11001-03-15-000-2020-00781-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE NIEGA EL RECONOCIMIENTO DE TIEMPO DOBLE A MIEMBRO DE LA POLICIA NACIONAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / CONDENA EN COSTAS / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La Sala observa que los trámites judiciales se surtieron con base en procedimientos adecuados, idóneos y efectivos, en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y como se dijo con anterioridad, en observancia de las garantías propias del debido proceso al darle impulso a la primera instancia y desatar la segunda de la manera como está previsto en el ordenamiento jurídico.

(…) La Sala concluye que es pertinente descender al análisis del caso con miras a definir si la providencia mediante la cual se condenó en costas, incurre en desconocimiento de precedente. Lo anterior bajo el entendido de que, sus reproches se encuentran dirigidos a controvertir que no fue tenido en cuenta lo establecido por esta Corporación, situación que, a su juicio, conllevó a la violación de su derecho a la igualdad, lo que se traduce en el análisis del mencionado defecto.

( ) Encuentra la Sala que los fundamentos fácticos de la demanda promovida por el [accionante] y los del precedente citado no son iguales. (…) De ahí, que surjan diferencias respecto de los fundamentos jurídicos de ambos asuntos, teniendo en cuenta que, a pesar de ser miembros de la fuerza pública, las normas que reglamentan el reconocimiento de tiempos dobles para funcionarios de la Policía Nacional son diferentes a las que hacen lo propio en las fuerzas militares.

En tal virtud, lo que observa la Sala es que el precedente invocado por el accionante no le es aplicable, como quiera que, los supuestos de hecho y derecho son disímiles.(…) Lo anterior implica que, pese a que en los dos procesos se pretendía el reconocimiento del tiempo doble de servicios y el mismo les fue negado, las consideraciones variaron respecto de la fuente formal aplicable, razón más que suficiente para considerar que el Juez no se apartó del precedente al determinar como viable, en el caso del [accionante], la condena en costas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En conclusión, el cargo relativo al desconocimiento del precedente no tiene vocación de prosperidad y como no se observa que el Tribunal Administrativo del Valle con la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2019 hubiera vulnerado el derecho fundamental a la igualdad invocado por el demandante, se denegará el amparo de la referencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00781-01(AC) Actor: EDGAR MAURICIO MUNÉVAR BOHÓRQUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE VALLE DEL CAUCA Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada por Edgar Mauricio Munévar Bohórquez contra la sentencia dictada el 1 de abril de 2020 por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección B, por medio de la cual se declara improcedente la acción de tutela.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Edgar Mauricio Munévar Bohórquez, actuando a través de apoderado, formuló acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción, acceso a la administración de justicia e igualdad, por parte del Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali y el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, con ocasión de las providencias del 2 de febrero de 2016 y 28 de octubre de 2019, proferidas dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 76001 33 33 011 2014 00127 01, a través de las cuales se negaron las pretensiones y se condenó en costas al demandante.

Sentencias en las que el accionante alega configurados los defectos fáctico, sustantivo, procedimental absoluto, violación directa de la Constitución y decisión sin motivación[1]. Para el efecto esgrimió las siguientes pretensiones: “PRIMERO.- Se TUTELE al señor EDGAR MAURICIO MUNEVAR BOHORQUEZ, sus derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa y contradicción, derecho de igualdad, derecho de acceso a la administración de justicia y demás derechos fundamentales, cuya afectación se logre demostrar de acuerdo a la narración de los hechos de la presente acción, que se encuentra debidamente acreditados y aducidos en el acápite de pruebas, además, considerando que a voces del artículo 94 constitucional, la enunciación de los derechos contenidos en la constitución, no debe entenderse como negación de otros derechos que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente.

