ACCION DE TUTELA CONTRA LOS ACTOS POR MEDIO DE LOS CUALES SE FIJARON AYUDAS ECONÓMICAS EN EL MARCO DE LA EMERGENCIA POR COVID-19 / POLÍTICAS PÚBLICAS DE APOYO ECONÓMICO Y SOCIAL DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y DISTRITAL PARA LOS HOGARES EN ESTADO DE VULNERABILIDAD / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La Sala podría señalar a la demandante que la tutela es improcedente porque existe otro mecanismo de defensa para cuestionar los Decretos Legislativos que crearon el programa Ingreso Solidario, que fue el mecanismo fijado para atender a las personas en situación de vulnerabilidad durante la ejecución de la orden de aislamiento preventivo obligatorio.
Sin embargo, según pasa a exponerse, dicho mecanismo de defensa ya fue agotado, por virtud de las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en el marco del control automático de constitucionalidad. (…) A juicio de la Sala, la tutela es improcedente para ordenar entrega directa de ayudas, toda vez que para ese fin existen trámites administrativos y no se evidencia la existencia de perjuicio irremediable.
(…) De hecho, la intervención del juez de tutela derivaría en el desconocimiento de los derechos al debido proceso y a la igualdad de las personas que han esperado el agotamiento del procedimiento administrativo de caracterización y entrega de ayudas. No puede perderse de vista que, justamente, dichos trámites administrativos han sido diseñados para garantizar que las ayudas lleguen primeramente a las personas en mayor situación de vulnerabilidad.
(…) Debe precisarse que los migrantes venezolanos (como es el caso de la actora), mediante el SISBEN, pueden aplicar, por ejemplo, para acceder al régimen subsidiado de salud, de conformidad con lo previsto en el artículo 3 del Decreto 64 del 20 de enero de 2020, (…) Siendo así, la Sala advierte que, necesariamente, la demandante debe tramitar la inscripción al SISBEN, toda vez que, según lo informó el Departamento Nacional de Planeación, no está incluida en la respectiva base de datos.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-01705-01(AC) Actor: OLGA CHIQUINQUIRÁ DÍAZ DÍAZ Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL INTERIOR, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, MINISTERIO DE VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, MINISTERIO DE EDUCACIÓN, MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, MINISTERIO DE CIENCIA, TECNOLOGÍAS E INNOVACIÓN, MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, MINISTERIO DE JUSTICIA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y DEFENSORÍA DEL PUEBLO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 28 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que denegó la tutela.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, la señora Olga Chiquinquirá Díaz Díaz pidió la protección de los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y a la vivienda digna. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: a) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas normativas e institucionales para que se nos reconozca una RENTA BÁSICA DE EMERGENCIA por UN SALARIO MÍNIMO MENSUAL LEGAL VIGENTE durante el tiempo que dure la emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en el país y por tres meses más, derecho que tenemos con la finalidad de percibir una compensación monetaria, que nos permita contar con recursos para atender nuestras necesidades vitales y garantizar una vida digna, teniendo en cuenta las limitaciones objetivas para tener trabajo e ingresos estables en la actual coyuntura nacional e internacional. b) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas normativas e institucionales para destinar los recursos económicos, físicos necesarios para solventar nuestro caso de desamparo, atendiendo a que existen los recursos estatales necesarios. c) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas normativas e institucionales para entregar estos recursos económicos en el menor tiempo posible, dada la inminente afectación o la vulneración de facto que estamos viviendo. d) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas normativas e institucionales para priorizar que las mujeres madres cabeza de familia, informales, desempleadas y afectadas por violencia intrafamiliar del grupo de accionantes, tengan especial protección y atención por parte del Estado de manera urgente y sin dilaciones. e) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que nos realice el pago de la RENTA BÁSICA DE EMERGENCIA por UN SALARIO MÍNIMO MENSUAL LEGAL VIGENTE durante el tiempo que dure la emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en el país y por tres meses más, de manera INMEDIATA para evitar un daño irreversible.” (mayúscula del texto original). 2.
Hechos La Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La señora Olga Chiquinquirá Díaz Díaz tiene 71 años de edad, es ciudadana venezolana y reside en la ciudad de Bogotá D.C. 2.2. El Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria por la enfermedad coronavirus (en adelante COVID-19) hasta el 30 de mayo de 2020, y adoptó medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. 2.3.
Por Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, con ocasión de la pandemia por COVID- 19. 2.4. Mediante Resolución 464 del 18 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, dispuso la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo para adultos mayores de 70 años. 2.5.
El Gobierno Nacional, por Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020. Esa medida ha sido prorrogada por los Decretos 538 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020, 689 del 22 de mayo de 2020, 749 del 28 de mayo de 2020[1] y 878 del 25 de junio de 2020 [hasta el 15 de julio de 2020]. 2.6.
