11001-03-15-000-2020-02684-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02684-00Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2020-07-20

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez (E)

Actor: Departamento De Casanare·Demandado: Tribunal Administrativo De Casanare

De qué trata

Síntesis: La Sala considera que el primer cargo denominado “defecto sustantivo” está sustentado en los mismos argumentos que el Departamento de Casanare expuso en el trámite del conflicto de competencias administrativas. (…) Las tesis de competencia expuestas por las autoridades en conflicto fueron ponderadas por el tribunal a la luz de las normas aplicables y del acervo probatorio allegado, de los que concluyó de manera razonada y motivada, que le correspondía al Departamento de Casanare (Secretaría de Salud), expedir las certificaciones solicitadas por los peticionarios. (…) Por esta razón, se considera que no existe un real cuestionamiento iusfundamental en relación con la decisión del conflicto negativo de competencias administrativas, sino simplemente la exteriorización de la inconformidad de la parte accionante con el sentido de la misma. (…) De otra parte, el Departamento de Casanare sostuvo que la ESE Hospital Regional de la Orinoquía hizo (sic) indujo a error al tribunal, al indicar que los documentos allegados al trámite acreditaban que los aportes por concepto de pensiones eran realizados por el Servicio Seccional de Salud de Casanare, cuando obran documentos que acreditan que los correspondientes pagos los hacía el entonces Hospital de Yopal, como entidad autónoma e independiente. (…) Para decidir respecto de la competencia para expedir las certificaciones de servicios laborares requeridas, el tribunal hizo todo un recuento normativo en relación con la naturaleza, la personería jurídica y la autonomía administrativa y patrimonial del Hospital de Yopal. En la construcción de la premisa jurídica de su decisión, el tribunal tomó en consideración la Ley 19 de 1958 (art. 20), la Ley 9° de 1973, el Decreto 654 de 1974, el Decreto 1499 de 1966 (artículo 18) y el Contrato de Constitución del Servicio de Salud de la Intendencia del Casanare del 4 de junio de 1974 (cláusulas 1, 2 y 4). (…) Luego, a la luz del artículo 6° de la Ley 10 de 1990, del artículo 32 del Decreto 2470 de 1968 y del artículo 20 de la Ley 19 de 1958, determinó que “los hospitales de la época constituían entidades operativas totalmente dependientes del Servicio Seccional de Salud, naturaleza en la que estaba inmerso el Hospital de Yopal.” Establecido lo anterior, el tribunal procedió con el análisis de todos los medios de prueba allegados por las autoridades en conflicto y expuso el peso que le otorgó a cada uno de ellos(…). Sumado a lo anterior, el tribunal declaró que no se acreditó que el Hospital de Yopal contara con autonomía administrativa y patrimonio propio, y aclaró que la Resolución 653 de 1960 no contiene ninguna información en relación con la autonomía patrimonial y administrativa del Hospital, por tanto no era un medio de prueba relevante ni útil para tal efecto. (…) A partir de las premisas reseñadas, la autoridad accionada concluyó que la competencia para expedir las certificaciones laborales del personal que prestó su servicio en el Hospital de Yopal del 4 de junio de 1974 al 26 de septiembre de 1995, era del Departamento de Casanare a través de la Secretaría Departamental de Salud, dado que no encontró prueba alguna que permitiera establecer que durante ese periodo, el entonces Hospital de Yopal gozara de autonomía administrativa y financiera. Como se observa, la decisión de la autoridad judicial accionada estuvo debidamente fundamentada en el marco jurídico pertinente y en la valoración de los medios de prueba que fueron allegados al proceso. Así mismo, la prueba aportada por el departamento de Casanare para justificar la competencia del Hospital Regional de la Orinoquía para expedir las certificaciones requeridas, fue debidamente analizada en la parte motiva de la decisión que se acusa y se dejó sentado que el medio de prueba no era útil para acreditar la autonomía administrativa y patrimonio propio del Hospital de Yopal entre el 4 de junio de 1974 al 26 de septiembre de 1995. (…) Finalmente, en lo que refiere al alegado pronunciamiento extra petita porque el tribunal exhortó al Hospital Regional de la Orinoquía para que remitiera a la Secretaría de Salud los documentos que reposan en sus archivos relacionados con el Hospital de Yopal, esta Sala considera que dicho exhorto guarda relación con la decisión de competencia emitida por el tribunal, y se encuentra debidamente justificada en el principio de colaboración armónica y en la necesidad de que los peticionarios, cuya respuesta se suspendió en virtud del procedimiento del conflicto de competencias administrativas, obtengan una respuesta pronta y de fondo.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA LA DECISIÓN QUE DECIDE UN CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS / COMPETENCIA PARA RESOLVER PETICIONES DE LOS TRABAJADORES DEL HOSPITAL DE YOPAL DE CERTIFICADOS DE TIEMPOS DE SERVICIOS ANTERIORES AL AÑO 1995 – Se radica en cabeza de la Secretaría de Salud del Departamento de Casanare / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES – La acción de tutela no puede ser empleada por el accionante para su interpretación de las normas y valoración de las pruebas / AUSENCIA DE PRONUNCIAMIENTO EXTRAPETITA – Exhorto al Hospital Regional de la Orinoquía es necesario para que los peticionarios obtengan una respuesta pronta y de fondo.

