 de 2011; por lo tanto, pertenece al sector descentralizado del orden nacional de conformidad con lo dispuesto en los artículos 68 y 70 de la Ley 489 de 1998.

En consecuencia, al ser emitido el acto objeto examen, por este organismo, se encuentra cumplida esta tercera exigencia. 2.3.4. Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política: Frente a este último requisito de procedibilidad, es menester precisar que, en el presente caso, la Resolución 03111 de 2020, proferida por la Directora General del ICBF, invoca como fundamento normativo, entre otras consideraciones: i) El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, que en su artículo 1° dispuso “Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” y; ii) el Decreto Legislativo 491 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

De igual forma, el mencionado decreto legislativo señaló que, a fin de evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social, las autoridades administrativas velarían por la prestación de los servicios a su cargo, mediante la modalidad de trabajo en casa y el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue expedido con fundamento y en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, dictado durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarado a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, de modo tal que se observa satisfecho también este último requisito de procedibilidad, en los términos del artículo 136 del CPACA.

4. ESTUDIO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN No. 03111 DE 2020 De conformidad con lo expuesto, la Sala realizará el correspondiente estudio de legalidad de la referida resolución, no sin antes advertir que los requisitos de validez del acto administrativo incluyen el examen de la competencia, así como los demás elementos formales y materiales, para que el control judicial cumpla con el estándar de integralidad que caracteriza a esta vía procesal.

En primer lugar, tenemos que la citada resolución cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[33].

1. COMPETENCIA PARA DICTAR EL ACTO En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución 03111 del 01 de abril de 2020, fue proferida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, establecimiento público nacional que tiene como objetivo fundamental la prestación del servicio de bienestar familiar, la protección del menor y el fortalecimiento de la familia, de conformidad con el artículo 1º y 4º del Decreto 334 de 1980[34] que establece la naturaleza, objetivos y funciones[35] de este organismo.

A su turno, se advierte que la Directora General del ICBF, para efectos de la expedición del acto administrativo objeto de control, invocó las facultades legales y reglamentarias conferidas por el artículo 78 del Decreto Ley 489 de 1998[36], así como por el literal b) del artículo 28 de la Ley 7 de 1979[37], el literal a) del artículo 28 del Decreto 334 de 1980[38] y el artículo 2 del Decreto 987 de 2012[39].

En la Resolución 03111 del 01 de abril de 2020, expedida por el jefe del organismo, se adoptaron una serie de medidas tendientes a garantizar la prestación del servicio del Instituto a través del trabajo en casa, atendiendo las instrucciones de aislamiento social, así como las excepciones a estas medidas, respecto de los programas sociales indispensables para el cumplimento de la misión de la entidad que requieren la presencia física en el sitio para asegurar la continuidad del servicio, con las medidas de bioseguridad necesarias.

En este orden, se concluye que la Resolución 03111 de 2020, fue expedida en el marco de las competencias legales y estatutarias otorgadas a la Directora General del ICBF, señaladas en el artículo 78 del Decreto Ley 489 de 1998, que faculta de manera amplia a los directores generales de los establecimientos públicos a “Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones o programas de la organización y de su personal”.

Así mismo, las acciones adoptadas se sustentan en la facultad señalada en el literal b) del artículo 28 de la Ley 7 de 1979, que autoriza al Director General para “expedir los actos (…) para el cumplimiento de las funciones del instituto” y el literal (a) del artículo 28 del Decreto 334 de 1980, por el cual se adoptan los estatutos de la entidad, que dispone como función del Director General la de “Dirigir, coordinar y vigilar el desarrollo de los programas del Instituto y las actividades de su personal”.

Por lo tanto, para efectos del control inmediato de legalidad se concluye que el acto administrativo objeto de examen, fue proferido por la autoridad con fundamento en las competencias señalas en la ley y los reglamentos.

2.4.2. ANÁLISIS DE FONDO El estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si las facultades extraordinarias desarrolladas a través de éste se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y, iii) no discriminación. 2.4.2.1 Juicio de conexidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis[40], o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

Pues bien, debe destacarse que el Presidente de la República, por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, a fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar los efectos de la crisis generada por la propagación del COVID-19, con fundamento, entre otras, en las siguientes razones: “Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no sólo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación. (…) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos (…)”. (Negrillas fuera de texto).

A su turno, el Gobierno Nacional, bajo el amparo de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, por el cual adoptó algunas medidas de urgencia dirigidas a prevenir la propagación de la pandemia, mediante la flexibilización de la prestación del servicio de forma presencial, privilegiando el trabajo en casa y el empleo de las tecnologías de la información y las comunicaciones; la notificación y comunicación electrónica de los actos administrativos; la ampliación de términos para atender peticiones; la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, entre otras, a fin de evitar el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

Por su parte, en el caso sub lite, la resolución objeto de control adoptó las siguientes decisiones, que se analizarán, seguidamente, artículo por artículo, para establecer su conexidad. • Artículo Primero: “ARTÍCULO PRIMERO. Conforme al artículo 3° del Decreto 491 de 2020, establecer, con carácter transitorio y temporal, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, el trabajo en casa para los servidores públicos y las actividades de los contratistas del Instituto Colombiano de Bienestar Familia, garantizando la ejecución o cumplimiento de las funciones propias que desempeñan y de las obligaciones contractuales, bajo las directrices del jefe inmediato o el supervisor, respectivamente.

PARÁGRAFO PRIMERO. El jefe inmediato asignará a los servidores públicos las actividades a desarrollar en cumplimiento de las funciones propias del empleo, realizando el seguimiento y control con el fin de garantizar la prestación adecuada del servicio. El supervisor del contrato coordinará con los contratistas la remisión de los productos o servicios contratados considerando todas las herramientas tecnológicas que se requieran.

PARÁGRAFO SEGUNDO. Son obligaciones del servidor público: Desarrollar las funciones del empleo con responsabilidad, compromiso y disciplina. Seguir cuidadosamente todas las indicaciones que se han comunicado por las autoridades competentes y la entidad, relacionadas con el autocuidado personal y de su familia y ponerlos en práctica sin excepción alguna.