Mediante Decreto 092 del 24 de marzo de 2020, la Alcaldía Mayor de Bogotá dispuso el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de Bogotá D.C. La medida de aislamiento ha sido prorrogada hasta el 16 de julio de 2020, de conformidad con el Decreto 162 del 30 de junio de 2020. 2.7. El Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 844 del 26 de mayo de 2020, extendió hasta el 31 de agosto de 2020 la medida sanitaria de aislamiento y cuarentena preventiva para las personas mayores de 70 años, prevista en la Resolución 464 de 2020, con el objeto de continuar con la garantía de la debida protección a la vida, la integridad física y la salud de los habitantes en todo el territorio nacional. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. La demandante alegó que se encuentra en situación de vulnerabilidad, toda vez que pertenece a la población de adultos mayores de 71 años, no cuenta con servicio de salud y, por razón de la orden de aislamiento obligatorio preventivo, no ha podido desarrollar la actividad económica de la que derivaba su sustento (venta ambulante de alimentos). 3.2.
Alegó que las ayudas establecidas por el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia no son suficientes, toda vez que no garantizan los ingresos mínimos para subsistir durante la ejecución de la medida de aislamiento preventivo obligatorio. En palabras de la demandante: En conclusión, no hay recursos efectivos para nosotros y nuestras familias, mientras el gobierno nos da como solución el endeudamiento a corto y mediano plazo, generando una carga impositiva futura para nuestras finanzas.
En concreto, algunas de estas medidas vulneran derechos fundamentales, por ejemplo: a. La destinación de recursos para programas de focalización, como familias en acción, otorga recursos por $80.000 o $160.000, para solventar gastos de alimentación, vivienda y servicios, dinero que es claramente insuficiente. b. La suspensión del pago de servicios públicos para familias estrato 1 y 2, es solamente por un mes, y los siguientes meses no pagos, serán en realidad diferidos y cobrados en plazos de 36 cuotas. c. Se crea el fondo de mitigación de emergencias, una línea de crédito en Bancoldex, que destina un capital para algunos programas sociales, sin embargo, mientras que al sector financiero se les entregan 18 billones vía FAE y FONPES (numerales 3 al 6 del artículo 4 del decreto 444 de 2020) y 70 billones mediante la capitalización del Fondo Nacional de Garantías, los programas sociales reciben apenas 300 mil millones de pesos de manera directa. d. Se crea el Programa de Ingreso Solidario para entregar 160 mil pesos a 3 millones de familias, sin embargo y como es de conocimiento público, se han podido evidenciar irregularidades y errores en este programa, como lo aceptó el propio presidente Duque. e. La pretensión de que los trabajadores usen sus cesantías para suplir necesidades durante el aislamiento obligatorio, viola garantías laborales pues esta prestación social está destinada a ser un ahorro del trabajador utilizable en otras situaciones, como en caso de quedar sin empleo, para fines de vivienda o educación. f. No se han emitido disposiciones contundentes para proteger el empleo, estimular la economía y sostener los puestos de trabajo durante la crisis; no se adoptan medidas para garantizar el mínimo vital al grueso de la población, entre otras. g. La reconexión gratuita del servicio de acueducto a las familias que lo tienen suspendido por no pago, deja entrever que en el país no se le garantiza el derecho fundamental al agua alrededor de 200 mil familias. 4.
Intervenciones 4.1. La Presidencia de la República alegó que no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora, toda vez que han sido adoptadas todas las medidas necesarias para efecto de contrarrestar el efecto de la orden de aislamiento obligatorio preventivo. 4.1.1. Que, mediante el Decreto 458 del 22 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional autorizó la entrega de una ayuda monetaria no condicionada a los beneficiarios de los programas de Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor. 4.1.2.
Que, además, por Decreto 488 del 27 de marzo de 2020, se permitió el retiro parcial de cesantías y se autorizó un subsidio para trabajadores cesantes, entregado por las cajas de compensación familiar. 4.1.3. Que, por Decreto 518 del 4 de abril de 2020, fue creado el programa Ingreso Solidario, destinado a personas en situación de vulnerabilidad y que no estuvieran incluidos en los programas Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor y Devolución de IVA. 4.1.4.
Que, mediante Decreto 535 del 10 de abril de 2020, se autorizó la devolución automática de saldos a favor de contribuyentes del impuesto de renta y del impuesto de IVA. 4.1.5. Que, en el Decreto 579 del 19 de abril de 2020, fueron adoptadas medidas en materia de propiedad horizontal y contratos de arrendamiento, que consistieron en la prohibición de desalojos durante la emergencia, el aplazamiento de los reajustes de los cánones de arrendamiento y la prórroga automática de los contratos de arrendamiento, hasta el 30 de junio de 2020. 4.1.6.
