IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo ordinario idóneo y eficaz para cuestionar el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho [C]orresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela.
(…) [L]a Sala anticipa que, como acertadamente concluyó el a quo, la presente acción de tutela deviene improcedente porque no cumple con el requisito de subsidiariedad. (…) En efecto, si la UGPP considera que la decisión proferida por el Tribunal (…) a través de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión gracia que le había sido sustituida a la señora [I.P.M.], se profirió de manera irregular, esto es, con abuso del derecho y en contra de la ley y la jurisprudencia de las altas cortes, puede acudir al recurso especial de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
(…) Así las cosas, se impone confirmar la decisión de primera instancia, mediante la cual se declaró improcedente la presente solicitud de amparo. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01730-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Decide la Sala la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del 9 de julio de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S 1.
La demanda 1. Pretensiones El 30 de abril de 2020[1], la UGPP, por medio de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones: Principales: Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el Tribunal Administrativo del Huila al ordenar indexar una pensión gracia cuya mesada no sufrió una pérdida de valor adquisitivo, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 19 de noviembre de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado N° 2017-00151, en razón a la evidente vía de hecho y abuso del derecho, pues ordenó la indexación de la pensión gracia reconocida a favor del causante Murcia Scarpetta Lisímaco y devengada hoy por su beneficiaria Ilvia Polania de Murcia, sin que exista una real y verdadera perdida del valor adquisitivo de la mesada pensional.
Tercero: Ordenar al Tribunal Administrativo del Huila dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, inhibiéndose de condenar a la UGPP a indexar la pensión gracia a favor de la beneficiaria del señor Murcia Scarpetta Lisímaco, por cuanto no existe una pérdida de valor adquisitivo de la primera mesada pensional, lo cual hace que deba confirmarse la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Neiva – Huila del 31 de mayo de 2019 donde se negaron las pretensiones de la demanda.
Cuarto: Así mismo consideramos que a la presente acción constitucional debe ser vinculada la señora Ilvia Polania de Murcia beneficiaria del causante Murcia Scarpetta Lisímaco causante de la pensión gracia, a quien las resultas de la actuación le pueden afectar de forma uniforme, debiendo ser participe de la relación jurídica substancial que acá se discute.
Subsidiarias: En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón a no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos: Primero: Amparar los derechos invocados de manera transitoria de conformidad con lo establecido en el artículo 8° del Decreto 2591 de 1991, vulnerados por el Tribunal Administrativo del Huila al ordenar indexar una pensión gracia cuya mesada no sufrió una pérdida de valor adquisitiva.
Segunda: En consecuencia, se sirva suspender los efectos de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 19 de noviembre de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado N° 2017-00151, hasta tanto se presente y resuelva por la autoridad judicial competente la acción que presentara esta Unidad dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del fallo de tutela. 2.
Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: Lisímaco Murcia Scarpetta nació el 29 de febrero de 1939, y laboró al servicio del Departamento del Huila como docente por más de 20 años, por lo que, mediante Resolución 003998 del 12 de noviembre de 1991, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE) le reconoció su pensión gracia, en cuantía de $65.044, efectiva a partir del 1° de julio de 1989.
El señor Murcia Scarpetta falleció el 29 de octubre de 2007 y, como consecuencia, mediante Resolución 48576 del 18 de septiembre de 2008, le fue sustituida la pensión gracia a la señora Ilvia Polanía de Murcia, en calidad de cónyuge del causante. La señora Polanía de Murcia, junto con otros pensionados, presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de que declarara la nulidad de las resoluciones, por medio de las cuales se les negó la reliquidación de sus pensiones gracia, con la correspondiente indexación de la primera mesada.
El Juzgado Segundo Administrativo de Neiva, en sentencia del 31 de mayo de 2019, declaró probadas las excepciones de inexistencia de la obligación demandada y ausencia de vicios en los actos administrativos demandados y, por ende, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada por la parte demandante. En fallo del 19 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Huila revocó parcialmente la decisión apelada, en el sentido de «declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos (…) Resoluciones RPD 022050 del 10 de junio de 2016 y RDP 039564 del 20 de octubre del mismo año (caso de Ilvia Polanía de Murcia) y, ordenar a la UGPP que reliquide la pensión de cada uno de los demandantes con la indexación de la primera mesada pensional y a partir de la fecha que a continuación se indican: (…) Ilvia Polanía de Murcia, a partir del 1° de julio de 1989». 3.
