CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia de las Salas Especiales de Decisión / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para decidir si avoca el conocimiento del asunto De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción».

El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. Y el numeral 1° del artículo 185 del CPACA, dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, razón por la cual, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento del presente asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 107 INCISO 4 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 numeral 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Regulación / ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Expedición de diferentes normas. Enunciación / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Condiciones El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Por su parte, el artículo 136 del CPACA alude al control automático de legalidad, (…) Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 Circular 00034 de 2020 Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC - naturaleza jurídica.

Es un acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa / NORMA EXPEDIDA COMO DESARROLLO DE decreto legislativo durante Estado de excepción - Naturaleza jurídica. Reiteración de jurisprudencia. En el caso específico del estado de emergencia económica, social y ecológica se trata de decretos ley / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Circular 00034 de 2020 Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC - Improcedencia. La Circular 00034 de 2020 no fue expedida como desarrollo de un decreto legislativo en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Circular 00034 de 2020 Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC - No avoca conocimiento / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO GENERAL QUE NO DESARROLLA NI REGLAMENTA DECRETO LEGISLATIVO - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en la ley En el asunto bajo análisis, el Despacho observa que el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad es la Circular No. 00034 del 4 de junio de 2020, expedida por el Director General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, cuyo asunto es: «trabajo remoto en casa», es decir, se trata de medidas de contenido general emanadas de una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa.

Así las cosas, se encuentran cumplidos los primeros dos supuestos normativos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. Respecto del tercer presupuesto, esto es, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que, para el caso específico del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, son decretos ley (art. 215 inciso segundo de la Constitución), el Despacho evidencia que el propósito de la Circular No. 00034 de 2020, es dar continuidad a la modalidad de trabajo en casa y mantener suspendida la aplicación de la Circular No. 00032 del 29 de mayo de 2020, «Lineamientos para retomar funciones presenciales en las instalaciones de la USPEC», medida adoptada en el marco del aislamiento preventivo obligatorio ordenado por medio de los Decretos 457, 531, 593, 689 y 749 de 2020, expedidos por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189 y los artículos 303 y 315 de la Constitución Política, y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016.

De igual modo, en el precitado acto administrativo se hace mención de los Decretos 131 y 132 del 31 de mayo de 2020, proferidos por la Alcaldesa Mayor de Bogotá, en los que se dio continuidad al aislamiento preventivo obligatorio de todas la personas habitantes de la ciudad, y se limitó la libre circulación de vehículos y personas en la localidad de Kennedy, y al documento emanado de la Líder del Sistema de Gestión Seguridad y Salud en el Trabajo de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, en el que recomienda que los funcionarios sigan adelantando sus funciones bajo la modalidad de trabajo en casa, fundamentos que sirvieron de sustento para que el Director General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, ordenara a los servidores públicos y a los contratistas de la entidad, continuar adelantando las labores bajo la modalidad de trabajo en casa.

Así las cosas, la Circular No. 00034 de 2020, no fue expedida en desarrollo de un decreto legislativo, que es el presupuesto normativo exigido para asumir el control inmediato de legalidad, razón suficiente para concluir que no se debe avocar el conocimiento. Además, la referencia a los Decretos 417 de 2020 y 637 de 2020, por medio de los cuales el Presidente de la República, con la firma de los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en periodos diferentes, no habilita el control inmediato de legalidad, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 215 de la Constitución Política, al amparo de esa declaración se deberán dictar decretos con fuerza de ley (medidas), destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y solo los actos generales que desarrollen estos últimos, son susceptibles del citado control, lo que no ocurre en esta ocasión. En consecuencia, no se avocará el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 00034 de 2020, expedida por el Director General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, cuyo asunto es: «trabajo remoto en casa».

Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada circular se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 INCISO 2 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 NORMA DEMANDADA: Circular 00034 de 2020 (04 de junio) Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC (No avoca conocimiento control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C. siete (7) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02569-00(CA) Actor: Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC Demandado: Circular 00034 de 2020 AUTO El Despacho procede a decidir si se avoca o no el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 00034 del 4 de junio de 2020, proferida por el Director General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, en la que se indica como asunto: «trabajo remoto en casa».