Que, por Decretos 593 y 636 de 2020, se inició la apertura gradual de ciertas actividades económicas. 4.1.7. Que, mediante Decreto 441 del 20 de marzo de 2020, fue dispuesta la reconexión automática de servicios públicos suspendidos por falta de pago, la garantía de prestación del servicio de acueducto durante la emergencia y la agilización de los trámites de concesión de aguas.
Que, complementariamente, por Decretos 517 del 4 de abril de 2020 y 528 del 7 de abril de 2020, se autorizó el pago diferido de los servicios de energía eléctrica, acueducto y gas natural para los estratos 1 y 2. 4.1.8. Que el Presidente de la República carece de legitimación en la causa por pasiva, pues, de conformidad con los 115 de la Constitución Política, 159 de la Ley 1437 de 2011 y 4 del Decreto 1784 de 2019, la responsabilidad por los actos cuestionados recae en el ministerio del ramo correspondiente.
Que, además, las funciones a cargo del Presiente de la República no tienen ninguna relación con lo pretendido en la demanda de tutela. 4.1.9. Que, en todo caso, la parte actora no demuestra la existencia de una situación especial de vulnerabilidad, pues sustenta la tutela en situaciones que afectan a la generalidad de las personas que habitan en el territorio colombiano. 4.2.
El Ministerio de Salud y Protección Social alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no funge como superior jerárquico de ninguna de las entidades que deben suministrar el servicio de salud a la demandante. Que, además, el tema de los subsidios económicos corresponde al Departamento Nacional de Planeación. 4.2.1.
Que, en todo caso, ha emitido la información necesaria para efecto de que los habitantes del territorio colombiano conozcan las medidas de protección que deben adoptar frente a la pandemia por COVID-19. Que, además, fueron asignados recursos económicos para efecto de garantizar la atención médica a la población contagiada y la prestación de los servicios públicos domiciliarios. 4.3.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio informó que la actora no se encuentra postulada a ningún programa de vivienda y que, por ende, debe agotar el trámite previsto en el Decreto 1077 de 2015. 4.3.1. Que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto, en los términos del artículo 3 de la Ley 136 de 1994, los municipios son los competentes para efecto de otorgar los subsidios reclamados por la parte actora. 4.4.
El Ministerio de Educación adujo que no es responsable de la afectación o vulneración de los derechos fundamentales invocados por el demandante, pues no tiene a su cargo ninguno de los servicios solicitados por la demandante. 4.5. El Ministerio de Justicia y del Derecho dijo que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la competencia para otorgar subsidios económicos de emergencia corresponde al Departamento Nacional de Planeación, de conformidad con el Decreto 518 de 2020. 4.6.
El Ministerio del Interior también alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no existe conexidad entre la vulneración alegada por la señora Díaz Díaz y las funciones de esa cartera ministerial. Que, además, la actora cuenta con otros mecanismos de defensa para reclamar la protección de los derechos supuestamente vulnerados. 4.7.
El Banco de la República manifestó que no tiene relación alguna con la situación descrita por la parte actora, toda vez que no tiene funciones de asistencia social, sino de órgano autónomo con funciones de banca central. 4.8. El Departamento Nacional de Estadística explicó que si bien tiene conocimiento de las medidas de emergencia adoptadas por el Gobierno Nacional, lo cierto es que no conoce la situación concreta de la actora y no tiene a su cargo la gestión de ningún tipo de ayuda social. 4.8.1.
Que tampoco es responsable por la elaboración de listados de personas beneficiarias del SISBEN, que sirve de base para la asignación de los subsidios creados en el marco de la emergencia derivada de la pandemia por COVID-19. 4.8.2. Que, siendo así, es claro que se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.9. El Departamento Nacional de Planeación pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela, toda vez que la demandante no se encuentra reportada en la base de datos del SISBEN, que es la base para la asignación del programa Ingreso Solidario.
Que, si a bien lo tiene, la demandante puede solicitar la aplicación de la encuesta del SISBEN, pero ante el municipio en el que reside. 4.10. La Procuraduría General de la Nación adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva, puesto que las pretensiones de la demandante no guardan conexidad con las funciones a cargo de esa entidad.
Que, además, no se advierte que la actora le endilgue vulneración de derechos fundamentales. 4.11. El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación también manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no conoce la situación de la actora y lo pretendido en la demanda de tutela nada tiene que ver con las funciones asignadas a dicha cartera ministerial, de conformidad con las Leyes 1951 y 1955 de 2019 y el Decreto 2226 de 2019. 4.12.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural señaló que la tutela es improcedente, toda vez que la demandante no le endilga ningún tipo de vulneración de derechos fundamentales. 4.13. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible manifestó que no aceptaba ni cuestionaba ninguna de las pretensiones de la demandante, toda vez que escapaban a la órbita de sus competencias.
