11001-03-15-000-2020-02631-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02631-00Consejo de Estado · SALA PLENAAuto2020-06-26

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: Comisión De Regulación De Energía Y Gas (Creg)·Demandado: Resolución 061 De 2020

De qué trata

Síntesis: Conforme con los artículos 136 y 185.1 del CPACA, el magistrado sustanciador decide si avoca el conocimiento del asunto de la referencia.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad. Reiteración de jurisprudencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 061 de 2020 Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) - Improcedencia. No procede su control inmediato porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo expedido en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS GENERALES QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos por el CPACA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 061 de 2020 Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) - No avoca conocimientoSegún lo dispuesto por el artículo 136 del CPACA, (…) el medio de control procede frente a los actos administrativos generales que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que las decisiones así adoptadas se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos. Justamente, en este mecanismo de control se “[analiza] la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta”. (…) En el caso particular, la Sala Unitaria constató que la Resolución Nro. 061 del 17 de abril de 2020 no reglamenta, ni desarrolla el Decreto Legislativo 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esa declaratoria. Por lo tanto, es improcedente ejercer el control inmediato de legalidad respecto de dicha resolución. En efecto, en la Resolución Nro. 061 se invocaron como fundamento normas proferidas antes del 17 de marzo de 2020, esto es, antes de que se expidiera el Decreto 417, tal como sucede con las Leyes 142 y 143 de 1994, así como con las Resoluciones Nro. 019 de 2006, 157 y 159, ambas de 2011. También se invocaron los Decretos 457 y 531, ambos de 2020, que, contrario a lo mencionado en la resolución remitida para control, no son decretos legislativos, sino ordinarios, habida cuenta de que se expidieron al amparo de las facultades ordinarias de las que está investido el presidente de la República, como responsable de la conservación del orden público en todo el territorio nacional. 3. No se desconoce que en el acto también se hizo referencia al Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. Sin embargo, esa sola mención no es suficiente para considerar que la Resolución No. 061 lo desarrolló o reglamentó, porque su fundamento esencial fueron los Decretos Ordinarios 457 y 531. (…) Como se ve, las medidas dispuestas en esos numerales están directamente relacionadas con el término de duración del aislamiento preventivo obligatorio, establecido en los Decretos Ordinarios 457 y 531, mas no con el Decreto 417. Por lo demás, si bien es cierto que en un aparte de la Resolución Nro. 061 se hizo referencia a la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud, no lo es menos que ese es un hecho previo y jurídicamente distinto al estado de emergencia: la primera data del 12 de marzo de 2020, mientras que el segundo tuvo lugar el 17 del mismo mes y año. La declaratoria de emergencia sanitaria es una competencia ordinaria del Ministerio de Salud y de la Protección Social para conjurar diferentes situaciones con riesgo de afectación intensa o extrema sobre la salud colectiva, al tenor de lo establecido en la ley 1753 de 2015 (art. 69). Por su parte, la declaratoria del estado de emergencia corresponde a una competencia excepcional, reglada y limitada del presidente de la República, que requiere de la firma de todos los ministros y tiene lugar cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política y que (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública. (…) Entonces, la Resolución Nro. 061 del 17 de abril de 2020 no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el presidente de la República en el marco del estado de emergencia por el Covid-19, razón por la que no es procedente el control inmediato de legalidad. Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo, del 2 y 14 de abril del año en curso, en las que se precisó la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollaran ni reglamentaran decretos legislativos. De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del quince de octubre de 2013, radicación 11001 - 03-15-000-2010-00390-00 (CA), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reiteran las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020 dentro de los expedientes con radicados 11001 - 03-15-000-2020-00050-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y 11001-03-15-000-2020-00955-00, C.P. Martín Bermúdez Muñoz y del 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y 11001-03-15-000-2020-01035-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para decidir si avoca el conocimiento del asunto Conforme con los artículos 136 y 185.1 del CPACA, el magistrado sustanciador decide si avoca el conocimiento del asunto de la referencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad.

Reiteración de jurisprudencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 061 de 2020 Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) - Improcedencia. No procede su control inmediato porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo expedido en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS GENERALES QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos por el CPACA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 061 de 2020 Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) - No avoca conocimiento Según lo dispuesto por el artículo 136 del CPACA, (…) el medio de control procede frente a los actos administrativos generales que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que las decisiones así adoptadas se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.

Justamente, en este mecanismo de control se “[analiza] la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta”. (…) En el caso particular, la Sala Unitaria constató que la Resolución Nro. 061 del 17 de abril de 2020 no reglamenta, ni desarrolla el Decreto Legislativo 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esa declaratoria.

Por lo tanto, es improcedente ejercer el control inmediato de legalidad respecto de dicha resolución. En efecto, en la Resolución Nro. 061 se invocaron como fundamento normas proferidas antes del 17 de marzo de 2020, esto es, antes de que se expidiera el Decreto 417, tal como sucede con las Leyes 142 y 143 de 1994, así como con las Resoluciones Nro. 019 de 2006, 157 y 159, ambas de 2011.

