IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ En el caso concreto, se colige lo siguiente: de un lado, la parte actora no identificó de manera clara en el escrito de tutela cuál es la providencia atacada y omitió atender el requerimiento que para el efecto le hizo el despacho conductor del proceso puesto que guardó silencio, y por el otro, la Sala observa que la última actuación que se profirió en el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el [accionante] es el auto del 19 de noviembre de 2018, el cual fue notificado por estado el 8 de febrero de 2019; sin embargo, el accionante no explicó los motivos por lo que radicó la tutela hasta el 12 de marzo de 2020.
Así las cosas, la Sala concluye que la tutela deviene improcedente. (…) En cuanto a la subsidiariedad. La Sala advierte que por auto del 26 de febrero de 2018 fue inadmitido el recurso extraordinario de revisión y el despacho de conocimiento le concedió al accionante el término de diez (10) días para que corrigiera las respectivas inconsistencias; no obstante, según da cuenta el Sistema de Consulta Justicia XXI, el actor no radicó memorial alguno y en consecuencia en proveído del 19 de noviembre de 2018 fue rechazado.
(…) Corolario de lo señalado, la Sala concluye que la presente acción constitucional es improcedente puesto que no superó el análisis de los presupuestos generales de procedibilidad cuando se controvierten providencias judiciales. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00910-00(AC) Actor: ARMANDO VALENCIA LONDOÑO Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA Y OTROS La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Armando Valencia Londoño en contra de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el Ministerio de Defensa Nacional, la Fuerza Aérea Colombiana y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela con el fin de que fuera protegido su derecho fundamental al debido proceso, para lo cual formuló la siguiente pretensión: “Que con fundamento a (sic) lo expuesto se respecten (sic) los derechos laborales adquiridos baja (sic) el imperio de la ley y se reconozca el tiempo de servicio de acuerdo al principio de la no discriminación laboral”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA El actor informó que radicó derecho de petición ante el Ministerio de Defensa Nacional – Fuerza Aérea Colombiana solicitando se le corrigiera la hoja de servicios, por cuanto considera no incluye la totalidad del tiempo laborado. Afirmó que dicha petición no fue resuelta, por lo que interpuso demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la cual correspondió en reparto al Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que negó las pretensiones.
Aunque no identificó la providencia atacada, arguyó que, en este caso, se configuró el defecto por error inducido, en la medida que “(…) el Honorable Magistrado se funda en los oficios 1. Del Ministerio de Defensa Nacional; 2. Lugar (sic) del señor Juez acoge ciegamente esta tesis; 3. El tribunal en su espíritu de cuerpo muy válido en una sociedad jerarquizada y más aun siendo militar de vieja data lo que hiciera un mando medio era apoyarlo ciegamente por su superior inmediato; 4.
El honorable magistrado acogiendo la íntima coacción no acoge las suplicas de la profesional del derecho y desestimándolas rechaza mediante un auto el análisis profundo”. (Se destaca)
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue radicada el 12 de marzo de 2020 en la Secretaría General de esta Corporación y asignada en reparto el 13 adiado. 3.2. Por auto del 17 de abril de esta anualidad se admitió y se dispuso notificar a los magistrados que integran la Sección Segunda del Consejo de Estado; al Tribunal Administrativo de Cundinamarca; al Juez Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y a los representantes legales del Ministerio de Defensa Nacional, de la Fuerza Aérea Colombiana y de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, así como comunicar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[1].
Igualmente, se solicitó al actor que dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación del citado proveído, informara el número de radicación y el despacho en el que actualmente se encuentra el proceso contentivo de la providencia que le causó la presunta vulneración del derecho fundamental invocado; sin embargo, aquel guardó silencio. 3.3.
El señor Consejero de Estado doctor Carmelo Perdomo Cuéter rindió informe en oportunidad, manifestando que le correspondió por reparto el recurso extraordinario de revisión radicado con el nro. 11001 0325 000 2015 00749 00. En relación con los hechos de la tutela, agregó que se atenía a lo probado en el proceso y frente a los motivos de inconformidad explicó que las razones de lo decidido están consignadas en el auto proferido el 19 de noviembre de 2018. 3.4.
El Juez Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá envió el informe dentro del término, señalando que “(…) no fue el Juzgado 25 Administrativo quien profirió sentencia negando las pretensiones de la demanda, como lo asegura el accionante, pues luego de hacer la búsqueda en la página de la Rama Judicial, se evidenció que el proceso con radicado nro. 11001333102520100035400, en el que actúa como demandante el hoy accionante, fue remitido mediante oficio 2012-00742 el 28 de junio de 2012, a los Juzgados de Descongestión para que continuaran con el trámite procesal respectivo, correspondiéndole al Juzgado 8 de Descongestión hoy Juzgado 53 Administrativo del Circuito de Bogotá, quien emitiera sentencia de primera instancia, el 28 de septiembre de 2012”; en tal sentido, concluyó que no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora. 3.5.