Que, de hecho, la actora no especifica de qué manera los decretos y resoluciones dictadas frente a la pandemia por COVID-19, 4.14. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público alegó que la señora Díaz Díaz no demostró que las entidades demandadas incurrieran en acción u omisión vulneradora de derechos fundamentales. Que, de hecho, la actora no explica de manera concreta la forma en que los decretos y resoluciones dictadas durante la emergencia han vulnerado sus derechos fundamentales. 4.14.1.
Que, justamente, los decretos 579, 441, 528 y 580 de 2020 fueron dictados para garantizar la vivienda digna y la prestación de los servicios públicos domiciliarios durante el tiempo que dure la emergencia causada por el COVID-19. 4.14.2. Que si bien la demandante puede encontrarse en situación de vulnerabilidad, lo cierto es que no explica los hechos u omisiones que derivan en la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 4.15.
La Defensoría del Pueblo dijo que no se pronunciaba sobre la demanda de tutela, pues, una vez revisado el sistema web de atención al ciudadano, no encontró que la demandante hubiera formulado alguna solicitud, queja o reclamo. 5. Sentencia impugnada 5.1. Por sentencia del 28 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, denegó la tutela.
En síntesis, consideró lo siguiente: 5.1.1. Que, mediante Decreto 064 de 2020, el Gobierno Nacional reconoció la crisis que sufre la República de Venezuela y permitió la afiliación de migrantes de ese país al régimen subsidiado de salud, siempre que se encontraran en situación de pobreza y que contaran con Permiso Especial de Permanencia. 5.1.2.
Que, de acuerdo con lo informado por el Departamento Nacional de Planeación, la actora no está incluida en el SISBEN, que es la base de datos prevista para efecto de la afiliación al régimen subsidiado de salud y para la asignación del denominado Ingreso Solidario, creado mediante el Decreto 518 de 2020 5.1.3. Que la actora no demostró que haya solicitado la inclusión en el SISBEN y, por ende, tampoco puede beneficiarse del programa Ingreso Solidario.
Que no puede desconocerse que la actora debe agotar un trámite administrativo para efecto de acceder a las ayudas económicas reclamadas en la demanda de tutela. Que tampoco se evidencia una situación de extrema urgencia y que justifique un trato preferencial frente a las personas que deben agotar dicho trámite. 5.1.4. Que la demandante, en calidad de ciudadana venezolana, puede recibir ayudas de alimentación, alojamiento y salud, de conformidad con la guía fijada por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, publicada en la siguiente página web http://portal.gestiondelriesgo.gov.co/RAMV/SiteAssets/SitePages/Documentos/R uta%20de%20atencio%CC%81n%20para%20migrantes%20venezolanos%20en%20Colombia%2 0-%20Final.pdf. 5.1.5.
Que, además, la Embajada de Venezuela en Colombia ofrece ayudas, según se verifica en el contenido de la siguiente página web: https://co.embajadavenezuela.org/noticias/embajada-de-venezuela-en-colombia- crea-programa-para-ayudar-en-medio-de-la-pandemia-a-los-venezolanos-mas- vulnerables/index.html. 6. Impugnación 6.1. La demandante impugnó la sentencia del 28 de mayo de 2020.
En ese sentido, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela. CONSIDERACIONES 1. Generalidades de la acción de tutela 1.1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2.
La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 1.3.
El carácter subsidiario de la acción de tutela responde a que ésta es procedente cuando no existe otro mecanismo judicial o administrativo para proteger el derecho fundamental o porque habiéndolo se configuró un perjuicio irremediable[2]. Así entonces, una acción de tutela propende por la protección de aquellos derechos fundamentales que de otra forma se verían desamparados, pero no por eso puede entenderse que es el único mecanismo para su protección. 2.
Planteamiento del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, la Sala debe decidir dos problemas jurídicos: (i) ¿la acción de tutela es procedente para efecto de cuestionar el contenido y alcance de los actos generales que crearon ayudas económicas en el marco de la emergencia por COVID-19? y (ii) ¿el a quo acertó al abstenerse de ordenar la entrega de ayudas económicas a la señora Olga Chiquinquirá Díaz Díaz? 2.2.
Previo a resolver los problemas jurídicos planteados, por estimarlo relevante para decidir, la Sala realizará un recuento general de las medidas de ayuda económicas para personas en situación de vulnerabilidad y que fueron adoptadas en el marco de la emergencia derivada de la pandemia por COVID-19. 3. De las ayudas económicas para personas en situación de vulnerabilidad, establecidas en el marco de la emergencia derivada de la pandemia por COVID- 19 3.1.
Como es de público conocimiento, el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró como pandemia la enfermedad denominada COVID-19 e instó a los diferentes Estados a tomar decisiones urgentes y concretas para mitigar el contagio. Dicha declaratoria tuvo sustento en los alarmantes niveles de propagación y gravedad de los casos de contagio y los niveles de inacción para controlar el brote.
