ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FLEXIBILIZACIÓN DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ - Configuración / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Pandemia por coronavirus Covid- 19 [C]orresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado.

(…) [R]especto de este requisito [inmediatez], se advierte que el fallo cuestionado de segunda instancia fue proferido el 10 de octubre de 2019 por el Tribunal (…) y fue notificado por correo electrónico el 16 de octubre de 2019, mientras que la tutela se radicó el 8 de mayo de 2020, esto es, 6 meses y 22 días después, lo que, en principio, llevaría a concluir que se ejerció extemporáneamente; sin embargo, (…) la Sala advierte que la tardanza de la parte actora para presentar la solicitud de amparo tuvo su origen en razones jurídicamente válidas que justifican su inactividad, como pasa a exponerse.

(…) En primer lugar, la Sala precisa que, el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud – OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.

(…) las situaciones excepcionales que afrontaba el país, en especial la Rama Judicial (…) la implementación de estas medidas extraordinarias pudo haber generado confusión e incidido en la presentación tardía de las acciones de tutela, razón por la cual, en el presente caso, la Sala considera que se debe flexibilizar el requisito de inmediatez y, en consecuencia, tendrá por acreditado su cumplimiento.

(…) Dado que (…) los reparos de la accionante están dirigidos a cuestionar la interpretación que el tribunal ad quem le otorgó al artículo 38 del Código Contencioso Administrativo y la supuesta falta de aplicación del precedente jurisprudencial relacionado con ese artículo, es evidente que tales reproches no se enmarcan en la causal del numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual no resulta procedente el recurso extraordinario de revisión. Por ende, se concluye que la presente solicitud de amparo sí cumple con el requisito de subsidiariedad, puesto que la sentencia que se cuestiona fue proferida en virtud de un recurso de apelación y contra la misma no procede otro recurso, en atención a lo acabado de exponer.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS A LA IGUALDAD Y DEBIDO PROCESO / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - La autoridad judicial no cumplió con la carga argumentativa exigida para apartarse del precedente vinculante / PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO - Por deficiencias constructivas / FACULTAD ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA / TÉRMINO DE CADUCIDAD - No se configura [L]a Sala advierte que en pronunciamientos recientes esta Subsección y la Sección Primera de esta Corporación decidieron sobre un asunto que es similar por: el defecto alegado y los motivos que lo sustentan -desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado-; las partes que integran la litis –Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá-, y las circunstancias fácticas que dieron origen al proceso ordinario en el cual se profirió la providencia que aquí se cuestiona -Deficiencias constructivas en el edificio realizado por la Constructora Fernando Mazuera S.A ubicado en la Calle (…).

Por tanto, la Sala incorporará a este fallo los argumentos expuestos en aquellas providencias. (…) [Para la Sala] resulta clara la existencia de un precedente uniforme en relación con la aplicación de la tesis -intermedia- del artículo 38 C.C.A. frente a los procesos sancionatorios, no solo los disciplinarios, eso sí, cuando no tengan una regulación especial en contrario.

Es por ello que no se comparten los argumentos esbozados por el Tribunal demandado para desconocer la tesis de la sentencia del 29 de septiembre de 2009 (…) esta Sala no observa un sustento razonable para que el tribunal ad quem siga citando la sentencia de tutela 2017-01043, cuando lo cierto es que la Corte Constitucional, desde 2018, le advirtió que el criterio que cita no corresponde al precedente uniforme, pacífico y reiterado que el Consejo de Estado ha edificado y aplicado.

(…) tampoco es procedente aplicar la tesis restrictiva que fue acogida en el Decreto Distrital 654 de 2011, pues, se reitera, la caducidad en materia sancionatoria es un tema legal, de modo que no puede ser desconocida vía acto administrativo. Por consiguiente, se colige que como no existe norma especial en contrario, para los asuntos relacionados con la potestad sancionatoria del distrito de Bogotá; a estos procesos le es aplicable la normativa general, establecida en el artículo 38 del C.C.A., cuya interpretación, como se vio, fue objeto de unificación, a través de la sentencia del 29 de septiembre de 2009, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

(…) dado que para el momento en que fue proferida la sentencia cuestionada -10 de octubre de 2019- existía el mencionado precedente consolidado, este último era de obligatoria aplicación para el Tribunal accionado (…) Lo que se observa es que dicha autoridad judicial se apartó del precedente vinculante, sin cumplir con la carga argumentativa exigida a los jueces para tal fin (…) y no explicó de manera suficiente sus razones para alejarse de las decisiones proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…).

Así las cosas, la Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del Distrito de Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 38 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 654 DE 2011 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01863-01(AC) Actor: SECRETARÍA DISTRITAL DE HÁBITAT DE BOGOTÁ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN B Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 4 de junio de 2020, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 8 de mayo de la presente anualidad, la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá interpuso acción de tutela contra el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.

Formuló las siguientes pretensiones: 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital de Hábitat. 2. Dejar sin efectos las sentencias del 20 de noviembre de 2018 y el 10 de octubre de 2019, proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso judicial 2016-00270, de la sociedad CONSTRUCTORA FERNANDO MAZUERA S.A. contra la Secretaría Distrital del Hábitat. 3.

En consecuencia, se ordene proferir una sentencia que cumpla con los lineamientos fijados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en relación con la caducidad de la potestad sancionatoria de la administración. 1.2. Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones se indicó, en síntesis, que el 8 de septiembre de 2011, ante la Secretaría Distrital del Hábitat, la señora Flor Alba Páez Quimbay radicó una queja contra la Constructora Fernando Mazuera S.A., con ocasión de las deficiencias constructivas presentadas en su vivienda, ubicada en la calle 152 #53-A-60, bloque 10, apartamento 502.

Se narró que la Constructora Fernando Mazuera S.A. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Hábitat, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 896 del 25 de agosto de 2014, 1863 del 16 de diciembre de 2015 y 1128 del 28 de abril de 2016, por medio de las cuales se impuso una sanción e impartió una orden a la sociedad demandante, tras «encontrar verificadas las deficiencias constructivas investigadas».

Este proceso fue identificado con el radicado 11001-33-34-004-2016-00270-00. Mediante sentencia del 20 de noviembre de 2018, el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que operó la caducidad de la facultad sancionatoria. Esa decisión fue apelada por la parte demandada a instancias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el que, mediante proveído del 10 de octubre de 2019, confirmó la providencia de primera por las siguientes razones: De este modo, se evidencia que la Secretaría de Hábitat procedió a notificar las resoluciones que resolvían los recursos de reposición y apelación interpuestos por la Constructora Fernando Mazuera S.A., contra la Resolución N° 896 del 25 de agosto de 2014 “por la cual se impone una sanción y se imparte una orden” mucho tiempo después del término en el que debía proceder a resolver los recursos de la vía gubernativa y notificarlos adecuadamente, quedando debidamente ejecutoriada la decisión sancionatoria luego del 19 de mayo 2016 (fls. 315 C1-documento digital página 175).

En consecuencia, al haber prosperado el cargo de caducidad de la facultad administrativa sancionatoria por superación del término previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, lo precedente es confirmar la sentencia del 6 de diciembre de 2018 proferida por el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá y declarar la nulidad de las Resoluciones N°896 del 25 de agosto de 2014, N°1863 de 16 de diciembre de 2015 y N°1118 de 28 de abril de 2016, por medio de las cuales se impuso una sanción y se resolvieron los recursos de reposición y apelación. La anterior decisión fue notificada el 16 de octubre de 2019. 1.3.

Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que las autoridades judiciales accionadas, al proferir las sentencias del 20 de noviembre de 2018 y del 10 de octubre de 2019, incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. Al respecto, expuso que el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideraron que la «posición correcta en materia de caducidad de la potestad sancionatoria de la administración es aquella que sostiene que el acto administrativo además de expedido y notificado debe haber quedado en firme dentro de los 3 años contados a partir de la queja».

Manifestó que las decisiones cuestionadas desconocieron el precedente judicial fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 29 de septiembre de 2009, según el cual «en el régimen disciplinario la sanción se impone de manera oportuna si en el término asignado para ejercer esa potestad se expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa, que es la decisión primigenia y no la que resuelve los recursos en la vía gubernativa».

De igual modo, adujo que se desconoció lo considerado en la sentencia T-211 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, toda vez que, en su criterio, «la regla jurisprudencial descrita estaba contenida en un precedente consolidado, uniforme, pacífico y vigente», pues dicha providencia ordenó dejar sin efectos la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por hechos equiparables a los estudiados en el presente asunto.

Finalmente, la parte accionante advirtió que la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad. Al respecto, manifestó sobre el requisito de inmediatez que en virtud de los acuerdos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura con ocasión del Covid-19, «los términos de presentación de la tutela estuvieron suspendidos del 16 de marzo al 27 de abril de 2020, es decir por un mes y once días.

En esos términos, se tiene que esta acción se presenta dentro de un término prudencial contado a partir de la última actuación, el cual no supera los seis meses desde aquella». 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 14 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador del proceso en primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y, como tercero con interés, a la Constructora Fernando Mazuera S.A. 1.

La Constructora Fernando Mazuera S.A. manifestó que la tutela no cumplió con el requisito de subsidiariedad, porque «existen decisiones judiciales adicionales a las que son objeto de tutela, que comparten o tienen identidad de partes, y que cuentan con otro mecanismo legalmente consagrado en la Ley, como lo es el RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN (…) a voces del numeral 5 del artículo 250 del CPACA».