También se invocaron los Decretos 457 y 531, ambos de 2020, que, contrario a lo mencionado en la resolución remitida para control, no son decretos legislativos, sino ordinarios, habida cuenta de que se expidieron al amparo de las facultades ordinarias de las que está investido el presidente de la República, como responsable de la conservación del orden público en todo el territorio nacional. 3.

No se desconoce que en el acto también se hizo referencia al Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. Sin embargo, esa sola mención no es suficiente para considerar que la Resolución No. 061 lo desarrolló o reglamentó, porque su fundamento esencial fueron los Decretos Ordinarios 457 y 531.

(…) Como se ve, las medidas dispuestas en esos numerales están directamente relacionadas con el término de duración del aislamiento preventivo obligatorio, establecido en los Decretos Ordinarios 457 y 531, mas no con el Decreto 417. Por lo demás, si bien es cierto que en un aparte de la Resolución Nro. 061 se hizo referencia a la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud, no lo es menos que ese es un hecho previo y jurídicamente distinto al estado de emergencia: la primera data del 12 de marzo de 2020, mientras que el segundo tuvo lugar el 17 del mismo mes y año. La declaratoria de emergencia sanitaria es una competencia ordinaria del Ministerio de Salud y de la Protección Social para conjurar diferentes situaciones con riesgo de afectación intensa o extrema sobre la salud colectiva, al tenor de lo establecido en la ley 1753 de 2015 (art. 69).

Por su parte, la declaratoria del estado de emergencia corresponde a una competencia excepcional, reglada y limitada del presidente de la República, que requiere de la firma de todos los ministros y tiene lugar cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política y que (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública.

(…) Entonces, la Resolución Nro. 061 del 17 de abril de 2020 no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el presidente de la República en el marco del estado de emergencia por el Covid-19, razón por la que no es procedente el control inmediato de legalidad. Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo, del 2 y 14 de abril del año en curso, en las que se precisó la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollaran ni reglamentaran decretos legislativos.

De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del quince de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00 (CA), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reiteran las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020 dentro de los expedientes con radicados 11001- 03-15-000-2020-00050-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y 11001-03- 15-000-2020-00955-00, C.P. Martín Bermúdez Muñoz y del 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y 11001-03-15-000-2020-01035-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

NORMA DEMANDADA: Resolución 061 de 2020 (17 de abril) Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) (No avoca conocimiento control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente (E): JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02631-00(CA) Actor: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) Demandado: Resolución 061 de 2020 AUTO Conforme con los artículos 136 y 185.1 del CPACA, el magistrado sustanciador decide si avoca el conocimiento del asunto de la referencia.

ANTECEDENTES Mediante Resolución Nro. 061 del 17 de abril de 2020, la CREG estableció (i) el mecanismo para diferir las obligaciones de pago de los comercializadores facturadas por el ASIC y el LAC, y las liquidadas por el LAC, durante y abril y mayo de 2020, (ii) la posibilidad de modificar, de mutuo acuerdo, las condiciones de pago de los contratos bilaterales de suministro de energía, y (iii) la no causación de intereses de mora por los días transcurridos entre el 18 y 30 de abril de 2020, para lo cual modificó los apartes pertinentes[1] de la Resolución CREG 056 del año en curso.

Por reparto del 17 de junio de 2020, ingresó al despacho el asunto de la referencia para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad frente a la Resolución Nro. 061 del 17 de abril de 2020. CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto por el artículo 136 del CPACA, “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia [correspondientes]”.

Luego, el medio de control procede frente a los actos administrativos generales que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que las decisiones así adoptadas se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos. Justamente, en este mecanismo de control se “[analiza] la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta[2]”. 2.

En el caso particular, la Sala Unitaria constató que la Resolución Nro. 061 del 17 de abril de 2020 no reglamenta, ni desarrolla el Decreto Legislativo 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esa declaratoria. Por lo tanto, es improcedente ejercer el control inmediato de legalidad respecto de dicha resolución. En efecto, en la Resolución Nro. 061 se invocaron como fundamento normas proferidas antes del 17 de marzo de 2020, esto es, antes de que se expidiera el Decreto 417, tal como sucede con las Leyes 142 y 143 de 1994, así como con las Resoluciones Nro. 019 de 2006, 157 y 159, ambas de 2011.

Téngase presente, de una parte, que en el artículo 1° de la Resolución Nro. 061 del 17 de abril de 2020, relativo al mecanismo para diferir obligaciones, se dispuso que los agentes beneficiarios serían “los agentes comercializadores que presenten problemas de recaudo en los meses de abril y mayo de 2020, y que atendían demanda al momento de la expedición del Decreto Legislativo 457 del 22 de marzo de 2020, con excepción de los agentes comercializadores que atendían exclusivamente usuarios no regulados” (num 1.1. ibídem).