Cumplir las metas establecidas en los compromisos laborales, en los términos impartidos por el jefe inmediato. Mantener contacto permanente con el jefe inmediato informando sobre su estado de salud y requerimiento de necesidades para el cumplimiento de sus funciones y obligaciones.

PARÁGRAFO TERCERO. Conforme al artículo 16 del Decreto 491 de 2020, las personas naturales vinculadas al ICBF mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, continuarán desarrollando sus objetos y obligaciones contractuales haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. A los contratistas cuyas obligaciones sólo se puedan realizar de manera presencial, se les reconocerá el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social.

Esto sin perjuicio de que una vez superados los hechos que dieron lugar a la Emergencia Sanitaria cumplan con su objeto y obligaciones en los términos pactados en sus contratos”. Sobre el particular, esta Sala advierte que la medida adoptada relacionada con el “trabajo en casa” por parte de los servidores públicos del ICBF, es una decisión que tiene una clara relación de conexidad con el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que dispone el desarrollo de las funciones institucionales, preponderantemente desde casa[41].

Así mismo, las decisiones dirigidas a mantener el control en el desarrollo de estas actividades, en cuanto impone a los servidores públicos el deber de cumplir metas, mantenerse en contacto con su jefe inmediato, y adoptar las medidas de autocuidado, son acciones complementarias que contribuyen a que el servicio público asignado a este organismo no se interrumpa y se garantice, no solamente la salud de los servidores públicos, sino también la de los usuarios.

Así mismo, el trabajo en casa de las personas vinculadas mediante contratos de servicios profesionales o de apoyo a la gestión pública, como el pago de los honorarios para quienes no puedan desarrollar su labor sino en las instalaciones de la entidad, son aspectos contemplados en el artículo 16 del Decreto 491 de 2020[42], según el cual, durante el aislamiento obligatorio, los contratistas pueden desarrollar sus objetos contractuales a través de medios tecnológicos sin asistir a las instalaciones.

Así mismo, el artículo 16 del Decreto 491, contempló el pago de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, por lo que la norma que se examina de la Resolución 03111 de 2020, no es más que una reproducción de aquella. En conclusión, este artículo adopta medidas que tienen una relación directa con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional para conjurar y prevenir la propagación de la pandemia, mediante el distanciamiento social, la flexibilización de la atención presencial y el uso y aprovechamiento de tecnologías de información y las comunicaciones, superando así el estudio de conexidad. • Artículo Segundo: “ARTÍCULO SEGUNDO. Durante el aislamiento obligatorio y en el desarrollo de actividades contractuales, son obligaciones del Director de Gestión Humana o de quien haga sus veces en las Direcciones Regionales, los Jefes Inmediatos, los Supervisores de los contratos de prestación de servicios profesionales o apoyo a la gestión, las siguientes: Reportar a las respectivas Aseguradoras de Riesgos Laborales la lista de los servidores públicos y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa.

El referente de Seguridad y Salud en el Trabajo en las Regionales y el Profesional SST en la Sede de la Dirección General deberá reportar a la ARL Positiva las personas con trabajo en casa o teletrabajo, mediante correo electrónico o los medios que las ARL dispongan. Para el caso de los servidores públicos, revisar los compromisos laborales suscritos, de requerirse replantear metas, dar prioridad a aquellas que se puedan cumplir trabajando de manera remota desde la casa y aplazar para el segundo semestre, aquellas que requieran gestión y asesoría presencial.

Coordinar con el servidor público o contratista de su equipo de trabajo, un medio de comunicación eficaz, adicional a los canales dispuestos institucionalmente, a través del cual pueda mantener la comunicación para la presentación de los trabajos, tareas y responsabilidades, así como para hacer control y seguimiento a su estado de salud.

Hacer seguimiento permanente al cumplimiento de metas y compromisos”. Como se advierte, esta disposición establece unos deberes a cargo del Director de Gestión Humana, respecto de los servidores públicos y de los supervisores en relación con los contratistas de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, consistentes en: i) reportar a las Aseguradoras de Riesgos Laborales la lista de los servidores públicos y contratistas que presenten sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa; lo cual se enmarca en el Decreto 491 de 2020, artículo 18[43]; ii) revisar los compromisos laborales suscritos, con el objeto de ajustar las metas al trabajo de manera remota desde la casa, medida que se encuentra de conformidad con el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020, ya citado; y, iii) coordinar con el servidor público o contratista de su equipo de trabajo, un medio de comunicación eficaz, adicional a los canales dispuestos institucionalmente, medida que está relacionada también con el artículo 3 y con el 16, ya citados, del mencionado decreto legislativo.

Así las cosas, la Sala encuentra que el artículo bajo examen encuentra perfecta armonía con el Decreto 491 de 2020, en tanto busca que las aseguradoras de riesgos laborales cubran los eventos que se presenten durante el trabajo en casa, no solo de sus servidores, sino también de los contratistas, lo cual fue expresamente contemplado en el artículo 18 del Decreto 491 de 2020.

Así mismo, la revisión y coordinación de los compromisos laborales y contractuales son aspectos ligados a garantizar la efectividad del trabajo en caso, así como las comunicaciones efectivas entre los servidores, los usuarios y la entidad. • Artículo Tercero: “ARTÍCULO TERCERO. Lo dispuesto en la presente Resolución no aplica a los programas sociales indispensables que, al ser fundamentales para el cumplimiento de la misionalidad del ICBF, requieren la presencia en sitio para la continuidad del servicio, tales como: el abastecimiento distribución o entrega de los alimentos y la Distribución de Raciones para Preparar (RPP) y los alimentos de Alto Valor Nutricional (AAVN) a través de los funcionarios, contratistas y operadores del servicio, así corno los servicios de Protección en cuanto a verificación de derechos y actuaciones urgentes.

Todos los funcionarios y contratistas que hagan parte de estos programas deberán tomar las medidas de bioseguridad apropiadas para cumplir sus funciones u obligaciones y, en lo que sea compatible, atender las pautas establecidas en las Circulares 002, 003, 004, 006 y 007 del mismo año.