La apoderada de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares remitió en oportunidad el informe requerido, indicando que al señor Valencia Londoño no se le ha reconocido una asignación de retiro y “(…) tampoco ha sido radicado derecho de petición alguno por parte del accionante en relación con las pretensiones de la acción constitucional que nos ocupa”.
Adujo que dicha entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales del actor y que no “(…) tiene ninguna injerencia en el asunto objeto de la presente acción constitucional”. 3.6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Ministerio de Defensa Nacional, la Fuerza Aérea Colombiana y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[2] a su vez modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,[3] así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019[4], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES: Con el escaso material probatorio obrante en el caso se encuentra acreditado lo siguiente[5]: 4.2.1. El señor Armando Valencia Londoño promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa - Fuerza Aérea Colombiana. 4.2.2. El proceso correspondió en reparto al hoy Juzgado 53 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, bajo el número de radicación 11001 3331 025 2010 00354 00, que en sentencia del 28 de septiembre de 2012 negó las pretensiones. 4.2.3.
En contra de la citada decisión el interesado presentó recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca lo resolvió en proveído del 9 de julio de 2014 confirmando lo resuelto. 4.2.4. El accionante interpuso recurso extraordinario de revisión, el cual fue asignado a la Sección Segunda de esta Corporación con el nro. 11001 0325 000 2015 00749 00, despacho del señor Consejero Carmelo Perdomo Cuéter. 4.2.5.
Por auto del 26 de febrero de 2018 se inadmitió dicho recurso y se le concedió al señor Valencia Londoño el término de diez (10) días para que subsanara las inconsistencias advertidas. 4.2.6. En proveído del 19 de noviembre de 2018 se rechazó el mentado recurso, decisión que fue notificada por estado el 8 de febrero de 2019.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se tiene lo siguiente: En cuanto a la inmediatez La jurisprudencia constitucional ha considerado que, dado que la finalidad de la tutela es la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales, ésta debe formularse en un plazo razonable contado a partir del hecho que originó la amenaza o vulneración, pues aceptar lo contrario desvirtuaría su carácter excepcional.
En este sentido, en la sentencia SU-354 de 2017[6], la Corte Constitucional destacó que la importancia de exigir un término razonable entre la notificación de la sentencia que se controvierte y la interposición de la acción de tutela radica en que dicho requisito: “(…) (i) garantiza una protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados;
(ii) evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de terceros; (iii) resguarda la seguridad jurídica; y (iv) desestima las solicitudes negligentes (…)”. La citada Corporación[7] estableció dos eventos en los que es posible valorar la admisibilidad de una acción de tutela presentada luego de que hubiese transcurrido un largo período respecto de la vulneración o amenaza de derechos: “(…) (i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.
Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.(…)”[8]. La razonabilidad del plazo debe ser valorada en cada caso concreto, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante;
(ii) si la inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados, y (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición[9].
De manera similar, la Corte Constitucional en la sentencia SU - 069 del 21 de junio de 2018, explicó, haciendo referencia al presupuesto de la inmediatez, “(…) que la tutela debe interponerse dentro de un término oportuno y razonable, es decir, en un momento cercano a aquel en que se presentó la vulneración o amenaza. No obstante, también ha considerado que en los eventos donde la afectación permanece en el tiempo el requisito debe flexibilizarse no solo porque la posición desfavorable es continua y actual, sino por la situación de debilidad en que puede hallarse el accionante (…)”.
A su turno, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación unificó su jurisprudencia y estableció los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, señalando[10]: “[…] Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, “si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, “resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela”[11]”[12].
Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo[13]. Tal aseveración es razonable toda vez que, “de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos”[14].
Además, tal como se señala en reciente providencia de la misma Corporación[15], el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros “que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable[16]”. Además, garantiza la seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ese principio“[17]”.
También frena el abuso del derecho al “evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos[18]”. Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable.
(…) Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. (Negrillas y resaltado del texto). Así entonces, en los casos que se controvierten providencias judiciales, por regla general, la acción se debe interponer dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la providencia que se cuestiona, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad, plazo que deberá ser analizado en cada caso particular, tomando en consideración las circunstancias especiales de modo, tiempo y lugar en que se encuentre el accionante.
Adicionalmente, en tratándose de providencias judiciales en las que se debaten asuntos relacionados con prestaciones periódicas esta Sección ha explicado que “(…) se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, incluido el de inmediatez, el cual deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta (…)”[19].
En el caso concreto, se colige lo siguiente: de un lado, la parte actora no identificó de manera clara en el escrito de tutela cuál es la providencia atacada y omitió atender el requerimiento que para el efecto le hizo el despacho conductor del proceso puesto que guardó silencio, y por el otro, la Sala observa que la última actuación que se profirió en el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Valencia Londoño es el auto del 19 de noviembre de 2018, el cual fue notificado por estado el 8 de febrero de 2019; sin embargo, el accionante no explicó los motivos por lo que radicó la tutela hasta el 12 de marzo de 2020.