De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud, existe suficiente evidencia para concluir que el COVID-19 se transmite de persona a persona a gran velocidad, que puede traspasar fronteras geográficas a través de pasajeros infectados y que puede desencadenar una neumonía grave y ocasionar la muerte. 3.2. Con base en el pronunciamiento de la Organización Mundial de la Salud, mediante Resolución 385 el 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia declaró la emergencia sanitaria por causa del COVID-19 y adoptó medidas para evitar la propagación. 3.3.
Luego, el Gobierno Nacional, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, advirtió que, pese a las medidas adoptadas, aumentaron los casos de contagio por COVID-19 en Colombia y, por ende, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
A su vez, en el artículo 3 señaló que adoptaría todas aquellas medidas «adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo». 3.3.1. Interesa resaltar que, en la parte considerativa, el Decreto 417 señaló que «resulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -·Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19». 3.4.
La Organización Internacional del Trabajo, mediante comunicado del 18 de marzo de 2020, advirtió sobre las repercusiones que tiene la pandemia sobre la economía y el empleo, a saber: (i) la disminución de la cantidad de empleo (formal e informal); (ii) la reducción de la calidad del trabajo, desde el punto de vista salarial y de protección social, y (iii) los efectos especialmente graves frente a grupos específicos más vulnerables.
Por consiguiente, dicha Organización instó a los Estados a adoptar medidas urgentes, dirigidas a (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID- 19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. 3.5.
A su vez, en declaración conjunta del 27 de marzo de 2020, el presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional señalaron lo siguiente: «Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020.
Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021» 3.6. En ese contexto de emergencia sanitaria y económica, mediante Decreto 444 del 21 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional creó el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME y dictó disposiciones en materia de manejo de recursos en el marco de dicha emergencia. El mencionado fondo fue creado con la finalidad de atender las necesidades de recursos para la atención en salud y los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento. 3.7.
Por Decreto 458 de 2020, el Gobierno Nacional adoptó medidas para los hogares en condición de pobreza, a saber: (i) autorizar la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, y (ii) encargar al Departamento Nacional de Planeación de la elaboración de un listado de los hogares o personas más vulnerables, que serían beneficiarios de la compensación de IVA, de conformidad con el monto calculado por el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS). 3.7.1.
Por Resolución 619 del 25 de marzo de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social reguló la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a las familias del programa familias en acción. En lo que interesa, indicó que dicha transferencia sería entregada a «las familias ACTIVAS en el Programa Familias en Acción, que se encuentren en los ESTADOS: BENEFICIARIO, ESTADO ELEGIBLE INSCRITO y SUSPENDIDO; con excepción de las familias en ESTADO RETIRADO o SUSPENDIDO POR FALLECIMIENTO». 3.8.
Posteriormente, en el Decreto 518 del 4 de abril de 2020, el Gobierno Nacional advirtió que si bien el Decreto 458 del 22 de marzo de 2020 autorizó una transferencia monetaria a favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor (Colombia Mayor) y Jóvenes en Acción, lo cierto es que hay personas en situación de pobreza y vulnerabilidad que no están incluidas en estos programas y cuyo mínimo vital se encuentra en riesgo por las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 3.8.1.
Por consiguiente, el Gobierno Nacional creó el programa Ingreso Solidario, «mediante el cual se entregarán transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas - IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia». 3.8.2.
Para efecto de materializar la entrega de la ayuda, el Decreto 518 señaló lo siguiente: (i) Que el Departamento Nacional de Planeación determinaría, mediante acto administrativo, el listado de los hogares beneficiarios del programa Ingreso Solidario, con inclusión de «los hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que estén registrados en el Sisbén y que cumplan con el criterio de ordenamiento de Sisbén, para lo cual podrá hacer uso de los registros y ordenamientos más actualizados de este Sistema no publicados, de acuerdo con los lineamientos establecidos en el precitado acto administrativo y en el manual operativo que para tal efecto emita la entidad».
(ii) Que, en todo caso, el Departamento Nacional de Planeación podía utilizar fuentes adicionales de información para efecto de mejorar la focalización y ubicación de las personas y hogares más vulnerables. (iii) Que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tomará como la única fuente cierta de información de las personas beneficiarias del Programa Ingreso Solidario la señalada por el Departamento Nacional de Planeación. 3.8.3.
Por Resolución 1093 del 6 de abril de 2020[3], el Departamento Nacional de Planeación estableció que para determinar los beneficiarios del programa Ingreso Solidario se seguirían los siguientes lineamientos: (i) información del SISBEN y los registros del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, del Ministerio del Trabajo, del Ministerio de Salud y Protección Social y del Ministerio de Hacienda;
(ii) segmentación del listado de hogares bancarizados y no bancarizados, a partir de cruces de información con la central de información TransUnión y de validación de cuentas de depósito con entidades financieras, y (iii) coordinación con operadores de telefonía celular para efecto de ubicar beneficiarios no bancarizados e implementar una estrategia de bancarización digital, a través de números de telefonía celular.