PARÁGRAFO PRIMERO. Las Defensorías de Familia prestarán su servicio mediante la figura de disponibilidad y. contando con los elementos de bioseguridad para el cumplimiento de su función. En caso de imposibilidad de atención a través de disponibilidad, se debe coordinar con las Autoridades Policiales y Comisarias de Familia, para que asuman la protección en los casos urgentes de manera que se atiendan las amenazas o vulneraciones de derechos a las niñas, los niños y adolescentes”.

Este artículo, en su primer inciso, contiene una excepción al trabajo en casa, relacionada i) con la atención a los programas sociales indispensables para el cumplimento de la misión de la entidad que requieren la presencia física en el sitio para la continuidad del servicio; y ii) las acciones de protección en cuanto a la verificación de derechos y actuaciones urgentes.

Para ello, este artículo precisa la obligación de tomar las medidas de bioseguridad apropiadas para cumplir sus funciones u obligaciones. Como puede observarse, esta disposición está relacionada con el inciso tercero del artículo 3º del Decreto 491 de 2020 que establece que en aquellos eventos en que no se pueda prestar el servicio de manera virtual, las autoridades deberán hacerlo de forma presencial, lo cual ocurre con estos servicios esenciales en los que está en juego los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, sujetos de especial protección del Estado, desde luego adoptando todas las medidas de bioseguridad.

Ahora bien, en relación con el parágrafo de este artículo tercero, que establece el funcionamiento de las Defensorías de Familia mediante la figura de la “disponibilidad”, usando las medidas de bioseguridad recomendadas, la delegada del Ministerio Público considera que carece de motivación, habida cuenta que en este acto administrativo no se explica en qué consiste dicha modalidad de prestación del servicio, ni cómo funciona o a cargo de funcionario está determinar este sistema.

Agrega que la falta de motivación permite un entendimiento según el cual el servicio puede verse interrumpido, lo cual desconoce el artículo 87 de la Ley 1098 de 2006[44], máxime cuando el inciso segundo del parágrafo señala que, ante la imposibilidad en la atención mediante dicho sistema, se recurrirá a las comisarías de familia y/o a la Policía Nacional.

En punto de esta controversia, es importante precisar que, la figura de la “disponibilidad” de las Defensorías de Familia, no es un asunto nuevo en el ordenamiento jurídico colombiano, en tanto se encuentra regulada desde la expedición de la Circular 016 de 2010[45] proferida por la Directora General del ICBF, y su origen se remonta a la creación en Colombia del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes[46], como pasa a explicarse.

Con la aprobación de la Convención Internacional sobre los derechos del niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 20 de noviembre de 1989 y acogida por Colombia mediante Ley 12 de 1991, el Estado colombiano se propuso armonizar la legislación interna con los estándares internaciones, por lo cual se expidió el Código de Infancia y Adolescencia[47] que consolidó en Colombia el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes - SRPA[48]. – dirigido a la aplicación de un proceso penal pedagógico, específico y diferenciado respecto al sistema de adultos[49].

Así, el artículo 146 del Código de Infancia y Adolescencia estableció que el Defensor de Familia en todas las actuaciones del proceso y en las etapas de indagación, investigación y juicio debe acompañar al adolescente y verificar la garantía de sus derechos, por lo que trajo la figura de la “disponibilidad” de la autoridad administrativa para efectuar diligencias administrativas y judiciales en favor de los derechos del adolescente en conflicto con la ley penal cuando el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes lo requiera.

En este sentido, frente a las Defensorías de Familia, el sistema de “disponibilidad” implica que éstas no pueden negarse a asistir a los adolescentes en conflicto con la ley penal, independientemente del momento en que se deban realizar las diligencias judiciales o administrativas[50], o lo que es lo mismo, que la disponibilidad implica la atención permanente de las Defensorías de Familia en el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, conforme al artículo 87 de la Ley 1098 de 2006, que el Ministerio Público aduce como trasgredido por el parágrafo que se estudia.

Así entonces, con esta normativa se le impuso al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar el deber de garantizar la atención permanente de las Defensorías de Familia y a las Alcaldías Municipales a través de las Comisarias de Familia, en orden a asegurar la protección y restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes, y para el caso en concreto, de los jóvenes en conflicto con la ley penal.

Por su parte, la Circular 016 de 2010[51] y la Resolución 8000 de 2013[52], ambas dictadas por el Director General del Instituto Colombiano de Bienestar Familia regularon el esquema de trabajo referido a la “disponibilidad”, para la atención permanente del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes por parte de las Defensorías de Familia.

De lo expuesto, la Sala concluye que, no era necesario señalar en qué consiste dicha modalidad de prestación del servicio, cómo opera, ni qué funcionario tiene a su cargo determinar este sistema, habida cuenta que esta figura fue regulada en la Circular 016 de 2010 y la Resolución 8000 de 2013 del ICBF, entre otras, con el fin de garantizar la atención permanente, de las Defensorías de Familia, en tanto la disponibilidad implica que no pueden negarse a asistir a los adolescentes en conflicto con la ley penal, independientemente del momento en que se deban realizar las diligencias judiciales o administrativas.

Así mismo, no se observa que se vulnere el artículo 87 de la ley 1098 de 2006, en cuanto esta norma señala que los horarios de atención de las Defensorías de Familia y Comisarías de Familia serán permanentes y continuos, a fin de asegurar a los niños, las niñas y los adolescentes la protección y restablecimiento de sus derechos, que es justamente el alcance de la disponibilidad que deben tener estos servidores públicos, por lo que debe desestimarse los argumentos de la Procuraduría General de la Nación. Ahora bien, la excepción contemplada en la norma, según la cual, “En caso de imposibilidad de atención a través de disponibilidad, se debe coordinar con las Autoridades Policiales y Comisarias de Familia” es una situación excepcional, que se contempla, dadas las particulares situaciones de aislamiento social originada por la pandemia, mas no una renuncia al deber de atención prioritaria de los casos urgentes.