Y, de otra, que en el artículo 2º de la Resolución Nro. 061 del 17 de abril de 2020 la medida se estableció para “[l]as empresas que hayan suscrito contratos de venta de energía que estén vigentes, registrados y en ejecución, durante el período de confinamiento de que tratan los Decretos Legislativo 457 y 531 de 2020”. Como se ve, las medidas dispuestas en esos numerales están directamente relacionadas con el término de duración del aislamiento preventivo obligatorio, establecido en los Decretos Ordinarios 457 y 531, mas no con el Decreto 417.

Por lo demás, si bien es cierto que en un aparte de la Resolución Nro. 061 se hizo referencia a la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud[4], no lo es menos que ese es un hecho previo y jurídicamente distinto al estado de emergencia: la primera data del 12 de marzo de 2020[5], mientras que el segundo tuvo lugar el 17 del mismo mes y año. La declaratoria de emergencia sanitaria es una competencia ordinaria del Ministerio de Salud y de la Protección Social para conjurar diferentes situaciones con riesgo de afectación intensa o extrema sobre la salud colectiva, al tenor de lo establecido en la ley 1753 de 2015 (art. 69).

Por último, la Sala Unitaria observa que en el artículo 3 del acto remitido para control se modificaron apartes de los artículos 1 y 2 de la Resolución CREG 056 de 2020 relativos al periodo durante el cual no se causarían intereses de mora. Sin embargo, esta Corporación, mediante auto del 18 de junio de 2020, proferido por la Sala Especial de Decisión Nro. 6, consideró que la Resolución CREG 056 no era susceptible del control inmediato de legalidad, por no desarrollar o reglamentar un decreto legislativo expedido durante un estado de excepción. En sus palabras: De la lectura de la resolución en cuestión se advierte que no fue proferida en desarrollo de ningún decreto legislativo expedido por el Gobierno Nacional en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 sino en virtud de las facultades ordinarias otorgadas a la Comisión de Regulación de Energía y Gas en la Ley 143 de 1994 para definir el reglamento de operación del sector las cuales incluyen la posibilidad de regular lo referente a las fechas de facturación y garantías.

De hecho, lo que hace la resolución bajo estudio es modificar transitoria y parcialmente las Resoluciones CREG 019 de 2006 y 157 de 2011 en virtud de las prerrogativas consagradas para la Comisión de Regulación de Energía y Gas en la Ley 143 de 1994. Entonces, pese a que el acto en cuestión fue proferido con posterioridad al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020; lo cierto es que esta decisión no se basó en dicha declaratoria sino que tuvo en cuenta las posibles dificultades que podrían enfrentar tanto las empresas de recaudo como los usuarios del servicio de energía y gas con ocasión de la emergencia sanitaria declarada en todo el territorio nacional y los decretos ordinarios a través de los cuales se ordenó y prorrogó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el país. En tales condiciones, es claro que la Resolución 056 del 13 de abril de 2020 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, no fue expedida en desarrollo de un decreto legislativo durante el estado de excepción; por ende, no cumple con los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad y en consecuencia, no es susceptible de ser sometido a aquel, que como se dejó dicho, está diseñado para blindar a la comunidad en general de los posibles excesos en que puedan incurrir las autoridades administrativas en el marco de los estados de excepción[6].

Entonces, la Resolución Nro. 061 del 17 de abril de 2020 no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el presidente de la República en el marco del estado de emergencia por el Covid-19, razón por la que no es procedente el control inmediato de legalidad. Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo[7], del 2[8] y 14[9] de abril del año en curso, en las que se precisó la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollaran ni reglamentaran decretos legislativos.

De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA. Por lo expuesto, la Sala Unitaria RESUELVE 1. No avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución Nro. 061 del 17 de abril de 2020, expedida por la CREG. 2.

Notificar la presente providencia, personalmente o mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, al presidente de la CREG. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] Artículos 1 y 2 de la resolución CREG 056 de 2020. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del quince (15) de octubre de 2013, M.P.: Marco Antonio velilla Moreno, rdo.: 11001-03-15-000-2010-00390-00 (CA). [3] Artículos 189-4, 296, 303 y 315ala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del quince (15) de octubre de 2013, M.P.: Marco Antonio velilla Moreno, rdo.: 11001-03-15-000-2010-00390-00 (CA). [4] Artículos 189-4, 296, 303 y 315 de la Constitución Política y el articulo 199 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudada -Ley 1801 de 2016-. [5] Artículo 1, parágrafo 2. [6] Resolución Nro. 0385 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social. [7] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No 6, M.P.: Carlos Enrique Moreno Rubio, rdo.: 11001-03-15-000-2020-02629-00. [8] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No 4, M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rdo.: 11001-03-15-000-2020-0050-00.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Tercera, Subsección B, M.P.: Martín Bermúdez Muñoz, rdo.: 11001-03-15-000-2020-00955- 00. [9] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No 11, M.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto, rdo.: 11001-03-15-000-2020-0050-00. [10] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 13, M.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez, rdo.: 11001-03-15-000-2020-01035-00.