SEGUNDO. - Como consecuencia de lo anterior, se ORDENE no condenar en costas y DEJAR SIN EFECTO la sentencia del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO de octubre 28 de 2019 notificada el 27 de noviembre de 2019, decisión proferida sin la debida valoración de la demanda y la debida motivación, al menos de manera breve y precisa, demanda donde se ventila un interés público, siendo un asunto de relevancia constitucional, el caso del señor Mauricio Munévar Bohórquez, que se sustenta en la efectividad de los derechos reconocidos por la constitución y la ley, sin que en el expediente aparezca que se causaron las costas y en la medida de su comprobación, como tampoco se evidencia en la actuación de la parte adora dentro del proceso, arbitrariedad del derecho, mala fe o temeridad, según los mandatos del artículo 187 y 188 del CPACA.

TERCERO. - De manera subsidiaria, conforme al mandato del artículo 4 de la constitución, se disponga INAPLICAR el artículo 365 y s.s. del CGP, respecto a la condena en costas, considerando que no se opone al mandato del mismo Código General del Proceso, que dispone que las dudas que surjan en la interpretación de las normas del Código deberán aclararse mediante la aplicación de los principios y derechos constitucionales fundamentales, y que las providencias deben ser motivadas, según dispone el artículo 11 y 279 del CGP, siendo un asunto de relevancia constitucional, el caso del señor Mauricio Munévar Bohórquez, que se sustenta en la efectividad de los derechos reconocidos por la constitución y la ley, sin que en el expediente aparezca que se causaron las costas y en la medida de su comprobación, como tampoco se evidencia en la actuación de la parte actora dentro del proceso, arbitrariedad del derecho, mala fe o temeridad.

CUARTO. - Como consecuencia de lo anterior, se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE, para que profiera una nueva providencia, pronunciándose solamente sobre la condena en costas, considerando que a la parte demandante no se le menoscabe el derecho fundamental al debido proceso, derecho de defensa y contradicción, derecho de acceso a la administración de justicia, haciendo la debida valoración de la demanda y teniendo en cuenta que se trata de asuntos de relevancia constitucional y por consiguiente de interés público.

QUINTO. - Las demás medidas que se consideren necesarias y pertinentes para restablecer los derechos fundamentales vulnerados, justificadas en el principio de informalidad y oficiosidad que rigen la TUTELA: Corte Constitucional, entre otras, sentencia T-684 de 2001, T-501 de 1994 yT-162 de 1997.[2]” II. TRÁMITE DE LA TUTELA 1. El Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección B, procedió a admitir la tutela a través de auto del 6 de marzo de 2020.

Ordenó notificar al Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, y vincular, en calidad de tercero interesado, a la Nación – Ministerio de Defensa- Policía Nacional.[3] 2. Las partes y los interesados fueron notificados en debida forma y guardaron silencio. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección B, en providencia del 1 de abril de 2020[4], luego de describir la solicitud de amparo, los hechos y fundamentos de la vulneración y las actuaciones procesales relevantes, determinó que el análisis se circunscribía a la providencia de 28 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, pues a pesar de que la parte demandante enjuició el proveído de 2 de febrero de 2016 dictado por el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, este último nunca quedó ejecutoriado, al haberse presentado en tiempo el recurso de apelación, y por tanto, se sustrajo de su estudio.

En consecuencia, estableció como problema jurídico “determinar si existió o no, vulneración de los derechos fundamentales del señor Edgar Mauricio Munévar Bohórquez, con ocasión de la Sentencia de 28 de octubre de 2019, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca confirmó la Sentencia de 2 de febrero de 2016 que, a su vez, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, condenó en costas al actor”[5].

Para resolverlo consideró que debía comprobar si estaban configurados los requisitos generales de procedibilidad de la acción y de ser así, establecer si se estructuraban los defectos alegados. Al iniciar el examen la Sala anticipó que declararía la improcedencia de la tutela por falta de relevancia constitucional, decisión que fundamentó en las siguientes razones: Explicó que del análisis del libelo introductorio resultaba claro que el accionante pretendía reabrir la discusión sobre la condena en costas impuesta por el juez de primera instancia, lo que ya había sido objeto de estudio por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, y además constituía una controversia eminentemente patrimonial y económica.