Y agregó que: [Y]a existía otro proceso de acción de tutela anterior presentado por la apoderada judicial de la Secretaría Distrital del Hábitat por los mismos hechos y las mismas razones (…) en el proceso judicial de tutela identificado con el número 11001-03-15-000-2020-00687-00, INICIADO EL DÍA 26 DE FEBRERO DE 2020 (ES DECIR, CON ANTERIORIDAD A LA PRESENTACIÓN DE ESTA DEMANDA), ya el Distrito Capital había solicitado por vía judicial la revisión de una sentencia judicial del mismo contenido, partes y decisión judicial (…) y si bien la presente acción de tutela, solamente busca la revisión de la supuesta vulneración de los derechos de la entidad demandada por la decisión proferida por la Subsección B de la Sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo el expediente 110001-33-34-004-2016-00270-00 (…) lo cierto es que la presente acción abre necesariamente el debate para revisar todos y cada uno de los casos anteriormente mencionados; dejando desde claro que, cualquier decisión que se tome en el presente proceso, tiene efectos sobre los demás procesos judiciales.

Concluyó que la acción de tutela era «impertinente por la inaplicabilidad de los precedentes judiciales que alega la Secretaría Distrital de Hábitat en materia del régimen sancionatorio administrativo de las entidades adscritas a la Alcaldía Mayor de Bogotá», pues, a su juicio, la facultad sancionatoria para las entidades del Distrito Capital es especial y está regulada en el Decreto 654 de 2011. 2.2.

El Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá señaló que, frente al presunto desconocimiento del precedente judicial, «en la sentencia del 20 de noviembre de 2018, se explicaron claramente las razones por las cuales no resultaban aplicables para el caso concreto las reglas decantadas por el Consejo de Estado en providencia de 29 de septiembre de 2009 y la Corte Constitucional en la sentencia T-211 de 2018, frente a la definición del término para el ejercicio de la facultad sancionatoria en virtud del artículo 38 del Decreto 01 de 1983». 2.3.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que la tutela presentada no cumplió con «los requisitos de subsidiariedad, toda vez que pretende una tercera instancia bajo aspectos nuevos que no fueron presentados ni debatidos durante el proceso adelantado, es decir, se busca una nueva instancia judicial a costa del debido proceso de las partes y del Tribunal porque esos argumentos no fueron planteados en la demanda ni en la apelación; así como tampoco con el de relevancia constitucional, como quiera que es una tercera decisión que se propone sobre una controversia derivada de la imposición de una sanción administrativa pecuniaria y no se observa su importancia superior, ya que no basta simplemente con invocar derechos fundamentales para que esta se configure».

Añadió que la accionante no puede hacer uso de la acción de tutela como una tercera instancia para controvertir a los argumentos y cargos que fueron objeto de debate procesal y que conforme al derecho se analizaron. Así mismo, manifestó que el precedente que se invoca como desconocido no tiene identidad fáctica ni fuerza normativa para aplicarse en otros procesos, en tanto que el propio Consejo de Estado ha reconocido que «su aplicación es para procesos en donde se discuten sanciones disciplinarias del CDU».

Adujo que el hecho de que tenga la denominación de sentencia de unificación no es condición sine qua non para aplicarlo frente a todos los casos porque se requiere que haya analogía. También expuso que la interpretación realizada por esa Corporación era razonable, pues «restringe el poder sancionatorio para que no se abuse de él y realiza los derechos de los administrados», a lo cual agregó que la sentencia de la Corte Constitucional fue para un caso concreto y partió de una reconstrucción parcial de la jurisprudencia del Consejo de Estado y «contiene el equívoco de considerar que la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, cuando su único marco de aplicación fue para los disciplinarios precisamente porque en el CDU existe la figura de la prescripción y la caducidad de 5 años, que no es la del artículo 38 del CCA ni del 52 de la Ley 1427 de 2011». 3.

Fallo impugnado La Sección Quinta del Consejo de Estado, en providencia del 4 de junio de 2020, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por considerar que no cumplía con el requisito general de inmediatez. En primer lugar, respecto a la tramitación de una acción de tutela con anterioridad por los mismos hechos, partes y pretensiones, el a quo consideró que «se encontró que a pesar de que existe similitud en cuanto a las partes, no sucede lo mismo con los hechos y las providencias acusadas».

En relación con la inmediatez, manifestó que como la sentencia fue proferida el 10 de octubre de 2019, notificada el 16 de octubre siguiente y la «tutela se radicó el 8 de mayo de 2020, es decir que, entre el día siguiente a la ejecutoria de la mencionada providencia y la presentación de la tutela transcurrieron más de 6 meses, término que para la Sala no resulta razonable».

De igual modo, precisó que la entidad accionante no manifestó ningún argumento «que encuadrara dentro de las causales que justifican el retardo para promover la acción de tutela en un término razonable». Sin embargo, expuso que, respecto a las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura, en las que se ordenó la suspensión de términos judiciales, «se exceptuó el trámite, decisión y notificación de la acción de tutela». 4.

Impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión, para lo cual, en relación con el incumplimiento del requisito de inmediatez manifestó que con ocasión de «la declaratoria del brote de la enfermedad por coronavirus como una pandemia por la velocidad en su propagación y posteriormente las medidas tomadas por el gobierno nacional y distrital, en el sentido de limitar totalmente la circulación de las personas en el territorio de Distrito Capital de Bogotá, lo cual ocurrió de manera inesperada conllevó a que no existiera la posibilidad de movilización ni atención en los lugares de trabajo y que las personas quedaran confinadas en sus lugares de residencia o incluso en otras ciudades o países en caso de no estar en el Distrito Capital de Bogotá, ello sin duda alguna demuestra que en este caso nos encontramos dentro de una circunstancia particular que demuestra razonablemente la aparente tardanza en la presentación de la tutela».

Agregó que, aparte del caso fortuito derivado de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, «muchas veces no se disponía de los medios para hacer uso del internet ni se había dispuesto un canal por medio del cual se informara el lugar en donde se podía hacer la presentación de las acciones de tutela, lo cual generó mayor dificultad para la radicación de las mismas».

Concluyó que mediante el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura dispuso que se daría prelación a las acciones de tutela que versaran sobre los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la libertad, por lo que la situación de inmediatez estaba valorada con prioridad a estos derechos fundamentales, y que si bien podían no desconocerse los otros, las circunstancias particulares exigían que las actuaciones que se desplegarían por el Estado motivaban a una conciencia ciudadana y social en pro de derechos superiores como la vida, la salud y la libertad.

A partir de esa lectura de la situación social y la emergencia sanitaria derivada del coronavirus COVID 19, «se considera que la inmediatez en relación con la situación de un acto administrativo y la vulneración del debido proceso en relación con ese trámite puede considerarse suspendida, máxime si los términos de tales procesos y actuaciones también se suspendieron».

II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.

En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.

Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.

Cuestión previa: de la solicitud de integración del contradictorio La Constructora Fernando Mazuera S.A. solicitó que se integrara el litisconsorcio por pasiva, por cuanto, en su criterio, el asunto de la referencia debe ser estudiado en conjunto con dos procesos más de nulidad y restablecimiento del derecho que ya fueron decididos en segunda instancia, uno de ellos – identificado con el radicado 11001-33-34-001-2015-00293-00– fue resuelto por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el mismo sentido de la sentencia que se debate en el sub examine y en el proceso restante –el de radicación 11001- 33-34-001-2015-00335-00- la Subsección A de la Sección Primera del referido tribunal negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no operó el fenómeno de la caducidad de la facultad sancionatoria.

Manifestó que «si bien la presente acción de tutela, solamente busca la revisión de la supuesta vulneración de los derechos de la entidad demandada por la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo el expediente 11001-33-34-004- 2016-00270-00 (…) abre necesariamente el debate para revisar todos y cada uno de los casos anteriormente mencionados; dejando desde (sic) claro que, cualquier decisión que se tome en el presente proceso, tiene efectos sobre los demás procesos judiciales; justificándose de entrada, la necesidad de vinculación de los demás interesados en las resultas de esta causa constitucional».

El juez constitucional tiene la carga de integrar debidamente la litis, en aras de vincular a las personas naturales o jurídicas que puedan estar relacionadas con la trasgresión de un derecho fundamental, pues si no se actúa en este sentido se vulneraría el derecho fundamental al debido proceso de quienes no fueron llamados y cuentan con un interés legítimo dentro del mismo.

La Corte Constitucional se ha remitido al ordenamiento procesal civil, en específico a la figura del litisconsorcio necesario, con el fin de establecer en qué casos resulta imprescindible e ineludible la vinculación de sujetos al proceso. Sobre el particular ha mencionado: De conformidad con estas normas del Código de Procedimiento Civil, aplicable al trámite de tutela, el litis consorcio necesario se manifiesta cuando la relación de derecho sustancial sobre la cual ha de pronunciarse el juez está integrada por una pluralidad de sujetos, bien sean activos o pasivos, en forma tal que no es susceptible de escindirse en tantas relaciones aisladas como sujetos activos o pasivos individualmente considerados existan, sino que se presenta como una sola, única e indivisible, respecto al conjunto de tales sujetos.

En consecuencia, un pronunciamiento del juez con alcance sobre la totalidad de la relación no puede producirse con la intervención única de alguno o algunos de los unidos por aquella, sino, necesariamente, con la de todos y, sólo así, queda correcta e íntegramente constituida, desde el punto de vista subjetivo, la relación jurídico procesal, pudiendo el juez, en tal momento, hacer el pronunciamiento de fondo solicitado.

Así mismo, la jurisprudencia de esta Corte sobre el asunto ha indicado: (…)se está ante un litisconsorcio necesario, que debe integrarse: a) al momento de formular la demanda, dirigiéndola contra todos los litisconsortes; b) si así no se hiciere, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará dar traslado de ésta a quienes falten para integrar el contradictorio; c) en caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de los litisconsortes, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia[3].

El litisconsorcio necesario se presenta cuando la cuestión litigiosa tiene por objeto una relación jurídica material que es única e indivisible y que, por tanto, debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente (artículo 61 del Código General del Proceso[4]), lo cual impone que el proceso no pueda adelantarse sin la presencia de dicho litisconsorte, pues su vinculación resulta imprescindible y obligatoria.