Argumentos de la tutela De manera preliminar, la UGPP manifestó que, si bien puede ejercer el «recurso extraordinario de revisión» en contra de la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila, proferida el 19 de noviembre de 2019, ese medio no admite medidas provisionales, por lo que solicitó que se accediera a las pretensiones de la tutela como mecanismo transitorio de protección de sus derechos fundamentales, a fin de evitar un grave perjuicio al erario y al sistema pensional.
Respecto de los requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la parte actora manifestó que el Tribunal demandado incurrió en defecto fáctico, por no valorar en debida forma las pruebas allegadas al expediente. En su criterio, para poder definir el problema jurídico planteado y ordenar la indexación de la primera mesada pensional, la autoridad judicial demandada debió «analizar si realmente existió una pérdida del valor adquisitivo de la mesada pensional por un período inflacionario superior a un año, entre la fecha de adquisición del status y la fecha en que se liquida la mesada pensional»; sin embargo, no lo hizo así y, por ende, la sentencia adolece de defecto fáctico.
Manifestó que el Tribunal accionado también incurrió en defecto sustantivo, toda vez que aplicó indebidamente lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, respecto de la forma en que opera la figura de indexación de la primera mesada pensional. Sostuvo que, al aplicar equivocadamente la figura de indexación de la primera mesada pensional, la autoridad judicial demandada desconoció los precedentes fijados por el Consejo de Estado, en fallos del 12 de abril de 2012 y del 7 de marzo de 2013, y por la Corte Constitucional, en las sentencias SU-1073 de 2012, SU-637 de 2016, T-098 de 2005, T-027 de 2014 y T-589 de 2016.
Finalmente, indicó que la providencia cuestionada constituye un abuso del derecho, en tanto que reconoció «irregularmente» la indexación de la primera mesada pensional a la señora Ilvia Polanía de Murcia, a lo cual agregó que, según lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias SU-427 de 2016, T-591 de 2016, SU-631 de 2017, T-323 de 2107, T- 034 de 2018 y T-039 de 2019, la UGPP está facultada para ejercer la acción de tutela contra los fallos judiciales en los que se observa de manera clara la configuración del abuso palmario del derecho en materia de reajustes pensionales. 2.
Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 7 de mayo de 2020, el magistrado ponente del proceso en primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó que aquel se notificara a la autoridad judicial accionada y, en calidad de terceros con interés, al Juzgado Segundo Administrativo de Neiva y a los señores Héctor Charry Rico, Juan Antonio Vento, Miller Gómez Correa, Jeremías Delgado Hurtado, Olga Caviedes Parga, José María Guzmán Mazorra, Josefa Reyes Silva, Baudelino Grijalba Muñoz, Simón Ladino Trujillo, Gloria Nelly Ordóñez Muñoz, María Enelia Murcia Medina, Miguel Ángel Burbano y José Antonio Motta Ramírez, con el propósito de que rindieran informe.
Asimismo, ordenó que se notificara a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. El Tribunal Administrativo del Huila, por medio del magistrado ponente de la decisión atacada, rindió el informe respectivo y solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela de la referencia o, en su defecto, que se negaran las pretensiones.
Señaló que, en todo caso, la entidad accionante tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión consagrado en el artículo 248 y subsiguientes del CPACA, razón por la cual la tutela se torna improcedente. De otra parte, indicó que esa Corporación no incurrió en ninguna irregularidad procesal, ni vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, toda vez que, para abordar el estudio del caso y tomar la decisión de ordenar la reliquidación pensional de la demandante, realizó un análisis detallado del marco normativo y jurisprudencial de la indexación de la base pensional o primera mesada. 2.2.
Los señores Héctor Charry Rico, Ilvia Polanía de Murcia, José Antonio Motta Ramírez, Josefa Reyes Silva, Juan Antonio Vento, María Enelia Murcia Medina, Miguel Ángel Burbano, Miller Gómez Correa, Olga Caviedes Parga, Simón Ladino Trujillo, Baudelino Grijalba Muñoz, Gloria Nelly Ordóñez Muñoz y Jeremías Delgado Hurtado presentaron escritos separados, pero con idénticos argumentos.
En síntesis, manifestaron que, al ordenar a la UGPP reliquidar la pensión de los demandantes y ordenar la indexación de la primera mesada pensional, el Tribunal Administrativo del Huila no solo acató la jurisprudencia de las altas cortes, sino que garantizó los derechos fundamentales al mínimo vital y móvil, a la igualdad y a la dignidad humana de las personas de la tercera edad. 2.3.