Finalmente, y en cuanto a la excepción de inconstitucionalidad, la Sala aseguró que no se cumplieron los presupuestos establecidos para su configuración, en la medida que, el uso de la disposición contenida en el artículo 365 del Código General del Proceso (en adelante CGP) no avizoró circunstancias o efectos que justificaran su inaplicación en el caso.

IV. LA IMPUGNACIÓN La parte actora, mediante correo electrónico del 1 de junio de 2020, presentó impugnación asegurando que la acción cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad, ya que la tutela se dirige contra la orden de condena en costas al demandante contenida en la sentencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho número 76001 33 33 0011 2014 00127 01, disposición que configura defecto procedimental absoluto, defecto sustancial, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución, al desconocer el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) que excluye de dicho pago a los procesos en los que se ventilen asuntos de interés público, como considera son todos aquellos de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según lo dispuesto en el artículo 103 ibídem.

Adicional a esto, sostuvo que contra la decisión judicial cuestionada no existe otro medio ordinario o extraordinario de defensa judicial. De igual forma, indicó que se vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia establecido en los artículos 228 y 229 de la Carta, del cual se deriva el principio de gratuidad. Afirmó que en consideración del artículo 4 Superior y el artículo 11 del CGP se debió inaplicar el artículo 365 ibídem.

Por último, citó apartes de la sentencia del Consejo de Estado, proferida dentro del expediente número 25000-2342-000-2013-06833-01, en la que se negaron las pretensiones y no hubo condena en costas. Aseguró que el caso allí examinado era idéntico al que dio lugar a la decisión reprochada, por lo que resultaba vulnerado el derecho a la igualdad.

V. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.

Hechos 1. El señor Edgar Mauricio Munévar Bohórquez presentó demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, pretendiendo la nulidad de la Resolución No S-2013-244246 ARGEN – GRAUS – 22 de agosto de 2013, por medio de la cual, la Policía Nacional le negó el reconocimiento de tiempo doble y la corrección administrativa de su hoja de servicios. 2.

El Juzgado Once Administrativo Oral de Cali conoció de dicha acción y mediante sentencia proferida el 2 de febrero de 2016, negó las pretensiones y condenó en costas al demandante. 3. Inconforme con la decisión el actor presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle mediante providencia del 28 de octubre de 2019 confirmando las decisiones del a quo. 4.

El 3 de marzo de 2020 el señor Munévar Bohórquez, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción, acceso a la administración de justicia e igualdad, los cuales consideró vulnerados, con ocasión de la condena en costas en su contra. 5. De dicha acción conoció el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección B, que mediante fallo del 1 de abril de 2020[6] declaró improcedente la tutela. 6.

Contra la anterior decisión la parte actora presentó impugnación. 3. Planteamiento De todo lo expuesto, se advierte que las partes discrepan en si la acción cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, en tanto que, la parte actora predica que los satisface, mientras que el a quo considera que carece de relevancia constitucional.

Deviene de lo dicho la necesidad de definir ese preciso tópico, y el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia, para luego verificar si la condena en costas impuesta al demandante, en la sentencia proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, genera desconocimiento del precedente y por tanto trasgresión de los derechos fundamentales del actor.

En consideración a los argumentos propuestos, la Sala a continuación los abordará en el orden planteado: 4. Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciale s Tratándose de tutelas contra providencias judiciales, la jurisprudencia constitucional adoptó los siguientes requisitos de carácter general, los cuales han sido acogidos por esta Corporación[7]: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[8]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[9].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[10].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[11].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[12].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[13].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.” Vistas así las cosas, se analizará el recurso de impugnación a la luz del primer presupuesto de procedencia; veamos: 1.

La relevancia constitucional 5.4.1.1. La Corte Constitucional ha sostenido que los asuntos sometidos al juez de tutela deben ser constitucionalmente relevantes; es decir, el debate que se plantea en la demanda debe versar respecto de derechos fundamentales. En ese sentido, se indicó en la sentencia C-590 de 2005: “Que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional, es decir, que plantee una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública.”[14] (Subrayas de la Sala).