Examinados los dos procesos mencionados por la constructora, se observa que todos tienen un origen común, producto de las quejas presentadas por varios propietarios de apartamentos del Conjunto Residencial Mazurén, Agrupación 10, Etapa B, ubicado en la calle 152 # 53A – 60 de la ciudad de Bogotá, contra la Constructora Fernando Mazuera S.A., por hechos derivados de deficiencias constructivas.

Dichas quejas dieron lugar a las correspondientes investigaciones por parte de la Administración, las cuales concluyeron con sendos actos administrativos sancionatorios, que posteriormente fueron demandados por la Constructora Fernando Mazuera S.A. ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A pesar de la relación que existe entre los mencionados procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que no existe una relación jurídica indivisible y única, que impida la resolución del asunto de la referencia al no traer de presente las providencias emitidas en tales procesos.

De hecho, lo que se evidencia es que cada proceso se fundamenta en una relación jurídica autónoma e independiente respecto de la contraparte, en virtud de las cuales el juez natural no consideró imprescindible unir esos procesos, pues se encontraba ante un litisconsorcio facultativo (artículo 60 de la Ley 1564 de 2012), en el que no es necesario que estén presentes todos los sujetos que lo integran, dado que cada uno es considerado, en su relación con la contraparte, como litigante separado y los actos que cada quien ejerza no afectan o benefician a los demás. Por consiguiente, no se accederá a la solicitud de integración del contradictorio, formulada por la Constructora Fernando Mazuera S.A. De otra parte, la Sala precisa que, en atención a los artículos 48 de la Ley 270 de 1996 y 36 del Decreto 2591 de 1991, por regla general, las sentencias de tutela y las emitidas por la Corte Constitucional en su labor de revisión tienen efectos inter partes, «es decir, solo afectan a los extremos procesales involucrados en la causa»[5].

Ahora bien, respecto de la manifestación de la Constructora Fernando Mazuera S.A., al señalar que la parte actora previamente a la interposición de la presente acción constitucional, ya había tramitado otra tutela por los mismos hechos, partes y pretensiones, lo cierto es que una vez se verificó el proceso con el radicado 11001-03-15-00-2020-00687-00[6], se encontró que a pesar de que existe similitud en cuanto a las partes, no sucede lo mismo con los actos administrativos cuya nulidad se pidió en los procesos ordinarios y tampoco con las providencias judiciales cuestionadas en sede constitucional.

De manera que, en el presente caso, no hay lugar a declarar configurada la cosa juzgada o la temeridad. 3. Problema jurídico De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado.

Para el efecto, primero, se deberá analizar si la solicitud de amparo cumplió con los requisitos generales de la tutela, particularmente, los de inmediatez, subsidiariedad y relevancia constitucional. Solo en el evento de superar tales requisitos, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si se configuraron o no los defectos alegados por la parte demandante. 4.

Análisis de la Sala 4.1. Requisitos generales de procedibilidad 4.1.1. De la inmediatez De conformidad con la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es la inmediatez con que se interponga la acción de tutela. Con base en este requisito, se debe acreditar que la tutela contra una providencia judicial se interpuso en un plazo razonable.

Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales, el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. Por esta razón, debe existir un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo.

Para la Corte Constitucional, esta condición de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es razonable, pues «de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos»[7].

Además, como lo señaló la misma Corporación[8], el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable»[9]; da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella[10]; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos»[11].

En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente»[12]. Para esta Subsección[13], se debe contabilizar el plazo de 6 meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial.

De igual forma, esta Sala ha expresado que, excepcionalmente, procede contabilizar el término de 6 meses desde la ejecutoria de la decisión[14] en los casos que se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, siempre y cuando no sean abiertamente improcedentes, pues los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento.

De otra parte, la Corte Constitucional ha identificado dos clases de criterios al momento de valorar el cumplimiento del requisito de inmediatez, unos denominados como valorativos del plazo y, los otros, justificantes de conducta del accionante[15]. En cuanto a los criterios valorativos del plazo, se encuentran: (i) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable, (ii) las circunstancias que hayan impedido acudir de forma inmediata al juez de tutela, (iii) el aislamiento geográfico, (iv) vulnerabilidad económica, (v) la eventual afectación de derechos de terceros, (vi) la diligencia (o falta de ella) por parte del accionante, y (vii) la posibilidad de que el amparo represente una serie afectación a la seguridad jurídica[16].

Por su parte, los criterios justificantes de la conducta del accionante, son (i) que se demuestre que la vulneración es permanente, pese a que el hecho que la originó es «muy antiguo» respecto de la presentación de la tutela, y (ii) que la especial situación del accionante haga desproporcionado adjudicarle la carga de acudir al juez[17]. Pues bien, respecto de este requisito, se advierte que el fallo cuestionado de segunda instancia fue proferido el 10 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B y fue notificado por correo electrónico el 16 de octubre de 2019, mientras que la tutela se radicó el 8 de mayo de 2020, esto es, 6 meses y 22 días después, lo que, en principio, llevaría a concluir que se ejerció extemporáneamente; sin embargo, contrario a lo manifestado por el a quo, la Sala advierte que la tardanza de la parte actora para presentar la solicitud de amparo tuvo su origen en razones jurídicamente válidas que justifican su inactividad, como pasa a exponerse.

En primer lugar, la Sala precisa que, el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud – OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.

En consideración a lo anterior y en uso de sus facultades constitucionales y legales[18], el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020, suspendió los términos judiciales en todo el país a partir del 16 y hasta el 20 de marzo de 2020, exceptuando algunos trámites, entre ellos, la acción de tutela; sin embargo, esa medida ha sido prorrogada a través de los Acuerdos PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020[19], PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020[20], PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020[21], PCSJA20-11546 del 25 de abril de 2020[22], PCSJA20- 11549 del 7 de mayo de 2020[23], PCSJA20-11556 del 22 de mayo de 2020[24], PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020[25].

De igual modo, la Presidencia del Consejo de Estado comunicó la circular 003 del 16 de marzo de 2020 a los funcionarios de la Corporación. Se consideró lo siguiente: 2. En materia de tutela, se contempla y se trabaja en las figuras del cierre de despachos judiciales, así como otras medidas que se discutirán mañana en la comisión interinstitucional.

Mientras tanto se les impartirá trámite y resolución a aquellas relacionadas con la salud en conexidad con la vida o la libertad. Frente a lo anterior, si bien desde un inicio se dispuso que las acciones de tutela estaban exceptuadas de la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, las situaciones excepcionales que afrontaba el país, en especial la Rama Judicial, pues tuvo que acudir a todas las herramientas disponibles para hacer la transición menos traumática posible entre el manejo de los expedientes físicos y los digitalizados.

Lo cierto es que la implementación de estas medidas extraordinarias pudo haber generado confusión e incidido en la presentación tardía de las acciones de tutela, razón por la cual, en el presente caso, la Sala considera que se debe flexibilizar el requisito de inmediatez y, en consecuencia, tendrá por acreditado su cumplimiento. 4.1.2. De la subsidiariedad[26] La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.

En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

No en vano los artículos 86[27] de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991[28] prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[29]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.

Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así[30]: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;

(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales».

Descendiendo al caso concreto, la Constructora Fernando Mazuera S.A. manifestó en el informe que la parte accionante contaba con otro mecanismo de defensa judicial, esto es, el recurso extraordinario de revisión, toda vez que, a su juicio, la situación expuesta en la solicitud de amparo se enmarca en la causal del numeral 5 del artículo 250[31] del CPACA.

Sobre el particular y en concordancia con lo expuesto por la Corte Constitucional[32], se ha dicho que la nulidad originada en la sentencia no se restringe a las causales que contempla el ordenamiento procesal civil –artículo 133 del Código General del Proceso -, sino que se deriva, también, de la violación del debido proceso estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política.

Asimismo, esta Corporación ha indicado que cualquier circunstancia ocurrida en la sentencia y que la parte considere adversa a sus intereses no da cabida a esta causal, pues «es necesario que al proferir la sentencia se incurra en una irregularidad estructurante de la nulidad de estricto orden procesal. No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en refutar la valoración de las pruebas contenida en la providencia que se busca infirmar, en alegar que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, toda vez que todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal»[33].

De igual modo, se ha reiterado que el recurrente, al alegar una nulidad originada en la sentencia por vulneración al debido proceso, no puede pretender que se reabra el debate probatorio y se cuestionen las interpretaciones legales y jurisprudenciales efectuadas en la sentencia recurrida, puesto que esos reproches no son propios de la causal alegada y escapan al objeto del recurso extraordinario de revisión. En efecto, se ha dicho: No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal.

En este orden de ideas y dado que, como se advierte en el acápite de «argumentos de la tutela» de esta providencia, los reparos de la accionante están dirigidos a cuestionar la interpretación que el tribunal ad quem le otorgó al artículo 38 del Código Contencioso Administrativo y la supuesta falta de aplicación del precedente jurisprudencial relacionado con ese artículo, es evidente que tales reproches no se enmarcan en la causal del numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual no resulta procedente el recurso extraordinario de revisión. Por ende, se concluye que la presente solicitud de amparo sí cumple con el requisito de subsidiariedad, puesto que la sentencia que se cuestiona fue proferida en virtud de un recurso de apelación y contra la misma no procede otro recurso, en atención a lo acabado de exponer. 4.1.3.

De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014[34], la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.

Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

Pues bien, la Sala advierte que la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la parte actora alegó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela. Además, se observa que la parte actora cumplió con la carga argumentativa en relación con el defecto endilgado a la decisión objeto de tutela y que no se está utilizando el mecanismo de amparo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario. 4.2.

Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora 4.2.1. Del desconocimiento del precedente jurisprudencial El Consejo de Estado o cualquier otra autoridad judicial idónea para generar precedentes[35], al resolver un determinado asunto, establece el alcance de una norma o resuelve un problema jurídico específico y el juez, en un caso semejante que se presenta con posterioridad, afronta la situación desconociendo que en dicho pronunciamiento se definió, en principio de manera vinculante, el alcance de la disposición aplicable o se fijó una regla para resolver esa clase de problemas jurídicos.