La Sala considera que el primer cargo denominado “defecto sustantivo” está sustentado en los mismos argumentos que el Departamento de Casanare expuso en el trámite del conflicto de competencias administrativas. (…) Las tesis de competencia expuestas por las autoridades en conflicto fueron ponderadas por el tribunal a la luz de las normas aplicables y del acervo probatorio allegado, de los que concluyó de manera razonada y motivada, que le correspondía al Departamento de Casanare (Secretaría de Salud), expedir las certificaciones solicitadas por los peticionarios.

(…) Por esta razón, se considera que no existe un real cuestionamiento iusfundamental en relación con la decisión del conflicto negativo de competencias administrativas, sino simplemente la exteriorización de la inconformidad de la parte accionante con el sentido de la misma. (…) De otra parte, el Departamento de Casanare sostuvo que la ESE Hospital Regional de la Orinoquía hizo (sic) indujo a error al tribunal, al indicar que los documentos allegados al trámite acreditaban que los aportes por concepto de pensiones eran realizados por el Servicio Seccional de Salud de Casanare, cuando obran documentos que acreditan que los correspondientes pagos los hacía el entonces Hospital de Yopal, como entidad autónoma e independiente.

(…) Para decidir respecto de la competencia para expedir las certificaciones de servicios laborares requeridas, el tribunal hizo todo un recuento normativo en relación con la naturaleza, la personería jurídica y la autonomía administrativa y patrimonial del Hospital de Yopal. En la construcción de la premisa jurídica de su decisión, el tribunal tomó en consideración la Ley 19 de 1958 (art. 20), la Ley 9° de 1973, el Decreto 654 de 1974, el Decreto 1499 de 1966 (artículo 18) y el Contrato de Constitución del Servicio de Salud de la Intendencia del Casanare del 4 de junio de 1974 (cláusulas 1, 2 y 4).

(…) Luego, a la luz del artículo 6° de la Ley 10 de 1990, del artículo 32 del Decreto 2470 de 1968 y del artículo 20 de la Ley 19 de 1958, determinó que “los hospitales de la época constituían entidades operativas totalmente dependientes del Servicio Seccional de Salud, naturaleza en la que estaba inmerso el Hospital de Yopal.” Establecido lo anterior, el tribunal procedió con el análisis de todos los medios de prueba allegados por las autoridades en conflicto y expuso el peso que le otorgó a cada uno de ellos(…).

Sumado a lo anterior, el tribunal declaró que no se acreditó que el Hospital de Yopal contara con autonomía administrativa y patrimonio propio, y aclaró que la Resolución 653 de 1960 no contiene ninguna información en relación con la autonomía patrimonial y administrativa del Hospital, por tanto no era un medio de prueba relevante ni útil para tal efecto.