Asimismo, fue adoptado un manual operativo. 3.9. De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte que, en el marco de la emergencia causada por la pandemia por COVID-19, el Gobierno Nacional ha creado ayudas dirigidas a la población menos favorecida. En principio, las ayudas estuvieron enfocadas a las personas incluidas en los programas de ayuda denominados Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor.
Posteriormente, al advertir que no todas las personas en situación de vulnerabilidad estaban incluidas en dichos programas, el Gobierno Nacional creó el programa Ingreso Solidario, que consiste en un auxilio monetario dirigido a todas aquellas personas en situación de vulnerabilidad y que no hagan parte de los programas Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor. 4.
De si procede o no la acción de tutela frente a los actos generales que adoptaron las ayudas para personas en situación de vulnerabilidad 4.1. Como se vio, la señora Olga Chiquinquirá Díaz Díaz cuestionó el contenido y alcance de las medidas de ayuda adoptadas por el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia causada por la pandemia por COVID-19.
Textualmente, la demandante dijo que «el Gobierno Nacional vienen adoptando una serie de medidas que no garantizan los derechos mencionados como vulnerados, permitiendo que la amenaza sobre los mismos continúe o se agrave, como se ha demostrado en los últimos tres días en diferentes barrios y comunidades vulnerables del país». 4.2. En criterio de la Sala, es claro que la primera inconformidad de la señora Díaz Díaz se predica de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para atender las necesidades básicas de las personas y familias en situación de vulnerabilidad, en el marco de la medida de aislamiento preventivo obligatorio por razón de la pandemia por COVID-19.
Es decir, la actora cuestiona el contenido y alcance de los decretos legislativos que fijaron las medidas de asistencia, así como de los decretos ordinarios que los desarrollaron, puesto que, en su criterio, resultan insuficientes. 4.3. En principio, la Sala podría señalar a la demandante que la tutela es improcedente porque existe otro mecanismo de defensa para cuestionar los Decretos Legislativos que crearon el programa Ingreso Solidario, que fue el mecanismo fijado para atender a las personas en situación de vulnerabilidad durante la ejecución de la orden de aislamiento preventivo obligatorio.
Sin embargo, según pasa a exponerse, dicho mecanismo de defensa ya fue agotado, por virtud de las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en el marco del control automático de constitucionalidad. 4.3.1. En efecto, mediante comunicado 22 del 27 y 28 de mayo de 2020 [sentencia C-150 de 2020], la Corte Constitucional señaló que el Decreto 458 de 2020 es exequible, toda vez que las medidas que adoptó «satisfacen plenamente los requerimientos que se desprenden de la propia Constitución (art. 215) y de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994), en cuanto buscan evitar la grave afectación del derecho al mínimo vital de la población más vulnerable del país que por efecto de la pandemia del coronavirus ha visto comprometida la satisfacción de sus necesidades básicas por la imposibilidad de acceder a los ingresos mínimos derivados de sus actividades comerciales o laborales, conforme lo prevé el propio Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaratorio del Estado de Emergencia». 4.3.1.1.
Sobre el particular, la Sala también advierte que, por providencia del 8 de junio de 2020, la Sala Especial de Decisión N° 14 del Consejo de Estado declaró la validez de la Resolución 619 de 2020[4], por cuanto la encontró necesaria y proporcional. Necesaria porque «no existía reglamentación para una entrega no condicionada como la que previó el Decreto Legislativo 458 de 2020».
Y proporcional porque «la adopción de criterios y medidas para la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, de manera preliminar no afecta o restringe ningún derecho fundamental o un principio constitucional que conlleve a su análisis y desarrollo y en cambio sí pretende la garantía del mínimo vital de las familias pertenecientes al programa, cuya condición de vulnerabilidad y composición, en principio, justifican la medida». 4.3.2.
Además, en sentencia C-174 de 2020 [ver comunicado N°. 24 del 10 y 11 de junio de 2020], la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto 518 de 2020. En síntesis, la Corte indicó que el programa Ingreso Solidario está constitucionalmente justificado, por razón de la prórroga de la medida de aislamiento preventivo obligatorio, de la afectación generalizada de la actividad productiva y del riesgo frente al mínimo vital de personas no incluidas en los programas Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor.
Asimismo, la Corte estimó que la utilización del SISBEN como instrumento principal para la individualización de los destinatarios del programa es constitucionalmente admisible, «puesto se trata de la herramienta estatal por excelencia para la focalización individual de los programas sociales del Estado». 4.3.3. Como se ve, la Corte Constitucional decidió integralmente sobre la constitucionalidad de las medidas de ayuda creadas para atender a las personas en situación de vulnerabilidad, en el marco de la emergencia derivada de la pandemia por COVID-19.