En estos casos, entonces, la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del derecho a la igualdad y resguardar la eficacia de otros principios básicos del orden constitucional. Siguiendo de cerca la jurisprudencia constitucional y su construcción de la teoría de los precedentes[36], se tiene que para identificarlos, es preciso realizar un análisis técnico de la jurisprudencia, en virtud del cual resulta imperativo distinguir entre el decisum, la ratio decidendi y el obiter dictum.

El decisum es la parte resolutiva de la sentencia, aquello que se dictamina en el caso concreto y que, dependiendo del tipo de pretensión invocada ante el juez administrativo, tendrá fuerza erga omnes o efecto inter partes[37]. Por su parte, la ratio decidendi «corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido de la decisión y de su contenido específico»[38] o, en su definición original, a la «formulación del principio, regla o razón general de la sentencia que constituye la base de la decisión judicial»[39].

Finalmente, el obiter dictum será «lo que se dice de paso»[40] en la providencia, esto es, «aquello que no está inescindiblemente ligado con la decisión»[41]. Teniendo en cuenta que el decisum de una sentencia puede tener efectos erga omnes o inter partes, según la naturaleza de la pretensión invocada ante el juez, se impone señalar que en aras de salvaguardar principios fundantes de nuestro ordenamiento constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, y de amparar derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones la fuerza vinculante de los precedentes judiciales que han resuelto situaciones análogas anteriores[42].

Lo anterior, en el sentido antes descrito, conforme al cual «únicamente se forma precedente a partir de la ratio decidendi que resuelve un caso»[43]. De otra parte, y en lo que tiene que ver con la definición de si la regla invocada como ratio controlante del caso a fallar realmente resulta aplicable o no, se tiene que, conforme a las consideraciones de la Corte Constitucional vertidas en la sentencia T-292 de 2006, para determinar si un precedente es relevante o no «se deben tener en cuenta factores como que: i) En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente, ii)La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante, iii) Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente.

En este sentido será razonable que cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente». En definitiva, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas[44]: a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció[45]. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.

Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.

Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente[46]). e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).

La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto[47]. f. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 4.3.

Caso concreto De entrada, la Sala advierte que en pronunciamientos recientes[48] esta Subsección y la Sección Primera de esta Corporación decidieron sobre un asunto que es similar por: (i) el defecto alegado y los motivos que lo sustentan -desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado-; (ii) las partes que integran la litis –Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá-, y (iii) las circunstancias fácticas que dieron origen al proceso ordinario en el cual se profirió la providencia que aquí se cuestiona -Deficiencias constructivas en el edificio realizado por la Constructora Fernando Mazuera S.A ubicado en la Calle 152 N°53A-60-.

Por tanto, la Sala incorporará a este fallo los argumentos expuestos en aquellas providencias. La accionante afirmó que la autoridad judicial accionada desconoció la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2009, radicación 11001-03-15-000-2003-00442-01, en virtud de la cual no le correspondía al tribunal ad quem declarar la caducidad de la potestad sancionatoria, puesto que allí se estableció que, para que se considere debidamente «impuesta» una sanción por parte de la Administración, esta debe proferirse y notificarse dentro del plazo de 3 años del artículo 38 del C.C.A., sin que sea necesario que dentro de dicho término se agote la vía gubernativa el acto sancionatorio.

Sostuvo que la autoridad judicial accionada no aplicó la mencionada jurisprudencia, por cuanto esta solo procede para el régimen sancionatorio disciplinario, obviando que esa sentencia del Consejo de Estado fijó un parámetro para la interpretación del artículo 38 del C.C.A. y que existe un precedente consolidado y uniforme sobre la materia.

Asimismo, adujo que la autoridad judicial demandada desconoció la sentencia T-211 de 2018 de la Corte Constitucional, la cual dejó sin efectos una providencia emitida por la misma subsección del tribunal accionado, en un litigio que tenía hechos similares a los que dieron origen a la sentencia que se cuestiona en el sub lite. Así las cosas, la Sala realizará un análisis del tema, a partir de los presupuestos del desconocimiento del precedente, el que, como lo ha establecido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se configura cuando una autoridad judicial «se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical– sin justificación suficiente»[49].

Lo anterior, habida cuenta de que, tal y como lo ha explicado esa alta corporación, una autoridad judicial puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando cumpla dos requisitos. El primero, que haga referencia expresa al precedente que abandona (principio de trasparencia) y, el segundo, que explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que debe apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente).

En el caso concreto, se advierte que en la providencia del 10 de octubre de 2019 –cuestionada por vía de tutela–, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, declaró que la Constructora Fernando Mazuera S.A. no debía pagar la multa, ni cumplir las obligaciones de hacer fijadas en la Resolución 896 de 2014, por considerar lo siguiente: Ahora bien, el fenómeno de la caducidad de la facultad sancionatoria en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984 se estableció en el artículo 38 de la siguiente forma:

ARTÍCULO 38. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas (…) No obstante, a través de la jurisprudencia se ha procedido a analizar una serie de hipótesis y criterios para determinar desde cuando inicia la facultad sancionatoria, es decir a partir de qué momento empieza a contarse el término de los tres (3) años, y también para esclarecer su culminación, esto es, qué actuaciones deben efectuarse y con cuál de ellas se da por terminada la actuación administrativa sancionatoria.

(…) En ese sentido, la Sala ha acogido la posición en la que la administración cuenta con un término de tres (3) años contados a partir de que la entidad tuvo conocimiento del hecho para iniciar la investigación administrativa, proferir la decisión de fondo, resolver los recursos de la vía gubernativa y notificar cada una de las decisiones dictadas en la misma, puesto que sólo una vez queda ejecutoriada la decisión, esta le puede ser oponible o exigible al administrado.

Debe tenerse en cuenta, además, que el Distrito emitió la Directiva Distrital Nº 007 de 007 y la Resolución Distrital Nº 300 de 2008 (vigentes para la época en que se formuló la queja en el caso concreto) conforme con las cuales se instruyó a las autoridades a aplicar la tesis en comento, en los siguientes términos:  - Directiva 7 de 2007, expedida por el Secretario General de la Alcaldía Mayor de Bogotá y dirigida a secretarios de despacho, directores de departamentos administrativos e institutos, gerentes o directores de establecimientos públicos; unidades administrativas especiales; empresas sociales del estado: (…) *Teniendo en cuenta que no existe una posición unificada de la Jurisdicción Contencioso Administrativa frente a la interrupción del término de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración, y que la administración debe acatar el criterio que desde el punto de vista del análisis judicial genere el menor riesgo al momento de contabilizar dicho término, se recomienda a las entidades Distritales que adelanten actuaciones administrativas tendientes a imponer una sanción, que acojan en dichos procesos la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado, es decir, aquella que indica que dentro del término de tres años señalado en la norma en comento [artículo 38 del C.C.A.], la administración debe expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa.

(…) - Numeral 14 del artículo 1º de la Resolución Distrital Nº 300 del 10 de octubre de 2008: 14. Dentro de toda actuación administrativa tendiente a imponer una sanción, además de observar los principios que rigen la función administrativa (artículo 209 de la Constitución Política), debe prestarse especial atención al desarrollo del principio de seguridad y certeza, lo cual implica que la Administración dentro del término de caducidad establecido en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, deberá adelantar todos los trámites tendientes a obtener un acto administrativo ejecutoriado.

En este sentido, se deberá adoptar la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado sobre la materia, es decir, aquella que indica que dentro del término de tres años señalado en la norma en comento, la Administración debe expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa. (…) Aquellas instrucciones se materializaron posteriormente, en el artículo 57 del Decreto Distrital 654 de 10 de octubre de 2011, norma que a su tenor señala:  Artículo 57.

Término de caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración. Las entidades, organismos y órganos distritales que adelanten actuaciones administrativas tendientes a imponer una sanción, deben dentro del término de caducidad de tres años señalado en el artículo 38 del C.C.A., expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa.

En el caso de actuaciones o procesos sancionatorios en trámite, en los cuales se haya superado el término de los tres años, será deber de la entidad promover las acciones a que haya lugar, a fin de obtener para el erario el ingreso debido por dicho concepto. (…) Ahora bien, la entidad recurrente propone como argumento de inconformidad que se debe aplicar lo previsto en la sentencia T-211 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, conforme a la cual -a su juicio- se reconoce como precedente la sentencia dictada por el Consejo de Estado el 29 de septiembre de 2009 para efectos de establecer e momento en que se configura la caducidad de la facultad sancionatoria de que trata el artículo 38 del Decreto 01 de 1984.

En lo que tiene que ver con el alcance de la providencia del 29 de septiembre de 2009, el mismo Consejo de Estado ha reconocido que los fines de unificación jurisprudencial son aplicables a la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración en procesos disciplinarios: ‘( ) en el pronunciamiento de la Sala Plena de esta Corporación, ante la importancia jurídica del tema de la caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración, y la necesidad de unificación jurisprudencial sobre el mismo, se analizó el ejercicio de la facultad sancionatoria de la Administración en un proceso disciplinario (…) El citado fallo de tutela [radicación 110010315000201701043] fue confirmado en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado en los siguientes términos:  Para este juez constitucional al revisar la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, proferida el 29 de septiembre de 2009, dentro del radicado No. 11001-03-15-000-2003- 00442-01, actor: ÁLVARO HERNÁN VELANDIA HURTADO, el mismo no es aplicable al caso de marras, pues en dicha oportunidad la Corporación de forma expresa indicó:  En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual en tratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.