(…) A partir de las premisas reseñadas, la autoridad accionada concluyó que la competencia para expedir las certificaciones laborales del personal que prestó su servicio en el Hospital de Yopal del 4 de junio de 1974 al 26 de septiembre de 1995, era del Departamento de Casanare a través de la Secretaría Departamental de Salud, dado que no encontró prueba alguna que permitiera establecer que durante ese periodo, el entonces Hospital de Yopal gozara de autonomía administrativa y financiera.

Como se observa, la decisión de la autoridad judicial accionada estuvo debidamente fundamentada en el marco jurídico pertinente y en la valoración de los medios de prueba que fueron allegados al proceso. Así mismo, la prueba aportada por el departamento de Casanare para justificar la competencia del Hospital Regional de la Orinoquía para expedir las certificaciones requeridas, fue debidamente analizada en la parte motiva de la decisión que se acusa y se dejó sentado que el medio de prueba no era útil para acreditar la autonomía administrativa y patrimonio propio del Hospital de Yopal entre el 4 de junio de 1974 al 26 de septiembre de 1995.

(…) Finalmente, en lo que refiere al alegado pronunciamiento extra petita porque el tribunal exhortó al Hospital Regional de la Orinoquía para que remitiera a la Secretaría de Salud los documentos que reposan en sus archivos relacionados con el Hospital de Yopal, esta Sala considera que dicho exhorto guarda relación con la decisión de competencia emitida por el tribunal, y se encuentra debidamente justificada en el principio de colaboración armónica y en la necesidad de que los peticionarios, cuya respuesta se suspendió en virtud del procedimiento del conflicto de competencias administrativas, obtengan una respuesta pronta y de fondo.

FUENTE FORMAL: LEY 19 DE 1958 - ARTÍCULO 20 / LEY 9 DE 1973 / DECRETO 654 DE 1974 / DECRETO 1499 DE 1966 - ARTÍCULO 18 / LEY 10 DE 1990- ARTÍCULO 6, DECRETO 2470 DE 1968 – ARTÍCULO 32 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02684-00 (AC) Actor: DEPARTAMENTO DE CASANARE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Temas: Acción de tutela contra la decisión de un conflicto negativo de competencias administrativas.

Autoridad competente para resolver de fondo las peticiones de tiempos de servicios anteriores al año 1995, de los trabajadores del entonces Hospital de Yopal. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el Departamento de Casanare, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 11 de junio de 20201, el Departamento de Casanare, por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare por considerar que vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, y los principios de buena fe y confianza legítima.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.- Proteger los derechos fundamentales del DEPARTAMENTO DE CASANARE al DEBIDO PROCESO, a la BUENA FE, la CONFIANZA LEGÍTIMA y el ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE con audiencia y complicidad del HOSPITAL REGIONAL DE LA ORINOQUIA ESE, al declarar que la competencia para emitir certificación laboral y salarial de los trabajadores del Hospital de Yopal que trabajaron con anterioridad al año 1995 estaba en cabeza de la Secretaría de Salud de la Gobernación de Casanare y no del HOSPITAL REGIONAL DE LA ORINOQUÍA ESE.

“2.- Proteger los derechos fundamentales del DEPARTAMENTO DE CASANARE al DEBIDO PROCESO, a la BUENA FE, la CONFIANZA LEGÍTIMA y el ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE con audiencia (sic) y complicidad del HOSPITAL REGIONAL DE LA ORINOQUIA ESE, al ordenar que se trasladara a la Secretaría de Salud de la Gobernación de Casanare todos los archivos y documentos relacionados con el Hospital de Yopal.

“3.- Como consecuencia de lo anterior, dejar sin valor ni efecto la decisión adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE el día 18 de diciembre de 2019 dentro del expediente radicado el consecutivo 85001-2333-000-2019-00063-00, para que en su lugar se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE realizar una valoración probatoria de acuerdo con la realidad jurídica acerca del proceso de creación del Hospital Regional de Yopal, los aportes patronales y prestaciones realizados de manera independiente al Servicio Seccional de Salud y su transformación en empresa social del estado.

“4.- Que se declare por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE que el competente para pronunciarse acerca de certificaciones laborales y salariales, tiempos cotizados es el HOSPITAL REGIONAL DE LA ORINOQUÍA ESE y no el DEPARTAMENTO DE CASANARE.”2 2. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1.