En este orden también el mencionado parágrafo, como todo el texto del artículo tercero, supera el requisito de la conexidad, en consideración a que éste dispone que las defensorías de familia que se encuentren en turno de disponibilidad, deben prestar su servicio de manera presencial, usando las medidas de bioseguridad recomendadas, lo cual guarda una relación de conexidad con el artículo 3º del Decreto 491 de 2020 referenciado • Artículo cuarto “ARTÍCULO CUARTO. DEROGAR la Resolución 3017 del 19 de marzo de 2020.

La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social”. La decisión de derogar la resolución 3017 del 19 de marzo de 2020, no tiene un contenido material que permita confrontarlo con el Decreto Legislativo, 491 de 2020, ni con las demás normas del ordenamiento jurídico, en la medida que se inscribe en el ámbito de la discrecionalidad de que está investida la autoridad para derogar o mantener los reglamentos generales anteriores, por razones de interés público.

En efecto, esta decisión obedece a la necesidad de adaptar las medidas ya tomadas a las nuevas necesidades propias de la función pública y a las expedidas en el marco de la emergencia, en este caso, del Decreto 491 de 2020, que como se indicó, tuvo como finalidad privilegiar la modalidad de trabajo en casa en el ICBF, con los correspondientes reportes a las Aseguradoras de Riesgos Laborales el personal. 2.4.2.2 Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional[53], como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Así, la Corte Constitucional en la Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016 explicó que “…los dos primeros suponen un análisis de medios a fines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional”.

En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, que la medida es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado[54]. En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto sometido a control no es otro que proteger a los servidores de la entidad y a los contratistas del ICBF, de manera que se evite la propagación de la enfermedad, así como garantizar que la efectividad de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, al establecer la prestación del servicio presencial de las actividades misionales de la entidad que no se pueden interrumpir, por su naturaleza de esenciales, lo cual se aviene a los postulados relacionados con la prestación eficiente, oportuna y célere de la función administrativa, (Art. 209 C.P.), el respeto al derecho a la vida y la integridad personal (Art. 11 y 12 C.P.), el derecho al trabajo en condiciones dignas (Art. 53 C.P.), los derechos fundamentales de los niños (Art. 44 C.P.), por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido.

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas sanitarias adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto el referido acto dispone que las actividades a cargo del ICBF se adelanten de manera virtual, no cabe duda, que estas decisiones son una alternativa adecuada y efectiva para materializar el objetivo, pues implica básicamente conservar el distanciamiento social, establecer la modalidad de trabajo en casa, incorporar la virtualidad en la medida de lo posible, informar y hacer seguimiento a la realización de las metas y compromisos, y en general establecer un marco de acción que sin duda tiene el potencial de prevenir y contener el contagio y, en la práctica, reducir significativamente el riesgo de exposición a dicho virus para los funcionarios, contratistas y usuarios.

Además, estas medidas son indispensables y atienden las recomendaciones de la OMS y las autoridades sanitarias nacionales, pues incorporan en su ámbito de acción las instrucciones y protocolos de trabajo en casa y bioseguridad, que se han expedido por parte de aquellas. Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción[55] se tiene que se cumple en la Resolución objeto de estudio, excepto en lo que se refiere a la obligación de los servidores públicos, impuesta en el parágrafo segundo del artículo primero, esto es, la de “(…) Seguir cuidadosamente todas las indicaciones que se han comunicado por las autoridades competentes y la entidad, relacionadas con el autocuidado personal y de su familia y ponerlos en práctica sin excepción alguna.”.

Ello, en tanto la Sala considera que lo que se denomina como “obligación” debe entenderse, de manera condicionada, como una “recomendación”, para los servidores públicos de la entidad en relación con el cuidado y prevención de su grupo familiar, frente al contagio del COVID 19. Lo anterior, porque con tal medida, referida a la familia del servidor, se exige a éste que, mientras está trabajando desde su casa siga todas las indicaciones sobre autocuidado, al igual que su familia, lo cual implica una eventual afectación de su derecho al libre desarrollo de la personalidad, restricción que no resulta ajustada al beneficio que comporta la medida, y por tanto, desproporcionada en sentido estricto, pues no puede ser un deber impuesto al servidor del ICBF, sino una recomendación frente a las medidas de prevención del contagio, toda vez que el carácter vinculante de la obligación no puede derivar en una intromisión a la autonomía e identidad personal del individuo al involucrar su núcleo familiar.

En lo que a las demás disposiciones se refiere, la Sala encuentra que este requisito se encuentra satisfecho, habida cuenta que se trata de las medidas menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para enfrentar este brote pandémico hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo.

En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida cuestionada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior al propender por una relación de costo (trabajo en casa y aislamiento social) – beneficio social (evitar el contagio masivo de la población colombiana), que favorece su legalidad integral[56]. 2.4.2.3.

Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de administración de justicia. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual.[57] La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y la prohibición de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que el ICBF haya pasado por alto, pues por el contrario, esta Resolución prevé medidas que buscan garantizar la prestación efectiva del servicio por parte de los contratistas y servidores de la entidad, en medio de la pandemia, superponiendo la protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes que constituye, justamente, una población vulnerable que requiere un tratamiento diferenciado, de modo tal que se supera también este último juicio material. 2.5.

CONCLUSIÓN Habida consideración de que se demostró que la Resolución 03111 de 1º de abril de 2020, expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, fue expedida por la autoridad con base en las competencias legales y reglamentarias y tiene perfecta armonía o conexidad con el Decreto Legislativo 491 de 2020, resulta proporcional y no viola el principio de no discriminación, esta Sala concluye que hay lugar a declarar su legalidad, con excepción de la obligación de los servidores públicos, impuesta en el parágrafo segundo del artículo primero, cuya legalidad será declarada en forma condicionada, bajo el entendido de que las medidas impuestas al servidor, relacionadas con el autocuidado de su familia se deben entender como una recomendación y no como un deber a cargo de éste, de conformidad con la parte motiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión Veintidós (22), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO. DECLARAR que la Resolución 03111 de 1º de abril de 2020, expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se encuentra ajustada a derecho, con excepción de la obligación de los servidores públicos, impuesta en el parágrafo segundo del artículo primero, cuya legalidad es declarada en forma condicionada, bajo el entendido de que las medidas impuestas al servidor, relacionadas con el autocuidado de su familia, se deben interpretar como una recomendación y no como un deber a cargo de éste, de conformidad con la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO. Cópiese, notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) | |(Firmado electrónicamente con | |MILTON CHAVES GARCÍA | |salvamento de voto) | |Magistrado | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | | | |Magistrado | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente con | |(Firmado electrónicamente) | |aclaración de voto) | |MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO | |RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS| |Magistrada | | | | | |Magistrado | | | Esta providencia fue generada con firma electrónica, la tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2354 de 2012.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto analizado no tiene un carácter general / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Colombia no es parte del Convenio Europeo de Derechos Humanos Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la Sala Veintidós Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el asunto de la referencia, manifiesto que presento salvamento de voto a la sentencia proferida el 24 de julio de 2020 en los siguientes términos. (…).