Así las cosas, la Sala concluye que la tutela deviene improcedente por cuanto, si se promueve contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se tiene que el recurso de apelación fue resuelto desde el 9 de julio de 2014; y si lo cuestionado es la decisión de rechazo del recurso extraordinario de revisión, la solicitud de amparo se radicó luego de un (1) año de haber sido notificada la última decisión allí dictada y no está acreditado que la vulneración de los derechos sea continua y actual o que se encuentre en condiciones de debilidad manifiesta.
En cuanto a la subsidiariedad La Sala advierte que por auto del 26 de febrero de 2018 fue inadmitido el recurso extraordinario de revisión y el despacho de conocimiento le concedió al accionante el término de diez (10) días para que corrigiera las respectivas inconsistencias; no obstante, según da cuenta el Sistema de Consulta Justicia XXI,[20] el actor no radicó memorial alguno y en consecuencia en proveído del 19 de noviembre de 2018 fue rechazado.
Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es necesario que quien la promueve haya sido diligente en la interposición de los medios de defensa judicial, así[21]: “3.2. Es claro, además, que el sujetar la procedencia de la acción de tutela al cumplimiento de la regla de subsidiariedad persigue el fin de que ésta no desplace los mecanismos ordinarios diseñados por el legislador, y no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional.
Este propósito cobra especial relevancia cuando, equivocadamente, el accionante pretende que la acción de tutela -como mecanismo preferente y sumario, muy efectivo y expedito- sea un remedio para errores u omisiones del propio solicitante del amparo. Así, si los mecanismos no han sido utilizados ni ejercidos por las partes conforme a las atribuciones y competencias legales, no sería procedente conceder la tutela, pues el mecanismo de la acción no se ha diseñado para reparar la inactividad o la negligencia de quien la invoca.
Tan es así, que es claro y reiterado en la jurisprudencia constitucional que cuando quien acude a la acción de tutela ha dejado vencer términos procesales o ha dejado de utilizar los mecanismos a su disposición, sin que exista una justa causa para hacerlo, no cumple en su tutela el requisito de subsidiariedad (…)”. (La Sala destaca) En otra oportunidad indicó que[22]: “Ahora bien, y para efectos de lo que ocupa la atención de la Sala, es preciso recordar que en el escenario de la tutela contra providencias judiciales, este Tribunal ha sido claro en señalar que las reglas generales de procedencia de la acción de amparo deben seguirse con especial rigor.
Lo anterior, so pena de desconocer no solo el principio la autonomía judicial, sino también, los principios de legalidad y del juez natural como elementos fundamentales de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En suma, de la aplicación del requisito de subsidiariedad surgen las siguientes conclusiones: (i) la acción de tutela no es un mecanismo judicial diseñado para reemplazar los medios ordinarios de defensa, ni para reabrir procesos concluidos, ni revivir términos u oportunidades procesales vencidas por la negligencia o inactividad injustificada de la parte interesada.
Ello, sin perjuicio de que, en cada caso, (ii) se verifique si acudir a los medios ordinarios o recursos comporta una carga desproporcionada para el actor, ya sea, por su falta de eficacia e idoneidad a la luz de las circunstancias particulares, o cuando se evidencie la existencia de un perjuicio irremediable y este sea alegado por la parte interesada”.
(La Sala destaca) Corolario de lo señalado, la Sala concluye que la presente acción constitucional es improcedente puesto que no superó el análisis de los presupuestos generales de procedibilidad cuando se controvierten providencias judiciales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el señor Armando Valencia Londoño en contra de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el Ministerio de Defensa Nacional, la Fuerza Aérea Colombiana y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, acorde con las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Esta orden se cumplió el 20 de abril de 2020. [2] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [3] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [4] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [5] Lo que se desprende de las pruebas aportadas por las partes y de la revisión adelantada por el despacho sustanciador en el Sistema de Consulta Justicia XXI. [6] M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. [7] Sentencias T-584 de 2011, SU-499 de 2016 entre otras. [8] Sentencia T-584 de 2011. [9] Sentencias T-648 de 2003, T-322 de 2008, T-581 de 2012, entre otras. [10]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A.M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [11] “En la sentencia se cita la providencia SU-961 de 1999” [12] “Sentencia T-189 de 2009.” [13] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal c) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [14] “Ibíd.” [15] “Corte Constitucional.
Sentencia T-217 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. “ [16] “Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. “ [17] “Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras.” [18] “Sentencia T-594 de 2008.
En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras.” [19] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 22 de mayo de 2014. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02423-01.
En el mismo sentido ver sentencia del 26 de julio de 2018. C.P.: María Elizabeth García González. Radicación número: 11001 – 03 – 15 – 000- 2018 – 02050- 00. [20] Consulta realizada el 15 de mayo de 2020. [21] Sentencia T – 871 del 22 de noviembre de 2011. M.P.: Mauricio González Cuervo. Expediente T-3.144.299 [22] Sentencia T – 237 del 22 de junio de 2018.
M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. Expediente T- 6608916.