De lo anterior se colige que al juez constitucional únicamente le está permitido estudiar cuestiones que cuenten con una clara importancia constitucional; ello, con el fin de impedir que éste se inmiscuya en materias propias de otras jurisdicciones, lo que desbordaría el ámbito de aplicación de la acción de tutela. Así las cosas, al analizar la procedencia, el primer punto que debe abordar el juez será el de examinar si el asunto puesto a su consideración se encuentra revestido de relevancia constitucional, determinando la razón por la cual esa situación afecta realmente los derechos fundamentales de las partes.

Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido[15]: “Frente a la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional, esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez de tutela argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que afecta los derechos fundamentales de las partes.” (Subrayas de la Sala).

Por ende, la relevancia constitucional tiene como finalidad: (i) proteger el principio de autonomía judicial, y (ii) que el juez constitucional no se inmiscuya en materias propias de otras jurisdicciones; en ese sentido, la Sala Plena de esta Corporación ha señalado[16]: “La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”[17]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios[18].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[19].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” (Subrayas de la Sala). De lo dicho se deduce que, para entender acreditado el requisito de relevancia constitucional, el juez lo primero que debe advertir en la demanda es que el interesado invoque derechos de orden constitucional y que, adicionalmente, explique las razones por las cuales los entiende transgredidos.

En tal virtud, si el derecho invocado no cuenta con dicho carácter, no hay lugar a emprender el estudio de los requerimientos que siguen, pues la acción de tutela ha sido erigida precisamente sobre la idea de protección de esos y no otros derechos. Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se conoce como su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de la acción prevista en el artículo 86, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.

Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental constitucional. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.

En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”[20].

Esto significa que el núcleo esencial de un derecho fundamental es el contenido intocable que determina su posible vulneración; por ende, si éste es afectado, se estará ante su violación; para ello, la Corte Constitucional ha establecido los criterios para determinar su contenido, al señalar[21]: “Los criterios que sirven de apoyo para determinar el contenido esencial de un derecho fundamental, son principalmente dos: i) hacen parte del núcleo esencial las características y facultades que identifican el derecho, sin las cuales se desnaturalizaría y, ii) integran el núcleo esas atribuciones que permiten su ejercicio, de tal forma que al limitarlas el derecho fundamental se hace impracticable”.

Con miras a establecer los aspectos que deben ser puntualizados para resolver si una demanda de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, la Sala destaca: (i) que el escrito invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) que se expongan las razones de vulneración de esos derechos fundamentales, y (iii) que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de la tutela un examen de las razones del actor para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo fundamental del mismo. 5.4.1.2.

En tal orden, a efectos de determinar si se cumple con el requisito de relevancia constitucional, es pertinente indicar que el actor estima comprometidos con la decisión cuestionada derechos de orden fundamental, como son el debido proceso, el acceso a la justicia, defensa, contradicción e igualdad. Así las cosas, lo primero que debe decirse es que, respecto de los derechos fundamentales de contradicción y defensa, el accionante no cumple con la carga argumentativa, pues sus escritos de tutela e impugnación carecen de explicaciones que presenten su alegada vulneración, motivo por el cual no se abordará su estudio dada la inexistencia de una mínima carga argumentativa que permita al Juez dilucidar si el mismo se halla trasgredido con la decisión judicial que se impugna.

Ahora bien, el demandante sustenta que la condena en costas, en las dos instancias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho número 76001 33 33 011 2014 00127 01, riñe con el principio de gratuidad de la administración de justicia, con la disposición contenida en el artículo 188 del CPACA y desconoce que en casos idénticos no se ha ordenado su pago, por lo que esta Sala, verificará si lo dicho supone una transgresión del núcleo esencial de los derechos al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la igualdad. 5.4.1.3.