Sobre la naturaleza general o particular de las medidas adoptadas en la Resolución núm. 03111 de 2020. (…). [N]o comparto la sentencia proferida el 24 de julio de 2020 en cuanto consideró que la Resolución núm. 03111 de 2020 tiene un “[…] carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta medidas que tienen que ver con la manera como se van a desarrollar sus actividades [por] quienes tienen contratos de prestación de servicios con esa Entidad y también regula el trabajo en casa de sus servidores públicos […]”, porque sus disposiciones están dirigidas, por un lado, a los servidores públicos, a los contratistas y a los operadores del servicio del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; y, por el otro, las Defensorías de Familia: como destinatarios determinables.

Sobre los instrumentos internacionales citados en la sentencia. En el Sistema Universal de Protección de los Derechos Humanos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, son instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos. En el sistema regional de protección de los derechos humanos se destaca la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de la cual Colombia es parte.

Respecto del Convenio Europeo de Derechos Humanos, el Estado colombiano no es parte. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 SALVAMENTO DE VOTO DE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01501-00 Actor: DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Demandado: RESOLUCIÓN No. 03111 DEL 01 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD.

Salvamento de voto a la sentencia de 24 de julio de 2020 proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la Sala Veintidós Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el asunto de la referencia, manifiesto que presento salvamento de voto a la sentencia proferida el 24 de julio de 2020 en los siguientes términos. La sentencia de 24 de julio de 2020 1.

La sentencia de 24 de julio de 2020 realizó el control inmediato de legalidad Resolución núm. 03111 de 1 de abril de 2020, expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, “[p]or la cual se deroga la Resolución No. 3017 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan nuevas medidas transitorias para cumplir las obligaciones contractuales y ejecutar el trabajo en casa, bajo los parámetros establecidos por el Gobierno Nacional en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por el COVID-19”. 2.

La sentencia, en su parte resolutiva dispuso “[…] DECLARAR que la Resolución 03111 de 1º de abril de 2020, expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se encuentra ajustada a derecho, con excepción de la obligación de los servidores públicos, impuesta en el parágrafo segundo del artículo primero, cuya legalidad es declarada en forma condicionada, bajo el entendido de que las medidas impuestas al servidor, relacionadas con el autocuidado de su familia, se deben interpretar como una recomendación y no como un deber a cargo de éste, de conformidad con la parte motiva de esta decisión […]”. 3.

En sus consideraciones, la sentencia realizó un estudio sobre: i) el medio de control inmediato de legalidad; ii) los estados de excepción en Colombia; iii) la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica adoptada mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 por parte del Gobierno Nacional y su análisis de constitucionalidad – sentencia c-145 de 2020; iv) el alcance del control inmediato de legalidad; y, posteriormente, al abordar el estudio del acto administrativo objeto de control, consideró lo siguiente: 4.

En relación con “[…] la procedibilidad del medio de control […]”, consideró que la Resolución núm. 03111 de 2020 es un acto administrativo de carácter general expedido por autoridad del orden nacional en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020[58] y del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[59].

Asimismo, consideró que cumple los demás requisitos de forma que ha desarrollado la jurisprudencia de esta Corporación y que fue expedido por autoridad competente. 5. En relación con el estudio material, consideró que: i) el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad guarda conexidad con el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020 y con el Decreto Legislativo 491 de 2020; ii) que, en el marco del estudio de proporcionalidad, por un lado, la obligación de los servidores públicos impuesta en el parágrafo segundo del artículo primero de la Resolución núm. 03111 de 2020, en relación con la familia, se debía entender como una recomendación y, por el otro, que las demás medidas se encontraban ajustadas al ordenamiento jurídico en este aspecto; y iii) que las medidas adoptadas en el acto administrativo no contenían trato diferenciado entre sus destinatarios.

Fundamentos del salvamento de voto, en el caso sub examine 6. Para efectos de este salvamento de voto se abordará el estudio en los siguientes puntos: i) sobre la naturaleza general o particular de las medidas adoptadas en la Resolución núm. 03111 de 2020; y ii) sobre los instrumentos internacionales citados en la sentencia. Sobre la naturaleza general o particular de las medidas adoptadas en la Resolución núm. 03111 de 2020 7.

Vistos los artículos 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994[60] y 136 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[61]: la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad está determinada por los siguientes supuestos fácticos: i) se trate de una medida de carácter general; ii) dictada en ejercicio de la función administrativa; y iii) en desarrollo de un decreto legislativo expedido durante los estados de excepción de que tratan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política. 8.

En ese orden de ideas, no comparto la sentencia proferida el 24 de julio de 2020 en cuanto consideró que la Resolución núm. 03111 de 2020 tiene un “[…] carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta medidas que tienen que ver con la manera como se van a desarrollar sus actividades [por] quienes tienen contratos de prestación de servicios con esa Entidad y también regula el trabajo en casa de sus servidores públicos […]”, porque sus disposiciones están dirigidas, por un lado, a los servidores públicos, a los contratistas y a los operadores del servicio del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; y, por el otro, las Defensorías de Familia: como destinatarios determinables.

Sobre los instrumentos internacionales citados en la sentencia 9. En el Sistema Universal de Protección de los Derechos Humanos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos[62] y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[63], son instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos[64]. 10.