Esta posición unificada no aplica respecto de investigaciones en otras materias que se regulen por regímenes especiales’. (…) Aclarado lo anterior y descendiendo al caso concreto, como ya se dijo, la Administración tuvo conocimiento de los hechos por los menos a partir del 8 de septiembre de 2011 y debía ejercer su facultad sancionatoria hasta el 8 de septiembre de 2014, por lo que es necesario verificar los actos administrativos expedidos y su correspondiente notificación para determinar si había o no caducidad de la facultad sancionatoria.

(…) De este modo, se evidencia que la Secretaría de Hábitat procedió a notificar las resoluciones que resolvían los recurso de reposición y apelación interpuestos por la Constructora Fernando Mazuera S.A., contra la Resolución Nº 896 del 25 de agosto de 2014 ‘por la cual se impone una sanción y se imparte una orden’ mucho tiempo después del término en el que debía proceder a resolver los recursos de la vía gubernativa y notificarlos adecuadamente, quedando debidamente ejecutoriada la decisión sancionatoria luego del 19 de mayo de 2016 (fls.315ª C1-documento digital página 175).

En consecuencia, al haber prosperado el cargo de caducidad de la facultad administrativa sancionatoria por superación del término previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, lo procedente es confirmar la sentencia del 6 de diciembre de 2018 proferida por el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá y declarar la nulidad de las Resoluciones N°896 del 25 de agosto de 2014, N°1863 de 16 de diciembre de 2015 y N°1118 de 28 de abril de 2016, por medio de las cuales se impuso una sanción y se resolvieron los recursos de reposición y apelación (resaltado del texto original).

En resumen, el Tribunal demandado declaró de la caducidad de la potestad sancionatoria respecto de la Secretaría Distrital del Hábitat, al considerar que era aplicable la teoría restrictiva del artículo 38 del C.C.A. –que indica que la Administración tiene 3 años para iniciar la investigación, emitir el acto sancionatorio, resolver los recursos formulados en su contra y notificar cada una de dichas decisiones– y no la tesis jurisprudencial –tesis intermedia- fijada en la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009[50], por la Sala Plena del Consejo de Estado, toda vez que, en su parecer, ese criterio unificador solo es aplicable a los procesos sancionatorios disciplinarios, es decir, no cobija asuntos como los que dieron origen al sub examine.

Asimismo, puso de presente que: i) varios actos administrativos proferidos por el Distrito que contienen directrices para el desarrollo de las actuaciones tendientes a imponer una sanción, en los que se le indica a los servidores que acojan en dichos procesos la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado y ii) lo decidido por la Sección Quinta de esta Corporación en un fallo de tutela de 2017, en el cual dicha Sala concluyó que no era aplicable la providencia de unificación del 29 de septiembre de 2009.

Visto lo anterior y en aras de determinar si se desconoció o no el precedente del 29 de septiembre de 2009, proferido en la radicación 110010315000200300442 01, se debe tener claridad acerca de si esa sentencia se aplica a todos los procesos sancionatorios que no tengan norma especial o solo a los procesos sancionatorios disciplinarios, razón por la cual a continuación se transcribirá in extenso lo manifestado en aquella oportunidad por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, así: Se hace necesario entonces ‘cuándo’ debe entenderse impuesta la sanción, como quiera que la interpretación al respecto determinará la manera de establecer si la facultad sancionatoria en materia disciplinaria se ejerció o no de forma oportuna.

La Sala comienza el análisis partiendo de la jurisprudencia de esta Corporación en relación con el manejo del tema de la prescripción de la acción sancionatoria acerca de cuándo debe entenderse ‘impuesta la sanción’, que no ha sido unánime. En efecto, sobre el particular existen tres tesis: a) Se entiende ejercida la potestad disciplinaria cuando se produce la decisión que resuelve la actuación administrativa sancionatoria[51]. b) Para que se considere ‘impuesta’ la sanción es necesario no solo que el acto sancionatorio primigenio se expida, sino también que se notifique. c) Debe haberse expedido el acto sancionatorio, resuelto todos los recursos que se propusieron, y notificado las decisiones sobre éstos.

Revisado el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, a continuación se destacan apartes de dos fallos de las Secciones Primera y Cuarta de esta Corporación, los cuales, en relación con la prescripción de la acción sancionatoria, han sostenido: Sección Primera: ‘De la norma transcrita (Art. 38 C.C.A.) no infiere la Sala, como lo hace la actora, que la facultad sancionatoria se extiende hasta el acto que agotó la vía gubernativa, sino que basta que se haya expedido y notificado dentro de dicho lapso el acto principal a través del cual se impone la sanción. Por lo demás, la Administración no sólo profirió el acto principal, sino que resolvió el recurso de reposición y negó la concesión del recurso de apelación, actos estos que notificó dentro del término de los tres años a que alude el artículo 38 del C.C.A. En consecuencia, como los hechos que dieron lugar a la sanción tuvieron ocurrencia el 14 de febrero de 1995 y el acto principal se expidió el 18 de marzo de 1996, notificado el mismo día al apoderado de la actora (folio 29 vuelto del cuaderno de anexos), no operó el fenómeno de la caducidad sancionatoria, por lo que el cargo en estudio no tiene vocación de prosperidad.’[52] Por su parte, la Sección Cuarta de esta Corporación, en relación con la prescripción de la facultad sancionatoria de la administración, manifestó: ‘Lo primero que observa la Sala es que la Resolución Sanción IPC-RS-024 de 9 de marzo de 2001 fue notificada el 12 de marzo de ese año, y ésta es la fecha que debe tenerse en cuenta para efectos de la contabilización de la prescripción y no la fecha en que adquiere firmeza por la decisión del recurso, pues, la facultad sancionatoria se ejerce en el momento en que se impone la sanción, independientemente de que se interpongan o no los recursos o que se revoque posteriormente al decidirlos.

En consecuencia, al menos desde la sanción por no declarar marzo de 1996, no se encuentra prescrita. En segundo lugar, es carga de la demandante demostrar que por enero y febrero de 1996 las sanciones estaban prescritas, pues, aunque la Administración afirma que el formulario oficial de declaración de azar y espectáculos fue adoptado por la Resolución 019 de 12 de marzo de 1996, su falta de prueba dentro del proceso, impide determinar concretamente las fechas de vencimiento y si preveía algo en relación con los meses señalados.

Tampoco se probó que existiera otra regulación al respecto que se pudiera considerar para establecer el inicio del término de la prescripción. Así las cosas, la demandante no desvirtuó la legalidad de los actos administrativos, por lo que se denegarán las pretensiones de la demanda, previa la revocatoria de la sentencia apelada[53].’ A su turno la posición imperante de la Sección Segunda sobre este aspecto ha sido reiterativa en el sentido de afirmar que la imposición de la sanción supone no sólo la expedición del acto inicial sino la resolución y la notificación de la decisión que decide los recursos respectivos.

(…) Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario.

Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.

Así, la existencia de esta segunda etapa denominada ‘vía gubernativa’ queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto (se subraya). Examinadas las anteriores razones, la Sala concluye que se unificó la jurisprudencia en relación con el entendimiento y aplicación del artículo 38 del C.C.A., en el sentido de que debe entenderse «impuesta» la sanción si se ha proferido y notificado el acto principal dentro del término de 3 años establecido en dicho artículo, sin que sea necesario que se hayan expedido los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa, por cuanto estos últimos constituyen la etapa posterior del proceso administrativo, cuyo fin no es emitir el pronunciamiento principal, sino que sea revisada la decisión proferida por la Administración. Asimismo, si bien esa sentencia de unificación fue proferida al resolver un recurso extraordinario de súplica, que tuvo origen en los reparos formulados contra unos actos administrativos emitidos en un proceso sancionatorio disciplinario, lo cierto es que el artículo 38 del C.C.A. no es una norma especial para las acciones disciplinarias, pues, como se advierte de su contenido, se aplica a todos los procesos sancionatorios que no tengan una normativa específica relacionada con la caducidad de las sanciones; en efecto, su tenor literal determina:

ARTICULO 38. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas (se resalta). En la misma sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 se ratificó que la interpretación que allí se acogía cobija a todos los procesos sancionatorios que no tienen una disposición especial en contrario, puesto que se indicó que era necesario «unificar las posturas de las Secciones sobre el tema» y con el fin de explicar los distintos criterios existentes en las Salas del Consejo de Estado, se citaron varias providencias que se fundamentaban en diferentes supuestos fácticos y entre las cuales, se resalta, solo una tenía origen en una acción disciplinaria, así: i) Sentencia del 13 de noviembre de 2003, expediente 7767, proferida por la Sección Primera, en el cual la actora demandó a la Superintendencia Nacional de Salud, en aras de que se declarara la nulidad de la resolución que le impuso una multa, por encontrarla responsable de varias fallas que ocasionaron el fallecimiento de unos pacientes en una clínica de la ciudad de Bogotá, por disminución de oxígeno, ocasionada por el cambio de sus tanques. ii) Sentencia del 15 de noviembre de 2007, expediente 15015, proferida por la Sección Cuarta, en la que la sociedad demandante solicitó la nulidad de la sanción que le impuso el Distrito de Bogotá – Dirección Distrital de Impuestos, por no declarar el impuesto de azar y espectáculos de 1996, 1997, 1998 y 1999. iii) Auto del 7 de abril de 2006, expediente 0662-06, proferida por la Sección Segunda, en el que se resolvió la solicitud de suspensión provisional de unos actos sancionatorios disciplinarios.

Por tanto, es claro que el estudio de la potestad sancionatoria en la sentencia de unificación no se limitó a los procesos sancionatorios disciplinarios, pues, como se vio, para el efecto se mencionaron las distintas posturas en torno al artículo 38 del C.C.A. en procesos sancionatorios de distinta naturaleza. Sumado a lo anterior, en sentencia del 26 de noviembre de 2009, la Sección Primera de esta Corporación corroboró el alcance del artículo 38 del C.C.A., en los términos acabados de señalar, al manifestar lo siguiente: Por consiguiente, el término de caducidad que se ha de aplicar por no existir norma especial en la referida ley, es el artículo 38 del C.C.A., según el cual la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.