En este punto, es menester señalar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional[22], ha determinado que el núcleo esencial del debido proceso está integrado por las siguientes garantías: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. Siendo ello así, de la lectura de los argumentos traídos en la acción de tutela de la referencia, no se evidencia alguna amenaza o afectación del núcleo esencial del derecho al debido proceso de la demandante, como quiera que: (i) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en las dos instancias, se tramitó ante el juez competente (Juzgado Once Administrativo Oral de Cali y Tribunal Administrativo del Valle), (ii) se surtieron las etapas previstas en el artículo 179 del CPACA, (iii) se garantizó el derecho de contradicción y publicidad de las actuaciones adelantadas, ya que todas las decisiones se notificaron y se concedió y resolvió el medio de impugnación procedente y, finalmente (iv) las providencias proferidas en curso del proceso se fundamentaron en derecho. 5.4.1.4.

En lo que respecta al derecho de acceso a la administración de justicia, ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”[23].

Por tanto, el derecho de acceder a la justicia del que gozan las personas atribuye a las autoridades públicas una serie de obligaciones con el fin de garantizar que dicho servicio sea público, real y efectivo; la Corte Constitucional estimó que pueden dividirse en tres categorías, a saber: las obligaciones de respetar, de proteger y de realizar los derechos humanos. Con base en esta clasificación, determinó el contenido del derecho fundamental a la administración de justicia, así: “En primer lugar, la obligación de respetar el derecho a la administración de justicia implica el compromiso del Estado de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realización. Asimismo, conlleva el deber de inhibirse de tomar medidas discriminatorias, basadas en criterios tales como el género, la nacionalidad y la casta.

En segundo lugar, la obligación de proteger requiere que el Estado adopte medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular del derecho. En tercer lugar, la obligación de realizar implica el deber del Estado de (i) facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y, (ii) hacer efectivo el goce del derecho.

Facilitar el derecho a la administración de justicia conlleva la adopción de normas y medidas que garanticen que todas las personas, sin distinción, tengan la posibilidad de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que la normativa proporciona para formular sus pretensiones.”[24] Bajo este entendido, con base en la tesis traída en la acción de tutela, no se observa vulnerado el núcleo esencial del mencionado derecho, en tanto la accionante en todo momento gozó de las garantías para iniciar y ser parte en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pudiendo utilizar, sin distinción alguna ni impedimento, los instrumentos que la ley contempla para promover sus intereses, ejerciendo libremente su derecho de acción. Adicional a esto, la Sala observa que los trámites judiciales se surtieron con base en procedimientos adecuados, idóneos y efectivos, en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y como se dijo con anterioridad, en observancia de las garantías propias del debido proceso al darle impulso a la primera instancia y desatar la segunda de la manera como está previsto en el ordenamiento jurídico. 5.4.1.5.

En cuanto al derecho a la igualdad, la Corte Constitucional ha sido clara en indicar en reiteradas ocasiones que este principio, en términos generales, ordena dar un trato igual a quienes se encuentran en la misma situación fáctica, y un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho. Bajo esta consideración en la sentencia C -178 de 2014[25], indicó: “Por ese motivo, la Sala recuerda que este principio es un mandato complejo en un Estado Social de Derecho.

De acuerdo con el artículo 13 Superior, comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales.

(…) En ese orden de ideas, la Corporación ha resaltado que el principio de igualdad posee un carácter relacional, lo que significa que deben establecerse dos grupos o situaciones de hecho susceptibles de ser contrastadas, antes de iniciar un examen de adecuación entre las normas legales y ese principio. Además, debe determinarse si esos grupos o situaciones se encuentran en situación de igualdad o desigualdad desde un punto de vista fáctico, para esclarecer si el Legislador debía aplicar idénticas consecuencias normativas, o si se hallaba facultado para dar un trato distinto a ambos grupos; en tercer término, debe definirse un criterio de comparación que permita analizar esas diferencias o similitudes fácticas a la luz del sistema normativo vigente; y, finalmente, debe constatarse si (i) un tratamiento distinto entre iguales o (ii) un tratamiento igual entre desiguales es razonable.