Los señores (1) Gloria Vargas Ramírez, (2) Ruth Neyla Silva Barón, (3) María Nelly Montañez Ojeda, (4) Teresa de Jesús Oliveros, (5) Dora Nelcy Zabala Niño, (6) Sandra Lucía Duarte Durán, (7) Aura María Sanabria de Guecha, (8) Jairo Daniel Jiménez Orjuela, (9) Luz Stella Gutiérrez Monroy, (10) Olga Lucía Orjuela López, (11) Luz América Reina Saavedra, (12) Ana Victoria Díaz Moreno, (13) Julio Enrique Murillo Torres, (14) Betsabé Ortiz Rojas, (15) María Cristina Bastos de Cipagauta y (16) José Edilberto Pacheco Serrano, solicitaron a la ESE Hospital Regional de la Orinoquía certificación salarial y laboral de los periodos trabajados al servicio del otrora Hospital de Yopal. 2.2.

El Hospital Regional de la Orinoquía informó que no le era posible certificar los tiempos anteriores a su creación como Empresa Social Del Estado, mediante la Ordenanza Nº 060 de septiembre de 1995, ya que con anterioridad a esa fecha el Hospital dependía de la Secretaría de Salud Departamental, por lo que esa entidad era la competente para resolver los requerimientos.

En consecuencia, remitió la petición a la Gobernación de Casanare. 2.3. El secretario Departamental de Salud de Casanare manifestó su imposibilidad de certificar los periodos laborados y responder por las cuotas partes pensionales de vinculaciones laborales que involucran al Hospital de Yopal, porque (i) en esa secretaría no reposaba la historia laboral de los peticionarios, y (ii) desde su creación, el Hospital ha sido el responsable patronal de los aportes a seguridad social y pensiones de sus trabajadores. 2.4.

Por lo anterior, la ESE Hospital Regional de la Orinoquía propuso conflicto negativo de competencias administrativas ante el Tribunal Administrativo del Casanare; autoridad que mediante decisión del 18 de junio de 2019, declaró que la Secretaría de Salud del Departamento de Casanare era la autoridad competente para resolver de fondo las peticiones de tiempos de servicios de los trabajadores del otrora Hospital de Yopal. 2.5 Contra la anterior decisión, el Departamento de Casanare instauró acción de tutela, por considerarla que era violatoria de sus derechos fundamentales. 2.5.1.

Del asunto conoció la Sección Primera del Consejo de Estado, que mediante sentencia del 24 de octubre de 2019, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la entidad territorial accionante, al estimar que el Tribunal Administrativo del Casanare incurrió en defecto procedimental al omitir la etapa de contradicción probatoria en el curso del procedimiento administrativo de definición de competencias administrativas. 2.5.2.

La sentencia de tutela fue objeto de impugnación por el Hospital Regional de la Orinoquía ESE, pero la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró configurada la carencia actual de objeto por hecho superado. 2.5.3. En cumplimiento del fallo de tutela de primera instancia, el 18 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Casanare, luego de surtir «la etapa probatoria», emitió una nueva decisión en la que declaró que la autoridad competente para “resolver de fondo las solicitudes de […], certificaciones salariales y laborales, tiempos cotizados, a qué entidad se giraron sus aportes pensionales, según se haya solicitado en cada una de las peticiones”, era Secretaría de Salud del Departamento de Casanare, y exhortó a la ESE Hospital Regional de la Orinoquía, para que enviara a la Secretaría de Salud de Casanare todos los documentos relacionados con el Hospital de Yopal. 3.

Fundamentos de la acción En consideración de la entidad accionante, el pronunciamiento del 18 de diciembre de 2019, emitido por el Tribunal Administrativo de Casanare al resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Departamento de Casanare – Secretaría de Salud y la ESE Hospital Regional de la Orinoquía, adolece de los siguientes defectos: 3.1.

Defecto sustantivo. El tribunal accionado declaró que la Secretaría de Salud del Departamento de Casanare era la entidad competente para certificar tiempos de servicios y salarios de trabajadores del Hospital de Yopal, abstrayéndose del hecho claro de que el Servicio Seccional de Salud no tuvo vínculo contractual o relación jurídico negocial alguna con estos trabajadores.