ANTECEDENTES 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó el Coronavirus (denominado COVID-19) como una pandemia[1], por lo que instó a los Estados a adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes con el fin de contener y mitigar el virus. 2. El Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, de conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», y en virtud de la misma adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos. 3.

El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar los efectos de la crisis mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. 4.

El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, por medio del cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, con el fin de adoptar mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa del decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo. 5.

El Presidente de la República por medio de los Decretos Ordinarios 457 del 22 de marzo de 2020, 531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 de 6 de mayo de 2020, 689 del 22 de mayo de 2020 y Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189 y los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, ordenó, en periodos de tiempo diferentes, el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m) del 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m) del 1 de julio de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19. 6.

El Director General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, expidió la Circular No. 00034 del 4 de junio de 2020, en la que se indica como asunto: «trabajo remoto en casa», cuyo texto es el siguiente: «CIRCULAR N° 00034 Bogotá D.C., 4 JUN 2020. DESTINATARIOS: Servidores públicos Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC ASUNTO: Trabajo remoto en casa El Gobierno Nacional, con ocasión a la pandemia generada por COVID-19, ha decretado diferentes acciones en aras de salvaguardar el cuidado de todos los colombianos, entre ellas, a través de Decretos 417 y 637 de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional y consecuentemente mediante los Decretos 457, 531, 593, 689 y 749 de 2020 ordenó el aislamiento preventivo obligatorio para la totalidad de los colombianos, este último estableciéndolo a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:00 am) del día 1 de julio de 2020.

La Alcaldía Mayor de Bogotá, en aras de salvaguardar el cuidado de todos los ciudadanos ha decretado diferentes acciones, es así que el Decreto 131 de 31 de mayo de 2020, en su artículo primero ordenó: “Dar continuidad al aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de Bogotá D.C., a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 16 de junio de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19” En el mismo sentido, a través del Decreto No 132 del 31 de mayo de 2020, la Alcaldesa Mayor de Bogotá D.C., limitó la libre circulación de vehículos y personas en la localidad de Kennedy entre las cero horas (00:00 a.m.) del lunes 01 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del lunes 15 de junio de 2020, medida de limitación que está siendo estudiada por la Alcaldía Mayor para ser extendida a otras Localidades.

Por otra parte, la Líder del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, con el ánimo de minimizar el riesgo de contagio allegó mediante correo electrónico de fecha 4 de junio de 2020, el documento “CONCEPTO DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO PARA LA CONTINUIDAD DEL NEGOCIO UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS”, en el que recomendó: “Según el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, artículo 1, autorizar el aislamiento preventivo obligatorio de los servidores públicos que están laborando en el edificio pisos 12, 13 y 14”, situación que hace necesario que todos los funcionarios retomen y sigan adelantando sus funciones bajo la modalidad de trabajo remoto en casa.

En virtud de todo lo anterior, el Director General (E) se acoge a los lineamientos establecidos por la Alcaldía Mayor de Bogotá y a las recomendaciones presentadas por el Sistema de Gestión Seguridad y Salud en el Trabajo, y en consecuencia ordena a la totalidad de servicios públicos (funcionarios de planta y contratistas) continuar adelantando las labores bajo la modalidad de trabajo remoto en casa, siguiendo los lineamientos establecidos en la Circular Interna No. 00023 de 23 de marzo de 2020, mientras se mantenga vigente el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológico; en caso de existir cambios en la situación actual que permita tomar nuevas decisiones por parte de esta Dirección las mismas serán comunicadas oportunamente.

Así las cosas, y mientras persista el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como las medidas de control, prevención y mitigación del riesgo de contagio por el COVID-19, continúa suspendida la aplicación de la Circular 00032 del 29 de mayo de 2020 “Lineamientos para retomar funciones presenciales en las instalaciones de la USPEC”.

Cordial saludo, JAVIER AUGUSTO SARMIENTO OLARTE Director General (E)». 6. En virtud del reparto realizado el 11 de junio de 2020[2], le correspondió a este Despacho tramitar el control inmediato de legalidad de la Circular No 00034 del 4 de junio de 2020. 7. El expediente ingresó al Despacho el 12 de junio de 2020. CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción».