Es decir, si persigue un fin constitucionalmente legítimo y no restringe en exceso los derechos de uno de los grupos en comparación. Por ese motivo, la Corte exige que las demandas por presunta violación a la igualdad señalen, por lo menos, los grupos que serán objeto de comparación; las circunstancias de hecho comunes a esos grupos, que justifican iniciar el examen de igualdad; la existencia de un trato diverso, a partir de un parámetro de comparación constitucionalmente relevante; y la inexistencia de razones válidas desde el punto de vista constitucional que justifiquen ese tratamiento distinto.” (Subrayas de la Sala) En el presente caso, el actor propone una comparación entre el fallo dictado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 76001 33 33 011 2014 00127 01 y la sentencia del Consejo de Estado proferida dentro del expediente número 25000-2342-000- 2013-06833-01, en el que no se condenó en costas al actor, y en la que, según lo indica el demandante, se debatieron asuntos idénticos; lo que implica, un estudio de fondo a efectos de determinar si se vulneró el derecho fundamental a la igualdad. 2.

En cuanto a los demás requisitos generales, advierte la Sala que, el actor ejerció los mecanismos de defensa judicial procedentes de manera previa a acudir al juez constitucional, por lo que se cumple con el requisito de subsidariedad. En cuanto a la inmediatez, la providencia controvertida fue notificada el 27 de noviembre de 2019, y como quiera que la acción de tutela se interpuso el 3 de marzo de 2020, se acredita el cumplimiento de este presupuesto.

De igual forma, se observa que la irregularidad manifestada por el demandante es de naturaleza procesal, consistente en una indebida condena en costas, la cual fue debidamente puntualizada en el escrito de demanda. En tal virtud, la Sala concluye que es pertinente descender al análisis del caso con miras a definir si la providencia mediante la cual se condenó en costas, incurre en desconocimiento de precedente.

Lo anterior bajo el entendido de que, sus reproches se encuentran dirigidos a controvertir que no fue tenido en cuenta lo establecido por esta Corporación, situación que, a su juicio, conllevó a la violación de su derecho a la igualdad, lo que se traduce en el análisis del mencionado defecto. 5. Desconocimiento del Precedente 1. De manera previa a abordar el alcance del defecto aludido, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[26].

Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente.”[27] Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho.

A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.

Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. 2.

Bajo ese entendido, resulta de suma importancia traer a colación los argumentos expuestos por el actor y verificar los problemas jurídicos resueltos en las sentencias invocadas, a efectos de compararlos y determinar si se da o no el desconocimiento de precedente. Para el efecto se observa que en el escrito de impugnación del fallo de tutela se indica: “4.

En realidad, la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle, que resuelve la apelación condenando en costas, sin escapar a contradicciones, niega las pretensiones de la demanda invocando la sentencia del 10 de mayo de 2018, del Honorable Consejo de Estado, CP Palomino Cortes, radicación No 25000-2342-000-2013-06833- 01, en un caso similar por no decir igual al de mi representado, negó las suplicas de la demanda y no condeno (Sic) en costas, evidenciándose, afectación a un derecho fundamental como es el de IGUALDAD ante la ley y las autoridades, pues se reitera que no se entiende como puede al mismo tiempo con esa misma sentencia, invocarse para negar las pretensiones pero no se tiene en cuenta para no condenar en costas.”[28] Lo anterior evidencia que el actor no cumplió con su carga procesal, consistente en identificar de manera clara y concreta el problema jurídico resuelto en la sentencia mencionada; sin embargo, con el fin de llevar a cabo la comparación solicitada en la impugnación del fallo de tutela y con el ánimo de dilucidar todo velo de duda, la Sala procederá a realizar el siguiente análisis: El demandante menciona que la sentencia controvertida vulnera su derecho fundamental a la igualdad, en razón a que, en las consideraciones se soporta en los argumentos de la sentencia proferida por esta corporación dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000 2342 000 2013 06833 01, pero en la decisión se aparta de la misma, condenando en costas al actor, pese a que a su juicio cuenta con similares fundamentos de hecho y derecho.