Destacó que el Hospital de Yopal, hoy ESE Hospital Regional de la Orinoquía, es independiente de la Secretaría de Salud de la Gobernación de Casanare y que toda la documentación que sirve como fundamento para emitir los certificados de los peticionarios se encuentra en el Hospital, por lo que es quien tiene la competencia para adelantar las gestiones requeridas por los peticionarios. 3.2.

Inducción al error. El Hospital Regional de la Orinoquía indujo en error al tribunal accionado “al aportar varios documentos que contrario a lo afirmado demuestran que los aportes efectuados por conceptos pensionales correspondían a su servicio prestado en el Hospital Regional de Yopal como entidad autónoma e independiente del Servicio Seccional de Salud.”3 3.3.

Indicó que el tribunal fundó la tesis de su decisión en el hecho de que los membretes de las certificaciones de pago aportadas por el Hospital son del Servicio Seccional de Salud, pero dejó de lado que para la época se remitía la papelería para toda la intendencia de Casanare con ese membrete, y era responsabilidad del Hospital diligenciar la información correspondiente, entre ellos, el valor del aporte y el fondo de pensiones al cual se dirigía. Luego, es errado concluir que la circunstancia del membrete implique una actuación de jerarquía o subordinación. 3.4.

Se alude a la configuración de “defecto sustancial” porque el tribunal se extralimitó en la decisión de la litis, ya que el objeto de la petición se concretó en definir cuál era la entidad competente para certificar el salario y tiempo laborado de las personas que trabajaron en el Hospital de Yopal, sin embargo, la autoridad judicial dispuso que se trasladara a la Gobernación toda la documentación existente en esa institución que tuviera relación con el Hospital de Yopal.

Tal orden se traduce en la extralimitación de las pretensiones del conflicto de competencias y genera una carga administrativa y presupuestal importante para el departamento. Recordó que el Hospital de la Orinoquía es reconocido por la Oficina de Bonos Pensionales por los pasivos pensionales de los aportes a Caja Nacional de Previsión, desde el 1º de febrero de 1979 hasta el 30 de junio de 2009, lo que demuestra que es el responsable patronal y pagador de los aportes pensionales, en lo que respecta a los pasivos pensionales anteriores al año 1979. 3.5.

Advirtió que, la orden de emitir los certificados de salario y tiempos laborales, implica que el departamento de Casanare asuma ese pasivo pensional sin que exista respaldo presupuestal ni financiero. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 9 de julio de 2020, el despacho ponente admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes y vinculó, en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso, al Hospital Regional de la Orinoquía E.S.E., quien intervino en el conflicto de competencias administrativas nro. 85001-23-33-000-2019-00063-00 y a los señores Gloria Vargas Ramírez, Ruth Neyla Silva Barón, María Nelly Montañez Ojeda, Teresa de Jesús Oliveros, Dora Nelcy Zabala Niño, Sandra Lucía Duarte Durán, Aura María Sanabria de Guecha, Jairo Daniel Jiménez Orjuela, Luz Stella Gutiérrez Monroy, Olga Lucía Orjuela López, Luz América Reina Saavedra, Ana Victoria Díaz Moreno, Julio Enrique Murillo Torres, Betsabe Ortiz Rojas, María Cristina Bastos de Cipagauta y José Edilberto Pacheco Serrano, peticionarios interesados en el conflicto de competencias administrativas. 4.2.

El Tribunal Administrativo de Casanare, por conducto de la magistrada ponente de la decisión acusada, expuso que en el pronunciamiento objeto de tutela se realizó un análisis integral de los medios de prueba aportados por las autoridades administrativas en conflicto, y se analizaron sus argumentos, sin que se advierta en este ejercicio, vulneración alguna de los derechos de las partes, sino un simple desacuerdo con la decisión. Por lo dicho, solicita que se declare la improcedencia de la acción. 4.3.