En el sistema regional de protección de los derechos humanos se destaca la Convención Americana sobre Derechos Humanos[65], de la cual Colombia es parte. 11. Respecto del Convenio Europeo de Derechos Humanos, el Estado colombiano no es parte. En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El decreto 417 de 2020 además de declarativo es un decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La legalidad condicionada no es un atributo asignado a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo El motivo de la aclaración consiste, en primer lugar, en precisar que (…) el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 «[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional» ostenta una doble naturaleza jurídica, toda vez que (i) es un acto declarativo, en cuanto declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y (ii) es un decreto legislativo, en cuanto adopta las medidas señaladas en la parte considerativa para conferirles el alcance de ley.

(…). La finalidad de los decretos legislativos dictados con motivo del Estado de Excepción es precisamente la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y sobre este aspecto, como en el artículo 3.° del Decreto Legislativo 417 de 2020 se previó que el gobierno nacional podrá dictar normas adicionales para los citados efectos, se infiere que ostenta esa naturaleza.

(…). Ahora bien, como en la providencia mayoritaria se efectúa el control inmediato de legalidad con fundamento en el Decreto Legislativo 491 de 2020, norma que emanó del Decreto Legislativo 417 de 2020, es por esa razón que me acogí a la decisión que declaró la legalidad de la Resolución N.° 03111 del 1 de abril de 2020 proferida por la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

El segundo motivo de aclaración consiste en que, a mi juicio, la competencia del fallador en el control inmediato de legalidad se limita a declarar ajustado o no a derecho el acto administrativo objeto de control. En ese sentido, la legalidad «condicionada» de la Resolución N.° 031111 del 1 de abril de 2020 que se dispuso en la sentencia mayoritaria, no es un atributo asignado a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estudio de constitucionalidad del decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 ACLARACIÓN DE VOTO DE RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01501-00 Actor: DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Demandado: RESOLUCIÓN No. 03111 DEL 01 DE ABRIL DE 2020 Referencia: Control inmediato de legalidad de la Resolución N.° 03111 del 1 de abril de 2020 proferida por la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ACLARACIÓN DE VOTO __________________________________________________________________ El motivo de la aclaración consiste, en primer lugar, en precisar que como lo plasmé en el salvamento de voto en el proceso radicado con el número 11001-03-15-000-2020-01012-00[66], el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 «[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional»[67] ostenta una doble naturaleza jurídica, toda vez que (i) es un acto declarativo, en cuanto declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y (ii) es un decreto legislativo, en cuanto adopta las medidas señaladas en la parte considerativa para conferirles el alcance de ley.

Lo anterior teniendo en cuenta las siguientes razones: La finalidad de los decretos legislativos dictados con motivo del Estado de Excepción es precisamente la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y sobre este aspecto, como en el artículo 3.° del Decreto Legislativo 417 de 2020 se previó que el gobierno nacional podrá dictar normas adicionales para los citados efectos, se infiere que ostenta esa naturaleza.

Además, en la citada sentencia C-145 de 2020 que declaró exequible el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: 127. En el decreto declaratorio en las partes motiva y resolutiva (arts. 2º y 3º) se consagra una amplia posibilidad del Gobierno nacional para expedir las medidas adicionales que pueda requerir para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

De otra parte, la Corte Constitucional en la citada sentencia C-145 de 2020 se remite a la sentencia C-802 de 2002[68], en la que se establece la posibilidad de que, en el decreto declaratorio del Estado de Excepción, el gobierno nacional se autohabilite para legislar adoptando medidas que se comprende son desarrollo de la situación excepcional.

Sobre el particular, señaló lo siguiente: c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.

Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.

En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales. d) Existe además una inescindibilidad indiscutible entre el decreto declaratorio del estado de conmoción y los decretos expedidos a su amparo.

Uno y otros forman el régimen jurídico de los estados de excepción. El decreto declaratorio no es de menor jerarquía normativa; por el contrario, constituye el parámetro de control de los decretos que con fundamento en él dicte el Gobierno Nacional. Si uno y otros decretos legislativos forman un mismo régimen jurídico, es lógico entender que su control de constitucionalidad no podía difuminarse en dos órganos distintos y, menos aún, pertenecientes a la misma jurisdicción. e) La Corte es el juez constitucional de los estados de excepción. La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo.

Otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía a la Jurisdicción contencioso administrativa (arts. 237 de la C.P. y 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción). [negrilla no original] Ahora bien, como en la providencia mayoritaria se efectúa el control inmediato de legalidad con fundamento en el Decreto Legislativo 491 de 2020[69], norma que emanó del Decreto Legislativo 417 de 2020, es por esa razón que me acogí a la decisión que declaró la legalidad de la Resolución N.° 03111 del 1 de abril de 2020 proferida por la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

El segundo motivo de aclaración consiste en que, a mi juicio, la competencia del fallador en el control inmediato de legalidad se limita a declarar ajustado o no a derecho el acto administrativo objeto de control. En ese sentido, la legalidad «condicionada» de la Resolución N.° 031111 del 1 de abril de 2020 que se dispuso en la sentencia mayoritaria, no es un atributo asignado a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en las normas que prevén este medio de control previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[70] y 136 del CPACA.[71] Respetuosamente, RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS MECG ----------------------- [1] “ARTICULO 1o.

Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. [2] “ARTICULO 25.

El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. [3] “ARTÍCULO. 20 “Propender y fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos” [4] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [5] La Delegada del Ministerio Público resaltó que, en su criterio, el hecho de que en las consideraciones de un acto administrativo se haya enunciado el Decreto 417 de 2020, no es suficiente para que sea pasible de control inmediato de legalidad, pues se requiere de un decreto legislativo propiamente dicho que pretenda desarrollar que, en el caso de la referencia, es el Decreto Legislativo 491 de 2020. [6] “Artículo. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

(…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…)”. [7] “Artículo. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código”. [8] Artículo 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

(…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…)”. [9] “(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.

Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.

En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía”. Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [10] “(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.

Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.

Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [11] Según la definición de la RAE: “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”. https://dle.rae.es/pandemia. [12] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [13] Corte Constitucional.

Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. [14] Ibídem. [15] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [16] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA).C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [17] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación numero: 11001-03-15-000- 2010-00196-00.

CP. RUTH STELLA CORREA PALACIO. [18] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación numero: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA). C.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [19] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [20] Cita original: Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. C.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [21] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

(…)”. [22] CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS SUSPENSION DE GARANTIAS, INTERPRETACION Y APLICACIÓN. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [23] Convenio Europeo de Derechos Humanos. Artículo 15.

Derogación en caso de estado de urgencia. 1. En caso de guerra o de otro peligro público que amenace la vida de la nación, cualquier Alta Parte Contratante podrá tomar medidas que deroguen las obligaciones previstas en el presente Convenio en la medida estricta en que lo exija la situación, y supuesto que tales medidas no estén en contradicción con las otras obligaciones que dimanan del derecho internacional. [24] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.

Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.

Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables ( cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32 ). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [25] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [26] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [27] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.

El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [28] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.

(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.

Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [29] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [30] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. C.P. Guillermo Vargas Ayala. [31] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [32] “ARTICULO 26. El Instituto de Bienestar Familiar cuidará de que los menores no colocados bajo patria potestad, o guarda, estén bajo la atención inmediata de las personas o establecimientos mejor indicados para ello teniendo en cuenta la edad y demás condiciones del menor.

Los jueces de menores o cualesquiera otras autoridades a cuyo conocimiento llegue un caso de los aquí contemplados, darán aviso inmediato a la entidad indicada y pondrán a disposición de ella al menor, para los efectos aquí previstos. Corresponde igualmente al instituto vigilar que quienes ejercen la patria potestad o la guarda cumplan sus deberes para con el menor, prestando, en caso necesario su cooperación para el escogimiento de las personas o establecimientos a cuyo cuidado inmediato haya de estar el menor; si los padres o guardadores se encontraren en imposibilidad absoluta de darles tal cuidado, o si la medida en cuestión apareciere conveniente para la salud física o moral y la educación del menor”. [33] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 1001-03-15-000-2010-00390-00(CA), sentencia de 15 de octubre de 2013, C.P. Marco Antonio Velilla. [34] “Por el cual se aprueban los estatutos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”. [35] “Artículo 4º.

Además de las funciones contempladas en el artículo 20 del Decreto 2388 de 1979 que le corresponden al Instituto como director del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, tendrá las siguientes:  1º. Ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de fortalecimiento de la familia y protección al menor de edad.  2º. Formular, ejecutar y evaluar programas y dictar las normas necesarias para el logro de los fines señalados en el numeral anterior.  3º.

Coordinar su acción con los otros organismos públicos y privados.  4º. Preparar proyectos de ley, reglamentos y demás normas relacionadas con el menor de edad y la familia.  5º. Colaborar en la preparación de los reglamentos que fijen las funciones de la Policía Nacional con respecto a la protección y trato a los menores de edad.  6º. Asistir al Presidente de la República en la inspección y vigilancia de que trata el ordinal 19 del artículo 120 de la Constitución Nacional, sobre las instituciones de utilidad común que tengan como objetivo la protección de la familia y de los menores de edad.  7º.

Señalar y hacer cumplir los requisitos de funcionamiento de las instituciones y de los establecimientos de protección del menor de edad y la familia y de las instituciones que desarrollen programas de adopción.  8º. Emitir concepto, previo y favorable, para el otorgamiento de personería jurídica a las instituciones que tienen por objeto la protección del menor de edad, de conformidad con el inciso 2º del numeral 8º del artículo 21 de la Ley 7º de 1979.  9º.

Otorgar, suspender y cancelar licencias de funcionamiento para establecimientos públicos o privados de protección al menor y a la familia y a instituciones que desarrollen programas de adopción.  10º. Celebrar contratos con personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o internacionales, para el desarrollo y cumplimiento de sus objetivos.  11.

Coordinar y realizar campañas de divulgación sobre los diversos aspectos relacionados con la protección del menor de edad y el fortalecimiento de la familia.  12. Recibir y distribuir los recursos y auxilios que se incluyan en el Presupuesto Nacional con destino a entidades oficiales o particulares que se ocupen de programas de protección del menor de edad y de la familia, e inspeccionar la inversión de los mismos.  13.

Proveer a la creación, funcionamiento e inspección de los Hogares Infantiles para la atención integral al preescolar, de acuerdo con los reglamentos del caso.  14. Desarrollar programas de adopción.  15. Crear programas de protección preventiva y especial para menores de edad, lo mismo que auxiliar técnica y económicamente a los organismos de esta naturaleza existentes en el país, cuando lo considere conveniente.  16.

Prestar la asistencia técnica necesaria para el estudio integral del menor de edad que esté bajo las órdenes de los jueces de Menores del país y emitir dictámenes periciales antropo-heredo-biológicos en los procesos de filiación y en aspectos sicosociales, cuando el Juez lo solicite.  17. Coordinar su acción con el Ministerio de Trabajo y seguridad Social en todo lo relacionado con el trabajo de menores de edad.  18.

Ejecutar los programas que le correspondan dentro del Plan Nacional de Nutrición de acuerdo con el Gobierno Nacional y en armonía con la ley.  19. Dentro de su área de competencia, investigar los problemas referentes a la nutrición del pueblo colombiano, planear y ejecutar programas nutricionales y adelantar las acciones necesarias para el mejoramiento de la dieta alimenticia de la mujer embarazada o en periodos de lactancia y del menor, en coordinación con los demás organismos del Estado.  20.

Promover las acciones en que tengan interés el Instituto, por razón de su vocación hereditaria o de bienes vacantes o mostrencos, de acuerdo con las leyes.  21. Imponer multas a su favor.  22. Las demás que se le asignen por ley o reglamento”. [36] “ARTICULO 78. CALIDAD Y FUNCIONES DEL DIRECTOR, GERENTE O PRESIDENTE. El director, gerente o presidente será el representante legal de la correspondiente entidad, celebrará en su nombre los actos y contratos necesarios para el cumplimiento de sus objetivos y funciones, tendrá su representación judicial y extrajudicial y podrá nombrar los apoderados especiales que demande la mejor defensa de los intereses de la entidad.