De ahí, que surjan diferencias respecto de los fundamentos jurídicos de ambos asuntos, teniendo en cuenta que, a pesar de ser miembros de la fuerza pública, las normas que reglamentan el reconocimiento de tiempos dobles para funcionarios de la Policía Nacional son diferentes a las que hacen lo propio en las fuerzas militares, en este sentido, para el señor Munévar Bohórquez eran aplicables el Decreto 3187 de 1968[29], el Decreto 2338 de 1971[30], el Decreto 2340 de 1971[31], el Decreto 2063 de 1984[32], el Decreto 1213 de 1990[33] y el Decreto 4433 de 2004[34]; mientras que, al ciudadano Rojas Tirado lo regia la Ley 2 de 1945[35], la Ley 126 de 1959[36], el Decreto 3071 de 1968[37], el Decreto 612 de 1977[38], el Decreto 1038 de 1984[39], y el Decreto 4433 de 2004[40].

En tal virtud, lo que observa la Sala es que el precedente invocado por el accionante no le es aplicable, como quiera que, los supuestos de hecho y derecho son disímiles. Lo anterior implica que, pese a que en los dos procesos se pretendía el reconocimiento del tiempo doble de servicios y el mismo les fue negado, las consideraciones variaron respecto de la fuente formal aplicable, razón más que suficiente para considerar que el Juez no se apartó del precedente al determinar como viable, en el caso del señor Munévar Bohórquez, la condena en costas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sección Tercera Subsección B de esta Corporación, en cuanto a los derechos de defensa y contradicción, acceso a la administración de justicia y debido proceso.

SEGUNDO: REVOCAR la sentencia proferida por la Sección Tercera Subsección B del Consejo de Estado, en cuanto al derecho a la igualdad por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: NEGAR el amparo del derecho a la igualdad solicitado por la parte actora, por las consideraciones indicadas en este fallo.

CUARTO: Dentro del término de ley, envíese el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 3 a 46 del expediente digital. [2] Visible a folios 6 y 7 del expediente digital. [3] Visible a folios 49 y 50 del expediente digital. [4] Notificada vía correo electrónico el 29 de mayo de 2020 [5] Visible a folio 72 del expediente digital. [6] Notificada vía correo electrónico el 29 de mayo de 2020 [7] Sentencia C-590 de 2005.

M.P. Jaime Córdoba Triviño. [8] Sentencia 173/93. [9] Sentencia T-504/00. [10] Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05. [11] Sentencias T-008/98 y SU-159/2000. [12] Sentencia T-658-98. [13] Sentencias T-088-99 y SU-1219-01. [14] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, MP: Jaime Córdoba Triviño. [15] Corte Constitucional, Sentencia SU172 de 2015, MP: Gloria Stella Ortiz Delgado. [16] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actora: Alpina Productos Alimenticios S.A.; M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [17] Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [18] Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [19] En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales. [20] Corte Constitucional, sentencia C-756 del 2008. [21] Ibídem. [22] Corte Constitucional.

Sentencia T-248 de 2018. [23] Corte Constitucional. Sentencia C-426 de 2002. [24] Corte Constitucional. Sentencia T-283 de 2013. [25] Referencia: expediente D-9874. Actor: Fabio Enrique Velásquez Arias. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. [26]. Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. [27] Corte Constitucional.

Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. [28] Visto a folio 3 del recurso de impugnación. [29] “Por el cual se reorganiza la carrera profesional de los Agentes de la Policía Nacional” [30] “Por el cual se reorganiza la Carrera de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional” [31] “Por el cual se reorganiza la carrera de Agentes de la Policía Nacional” [32] “Por el cual se reorganiza la carrera de Agentes de la Policía Nacional” [33] “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Agentes de la Policía Nacional” [34] “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.” [35] “Por la cual se organiza la carrera de Oficiales del Ejército, se señalan prestaciones sociales para los empleados civiles del ramo de Guerra y se dictan otras disposiciones sobre prestaciones sociales a los individuos de tropa” [36] “Por la cual se reorganiza la carrera de Oficiales de las Fuerzas Militares” [37] “Por el cual se organiza la Carrera de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares” [38] “Por el cual se reorganiza la carrera de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares” [39] “Por el cual se declara turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República” [40] “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”