El Hospital Regional de la Orinoquía ESE, expuso que la decisión de la autoridad judicial accionada está ajustada a derecho. Indicó que se efectuó una adecuada valoración de los medios de prueba allegados al proceso, cuyo contenido acreditó que los aportes los realizaba el Hospital de Yopal en calidad de unidad funcional del Servicio Seccional de Salud de Casanare.

Agregó que la decisión cuestionada, estuvo acorde con la normatividad vigente y el procedimiento administrativo se surtió con pleno respeto de las formalidades procesales. Recordó que fue a partir del nacimiento a la vida jurídica como Empresa Social de Estado que el Hospital de Yopal contó con independencia y autonomía, esto, por medio de la Ordenanza Nº 060 del 27 de septiembre de 1995.

De otro lado, advirtió que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, lo que se evidencia es que se interpone el mecanismo constitucional con miras a reabrir el debate legal y probatorio ya concluido, pero cuya decisión fue adversa los intereses de la accionante. Informó que la accionante ha expedido las certificaciones laborales y de salario requeridas por los peticionarios y recibió las historias laborales remitidas por el Hospital de la Orinoquía en cumplimiento del exhorto que se hiciera en la decisión del 18 de diciembre de 2019; de manera que, si en realidad considerara que la determinación vulneraba sus derechos debió haber incoado la acción de tutela tan pronto fue proferida la decisión del tribunal y previo a dar cumplimiento a la misma.

Expresó su desacuerdo con el cargo de inducción en error, pues la documentación que fue aportada por el Hospital de la Orinoquía obedece a un decreto de pruebas realizada por el juez de la causa y estos documentos no contienen información alterada que sustente la causal invocada. Por las razones expuestas, solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela y se mantenga incólume la decisión del 18 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare. 4.4.

El 15 de julio de 2020, el señor Julio Enrique Murillo Torres, en calidad de tercero con interés, dio respuesta a esta acción de tutela. Luego de pronunciarse frente a la veracidad de los hechos de la acción de tutela, solicitó que se ordene a la autoridad competente expedir los bonos pensionales. Expuso que los pagos por prestaciones sociales los hacía la gobernación de Casanare, antes denominada Intendencia Nacional de Casanare, pues el hospital no contaba con recursos para tal cometido.

Dijo que, posteriormente, le correspondió al Servicio Seccional de Salud de Casanare la administración de estos recursos, hasta que en la Ordenanza 060 de septiembre de 1995, fue el Hospital quien directamente asumió los pagos de prestaciones sociales. Advirtió que la acción de tutela no es escenario para aportar nuevas pruebas, como lo pretende el apoderado del departamento, dado que no es una instancia adicional al mecanismo ordinario dispuesto para tal fin. 4.5.

El 16 de julio de 2020, el señor José Edilberto Pacheco Serrano, en calidad de tercero con interés, dio respuesta a la acción de tutela. Dijo que las pretensiones del Departamento de Casanare no debían ser acogidas comoquiera que en el curso del procedimiento administrativo se garantizó el debido proceso de las partes. Además porque en cada una de las etapas tuvo activa participación el departamento de Casanare por lo que no es de recibo que acuse la vulneración del derecho al acceso a la administración de justicia. Advirtió que el hecho de que la decisión del tribunal no haya resultado acorde con los intereses de la accionante no es argumento suficiente para considerar que la decisión este viciada o errada.

Expuso que no evidencia que el tribunal accionado haya incurrido en la inadecuada valoración probatoria de la que se le acusa, por el contrario en la parte motiva de la decisión se expuso la valoración de los medios de prueba que no se puede juzgar de irregular solo por el hecho de no favorecer los intereses del Departamento. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Delimitación del análisis y planteamiento del problema jurídico 2.1. En consideración al tipo de pronunciamiento que se cuestiona, la Sala estima pertinente recordar que la Ley 1437 de 2011 en su título III que consagra el procedimiento administrativo general reguló, entre otros, lo relativo a los conflictos de competencias administrativas.

El Legislador otorgó la función de resolver estos pleitos a los tribunales administrativos, si el conflicto se suscita entre autoridades del orden distrital, departamental o municipal, y a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado cuando el desacuerdo se presente entre entidades del orden nacional, o involucre a una autoridad de esta naturaleza.