El alcance de esa disposición fue precisado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en reciente sentencia[54] cuyo asunto se llevó a su conocimiento por la importancia jurídica del tema nacida de la necesidad de unificar la jurisprudencia sobre el mismo, por lo cual la posición jurisprudencial mayoritaria allí sentada, que aunque concerniente a un proceso disciplinario, se ha de aplicar para dilucidar el cargo bajo examen, pues sustancialmente se trata del ejercicio de una misma facultad, la de imponer sanción por las autoridades administrativas, no sin antes advertir que el Consejero ponente del sub lite salvó el voto en dicha sentencia. La posición jurisprudencial allí definida y que, como atrás se señala, acoge la Sala por su carácter unificador de los diferentes lineamientos que se habían dado entre las Secciones de la Corporación, consiste en que la sanción se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, es decir, el que pone fin a la actuación administrativa, decisión ésta que resuelve de fondo el proceso sancionatorio y define la conducta investigada como constitutiva de falta, porque en él se concreta la expresión de la voluntad de la administración (…)[55] (se subraya).

Así las cosas, es evidente que la interpretación que del artículo 38 del C.C.A. de realizó en la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, no se reduce a un entendimiento en el marco de las acciones disciplinarias, pues, como se vio, ello implicaría desconocer que el mencionado artículo fue consagrado como una norma general, que establece la caducidad de las sanciones que le compete imponer a la Administración, cuando no exista norma especial en contrario.

Igualmente, luego de la expedición de las sentencias anteriormente referidas, se ha construido un precedente amplio y consolidado sobre la aplicación de la interpretación del artículo 38 del C.C.A. a distintos procesos sancionatorios, no solo disciplinarios, y que, a título de enunciación, esta Sala sintetizará algunas de las diversas sentencias que han plasmado ese criterio unificado, así: |Radicación |Fecha |Supuestos fácticos|Decisión relacionada con | | |sentencia | |el art. 38 del C.C.A. | |25000-23-24|8 de febrero |La Empresa de |«Cabe destacar que | |-000-2008-0|de 2018, |Acueducto de |actualmente la posición | |0045-02 |proferida por|Bogotá E.S.P buscó|mayoritaria al interior | | |la Sección |obtener la |del Consejo de Estado | | |Quinta, |declaratoria de |corresponde a la tesis | | |Descongestión|nulidad del acto |intermedia, en virtud de | | | |administrativo, |la cual basta que se haya| | | |mediante el cual |expedido y notificado | | | |la |dentro de dicho lapso el | | | |Superintendencia |acto principal a través | | | |de Servicios |del cual se impone la | | | |Públicos |sanción. En efecto, | | | |Domiciliarios la |resulta ser esta la tesis| | | |multó y la |que se impuso, por haber | | | |requirió para que |sido acogida por la Sala | | | |presentara un plan|Plena de lo Contencioso | | | |de mejoramiento de|Administrativo[56], por | | | |los |las Secciones Primera[57]| | | |procedimientos y |y Cuarta[58] de esta | | | |de la gestión en |Corporación, siendo | | | |materia comercial.|entonces el criterio que | | | | |gobierna esta clase de | | | | |controversias». | |5000-23-24-|31 de mayo de|La sociedad |«Así las cosas, la Sala | |000-2009-00|2018, |Carolina Ortiz y |encuentra que, a la luz | |299-01 |proferida por|Compañía S. en C. |de la tesis | | |la Sección |y otros |jurisprudencial acogida | | |Primera |demandaron, con el|por esta Sección, | | | |objeto de obtener |conforme la cual dentro | | | |la declaratoria de|del término de tres años | | | |nulidad de las |al que hace referencia el| | | |resoluciones, por |artículo 38 del C.C.A., | | | |medio de las |la entidad debe haber | | | |cuales la Alcaldía|expedido y notificado el | | | |Local de Usaquén |acto administrativo que | | | |los declaró |impone reprimenda, la | | | |infractores del |potestad sancionatoria | | | |régimen |ejercida por la Alcaldía | | | |urbanístico y de |Local de Usaquén fue | | | |obra y los |oportunamente | | | |sancionó al pago |desarrollada, puesto que,| | | |de una multa. |entre el momento de | | | | |ocurrencia de la presunta| | | | |infracción urbanística | | | | |(…) y la expedición y | | | | |correspondiente | | | | |notificación del acto, | | | | |transcurrieron tan solo 6| | | | |meses y 16 días». | |25000-23-24|26 de julio |ETB S.A. E.SP. |«Al respecto, se | |-000-2008-0|de 2018, |solicitó la |considera necesario poner| |0498-01 |proferida por|declaratoria de |de presente que la | | |la Sección |nulidad de las |jurisprudencia del | | |Quinta |resoluciones, a |Consejo de Estado en | | | |través de las |forma pacífica ha | | | |cuales la |señalado que el término | | | |Superintendencia |de la caducidad de la | | | |de Servicios |facultad sancionadora es | | | |Públicos |de tres (3) años; sin | | | |Domiciliarios le |embargo, en razón a las | | | |impuso una sanción|varias tesis respecto de | | | |consistente en |los límites temporales | | | |multa y le ordenó |para realizar su cómputo | | | |ejecutar la |no se contaba con un | | | |reparación de que |criterio unificado.

La | | | |trata el numeral 1|anterior discusión fue | | | |del artículo 137 |superada mediante | | | |de la Ley 142 de |sentencia proferida por | | | |1994. |la Sala Plena de la | | | | |Corporación, reiterada | | | | |por su Sección Primera, | | | | |en la que se dijo que | | | | |‘basta que se haya | | | | |expedido y notificado | | | | |dentro de dicho lapso el | | | | |acto principal a través | | | | |del cual se impone la | | | | |sanción’.

Postura que no | | | | |fue acogida por el | | | | |Tribunal a quo en el | | | | |fallo censurado». | |11001-03-24|29 de marzo |COSTATEL S.A. |«Respecto al término con | |-000-2010-0|de 2019, |E.S.P solicitó la |que cuenta la | |0318-00 |proferida por|declaratoria de |administración para hacer| | |la Sección |nulidad de la |uso de su potestad | | |Primera |resolución, a |sancionatoria, la Sala | | | |través de la cual |Plena Contenciosa de esta| | | |el MINTIC le |Corporación unificó su | | | |canceló el permiso|jurisprudencia mediante | | | |otorgado para el |sentencia de 29 de | | | |uso del espectro |septiembre de 2009, en el| | | |radioeléctrico y |sentido de determinar que| | | |le declaró |el factor temporal para | | | |responsable por el|ejercer la facultad debe | | | |incumplimiento de |contarse hasta el momento| | | |sus obligaciones. |que se expide y notifica | | | | |el acto principal y no | | | | |aquellas actuaciones | | | | |posteriores que se surten| | | | |en virtud de la vía | | | | |gubernativa». | |25000-23-26|8 de mayo de |Cablevista S.A. |«Al respecto, la Corte | |-000-2009-0|2019, |demandó a la |Constitucional, en | |0804-01(438|proferida por|Comisión Nacional |sentencia del 1 de junio | |02) |la Sección |de Televisión, con|del 2018, hizo un | | |Tercera, |el objeto de que |recuento de la | | |Subsección A |se declarara la |jurisprudencia del | | | |nulidad de las |Consejo de Estado en lo | | | |resoluciones, |referente al artículo 38 | | | |mediante las |del Decreto 01 de 1984 y | | | |cuales se le |concluyó que existe una | | | |impuso una multa, |posición uniforme de esta| | | |por por violación |Corporación en la que se | | | |del régimen a la |entiende que la facultad | | | |competencia. |sancionatoria de las | | | | |autoridades | | | | |administrativas no caduca| | | | |si en el término de 3 | | | | |años previsto en la norma| | | | |en mención se expide y | | | | |notifica el acto | | | | |administrativo | | | | |principal». | |25000-23-24|12 de |La Empresa de |«Por otro lado, de | |-000-2011-0|septiembre de|Acueducto de |acuerdo con la tesis | |0494-01 |2019, |Bogotá E.S.P |unificada e imperante en | | |proferida por|demandó a la |esta Corporación[59], en | | |la Sección |Superintendencia |vigencia del CCA, la | | |Primera |de Servicios |operancia de la caducidad| | | |Públicos |de la facultad | | | |Domiciliarios, con|sancionatoria se | | | |el fin de que se |interrumpe con la | | | |declarara la |notificación del acto | | | |nulidad de los |administrativo que impone| | | |actos |la sanción, | | | |administrativos |independientemente de que| | | |por medio de los |contra este se puedan | | | |cuales se le |ejercer los recursos de | | | |impuso una sanción|reposición y/o apelación | | | |de multa y varias |en vía gubernativa». | | | |obligaciones de | | | | |hacer. | | Como se observa, al resolver asuntos relativos a la caducidad de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas, varias Secciones de esta Corporación han reconocido y ratificado el criterio unificado, establecido en la sentencia del 29 de septiembre de 2009; por tanto, es evidente que se trata de una interpretación normativa que se aplica de la misma manera a los asuntos relacionados con la potestad sancionatoria del Estado, siempre que, como ya se dijo, no tengan regulación especial en contrario.

Sobre el particular, es importante resaltar que la misma Corte Constitucional, mediante sentencia T-211 de 2018, puso en evidencia la existencia de un precedente vinculante en relación con el artículo 38 del C.C.A., en un caso en el cual la autoridad accionada era la misma del sub examine –la Subsección B, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca-.

En efecto, en dicha oportunidad, luego de hacer un detallado y pormenorizado recuento de providencias que aplican el precedente fijado en la sentencia del 29 de septiembre de 2009, concluyó: Como se ve, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió casos en los que autoridades administrativas ejercieron su facultad sancionatoria y los afectados demandaron la nulidad de los actos por la caducidad de esa potestad, con base en la regla prevista en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984.