Además de las que les señalen las leyes y reglamentos correspondientes, los representantes legales de los establecimientos públicos cumplirán todas aquellas funciones que se relacionen con la organización y funcionamiento, con el ejercicio de la autonomía administrativa y la representación legal, que no se hallen expresamente atribuidas a otra autoridad.

En particular les compete: a) Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones o programas de la organización y de su personal (…)”. [37] “ARTICULO 28. El Director General, de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, será el representante legal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y tendrá las siguientes funciones: (…) b. Dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos para el cumplimiento de las funciones del Instituto, conforme a las disposiciones legales, estatutarias y los acuerdos de la Junta Directiva”. [38] “ARTÍCULO 28.

Son funciones del Director General, además de las contempladas en la Ley 7ª de 1979 y en el Decreto 2388 de 1979, las siguientes: a) Dirigir, coordinar y vigilar el desarrollo de los programas del Instituto y las actividades de su personal”. [39] CONSEJO DIRECTIVO Y DIRECCIÓN GENERAL. (…) Las funciones de la Dirección General son las señaladas en la Ley 7ª de 1979, el Acuerdo 102 de 1979 aprobado por el Decreto 334 de 1980, artículo 78 de la Ley 489 de 1998 y demás normas que las adicionen o modifiquen. [40] Consejo de Estado, Sección Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicado 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P: Guillermo Vargas Ayala. [41] “Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia”. [42] “Artículo 16.

Actividades que cumplen los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las personas naturales vinculadas a las entidades públicas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, continuarán desarrollando sus objetos y obligaciones contractuales mediante trabajo en casa y haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Aquellos contratistas cuyas obligaciones sólo se puedan realizar de manera presencial, continuarán percibiendo el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de la cotización al Sistema General de Seguridad Social. Esto sin perjuicio de que una vez superados los hechos que dieron lugar a la Emergencia Sanitaria cumplan con su objeto y obligaciones en los términos pactados en sus contratos.

La declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica y la declaratoria de emergencia Sanitaria, así como las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas no constituyen causal para terminar o suspender unilateralmente los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados con el Estado. Parágrafo.

Para la recepción, trámite y pago de los honorarios de los contratistas, las entidades del Estado deberán habilitar mecanismos electrónicos”. [43] “Artículo 18. Reportes a las Aseguradoras de Riesgos Laborales. Las autoridades deberán reportar a las respectivas Aseguradoras de Riesgos Laborales la lista de los servidores públicos y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa”. [44] “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”. [45] Esquema de trabajo para la atención permanente en el sistema de responsabilidad penal para adolescentes -SRPA-. [46] Convención Internacional de los derechos del niño, artículo 39. [47] Ley 1098 de 2006. [48] Corte Constitucional.

Sentencia T-468 de 7 de diciembre de 2008. Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera. [49] https://www.icbf.gov.co/cargues/avance/docs/concepto_icbf_0000150_2013.htm#1 [50] Decreto 4840 de 2007. Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006. [51] La disponibilidad se regula en la Circular 016 de 2020, así: “La disponibilidad en horarios nocturnos, fines de semana y festivos, debe rotarse entre las Defensorías de Familia que atienden el SRPA y en los circuitos judiciales que presenten un nivel de carga bajo deben acordarse con las Defensorías de Familia existentes en el respectivo Centro Zonal, con el fin de garantizar el servicio requerido.

Esta disponibilidad será remunerada por hora trabajada, que se contará a partir del momento en que el servidor público inicia la labor en el sitio de trabajo y hasta que la finaliza. En ese orden de ideas, la hora laborada por disponibilidad se reconocerá atendiendo las condiciones específicas en que se presentaron, es decir, jornadas nocturnas, dominicales y festivos (habituales u ocasionales).

Así mismo, en los circuitos judiciales de nivel de carga bajo, donde los casos son poco frecuentes, el Director Regional tiene la facultad de coordinar con la Fiscalía Seccional y el Consejo Seccional de la Judicatura para que en el evento de presentarse casos en horas nocturnas, fines de semana o festivos, los adolescentes puedan ser atendidos en el Centro Transitorio y puestos a disposición de las autoridades en el menor tiempo posible, maximizando los recursos institucionales sin afectar el proceso que se debe surtir en las primeras treinta y seis (36) horas, conforme lo dispone el artículo 191 del Código de la Infancia y la Adolescencia. En todo caso, la Regional velará por que la autoridad de Policía encargada de conducir a los adolescentes en conflicto con la ley penal del respectivo circuito judicial cuente con la posibilidad real y material de contactar a los profesionales de la Defensoría de Familia que se encuentren en disponibilidad”. [52] “Por la cual se establece la jornada laboral en el Instituto y se delegan unas funciones”. [53] Corte Constitucional.

Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016. Magistrada Ponente: María Victoria Calle. [54] Ibídem. [55] Ibídem. [56] Corte Constitucional. Sentencia C-144 de 6 de abril de 2015. Magistrada Ponente: Martha Victoria Sáchica Méndez. [57] Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. [58] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” [59] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [60] “[…] Por la cual se reglamentan los Estados de excepción en Colombia […]”. [61] “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [62] Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) de 10 de diciembre de 1948. [63] El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966.

Aprobado mediante Ley 74 de 26 de diciembre de 1968, “Por la cual se aprueban los "Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966”;

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano. [64] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00). [65] Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica-, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano. [66] Control inmediato de legalidad de la Resolución N.° 691 del 20 de marzo de 2020 proferida por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ, sentencia del 2 de junio de 2020, consejero ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. [67] Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, referencia: expediente RE-232, revisión de constitucionalidad del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020«[p]or el cual se declara un estado de emergencia económica social y ecológica en todo el territorio nacional», magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [68] Referencia: expediente R.E.-116, revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 del 11 de agosto de 2002 «[p]or el cual se declara el Estado de Conmoción Interior», magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño, sentencia del 2 de octubre de 2020. [69] Artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales. [70] Control de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. todo el territorio Nacional» [71]

ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades #ÆÇ