El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad[3]. Y el numeral 1° del artículo 185 del CPACA, dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, razón por la cual, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento del presente asunto.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Por su parte, el artículo 136 del CPACA alude al control automático de legalidad, en los siguientes términos: «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción[4].

CASO CONCRETO En el asunto bajo análisis, el Despacho observa que el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad es la Circular No. 00034 del 4 de junio de 2020, expedida por el Director General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, cuyo asunto es: «trabajo remoto en casa», es decir, se trata de medidas de contenido general emanadas de una autoridad del orden nacional[5], en ejercicio de la función administrativa.

Así las cosas, se encuentran cumplidos los primeros dos supuestos normativos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. Respecto del tercer presupuesto, esto es, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que, para el caso específico del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, son decretos ley (art. 215 inciso segundo de la Constitución)[6], el Despacho evidencia que el propósito de la Circular No. 00034 de 2020, es dar continuidad a la modalidad de trabajo en casa[7] y mantener suspendida la aplicación de la Circular No. 00032 del 29 de mayo de 2020, «Lineamientos para retomar funciones presenciales en las instalaciones de la USPEC», medida adoptada en el marco del aislamiento preventivo obligatorio ordenado por medio de los Decretos 457, 531, 593, 689 y 749 de 2020, expedidos por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189 y los artículos 303 y 315 de la Constitución Política, y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016.

De igual modo, en el precitado acto administrativo se hace mención de los Decretos 131 y 132 del 31 de mayo de 2020, proferidos por la Alcaldesa Mayor de Bogotá, en los que se dio continuidad al aislamiento preventivo obligatorio de todas la personas habitantes de la ciudad, y se limitó la libre circulación de vehículos y personas en la localidad de Kennedy, y al documento emanado de la Líder del Sistema de Gestión Seguridad y Salud en el Trabajo de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, en el que recomienda que los funcionarios sigan adelantando sus funciones bajo la modalidad de trabajo en casa, fundamentos que sirvieron de sustento para que el Director General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, ordenara a los servidores públicos y a los contratistas de la entidad, continuar adelantando las labores bajo la modalidad de trabajo en casa.

Así las cosas, la Circular No. 00034 de 2020, no fue expedida en desarrollo de un decreto legislativo, que es el presupuesto normativo exigido para asumir el control inmediato de legalidad, razón suficiente para concluir que no se debe avocar el conocimiento. Además, la referencia a los Decretos 417 de 2020 y 637 de 2020, por medio de los cuales el Presidente de la República, con la firma de los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en periodos diferentes, no habilita el control inmediato de legalidad, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 215 de la Constitución Política, al amparo de esa declaración se deberán dictar decretos con fuerza de ley (medidas), destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y solo los actos generales que desarrollen estos últimos, son susceptibles del citado control, lo que no ocurre en esta ocasión. En consecuencia, no se avocará el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 00034 de 2020, expedida por el Director General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, cuyo asunto es: «trabajo remoto en casa».

Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada circular se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO. - NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 00034 del 4 de junio de 2020, proferida por el Director General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, cuyo asunto es: «trabajo remoto en casa». SEGUNDO.-

NOTIFÍQUESE esta providencia, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al Director General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, atendiendo lo consagrado en el artículo 186 del CPACA. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ----------------------- [1] Según la OMS es una epidemia que se ha extendido a varios países o continentes, que generalmente afecta a un gran número de personas. [2] El artículo 23 del Reglamento Interno del Consejo de Estado (Acuerdo 080 de 2019), dispone: «Control inmediato de legalidad.

Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo». [3] En Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 1º de abril de 2020, se asignó la competencia de estos asuntos a las salas especiales de decisión. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 23 de noviembre de 2010, exp. 11001-03-15-000-2010-00347-00 (CA). [5] De conformidad con el Decreto 4150 de 2011, la USPEC es una Unidad Administrativa Especial denominada Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho (artículo 2), que ejerce sus funciones en todo el territorio nacional (artículo 3). [6] Cfr., Autos del 29 de abril de 2020, exps. 2020-00995-00 y 2020-01014- 00, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [7] Consultada la página web de la entidad, la modalidad de trabajo en casa fue adoptada mediante la Circular No. 021 del 19 de marzo de 2020.