El Juzgado Segundo Administrativo de Neiva, José María Guzmán Mazorra y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados del auto admisorio de la tutela. 3. Sentencia impugnada La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en providencia del 9 de julio de 2020, declaró improcedente la acción de tutela, por considerar que no se cumplió el requisito de subsidiariedad, teniendo en cuenta que: [e]l mecanismo judicial idóneo para cuestionar las decisiones judiciales que así lo consideran, es el recurso de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y no la acción de tutela.
Ante la falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso objeto de estudio no es posible hacer pronunciamiento de fondo, en la medida en que la UGPP, se repite, cuenta con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 7979 de 2003 para cuestionar los términos en que se reajusto la pensión gracia de los actores del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.
Impugnación La UGPP impugnó la anterior decisión y pidió que se revocara, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la tutela y señaló que, de conformidad con la sentencia SU-427 de 2016, la acción de tutela determinó la procedencia de las tutelas instauradas por la UGPP contra despachos judiciales, a pesar de la existencia del recurso extraordinario de revisión, frente a casos en los cuales existía abuso palmario del derecho.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[2], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[3], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.
Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela. Para el efecto, primero, se deberá analizar si en el caso concreto la solicitud de amparo cumplió con los requisitos generales de la tutela, particularmente, el de subsidiariedad.
Solo en el evento de superar tal requisito, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si se configuraron o no los defectos invocados por la parte demandante. 3. Análisis de la Sala 3.1. De la subsidiariedad[4] La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 86[5] de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991[6] prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[7]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así[8]: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;
(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales». 4.
Caso concreto De entrada, la Sala anticipa que, como acertadamente concluyó el a quo, la presente acción de tutela deviene improcedente porque no cumple con el requisito de subsidiariedad. Como se sabe, dicha consecuencia emerge cuando el interesado deja de ejercer o tiene a su disposición otros mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente los derechos fundamentales.
En efecto, si la UGPP considera que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, a través de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión gracia que le había sido sustituida a la señora Ilvia Polanía de Murcia, se profirió de manera irregular, esto es, con abuso del derecho y en contra de la ley y la jurisprudencia de las altas cortes, puede acudir al recurso especial de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En la sentencia SU-427 de 2016, la Corte Constitucional señaló que el Acto Legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política, dispuso que «la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados».
(se destaca). Agregó la Corte que, aunque ese precepto constitucional no ha sido desarrollado mediante una ley, el ordenamiento jurídico consagra para esos fines el recurso especial de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[9] y, conforme con el artículo 251 del CPACA, ese mecanismo debe presentarse dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial.
Por eso, en ese fallo dijo el tribunal Constitucional que «…ante la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho [o contrariando la ley], son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución».
En este orden de ideas, la Sala concluye que la UGPP cuenta con otro medio de defensa al que puede acudir para solicitar que se revise la providencia judicial que cuestiona, para lo cual está en tiempo. De hecho, puede exponer allí sus argumentos y demostrar por qué considera que la reliquidación pensional, en el sentido de indexar la primera mesada pensional, ordenada por el Tribunal Administrativo del Huila, es contraria la ley y si, como afirma, se le vulneró su derecho al debido proceso, en razón a que no se le permitió dar un debate en relación con la naturaleza del situado fiscal.
Tan es así que, en la pretensión accesoria, la misma entidad actora dijo que presentará el mencionado recurso. Ahora, en el caso bajo estudio, precisa la Sala que, contrario a lo expuesto por la entidad demandante, no se configura un abuso palmario del derecho, toda vez que no se puede considerar que el monto reconocido se pueda catalogar como un perjuicio, pues el mismo fue consecuencia de la definición de una controversia sometida al juez natural de la causa, quien decidió reconocer la reliquidación de la pensión gracia sustituida a la señora Polanía de Murcia, en el sentido de indexar la primera mesada pensional.
Encuentra la Sala, además, que los argumentos de la UGPP, relacionados con la afectación del patrimonio público y la violación del principio de sostenibilidad fiscal, son justamente los que le permiten ejercer el recurso especial de revisión, máxime si se tiene en cuenta que este tiene como propósito reducir el déficit fiscal para mantener la viabilidad del sistema pensional; por tanto, ni siquiera de manera transitoria procede el amparo constitucional.
Así las cosas, se impone confirmar la decisión de primera instancia, mediante la cual se declaró improcedente la presente solicitud de amparo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Confirmar la sentencia proferida el 9 de julio de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] La Sala advierte que, el 6 de agosto de 2020, el proceso ingresó al despacho de la magistrada ponente para dictar sentencia de segunda instancia. [2] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [3] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [4] En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). [5] «Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)». (se destaca). [6] «Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)». [7] Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [8] Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. [9] «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
(Apartes tachados fueron declarados inexequibles a través de sentencia C-835 de 2003).