Por consiguiente, queda en evidencia que las inconformidades que la demandante propuso en la demanda de tutela ya fueron resueltas y que no sería procedente volver a analizarlas, por virtud del principio de cosa juzgada absoluta constitucional. Al respecto, en sentencia C-070 de 2009[5], la Corte Constitucional indicó lo siguiente: De esta manera los rasgos distintivos del control jurídico también han sido definidos por la Constitución: (i) el objeto de control son el decreto mediante el cual se declara el estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas para conjurar la situación extraordinaria y los decretos de prórroga y levantamiento de los estados de excepción;
(ii) se trata de un control automático y el Gobierno tiene el deber de enviar a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos declaratorios y los decretos legislativos de desarrollo que dicte en uso de las facultades extraordinarias para que ésta decida definitivamente sobre su constitucionalidad.
En caso de incumplimiento del deber de remisión del Gobierno, la Corte oficiosamente aprehenderá su conocimiento de manera inmediata; (iii) es un control integral porque se verifica que los decretos examinados reúnan los requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales; (iv) es un control definitivo pues una vez la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos éstos no pueden ser objeto de un posterior examen vía acción pública de inconstitucionalidad, (v) es un control participativo pues los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la constitucionalidad de los decretos objeto de control;
(vi) el Procurador General de la Nación deberá rendir concepto (Arts. 214.6, 241.7 y 242 constitucionales). (Resalta la Sala). 4.4. Además, conviene precisar que si bien las Resoluciones 1093 y 619 de 2020 son objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado, lo cierto es que la actora podría demandarlas en ejercicio del medio de control de nulidad, pero por razones diferentes a las estudiadas en las sentencias que decidan dicho control inmediato de legalidad.
Como se sabe, de conformidad con el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias «que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen» (subraya la Sala). 4.4.1.
Es decir, a diferencia de las sentencias dictadas por la Corte Constitucional en ejercicio del control automático de constitucionalidad, las sentencias proferidas por el Consejo de Estado al decidir los controles inmediatos de legalidad no hacen tránsito a cosa juzgada absoluta. De modo que si la demandante, a bien lo tiene, puede promover demanda de simple nulidad, eso sí por razones diferentes a las estudiadas en la sentencia que decidió el control inmediato de legalidad. 4.5.
Por último, la Sala no encuentra probado que los decretos legislativos y ordinarios a los que se ha hecho referencia causen un perjuicio irremediable a la demandante, que justificaría la inaplicación en el caso concreto. Prima facie, se estima que el perjuicio irremediable en el caso concreto no puede derivarse de actos generales que, justamente, han sido dictados para proveer ayudas a las personas en situación de vulnerabilidad.
Como se explicará en el siguiente acápite, lo procedente es que la actora agote los procedimientos administrativos previstos en esos actos para efecto de verificar si puede acceder a las ayudas. 4.6. Siendo así, queda resuelto el primer problema jurídico: la acción de tutela no es procedente para efecto de cuestionar el contenido y alcance de los actos generales que crearon ayudas económicas en el marco de la emergencia por COVID-19. 5.
De si es posible o no ordenar directamente la entrega de ayudas a la señora Olga Chiquinquirá Díaz Díaz 5.1. Como se vio en los antecedentes, la señora Olga Chiquinquirá Díaz Díaz reclamó la entrega de ayudas económicas para efecto de solventar los efectos adversos que sufre por razón de la orden de aislamiento preventivo obligatorio. 5.2.
Conviene decir que, en sentencia T-807 de 2007, la Corte Constitucional precisó que «de acuerdo a la redacción del artículo 86 superior, una de las características esenciales de la acción de tutela se concreta en el principio de la subsidiariedad […] Tal comprensión de las instituciones que componen el engranaje del ordenamiento atribuye a la acción de tutela una vocación meramente subsidiaria, en virtud de la cual los ciudadanos sólo podrían acudir a ella en aquellos eventos en los cuales no existan cauces institucionales expeditos para reclamar la reparación de la vulneración padecida». 5.2.
A juicio de la Sala, la tutela es improcedente para ordenar entrega directa de ayudas, toda vez que para ese fin existen trámites administrativos y no se evidencia la existencia de perjuicio irremediable. Es cierto que la demanda puede encontrarse en situación de vulnerabilidad, pero eso no significa que puedan desconocerse los procedimientos legalmente previstos para acceder a las ayudas creadas para la población en situación de vulnerabilidad. 5.3.
De hecho, la intervención del juez de tutela derivaría en el desconocimiento de los derechos al debido proceso y a la igualdad de las personas que han esperado el agotamiento del procedimiento administrativo de caracterización y entrega de ayudas. No puede perderse de vista que, justamente, dichos trámites administrativos han sido diseñados para garantizar que las ayudas lleguen primeramente a las personas en mayor situación de vulnerabilidad. 5.4.