Por lo tanto, resulta evidente que esos fundamentos fácticos son equiparables a los examinados en la decisión contra la que se formuló la acción de tutela. (…) 37.- Comprobados los elementos que configuran el precedente, se advierte que la tesis jurisprudencial se expuso de manera reiterada y uniforme por la Sección Primera del Consejo de Estado, que es el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa para la interpretación de las normas que regulan los procesos administrativos sancionadores cuya competencia no esté atribuida a otra Sección y, además, es el superior funcional de la autoridad judicial accionada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 110 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003 que le asigna el conocimiento de ‘Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones.

(…) En el presente caso, la Sala advierte la inobservancia de las obligaciones que tenía la autoridad judicial accionada, pues a pesar de tener conocimiento sobre la postura uniforme de su superior jerárquico, en relación con la interpretación del artículo 38 ibidem no la reconoció y, por el contrario, hizo referencia a diversas tesis del Consejo de Estado que fueron expuestas antes de la consolidación del precedente uniforme, reiterado y pacífico de la Sección Primera de esa Corporación sobre la materia.

Tal y como se indicó previamente, la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, fue acogida por la Sección Primera como un criterio orientador, que sirvió de referente para la construcción y el fortalecimiento de una tesis jurisprudencial. Por lo tanto, para el momento en el que se profirió la decisión acusada esa postura había sido reiterada pacíficamente por más de 7 años.

Esta circunstancia se ignoró por el Tribunal, quien sustentó su interpretación en decisiones previas, específicamente en el concepto emitido el 25 de mayo de 2005 por la Sala de Consulta y Servicio Civil, y la sentencia del 5 de febrero de 2009 de la Sección Primera del Consejo de Estado. (…) Comprobado el incumplimiento de la primera carga, esto es, la identificación del precedente vigente sobre la materia, se advierte la consecuente inobservancia de las demás obligaciones que debía cumplir el juez accionado si pretendía interpretar el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 de una forma diferente a la expuesta por la Sección Primera.

En efecto, al ignorar el precedente vinculante la autoridad judicial demandada también omitió: (i) reconocer de forma expresa que se apartaba del precedente, y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada que sustentara su distanciamiento de la regla jurisprudencial vigente. (…) 40.- Las circunstancias descritas demuestran que la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2016 por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado porque desconoció el precedente de la Sección Primera del Consejo de Estado en relación con la regla jurisprudencial de interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984 fijada por la Sección Primera del Consejo de Estado y, en consecuencia, vulneró los derechos al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá. Por lo tanto, la Sala dejará sin efectos la sentencia acusada para que la autoridad judicial accionada emita una nueva decisión en la que considere la existencia de un precedente vinculante y los efectos que comporta para su actividad (negrillas del texto original).

En este orden de ideas, resulta clara la existencia de un precedente uniforme en relación con la aplicación de la tesis -intermedia- del artículo 38 C.C.A. frente a los procesos sancionatorios, no solo los disciplinarios, eso sí, cuando no tengan una regulación especial en contrario. Es por ello que no se comparten los argumentos esbozados por el Tribunal demandado para desconocer la tesis de la sentencia del 29 de septiembre de 2009, en virtud de los cuales dijo i) que no aplicó la mencionada providencia, por cuanto la Sección Quinta de esta Corporación manifestó, en un fallo de tutela, que ese precedente se había establecido solamente para las procesos sancionatorios disciplinarios y ii) que no debe aplicarse el artículo 38 del C.C.A., dado que existe norma especial que regula la caducidad de la facultad sancionatoria para el distrito de Bogotá. Ahora, respecto del fallo de tutela referido por la autoridad judicial accionada, proferido el 3 de agosto de 2017, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el proceso con radicación 11001-03-15-000-2017-01043- 01, se advierte que en esa oportunidad, dicha Sección efectivamente señaló que en la mencionada sentencia de unificación se indicó que «solo aplicaba para el régimen sancionatorio disciplinario y que no se podía utilizar frente otros tipos de investigaciones que se regulen por normas especiales»[60].

No obstante, ese pronunciamiento en sede de tutela no resulta suficiente para sostener que la Subsección accionada no desconoció la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, pues incluso esta Sala encuentra que existen pronunciamientos posteriores de la misma Sección Quinta, en los que adoptó la postura a la que se ha venido haciendo referencia. De modo que se trata de una decisión aislada que carece de carácter vinculante y no constituye precedente aplicable en estos casos.

Sumado a lo anterior, en la referida sentencia T-211 de 2018, la Corte Constitucional dejó sin efectos la providencia del 24 de noviembre de 2016, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual tenía unos fundamentos fácticos muy similares a los de la tutela de radicación 11001-03-15-000-2017-01043-01, razón por la cual esta Sala no observa un sustento razonable para que el tribunal ad quem siga citando la sentencia de tutela 2017-01043, cuando lo cierto es que la Corte Constitucional, desde 2018, le advirtió que el criterio que cita –el plasmado en la el fallo de tutela 2017-01043- no corresponde al precedente uniforme, pacífico y reiterado que el Consejo de Estado ha edificado y aplicado.

Además, tampoco es cierto que exista norma especial sobre la caducidad de la facultad sancionatoria para el distrito de Bogotá, que tornaría en improcedente la aplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, pues las normas citadas como «especiales» no están fijando una regla sobre la mencionada caducidad, sino que se limitan a brindar una directriz sobre cómo entender el término fijado en el artículo 38 del C.C.A., en aras de que el distrito pueda imponer en tiempo las sanciones que son de su competencia. Lo anterior, se advierte con facilidad del propio contenido de los actos administrativos referidos por la autoridad judicial accionada en su sentencia, así: - Directiva Distrital 007 de 2007: Debe tomarse en cuenta que dentro de toda actuación administrativa tendiente a imponer una sanción, además de observar los principios que rigen la función administrativa (artículo 209 de la Constitución Política), debe prestarse especial atención al desarrollo del principio de seguridad y certeza en las actuaciones de las autoridades, lo que implica que la administración dentro del término de caducidad establecido en el artículo 38 del C.C.A., deberá adelantar todos los trámites tendientes a obtener un acto administrativo ejecutoriado.

Teniendo en cuenta que no existe una posición unificada de la Jurisdicción lo contencioso Administrativa frente a la interrupción del término de caducidad de facultad sancionatoria de la administración, y que la administración debe acatar el criterio que desde el punto de vista del análisis judicial genere; el menor riesgo momento de contabilizar dicho término, se recomienda a las entidades distritales que adelanten actuaciones administrativas tendientes a imponer la sanción, que acojan en dichos procesos la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado, es decir, aquella que indica que dentro del término de tres los señalado en la norma en comento, la administración debe expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa (negrillas del texto original). - Resolución Distrital 300 de 2008: 14.

Dentro de toda actuación administrativa tendiente a imponer una sanción, además de observar los principios que rigen la función administrativa (artículo 209 de la Constitución Política), debe prestarse especial atención al desarrollo del principio de seguridad y certeza, (o cual implica que la Administración dentro de término de caducidad establecido en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, deberá adelantar todos los trámites tendientes a obtener un acto administrativo ejecutoriado.

En este sentido, se deberá adoptar la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado sobre la materia, es decir, aquella que indica que dentro del término de tres años señalado en la norma en comento, la Administración debe expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa (resaltado del texto original). - Decreto Distrital 654 de 2011: Artículo 1.

El Modelo de Gerencia Jurídica Pública -GJP-. Adoptar el Modelo de Gerencia Jurídica Pública en la Administración Distrital, entendido como un sistema de gestión, orientación y control a la gestión en el ámbito jurídico, que define marcos de política pública en relación con la prevención del daño antijurídico, los asuntos normativos distritales, los conceptos jurídicos, el control disciplinario, la defensa judicial, la contratación pública, las personas jurídicas sin ánimo de lucro, los estudios y la informática jurídica a las entidades, organismos y órganos en el Distrito Capital; y que se orienta a resolver problemáticas y discusiones jurídicas con una visión omnicomprensiva y a largo plazo, que posibilite políticas claras, de reacción inmediata, pero estructuradas.

El Modelo se dirige hacia la implantación e implementación de una unidad coordinadora de la Abogacía General del Servicio Jurídico en el contexto distrital, en un obligado paso hacia la Gerencia Jurídica Pública. Parágrafo. Para los efectos del presente acto administrativo, y en los términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, relacionado con la integración de la administración pública, las Secretarías de Despacho, los Departamentos Administrativos y las Unidades Administrativa Especiales Sin Personería Jurídica se constituyen en los denominados ORGANISMOS del Sector Central de la Administración Pública Distrital; por su parte, los entes adscritos o vinculados a las Secretarías de Despacho que cumplen funciones, en los términos de los acuerdos distritales, bajo su orientación, coordinación y control, y que gozan de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente se denominan ENTIDADES DISTRITALES y conforman el sector descentralizado de la Administración; los entes de control distrital se denominan genéricamente como ÓRGANOS. (…) Artículo 57.

Término de caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración. Las entidades, organismos y órganos distritales que adelanten actuaciones administrativas tendientes a imponer una sanción, deben dentro del término de caducidad de tres años señalado en el artículo 38 del C.C.A., expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa[61] (negrillas del texto original).

De la lectura de los anteriores actos administrativos, surge con claridad que fueron expedidos con el fin de coordinar a las entidades, organismos y órganos distritales, para que los actuaciones dirigidas a imponer una sanción se adelantaran teniendo en cuenta la tesis restrictiva del artículo 38 del C.C.A., para blindar sus procedimientos ante posibles discordancias en el entendimiento de dicha norma, toda vez que, como se señaló en la Directiva Distrital 007 de 2007 y en la Resolución Distrital 300 de 2008, para el momento en que fueron proferidos dos de estos actos, no existía una postura unificada en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la interpretación del referido artículo del C.C.A. Sin embargo, el problema interpretativo del artículo 38 del C.C.A. fue superado, como se vio, mediante la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, a través de la cual la Sala Plena del Consejo de Estado acogió el criterio hermenéutico intermedio de la mencionada norma.