De esta forma, el artículo 39 del CPACA, dispone lo siguiente: «Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes.

Contra esta decisión no procederá recurso alguno. Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán.» 2.2. De acuerdo con lo anterior, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Casanare vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, y los principios de buena fe y confianza legítima del Departamento de Casanare, al resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Departamento de Casanare –Secretaría de Salud y la ESE Hospital Regional de la Orinoquía, con la decisión del 18 de diciembre de 2019 al declarar que la competencia para resolver las peticiones relativas a la certificación salarial y laboral de los periodos trabajados al servicio del entonces Hospital de Yopal, anteriores al 27 de septiembre del año 1995, radicaba en cabeza de la Secretaría de Salud del Departamento de Casanare. 3.

Análisis de los cargos propuestos contra la decisión del Tribunal Administrativo de Casanare el 18 de diciembre de 2019 3.1. La Sala considera que el primer cargo denominado “defecto sustantivo” está sustentado en los mismos argumentos que el Departamento de Casanare expuso en el trámite del conflicto de competencias administrativas. Como puede verse en las páginas 6 a 15 de la decisión del 18 de diciembre de 2019, los argumentos relativos al vínculo contractual y la custodia y tenencia de las historias laborales del personal que prestó sus servicios al Hospital de Yopal, hicieron parte de las razones por las que el departamento sustentó la imposibilidad de resolver de fondo las peticiones relativas a la emisión de certificados laborales de los trabajadores del Hospital.

Las tesis de competencia expuestas por las autoridades en conflicto fueron ponderadas por el tribunal a la luz de las normas aplicables y del acervo probatorio allegado, de los que concluyó de manera razonada y motivada, que le correspondía al Departamento de Casanare (Secretaría de Salud), expedir las certificaciones solicitadas por los peticionarios.

Lo anterior para destacar, que la acción de tutela no es un mecanismo complementario del procedimiento administrativo ni jurisdiccional, pues no fue concebida como una instancia adicional para debatir los asuntos que el Legislador atribuyó a ciertas autoridades, ni tampoco es un escenario para exponer los desacuerdos con el sentido de los pronunciamientos (sean administrativos o judiciales) que no le resultan favorables al interesado, ni menos aún, le corresponde al juez de tutela realizar un examen de corrección a las decisiones de las autoridades con el objeto de imponer la forma en que debió resolver el asunto puesto a su conocimiento, pues su competencia está fijada en clave de violación de derechos fundamentales y no de diferencias de juicio o de opinión. Luego, ya que las consideraciones de las partes en conflicto fueron expuestas ante la autoridad competente para resolverlo, corresponde a las partes y al juez constitucional respetar el contenido de la decisión, salvo que se acredite que en el despliegue de sus funciones la autoridad incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales de los involucrados.

Es decir que, a priori, no corresponde al juez de tutela proceder con el análisis de los argumentos, sino que le corresponde al tutelante demostrar que en ejercicio de sus funciones, la autoridad accionada incurrió en vulneración de sus derechos fundamentales. Por esta razón, se considera que no existe un real cuestionamiento iusfundamental en relación con la decisión del conflicto negativo de competencias administrativas, sino simplemente la exteriorización de la inconformidad de la parte accionante con el sentido de la misma.

Y se tiene que las discrepancias respecto de la apreciación del caso no justifican la intervención del juez constitucional. 3.2. De otra parte, el Departamento de Casanare sostuvo que la ESE Hospital Regional de la Orinoquía hizo indujo a error al tribunal, al indicar que los documentos allegados al trámite acreditaban que los aportes por concepto de pensiones eran realizados por el Servicio Seccional de Salud de Casanare, cuando obran documentos que acreditan que los correspondientes pagos los hacía el entonces Hospital de Yopal, como entidad autónoma e independiente.

Al respecto, valga aclarar que la valoración del material probatorio correspondía al Tribunal Administrativo de Casanare como autoridad competente para resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado, de manera que, expuesta esta consideración del Departamento de Casanare, como en efecto lo hizo, le correspondía al tribunal tener en cuenta esta información al momento de valorar las pruebas de manera individual y en conjunto.