En este contexto, lo procedente es que la demandante acuda a las autoridades administrativas competentes y que agote los procedimientos para efecto de verificar si puede o no beneficiarse de las ayudas creadas por el Gobierno Nacional y las entidades territoriales en el marco de la emergencia derivada de la pandemia por COVID-19. 5.4.1. Como se sabe, el Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales (SISBEN) es una herramienta de asistencia social creada para obtener información socioeconómica confiable y actualizada de grupos en situación de vulnerabilidad en los departamentos, distritos y municipios del país. El objetivo central del SlSBEN es establecer un mecanismo técnico, objetivo, equitativo y uniforme para la selección de beneficiarios de programas sociales de salud, educación, bienestar social, etcétera. 5.4.2.
Debe precisarse que los migrantes venezolanos (como es el caso de la actora), mediante el SISBEN, pueden aplicar, por ejemplo, para acceder al régimen subsidiado de salud, de conformidad con lo previsto en el artículo 3 del Decreto 64 del 20 de enero de 2020, que, en lo que interesa, dice: Son afiliados en el Régimen Subsidiado las personas que sin tener las calidades para ser afiliados en el Régimen Contributivo o al Régimen de Excepción o Especial, cumplan las siguientes condiciones: […] 18.
Migrantes Venezolanos. Los migrantes venezolanos sin capacidad de pago pobres y vulnerables con Permiso Especial de Permanencia - PEP vigente, así como sus hijos menores de edad con documento de identidad válido en los términos del artículo 2.1.3.5 del presente decreto, que permanezcan en el país. El listado censal de esta población será elaborado por las alcaldías municipales o distritales. 5.4.3.
Además, para efecto del acceso al programa Ingreso Solidario, en los términos del Decreto 518 de 2020, el SISBEN es la base de datos principal para caracterizar e identificar los beneficiarios del subsidio económico no condicionado entregado por dicho programa, que asciende a $160.000 mensuales. 5.4.4. Siendo así, la Sala advierte que, necesariamente, la demandante debe tramitar la inscripción al SISBEN, toda vez que, según lo informó el Departamento Nacional de Planeación, no está incluida en la respectiva base de datos. 5.4.5.
La inscripción está a cargo del municipio o distrito de residencia y se realiza mediante una encuesta de caracterización de la situación concreta del solicitante. Para el caso de Bogotá, la encuesta SISBEN es aplicada por la Secretaría Distrital de Planeación, mediante el trámite descrito en el siguiente link: https://guiatramitesyservicios.bogota.gov.co/tramite-servicio/inclusion-de- personas-en-la-base-de-datos-del-sistema-de-identificacion-y-clasificacion- de-potenciales-beneficiarios-de-programas-sociales-sisben/.
Una vez agotado ese trámite, eventualmente, la actora sería beneficiaria del programa Ingreso Solidario y del régimen subsidiado de salud. 5.4.6. Es importante resaltar que la actora se encuentra de manera regular en el país, pues, según lo informó cuenta con permiso especial de permanencia, expedido por la República de Colombia. Este documento es necesario para efecto del agotamiento de los trámites de inclusión en el SISBEN. 5.5.
Además, como bien lo explicó el a quo, la actora también tiene posibilidad de acudir a otros programas de ayuda, según se detalla en las páginas web de la Embajada de Venezuela en Colombia[6] y de la Dirección Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres[7]. 5.6. Queda resuelto el segundo problema jurídico: sí acertó el a quo al abstenerse de ordenar la entrega de ayudas económicas a la señora Olga Chiquinquirá Díaz Díaz.
Siendo así, la Sala confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente sentencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente] STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección [Firmado electrónicamente] MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado [Firmado electrónicamente] JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Modificado por el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, que, entre otras cosas, permitió «El desarrollo de actividades físicas y de ejercicio al aire libre de los adultos mayores de 70 años, tres (3) veces a la semana, una (1) hora al día». [2] Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia C-543 de 1992. [3] Por auto del 12 de mayo de 2020, la Sala Plena del Consejo de Estado abrió el trámite de control inmediato de legalidad sobre la Resolución No. 1093 de 2020, expedida por el Director del Departamento Nacional de Planeación. [4] Dictado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y que reguló la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a las familias del programa familias en acción. [5] En el mismo sentido, se pueden consultar las sentencias C-352 de 2017 y C-156 de 2011. [6]https://co.embajadavenezuela.org/noticias/embajada-de-venezuela-en- colombia-crea-programa-para-ayudar-en-medio-de-la-pandemia-a-los- venezolanos-mas-vulnerables/index.html. [7]http://portal.gestiondelriesgo.gov.co/RAMV/SiteAssets/SitePages/Documento s/Ruta%20de%20atencio%CC%81n%20para%20migrantes%20venezolanos%20en%20Colombi a%20-%20Final.pdf.