Así las cosas, es evidente que las normas citadas como especiales sobre la caducidad de la facultad sancionatoria para el distrito capital de Bogotá en realidad no lo son, puesto que no están fijando una regla específica sobre el plazo para utilizar esta potestad, sino que su objeto es convertirse en una pauta o guía de cómo las autoridades distritales deben aplicar el término establecido en el artículo 38 del C.C.A. En todo caso, se trata de actos administrativos que, por virtud de la jerarquía normativa que rige nuestro sistema jurídico, no pueden contrariar la ley.

En el mismo sentido, es relevante precisar que tampoco es procedente aplicar la tesis restrictiva que fue acogida en el Decreto Distrital 654 de 2011, pues, se reitera, la caducidad en materia sancionatoria es un tema legal, de modo que no puede ser desconocida vía acto administrativo. Por consiguiente, se colige que como no existe norma especial en contrario, para los asuntos relacionados con la potestad sancionatoria del distrito de Bogotá; a estos procesos le es aplicable la normativa general, establecida en el artículo 38 del C.C.A., cuya interpretación, como se vio, fue objeto de unificación, a través de la sentencia del 29 de septiembre de 2009[62], proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

En este orden de ideas y dado que para el momento en que fue proferida la sentencia cuestionada -10 de octubre de 2019- existía el mencionado precedente consolidado, este último era de obligatoria aplicación para el Tribunal accionado, pero ello no ocurrió así. Lo que se observa es que dicha autoridad judicial se apartó del precedente vinculante, sin cumplir con la carga argumentativa exigida a los jueces para tal fin, pues i) no hizo referencia al precedente que abandonaba, toda vez que ni siquiera analizó que este aplica para todos los procesos sancionatorios que no tengan regla especial, no solo los disciplinarios, como lo mencionó en la sentencia cuestionada y ii) no explicó de manera suficiente sus razones para alejarse de las decisiones proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues su fundamentación se redujo a citar un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 2005[63] y una sentencia del 5 de febrero de 2009 de la Sección Primera[64], ambos previos al fallo de unificación del 29 de septiembre de 2009, y, además, (iii) desconoció la sentencia T-211 de 2018 que, como se dijo en líneas anteriores, dejó sin efectos una sentencia que produjo el mismo tribunal accionado, por desconocer el criterio uniforme existente respecto del artículo 38 del C.C.A. Así las cosas, la Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del Distrito de Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat.

Como consecuencia, dejará sin valor y efectos jurídicos el fallo del 10 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, y le ordenará a dicha Corporación que, en un lapso no mayor a veinte (20) días, contado a partir de la notificación de esta providencia, profiera una decisión de remplazo aplique el precedente jurisprudencial establecido en la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009[65], de conformidad con lo expuesto a lo largo de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Revocar la sentencia del 4 de junio de 2020, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En su lugar, conceder el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del Distrito de Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat, por las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO. Dejar sin valor y efectos jurídicos la sentencia del 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Como consecuencia, se ordena a dicha Corporación que, en el término de 20 días, contado a partir de la notificación de la presente providencia, profiera una nueva decisión en la que aplique el precedente jurisprudencial establecido en la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

TERCERO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [3] Auto A182-09 de la Corte Constitucional. [4] Aplicable al sub examine. [5] Sentencia SU-037 de 2019 de la Corte Constitucional. [6] M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). [7] Corte Constitucional.

Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Esta tesis se ha mantenido por la Corporación a lo largo de los años. En particular, en la sentencia T-735 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos), en la que se analizó la procedencia de una acción de tutela que se interpuso tres años, nueve meses y ocho días, después del fallo materia de censura, con relación al alcance de este principio, expresó lo siguiente: «La Corte Constitucional ha clasificado el principio de inmediatez como un requisito general de procedencia que versa sobre una exigencia de acuerdo con la cual, la acción de tutela debe ser instaurada oportunamente, en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración».

Con relación al término en que se interpuso la acción de tutela, en el caso citado, la Corporación consideró que este era, «[…] desmedido, poco razonable y desproporcionado para solicitar la intervención del juez de tutela». [8] Corte Constitucional. Sentencia T-217 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. [9] Corte Constitucional. Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. [10] Corte Constitucional.

Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T- 1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. [11] Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T- 299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras. [12] Consejo de Estado.

Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: Radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [13] En este mismo sentido, ver la sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 110010315000201803905-01, demandante: Ruby Yasmín Lasso Chaguendo. [14] El artículo 331 del C.P.C. (norma aplicable) establecía: «Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.

No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva. Las sentencias sujetas a consulta no quedarán firmes sino luego de surtida esta». [15] Corte Constitucional, sentencias SU-499 de 2016 y T-038 de 2017. [16] Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia T-069 de 2015. [17] Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-499 de 2016. [18] En especial las conferidas por el artículo 85 de la Ley 270 de 1996, numerales 13, 16, 24 y 26. [19] Desde el 21 de marzo hasta el 3 de abril de 2020. [20] Desde el 4 de abril hasta el 12 de abril de 2020, las excepciones que fueron estipuladas en un primer momento se mantuvieron y fueron exceptuados otros trámites.

Con respecto a la acción de tutela, se dispuso que se le daría prelación en el reparto a las tutelas que versaran sobre derechos fundamentales a la vida, la salud y la libertad. [21] Desde el 13 de abril hasta el 26 de abril de 2020, se mantuvieron las excepciones establecidas en los anteriores acuerdos y, acerca de la acción de tutela, se dispuso que «[S]u recepción se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo. a. Los despachos judiciales no remitirán los expedientes de tutela a la Corte Constitucional hasta tanto se levante la suspensión de términos de la revisión eventual». [22] Desde el 27 de abril hasta el 10 de mayo de 2020. [23] Desde el 11 hasta el 24 de mayo de 2020. [24] Desde el 25 de mayo hasta el 8 de junio de 2020. [25] Desde el 9 de junio hasta el 30 de junio de 2020. [26] En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). [27] «Artículo 86.

Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)». (se destaca). [28] «Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)». [29] Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [30] Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. [31] «5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». [32] Ver sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001. [33] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia del 5 de junio de 2018, radicación 11001-03-15-000-2011-01409-00. [34] Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [35] Corte Constitucional.

Sentencia T-534 de 2017. [36] Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. [37] En efecto, de acuerdo con el artículo 189 CPACA. [38] Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. [39] Corte Constitucional. Sentencias SU-047 de 1999 y SU- 1300 de 2001. [40] Corte Constitucional. Sentencia SU-1300 de 2001. Ver también, entre otras, la sentencia SU-047 de 1999. [41] Corte Constitucional.

Sentencia T-292 de 2006. [42] Una completa reconstrucción de esta línea jurisprudencial puede verse en la sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional. [43] Corte Constitucional. Sentencia T-960 de 2001. [44] Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. [45] Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.

Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.

También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica» (se destaca). [46] En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. [47] Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica.

Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva». Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. [48] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 22 de mayo de 2020, expediente 2020- 00687-00(AC). M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). Así mismo, ver la sentencia del 30 de abril de 2020 M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, expediente: 2020-00927-00(AC) confirmada por la sentencia del 3 de julio de 2020, M.P. Alberto Montaña Plata. [49] Sentencia T-364 de 2017. [50] Expediente 11001031500020030044201. [51] Cita original: «C.E. Sentencia del 25-07-91, Exp. 1476, Actor: Álvaro Restrepo Jaramillo». [52] Cita Original: «Consejo de Estado.

Sección Primera. C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación: 7767. Fecha: 03/11/03». [53] Cita original: «C.E. Sec. 4ª, Sentencia del 15-11-07, Exp. N° 15015, C.P. Héctor J. Romero Díaz». [54] Cita original: «Sentencia de 29 de septiembre de 2009, expediente núm. 1100103150002003 00442 01, consejera ponente doctora SUSANA BUITRAGO VALENCIA». [55] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de noviembre de 2009, radicación 250002324000200400339 01. [56] Cita original: «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 29 de septiembre de 2009, Rad.

No. 11001-03- 15-000-2003-00442-01(S). C.P.: Susana Buitrago Valencia». [57] Cita original: «Entre otras, en los siguientes fallos: las sentencias del 26 de noviembre de 2009, Rad. 25000 23 24 000 2004 00339 01. C.P.: Rafael Ostau de Lafont Pianeta; 9 de junio de 2011, Rad. 2004 00586 01. C.P.: Marco Antonio Velilla Moreno; de 4 de agosto de 2011, Rad.

No. 2003 01151 01. C.P.: María Claudia Rojas Lasso; 23 de febrero de 2012, Rad. No. 2004-00344-01. C.P.: María Elizabeth García González; 14 de febrero de 2013, Rad. No. 25000 23 24 000 2003 91003 01. C.P.: Marco Antonio Velilla Moreno y 28 de veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación Núm.: 25000 23 24 000 2008 00369 01 Actor: GAS PAÍS SA Y CIA. SCA ESP.

Demandados: NACIÓN- SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, M.P. Guillermo Vargas Ayala». [58] Cita original: «Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del primero (1º) de octubre de dos mil catorce (2014), Radicación: 250002324000200700081 01 No. Interno: 18917 Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: BANCO DAVIVIENDA S.A. Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas». [59] Cita original: «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P.: Susana Buitrago Valencia, sentencia del 29 de septiembre de 2009, rad.

No. 11001-03-15-000-2003-00442-01(S), actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado, demandado: EJÉRCITO NACIONAL». [60] Negrillas del texto original. [61] Consultado en https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=45159 [62] Radicación 110010315000200300442 01. [63] Radicación 1632, del 25 de mayo de 2005 –folio 265 del cuaderno principal 2-. [64] Radicación 250002324000200000643 01 -folio 266 del cuaderno principal 2-. [65] Radicación 11001-03-15-000-2003-00442-01.