En todo caso, se advierte que la decisión del tribunal no estuvo fundamentada únicamente en los membretes de la documentación aportada, relativa al pago de aportes, pues dentro de las motivaciones de la decisión, se evidencia que el mayor peso de convicción se otorgó a otros medios de prueba, y a la aplicación del marco jurídico vigente en la época, como pasará a explicarse: 3.2.1.

Para decidir respecto de la competencia para expedir las certificaciones de servicios laborares requeridas, el tribunal hizo todo un recuento normativo en relación con la naturaleza, la personería jurídica y la autonomía administrativa y patrimonial del Hospital de Yopal. En la construcción de la premisa jurídica de su decisión, el tribunal tomó en consideración la Ley 19 de 1958 (art. 20), la Ley 9° de 19735, el Decreto 654 de 19746, el Decreto 1499 de 19667 (artículo 18) y el Contrato de Constitución del Servicio de Salud de la Intendencia del Casanare del 4 de junio de 1974 (cláusulas 1, 2 y 4).

Este marco normativo, le permitió establecer que “el Servicio Seccional de Salud de Casanare [era] una dependencia administrativa de la antes Intendencia de Casanare, encargada de manejar todos los recursos de salud existentes en su territorio entre los que incluye a los hospitales, sin que se haga ninguna exclusión o se exceptúe al Hospital de Yopal”8.

Luego, a la luz del artículo 6° de la Ley 10 de 1990, del artículo 32 del Decreto 2470 de 1968 y del artículo 20 de la Ley 19 de 1958, determinó que “los hospitales de la época constituían entidades operativas totalmente dependientes del Servicio Seccional de Salud, naturaleza en la que estaba inmerso el Hospital de Yopal.”9 Establecido lo anterior, el tribunal procedió con el análisis de todos los medios de prueba allegados por las autoridades en conflicto y expuso el peso que le otorgó a cada uno de ellos, entre los que destaca “la certificación emitida por la directora general de Descentralización y Desarrollo Territorial en donde consta que mediante oficio DA-OP No. 219 del 9 de diciembre de 1994, la Dirección Seccional de Salud de Casanare remitió al Ministerio de Salud, la información de los funcionarios y exfuncionarios del Servicio Seccional de Salud y del Hospital Regional de Yopal.

A partir de las premisas reseñadas, la autoridad accionada concluyó que la competencia para expedir las certificaciones laborales del personal que prestó su servicio en el Hospital de Yopal del 4 de junio de 197410 al 26 de septiembre de 199511, era del Departamento de Casanare a través de la Secretaría Departamental de Salud, dado que no encontró prueba alguna que permitiera establecer que durante ese periodo, el entonces Hospital de Yopal gozara de autonomía administrativa y financiera. 3.2.3.

Lo que se advierte es que la parte actora pretende reabrir el debate relativo a la competencia para proferir las certificaciones de los trabajadores del otrora Hospital de Yopal, para imponer su criterio en cuanto a la interpretación de las normas del caso y la valoración y grado de convicción de las pruebas del proceso. En consecuencia, esta Sala no evidencia el escenario de vulneración de derechos fundamentales que acusa la parte actora, dado que el pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Casanare se encuentra ajustado a derecho. 3.3.

Finalmente, en lo que refiere al alegado pronunciamiento extra petita porque el tribunal exhortó al Hospital Regional de la Orinoquía para que remitiera a la Secretaría de Salud los documentos que reposan en sus archivos relacionados con el Hospital de Yopal, esta Sala considera que dicho exhorto guarda relación con la decisión de competencia emitida por el tribunal, y se encuentra debidamente justificada en el principio de colaboración armónica y en la necesidad de que los peticionarios, cuya respuesta se suspendió en virtud del procedimiento del conflicto de competencias administrativas, obtengan una respuesta pronta y de fondo.

Luego, a juicio e la Sala, el exhorto contenido en la decisión el conflicto tampoco se traduce en una vulneración de los derechos invocados por la parte accionante. 4. Por todas las razones expuestas, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el Departamento de Casanare, al no advertir la vulneración de sus derechos fundamentales.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el Departamento de Casanare, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero