11001-03-15-000-2020-01324-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / ACCIÓN POPULAR EN DEFENSA DE LOS INTERESES COLECTIVOS EN CABEZA DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD / EXTEMPORANEIDAD EN LA PRESENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN - Al efectuarse por fuera del término legalmente previsto / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – No configuración [La] Sala tendrá que determinar si incurren en los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente, generando la vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, las providencias que rechazaron por extemporáneo y declararon bien denegado el recurso de apelación presentado en contra de una sentencia proferida en un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, si esas decisiones judiciales se fundamentaron en la remisión que la ley que regula el trámite y procedimiento de las acciones populares hace al estatuto general de procedimiento.

(…) [Observa la Sala] (…) que la parte interesada en apelar una sentencia de primera instancia proferida en sede de acción popular tendrá que interponer el recurso, sustentando las razones de su inconformidad, en el término de tres (3) días contados a partir de la notificación del fallo. Conviene subrayar que la notificación de la sentencia que resolvió en primera instancia las pretensiones incoadas por el demandante en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos tuvo lugar el martes 1º de octubre de ese año y que el recurso de apelación se interpuso el martes 15 del mismo mes y año. Circunstancia que evidencia que, como lo indicó la parte actora, la impugnación se radicó una vez transcurridos nueve (9) días hábiles desde que la decisión adoptada en el fallo de primera instancia le fue informada formalmente, de lo cual se concluye que tanto el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga como el Tribunal Adminsitrativo de Sandanter acertaron al encontrar prescrito el término de presentación oportuna, rechazándolo y declarándolo bien denegado, respectivamente, y que por ende no puede serles atribuida la vulneración de ningún de recho fundamental, como quiera que la interpretación que efectuaron sobre los preceptos procesales aplicables a la interposición del recurso de apelación en el citado medio de control es razonada y lógica. [En cuanto a la alegada violación del precedente judicial, estima la Sala que] (…) las situaciones fácticas del proceso respecto de cual se alega la vulneración de derechos fundamentales por parte de la accionante y las de la sentencia cuyo desconocimiento se alega son distintas e impiden su comparación, pues se reitera, allí se estudió a profundidad el recurso de apelación de una sentencia de primera instancia, mientras que aquí se endilga la vulneración de derechos fundamentales a las providencias que lo rechazaron por extemporáneo.(…) Así las cosas, como este defecto tampoco está llamado a prosperar, la Sala denegará el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la [accionante].

FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1998 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 322 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01324-00(AC) Actor: METROLINEA S.A. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA La Sala decide la acción de tutela presentada por la sociedad Metrolinea S.A. en contra de los autos del 23 de octubre de 2019 y del 24 de febrero de 2020 proferidos por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente.

I. SÍNTESIS DEL CASO 1. La sociedad Metrolinea S.A., actuando a través de su representante legal, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, para lo cual formuló las siguientes peticiones: “PETICIÓN Con fundamento en los hechos relacionados, solicito al Honorable Consejo de Estado se sirva a disponer y ordenar a la parte accionada JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER lo siguiente:

PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales y constitucionales al Debido Proceso de mi Poderdante, Así como del Derecho al Acceso a la Administración de Justicia, que de manera injustificada y mediante vía de hecho por indebida apliacación de la norma, han venido siendo vulnerados por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, y el Tribunal Administrativo de Santander.

Al desconocer la normatividad correspondiente al artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEGUNDO: En consecuencia de lo anterior, se sirva ordenar AL JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA revocar el Auto del 23 de Octubre de 2019. Mediante el cual se rechazó el recurso de apelación interpuesto. Así mismo revocar el Auto de frecha 13 de noviembre de 2019, mediante el cual se decidió no Reponer el Recurso de Reposición y en Subsidio queja.

TERCERO: En consecuencia de lo anterior se sirva ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, revocar el Auto proferido el 24 de febrero de 2020, mediante el cual se declaró bien denegado el recurso de apelación impetrado por la parte demandada de fecha 23 de Octubre de 2019 y proferido por el Juzgado Octavo Administrativo de Santander.

CUARTO: Que en consecuencia de lo anterior, se conceda el recurso de apelación interpuesto por METROLÍNEA S.A el día 25 de Octubre de 2019 ante el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga contra la sentencia de primera instancia para ser conocido por el Honorable Tribunal Administrativo de Santander ”[1]. 2. Como fundamento de la anterior solicitud, la empresa demandante manifestó lo siguiente: 1.

Sostuvo que el Juzgado incurrió en una “vía de hecho por aplicación indebida de preceptos jurídicos” debido a que, erróneamente, rechazó el recurso de apelación oportunamente interpuesto por esa sociedad en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 30 de septiembre de 2019, en la acción popular de radicación 68001 33 33 008 2017 00055 00.

Lo anterior por cuanto la referida autoridad judicial fundamentó su decisión en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 que actualmente remite al artículo 322 del Código General del Proceso (en adelante CGP), disposición que otorga tres (3) días para la interposición del recurso de alzada, a pesar de que por tratarse de una acción popular adelantada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), ha debido concederlo con base en el artículo 247 de ese estatuto, que otorga un plazo de diez (10) días para su presentación. 1.

Citó una sentencia del Consejo de Estado el 15 de marzo de 2012, respecto de la cual no aportó ninguna otra referencia, en la que se indicó que la causal de nulidad consistente en infracción de normas en las que ha debido fundarse un acto administrativo, se configura cuando el precepto superior no es aplicado, o, lo es, pero indebidamente, o es interpretado erróneamente “[d]e tal forma que en el caso en cada caso (Sic) en concreto el Juez termine por tomar una decisión deliberada que se encuentra fuera del espacio normativo; situación que pudo ser evidenciada en el presente caso”. 2.

Argumentó que existe un vacío en materia del recurso de apelación de sentencias en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos por cuanto, como se vió, es posible aplicar el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 que remite al 322 del CGP o el 247 del CPACA; laguna frente a la cual el juzgador de instancia aplicó la primera de esas opciones, pese a ser la más restrictiva y a haber tramitado el resto de etapas procesales a la luz del CPACA. 3.

Continuó señalando que el Juez de primera instancia incurrió en aplicación indebida de la norma al elegir la opción reseñada, pues no tuvo en consideracion la existencia de una norma especial que regula todas las situaciones que versen sobre medios de control, esto es, el CPACA, dándole al CGP un alcance que no le correspondía al utilizarlo para resolver el recurso de apelación por ella presentado en sede de acción popular. 4.

Adicionalmente, citó dos providencias de ésta Corporación, una del 26 de noviembre de 2013, proferida en el trámite del proceso de radicación número 25000 23 24 000 2011 00227 01 y otra del 12 de abril de 2018, en el trámite de radicación 25000 23 42 000 2014 04339 01 (3223-17), en las que, respectivamente, se indicó que en materia de pretensiones populares el juez debe efectuar una integración normativa y hermenéutica entre las diposiciones del CPACA y las de la Ley 472 de 1998, acudiendo a la primera en las materias no reguladas en la segunda; y que en materia contenciso administrativa debe aplicarse la regla contenida en el ordinal 2º del inciso 2º del arículo 322 del CGP, es decir, que la sentencia únicamente quede ejecutoriada una vez se decida la solicitud de adición y, por ende, es a partir de ese momento que debe contabilizarse la oportunidad para apelarla. 2.

En línea con lo sustentado, adujo que tanto el juez, al rechazar su recurso, como el Tribunal, al declararlo bien denegado, incumplieron lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución, pues como servidores públicos omitieron el artículo 247 del CPACA, extralimitándose en el ejercicio de sus funciones, aplicando el artículo 322 del CGP. 3.

De otro lado, a esa misma actuación endilgó la vulneración de sus derechos fudamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues pese a que radicó su recurso oportunamente, en el noveno de los diez (10) días contemplados para tal fin en el artículo 247 del CPACA, aquel le fue rechazado en aplicación del CGP, que en su artículo 322 otorga únicamente tres (3) días para tal fin.

Situación que, aseveró, impidió el trámite de su solicitud, lo que significó que el proceso no continuara, esto es, no fuera justo o garantista, desconociendo lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia T-799 de 2011, en la cual se determinó que uno de los presupuestos del segundo derecho relacionado lineas atrás es que se cuente con procedimientos idóneos y efectivos para la determinación de derechos y obligaciones. 4.

Finalmente, retomando la argumentación relativa a lo que denominó vacío normativo, adujo que existe una “vulneración subsidiaria al acceso a la administración de justicia por falta declaridad en la aplicación de la Ley 472 de 1998 que remite al Código General del Proceso y el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011”[2], señalando que existe confusión en cuanto a la norma que debe elegirse sobre la oportunidad de interposición del recurso de apelación en las acciones popoulares ya que algunos Tribunales, como el de Arauca, siguiendo la postura del Consejo de Estado expuesta líneas atrás, han aplicado el articulo 247 del CPACA, mientras que el de Santander, el 322 del CGP por la remisión del artículo 37 de la Ley 472 de 1998, situación vulneratoria del derecho al accesos a la administración de justicia no solo del accionante, sino de todas las personas que “desean acudir a los estrados judiciales”[3].

II. TRÁMITE DE LA TUTELA 1. La demanda fue admitida por medio de auto calendado el 27 de abril de 2020, en el cual se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, al Juez Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, y comunicar a la ciudadana Luisa Margarita Meléndez Daza, demandante en la acción popular de radicación 68001 33 33 008 2017 00055 00 y al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.

A través de memorial remitido vía correo electrónico a la Secretaría General el 5 de mayo del 2020, la Jueza Octava Administrativa del Circuito Judicial de Bucaramanga rindió informe en el que solicitó denegar las pretensiones de la demanda en atención a que las decisiones controvertidas se adoptaron atendiendo la disposicion que rige el recurso de apelación dentro del medio de control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos, es decir el artículo 322 del CGP al que se acude en cumplimiento de la Ley 472 de 1998, norma especial y de aplicación preferente en esta materia.

Adicionalmente, explicó que dicha decisión se fundamentó en un pronunciamiento de ésta Sección, calendado del 18 de marzo de 2019 en el proceso de radicación número 63001 23 33 000 2018 00077 01, en el que se adoptó una postura semejante. 3. Mediante memorial enviado vía correo electrónico el 6 de mayo del 2020, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a través de apoderado judicial, indicó que de conformidad con el parágrafo 3 del artículo 6 del Decreto Ley 4085 de 2011, la ANDJE en ningún caso tendrá la condición de parte demandada en los procesos que se adelanten contra las demás entidades públicas.

Adicionalmente, hizo un recuento de sus competencias y funciones para señalar que ni los hechos en los que se funda la solicitud de amparo, ni las peticiones que se formulan la vinculan por comisión u omisión y por eso, reiterando que el artículo 610 del CGP otorgó el carácter facultativo a su participación en los procesos judiciales promovidos contra las entidades públicas, se abstuvo de intervenir en el proceso de la referencia. III.

CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.

Hechos 1. La ciudadana Luisa Margarita Meléndez Daza presentó el medio de control de proteción de los derechos e intereses colectivos de las personas con discapacidad y en estado de debilidad manifiesta, los cuales estimó vulnerados por parte de la empresa Metrolínea S.A. En dicho proceso se estimaron las pretensiones de la demanda mediante sentencia del 30 de septiembre de 2019, notificada el 1º de octubre de ese año. 2.

En contra de esa decisión, la mencionada empresa presentó recurso de apelación, el cual fue radicado el 15 de octubre de 2019. 3. Tal recurso se rechazó por extemporáneo mediante auto del 23 de octubre de 2019. Esta decisión fue objeto de resposición y, en subsidio, queja. La primera se resolvió en proveído del 13 de noviembre de 2019, confirmando el pronunciamiento anterior. 4.

Mediante auto del 24 de febrero de 2020, el Tribunal Administartivo de Santander, al desatar la queja resolvió declarar bien denegado el recurso. 5. Es en contra de estas decisiones que la solicitante interpuso la presente solicitud de amparo, peticionando la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. 3.

Análisis de la Sala 1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad La Sala encuentra que la presente acción cumple con los requisitos generales que se han establecido para su trámite[4] en razón a que se invoca la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; la acción de tutela se incoó dentro del término de seis (6) meses, que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han considerado razonable para su presentación[5], pues los autos cuestionados fueron proferidos el 23 de octubre de 2019 y el 24 de febrero de 2020 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente y la presente acción se interpuso el 13 de marzo de 2020; la irregularidad que se le endilga a las providencias, esto es, la aplicación equivocada del artículo 322 del CGP, por remisión del artículo 37 de la Ley 472 de 1998, podría implicar una afectación a los derechos de la sociedad accionante ya que impidió el trámite de la segunda instancia del proceso y de ser así, tendría un efecto decisivo y determinante en el proceso; la situación respecto de la que se alega la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela y además, en tanto que la solicitud se fundamenta en la inconformidad con el rechazo del medio de control de de proteción de los derechos e intereses colectivos, la controversia planteada no pudo haber sido alegada en el curso del proceso.

Finalmente, se observa que no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. 2. Planteamiento Visto lo anterior, evidencia la Sala que las partes difieren sobre el témino de presentación oportuna del recurso de apelación en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos por cuanto la demandante aduce que, en virtud del artículo 247 del CPACA, se trata de diez (10) días, mientras que para los despachos judiciales accionados, la norma aplicable es el artículo 322 del CGP por la remisión expresa que contiene el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, lo que significa que el apelante cuenta con tres (3) días para interponer su recurso.

Así, la parte actora endilga las demoninadas “vía de hecho por aplicación indebida de preceptos jurídicos” y “vulneración subsidiaria al acceso a la administración de justici por falta declaridad en la aplicación de la Ley 472 de 1998 que remite al Código General del Proceso y el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011”, cargos que por su contenido pueden encuadrarse, respectivamente, en los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente y así serán estudiados por esta Coporación. 3.

Problema jurídico En consecuencia, la Sala tendrá que determinar si incurren en los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente, generando la vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, las providencias que rechazaron por extemporáneo y declararon bien denegado el recurso de apelación presentado en contra de una sentencia proferida en un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, si esas decisiones judiciales se fundamentaron en la remisión que la ley que regula el trámite y procedimiento de las acciones populares hace al estatuto general de procedimiento. 4.

Defecto material o sustantivo Este defecto alude al aspecto normativo que sustenta las decisiones judiciales y se erige como causal de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias en consideración a que, si bien la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia, ésta no es absoluta, pues al ser una atribución que emana de la función pública de administrar justicia está limitada por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho[6].

Ahora bien, los criterios señalados suponen que la irregularidad que se invoca debe ser de tal importancia y gravedad que haya dado lugar a una decisión violatoria de derechos fundamentales, pues la configuración del defecto sustantivo no puede darse a partir de cualquier diferencia con la interpretación en que se funda una decisión judicial; ello, ya que el derecho es dinámico y constituye una ciencia cultural en la que bien pueden debatirse vías jurídicas distintas para resolver un mismo caso, y todas ellas resultar razonables y compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales, pues son distintas las escuelas de pensamiento jurídico y variados los métodos de interpretación que se utilizan para resolver un problema.

Precisamente de ello deriva la autonomía de los jueces en su labor de administración de justicia y la necesidad de establecer órganos de cierre. Ciertamente, a manera de ejemplo, puede señalarse que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[7], al examinar la causal de pérdida de investidura establecida en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política, referida a la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, hizo un análisis de dicha norma constitucional a la luz, entre otros, de los métodos exegético y sistemático, a efectos de comprender el sentido y alcance de la expresión “inasistencia”.

En otra oportunidad, la Sección Tercera Subsección B de esta Corporación, al resolver un recurso de apelación contra la providencia que rechazó una demanda de reconvención por caducidad, dio aplicación a los artículos 331 y 354 del Código de Procedimiento Civil y a partir de una comprensión de estas normas con fundamento en los métodos exegético, teleológico y sistemático, concluyó que cuando en un solo auto o sentencia se consignan varias determinaciones, el término de ejecutoria corre de manera uniforme para todas ellas, y se suspende cuando se ha solicitado la aclaración o complementación, aunque ésta verse sobre una parcialidad de la providencia, y no respecto de la totalidad de las decisiones en ella contenidas[8].

Ahora bien, resulta pertinente precisar que en la jurisprudencia constitucional se han identificado varias situaciones que ponen de presente la existencia de un defecto material en una providencia judicial[9]. En atención a los presupuestos que las configuran, dichos eventos pueden agruparse en i) el defecto sustantivo que plantea un conflicto en relación con la fuente formal de la providencia que se ataca y, ii) el defecto sustantivo en torno al método de interpretación de la norma jurídica que fundamenta la decisión, a saber: • Defecto sustantivo respecto de la fuente: Tiene lugar cuando la sentencia se fundamenta en una norma que indiscutiblemente no es aplicable al caso bajo examen por cuanto, a) es inexistente, b) ha sido declarada contraria a la Constitución, o c) está derogada y por tanto perdió vigencia. Asimismo, tiene lugar este defecto cuando de forma manifiestamente arbitraria y grosera se aplica una norma legal que no se adecúa a la situación fáctica del caso, lo cual debe ser debidamente alegado y probado ante el juez constitucional, a riesgo de desconocerse la autonomía del funcionario judicial que dictó la providencia. • Defecto sustantivo en torno al método: Se configura cuando la fuente formal de la sentencia radica en una norma aplicable al asunto bajo examen, por lo que hay acuerdo al respecto, pero la hermenéutica que de ella se hace no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable y aceptable, o “[…] la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes […]”[10], o cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática. 1.

Pues bien, la parte actora invoca el defecto sustantivo en torno a la fuente por aplicación arbitraria y grosera de una norma legal que no se adecúa a la situación fáctica del caso, debido a que los operadores judiciales demandados se equivocaron al rechazar el recurso de apelación que presentó en contra de la sentencia de primera instancia proferida en la acción popular de radicación 2017 00055 con fundamento en el artícuo 322 del CGP, en virtud del artículo 37 de la Ley 472 de 1998 cuando lo que han debido hacer es concederlo, en aplicación del artículo 247 del CPACA. 2.

Para resolver este interrogante es necesario traer a colación lo resuelto en las providencias objeto de la peticion de amparo comenzando por lo considerado por el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga: “Ingresa al Despacho con el fin de dar trámite al recurso de apelación interpuesto el 15 de octubre de 2019 por el apoderado de la parte accionada (folios 645 a 688) contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019, a través de la cual se amparó los derechos e intereses colectivos.

Al respecto es pertinente rememorar lo expuesto por el H. Consejo de Estado acerca de las disposiciones normativas que rigen al medio de control de Protección a Derechos e Intereses Colectivos, en siguiente sentido: “Las acciones populares se encuentran reguladas de manera expresa por la Ley 472, la cual, fija el procedimiento, principios, objeto, entre otros aspectos, que debe observar el Juez para el trámite de la solicitud de protección de derechos colectivos, indistintamente de la Jurisdicción que conozca del asunto.

En algunos aspectos, la Ley 472 remite expresamente al CCA o al CPC, como es el caso del amparo de pobreza (Artículo 19), notificación del auto admisorio de la demanda (Artículo 21), clases y medio de prueba (Artículo 29), recurso de reposición (Artículo 36), recurso de apelación contra la sentencia (Artículo 37), costas (Artículo 38) y en aspectos no regulados (Artículo 44).

En cada una de las remisiones efectuadas en precedencia, el legislador se refirió al CCA o al CPC, en atención a que lo pretendido por este era la aplicación del estatuto que rige, ya sea la Jurisdicción Ordinaria o la Contencioso Administrativa, de tal manera que, si esta es derogada o reemplazada, se debe dar aplicación a la normativa que la sustituya teniendo en cuenta las reglas de vigencia y tránsito de legislación previstas en cada estatuto”.

Con fundamento en lo anterior, es importante considerar que la presente acción judicial fue presentada el 20 de febrero de 2017, en consecuencia, la norma procesal aplicable en lo atinente a la forma e interposición de la apelación de la sentencia no es otra que el Artículo 322 del CGP, puesto que el artículo 37 de la Ley 472, en estos asuntos, remite expresamente al estatuto procesl que rige en la jurisdicción ordinaria.

Al referido Art. 322 del CGP expresa: “Artículo 322. Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: […] Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.

Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada. Si el apelante de un auto no sustenta el recurso en debida forma y de manera oportuna, el juez de primera instancia lo declarará desierto. La misma decisión adoptará cuando no se precisen los reparos a la sentencia apelada, en la forma prevista en este numeral.

El juez de segunda instancia declarara desierto el recurso de apelación contra una sentencia que no hubiere sido sustentado. […]”. Así las cosas, ante la existencia de una norma especial que regula el trámite aplicable al recurso de apelación dentro de las acciones populares, esta es la que debe aplicarse y por tanto la oportunidad para presentar tal recurso es la prevista en la norma transcrita.

Se concluye sin mayor dubitación que el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, debió haber sido interpuesto dentro del término de tres (3) días siguientes, contados a partir de la notificación de la providencia, y teniendo en cuenta que esto se efectuó el 1º de octubre de 2019 (Fol. 634), el término para interponer el recurso de alzada vencía el 8 de octubre, por lo tanto, este fue presentado y sustentado por fuera del término de ley, toda vez que se presentó el 15 del mismo mes y año y por lo cual habrá de rechazarse por extemporáneo”.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Santander, al resolver el recurso de queja atacado indicó lo que sigue: “CONSIDERACIONES El medio de control de protección de derechos e intereses colectivos tiene un trámite especial regulado por la Ley 472 de 1998 ésta en su artículo 44 establece que en los procesos por acciones populares se aplicarán la disposiciones del Código de Procedimiento Civil hoy Código General del Proceso y Código Contencioso Administrativo hoy Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la misma.

Sin embargo en materia de recurso de apelación contra sentencias de este tipo de acción constitucional se hace una remisión expresa al CPC hoy CGP en cuanto al término con que cuenta la parte para interponer el mismo. El artículo 322 del CGP indica el trámite y oportunidad del recurso de apelación, así: 1. El recurso de apelación contra cualquier providencia que se emita en el curso de una audiencia o diligencia, deberá interponerse en forma verbal inmediatamente después de pronunciada.

El juez resolverá sobre la procedencia de todas las apelaciones al finalizar la audiencia inicial o la de instrucción y juzgamiento, según corresponda, así no hayan sido sustentados los recursos. La apelación contra la providencia que se dicte fuera de audiencia deberá interponerse ante el juez que la dictó, en el acto de su notificación personal o por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación por estado.

Así las cosas, es claro afirmar que el recurrente estaba fuera de término de la ley para la presentación del recurso de apelación contra la providencia de 30 de septiembre de 2019, pues al ser notificada personalmente el 1 de octubre del mismo año, su conteo según el artículo citado anteriormente iniciaba el día siguiente a la notificación, conteo interrumpido debido al cese de actividades ocurrido el día 2 y 3 de octubre, por lo que el término para presentar el recurso iniciaba el 4 de octubre y vencía el 8 del mismo mes de 2019, lo que indica que se radicó extemporáneamente; siendo así, resulta adecuado indicar que el recurso es inoportuno”. 3.

En el escenario descrito la Sala no encuentra un análisis irrazonable o incoherente de la normativa a aplicar a procesos adelantados en ejercicio del medio de control de defensa de derechos e intereses colectivos. En efecto, lo que se advierte es que el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, determina los casos en que procede la remisión al CPACA o al CGP; veamos: “Articulo 44.

Aspectos no regulados. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones”.

Esta norma dispone que los aspectos no regulados, es decir, aquellos en los que efectivamente existe vacíos, serán resueltos por los jueces acudiendo al estatuto procesal correspondiente a la jurisdicción en que se esté tramitando el proceso previsto en el artículo 144 del CPACA, norma a la que no era viable acudir pues el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, determina lo siguiente a propósito de la forma y oportunidad del recurso de apelación contra la sentencia d eprimera instancia: “Artículo 37.

Recurso de apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.

La práctica de pruebas durante la segunda instancia se sujetará, también, a la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil; en el auto que admite el recurso se fijará un plazo para la práctica de las pruebas que, en ningún caso, excederá de diez (10) días contados a partir de la notificación de dicho auto; el plazo para resolver el recurso se entenderá ampliado en el término señalado para la práctica de pruebas”.

Como se aprecia, la disposición en cita no ofrece motivo de duda que permita afirmar que el régimen jurídico bajo el cual deba tramitarse el recurso de apelación en las acciones populares sea uno diferente al establecido en el CGP. Ello es así debido a que en el inciso primero se establece con claridad que este medio de impugnación contra la sentencia de primera instancia procederá “en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil [hoy CGP]”.

De ahí que, el criterio expuesto en las providencias que se acusan corresponda una postura interpretativa que se compadece con el orden jurídico aplicable. Ahora bien, vista la remisión que habilita el mencionado artículo 37 de la Ley 472 de 1998, y que sobre el particular no existe vacío alguno que permita la palicación del CPACA por virtud del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, es pertinente referir el contenido del artículo 322 del CGP, disposición en la que se determina el trámite de la apelación, normativa que invocaron los accionados en sus providencias: “Artículo 322.

Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: (…) Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.

El juez de segunda instancia declarara desierto el recurso de apelación contra una sentencia que no hubiere sido sustentado. (…)”. De lo dicho se desprende que la parte interesada en apelar una sentencia de primera instancia proferida en sede de acción popular tendrá que interponer el recurso, sustentando las razones de su inconformidad, en el término de tres (3) días contados a partir de la notificación del fallo.

Conviene subrayar que la notificación de la sentencia que resolvió en primera instancia las pretensiones incoadas por el demandante en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos tuvo lugar el martes 1º de octubre de ese año y que el recurso de apelación se interpuso el martes 15 del mismo mes y año. Circunstancia que evidencia que, como lo indicó la parte actora, la impugnación se radicó una vez transcurridos nueve (9) días hábiles desde que la decisión adoptada en el fallo de primera instancia le fue informada formalmente, de lo cual se concluye que tanto el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga como el Tribunal Adminsitrativo de Sandanter acertaron al encontrar prescrito el término de presentación oportuna, rechazándolo y declarándolo bien denegado, respectivamente, y que por ende no puede serles atribuida la vulneración de ningún de recho fundamental, como quiera que la interpretación que efectuaron sobre los preceptos procesales aplicables a la interposición del recurso de apelación en el citado medio de control es razonada y lógica, y atiende, por demás, la posición que esta Sala de Sección ha expuesto; veamos: “Sea lo primero resaltar que en un asunto similar al que nos ocupa, la doctora María Elizabeth García González, a la sazón Consejera de Estado, en providencia de 18 de junio de 2018[11], precisó: “[…] Las acciones populares se encuentran reguladas de manera expresa por la Ley 472, la cual, fija el procedimiento, principios, objeto, entre otros aspectos, que debe observar el Juez para el trámite de la solicitud de protección de derechos colectivos, indistintamente de la Jurisdicción que conozca del asunto.

En efecto, tanto el CCA como el CPC fueron reemplazados por el CPACA y el CGP. En consecuencia, el hecho de que la Ley 472 remita en algunos aspectos al CCA o al CPC sin hacer alusión a que también deben aplicarse las normas que los deroguen, modifiquen o adicionen, ello de ninguna manera puede ser entendido o interpretado como un vacío normativo, pues en este caso el juez debe dar aplicación a la norma de reemplazo, siempre y cuando se den los presupuestos para ello, los cuales son determinados por el nuevo estatuto en los artículos que se refieren al tránsito de legislación o vigencias.

Así, en el caso del CPACA, su artículo 308 prevé que comienza a regir el 2 de julio de 2012 y solamente se aplica a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia, de tal manera que, las actuaciones que ya se encontraban en curso al momento de entrar a regir dicho estatuto, deben seguirse y culminarse con el régimen jurídico anterior, esto es, el CCA.

Lo precedente significa, de conformidad con lo expuesto, que si la acción popular de la referencia se instauró en vigencia del CPACA, como en efecto ocurrió, en los eventos en que la Ley 472 remita expresamente al CCA, se debe dar aplicación es al CPACA. Por su parte, el CGP fija unas reglas muy específicas para el tránsito de legislación, pues su aplicación se efectuó de manera gradual, no obstante, el numeral 6 del artículo 627 ordenó que los demás artículos de ese estatuto entraron a regir a partir del 1° de enero de 2014.

Siendo ello así, comoquiera que la acción popular de la referencia se instauró el 23 de octubre de 2015, esto es, en vigencia del CGP, el Tribunal acertó al aplicar la norma que regula el recurso de apelación de sentencias en dicho Código, pues el artículo 37 de la Ley 472, en estos asuntos, remite expresamente al estatuto que rige en la Jurisdicción Ordinaria, que para esa fecha ya era el CGP. […]” Con fundamento en el citado antecedente jurisprudencial, es dable afirmar que, en tanto la acción popular que nos ocupa fue presentada el 26 de abril de 2018, la norma procesal aplicable en lo atinente a la forma e interposición de la apelación de la sentencia no es otra que el artículo 322 del CGP, puesto que el artículo 37 de la Ley 472, en estos asuntos, remite expresamente al estatuto procesal que rige en la jurisdicción ordinaria, que para esa fecha ya era el CGP.

Para efectos de resolver el recurso interpuesto, y en cuanto atañe a la extemporaneidad del recurso, sea lo primero señalar que el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, dispone que el trámite del recurso de apelación incoado en contra de la sentencia de primera instancia, en lo referente a la forma y la oportunidad para interponerlo, se desarrollará de conformidad con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil, disposiciones legales que no se encuentran vigentes por la entrada en vigencia del Código General del Proceso.

En efecto, establece la norma: “[…] Artículo 37. Recurso de apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.

Así las cosas, no es de recibo para el Despacho el argumento consignado en el recurso de queja por el Defensor Público en Asuntos Administrativos; según el cual, al tramitarse la acción popular de la referencia ante la jurisdicción contencioso administrativa, debe darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, esto es, que el recurso de apelación puede presentarse dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del fallo de primera instancia. Lo anterior, en tanto la remisión de que trata el artículo 44[12] de la Ley 472 de 1998, en materia de recursos no resulta aplicable a las disposiciones del CPACA, en tanto que, como se advirtió, la forma y la oportunidad para interponer el recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, en tratándose de acciones populares, se encuentra regulada en la norma especial contenida en el artículo 37 ibídem, de la misma.

Ahora bien, los incisos segundo, tercero y cuarto del numeral 3º del artículo 322 del Código General del Proceso (Ley 1564 del 12 de julio de 2012), disponen lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 322. OPORTUNIDAD Y REQUISITOS. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: […] Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.

El juez de segunda instancia declarara desierto el recurso de apelación contra una sentencia que no hubiere sido sustentado. […]”. De conformidad con lo anterior, el Despacho advierte que, en el caso concreto, el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, debió haber sido interpuesto dentro del término de tres (3) días siguientes, contados a partir de la notificación de la providencia. Es en este contexto, se resalta que la providencia de 11 de octubre de 2018[13], por medio del cual se negaron las pretensiones de la demanda, fue notificada a la partes, vía correo electrónico, el jueves 11 de octubre de 2018[14], por lo que el citado plazo de tres (3) días dispuesto para presentar el correspondiente recurso de apelación, debidamente sustentando con la enunciación específica de los reparos pertinentes, vencía el jueves 17 de octubre de 2018, en tanto el lunes 15 era día festivo”[15].

(Subrayas del Despacho) Todo lo expuesto hasta este punto permite encontrar desvirtuadas las alegaciones aducidas para interponer esta solicitud de amparo, en tanto el defecto sustantivo invocado no tiene vocación de prosperidad y, en consecuencia, la Sala procederá a analizar el desconocimiento del precedente. 5. Desconocimiento del precedente 1.

De manera previa a abordar el alcance del defecto aludido, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[16].

Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente.”[17] Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho.

A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.

Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.

Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[18] ha hecho la distinción entre precedente horizontal y precedente vertical, entendiendo por el primero aquellas decisiones proferidas por el mismo funcionario, mientras que el segundo se refiere a las decisiones que son emitidas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia. La fuerza vinculante del precedente horizontal se predica de las decisiones de la misma autoridad y se genera en atención a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima y al derecho a la igualdad[19]; mientras que el precedente vertical, al provenir de la autoridad de cierre dentro de cada jurisdicción, limita la autonomía del juez, en tanto se debe respetar la postura del superior.[20] 1.

Sobre la obligatoriedad de las decisiones que son proferidas por los Altos Tribunales, la Corte ha precisado que, de conformidad con los artículos 234, 237 y 241 de la Constitución, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, como tribunales de cierre de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, y la Corte Constitucional, como entidad que tiene la función de salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución, tienen el deber de unificar la jurisprudencia dentro de cada una de sus jurisdicciones, convirtiendo de tal forma en precedente de obligatorio cumplimiento[21], con fuerza de fuente formal, las decisiones que por ellas sean emitidas.[22] La función de unificación de la jurisprudencia que tiene el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción concreta el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley.

La Corte Constitucional, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- Ley 1437 de 2011, relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, precisó en la sentencia C-179 de 2016, que “(…) uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa” y que, con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia denominada sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes.

La citada ley le otorga a las sentencias de unificación una especial preponderancia en los procesos que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, “(…) desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo (…)”; en ese orden, “(…) las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…)”[23].

La obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación no excluye, en todo caso, el deber genérico de seguir el precedente respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. En ese sentido, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-588 de 2012[24], señaló que: “(…) Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso- administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudencial- a las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado (…)”.

En consideración a la función de unificación de la jurisprudencia que tiene el Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sus fallos constituyen parámetro de interpretación y precedente vinculante para los Tribunales y Jueces de la mencionada Jurisdicción, de tal suerte que su desconocimiento injustificado permite configurar el defecto que aquí se analiza.

En cuanto al alcance y obligatoriedad de las decisiones emitidas por la Corte Constitucional, ese Tribunal ha señalado que ello varía, según se trate de fallos de constitucionalidad o de tutela. El primer evento se suscita con ocasión de las demandas presentadas en ejercicio de la acción pública de control de constitucionalidad, del control previo de constitucionalidad, o del control constitucional de leyes aprobatorias de tratados internacionales; en este caso, el carácter de precedente se deriva de los efectos erga omnes y de la cosa juzgada constitucional de los fallos que deciden tales asuntos (art. 243 de la C.P).

La jurisprudencia constitucional, con apoyo en los artículos 230 y 243 de la Constitución Política, ha determinado que las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad de las normas tienen un carácter obligatorio en relación con la parte resolutiva y con aquellos apartes de la motivación que guardan relación necesaria e inescindible con aquella, pues son los que constituyen su fundamento esencial, y que las demás consideraciones, argumentos o análisis de los cuales no dependa la decisión de exequibilidad o inexequibilidad de la norma sometida a control, son criterios auxiliares y no obligatorios para los tribunales y jueces[25].

En lo relativo a los fallos de revisión de tutela, en los que la citada Corte ejerce el control concreto de constitucionalidad, también se reconoce su carácter vinculante, en cuanto dichas decisiones, determinen el contenido y alcance de los derechos fundamentales[26]. En consideración a lo anterior, el Tribunal Constitucional ha determinado que se desconoce su precedente entre otros eventos, cuando: “i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles; ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del Texto Superior; iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada; o iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela”[27], lo que implica la interpretación de la norma constitucional que lo contiene. 2.

En criterio de la Corte, el respeto de la ratio decidendi de sus fallos de revisión de tutela es necesario para lograr la concreción de los principios de igualdad en la aplicación de la ley y de confianza legítima y para garantizar los mandatos constitucionales y la realización de los contenidos desarrollados por su intérprete autorizado, por lo que ha considerado que la interpretación y alcance que se le dé a los derechos fundamentales en dichas providencias deben prevalecer sobre la llevada a cabo por otras autoridades judiciales, aún sean altos tribunales de cierre de las demás jurisdicciones[28].

En la sentencia C-539 de 2011, al analizar la constitucionalidad de unas disposiciones normativas que le dan alcance al precedente judicial de los órganos de cierre ordinario y de lo contencioso administrativo, concluyó que dichos precedentes deben respetar la interpretación vinculante que realice el Tribunal Constitucional, “la cual es prevalente en materia de interpretación de los derechos fundamentales y de la Constitución en general”.

Bajo los parámetros indicados, lo que se entiende por precedente vinculante de la Corte Constitucional, debe ajustarse a las previsiones de los artículos 230, 237, 241 y 243 de la Constitución Política, en tanto que las decisiones de revisión de tutela, incluso las de unificación en materia de tutela, tienen carácter prevalente respecto de las adoptadas por los órganos de cierre de otras jurisdicciones, solo en “materia de interpretación de los derechos fundamentales y de la Constitución en general”, por manera que esta prevalencia no aplica respecto de aquellas consideraciones que involucran la interpretación estrictamente legal que pueda hacer la Corte Constitucional al entrar a resolver una solicitud de amparo en concreto.

En tales casos, y atendiendo a la función de unificación de la jurisprudencia que tiene el Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, serán sus fallos los que constituyen el parámetro de interpretación y precedente vinculante para los Tribunales y Jueces de la mencionada Jurisdicción, conforme se indicó previamente.

Esta conclusión no solo se desprende del alcance dado a la atribución contenida en el artículo 237, numeral 1º de la Constitución al Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, sino, además, porque considerar que mediante un fallo de revisión de tutela la Corte Constitucional puede definir cuál es la aplicación e interpretación, con criterio de autoridad, que debe tener un texto legal – no la Constitución –, vaciaría las competencias de los demás órganos de cierre que integran la rama judicial; lo que también genera, como ha sucedido en algunos eventos, inseguridad jurídica y rompe con el equilibrio derivado del respeto al principio de juez natural, que implica la resolución de los conflictos con sujeción a las competencias especializadas y a las funciones atribuidas a las distintas Corporaciones judiciales de cierre. 3.

Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 CP). Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello.

A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial –requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia- [29].

Sobre la regla de la carga de argumentación como condición necesaria para que una autoridad judicial pueda apartarse de un precedente, resultan pertinentes las siguientes anotaciones de ALEXI[30]: “2.5.1. La regla de la carga de la argumentación El fundamento del uso de los precedentes lo constituye el principio de universabilidad, la exigencia que subyace a toda concepción de la justicia, en cuanto concepción formal, de tratar de igual manera a lo igual.

Con ello ciertamente se revela de una manera inmediata una de las dificultades decisivas del uso de los precedentes: nunca hay dos casos completamente iguales. Siempre cabe encontrar una diferencia. El verdadero problema se traslada, por ello, a la determinación de la relevancia de las diferencias. Sin embargo, antes de entrar en ello, es importante otro punto.

Es posible que un caso sea igual a otro caso anteriormente decidido en todas las circunstancias relevantes, pero que sin embargo se desee decidir de otra manera porque, entre tanto, ha cambiado la valoración de estas circunstancias. Si se quisiera adherirse sólo al principio de universabilidad sería imposible tal diferente decisión. Pero esta exclusión de cualquier cambio sería entonces incompatible con el hecho de que toda decisión plantea una pretensión de corrección. Por otro lado, el cumplimiento de la pretensión de corrección forma parte precisamente del cumplimiento del principio de universabilidad, aunque sea sólo una condición. Condición general es que la argumentación sea justificable.

En esta situación aparece como cuestión de principio la exigencia del respeto a los precedentes, admitiendo el apartarse de ellos, pero endosando en tal caso la carga de la argumentación a quien quiera apartarse. Rige pues el principio de inercia perelmaniano que exige que una decisión sólo puede ser cambiada si pueden aducirse razones suficientes para ello.

Cuándo resulte satisfecha la carga de la prueba sólo puede, desde luego, determinarse a la vista de los participantes, reales o imaginarios, en el discurso. (…) Como se mencionó antes, las reglas del discurso no permiten siempre encontrar precisamente un resultado correcto. Con frecuencia queda un considerable espacio de lo discursivamente posible.

El llenar este espacio con soluciones cambiantes e incompatibles entre sí contradice la exigencia de consistencia y el principio de universabilidad. La introducción de una carga de la argumentación en favor de los precedentes no puede, por otro lado, contemplarse como una contravención de las reglas del discurso mientras no se excluya la posibilidad de que seguir el precedente puede suponer adoptar una máxima de decisión reconocida como equivocada.

La limitación del espacio de lo discursivamente posible así efectuada debe verse, por ello, como racional. Se puede formular pues como reglas más generales del uso del precedente las siguientes reglas: (J.13) Cuando pueda citarse un precedente en favor o en contra de una decisión debe hacerse. (J.14) Quien quiera apartarse de un precedente, asume la carga de la argumentación”.

En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica. 4.

Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.”[31] 2.

En materia de desconocimiento del precedente el accionante menciona dos providencias de esta Coporación, una del 26 de noviembre de 2013, proferida en el trámite del proceso de radicación número 25000 23 24 000 2011 00227 01 y otra del 12 de abril de 2018, en el trámite de radicación 25000 23 42 000 2014 04339 01 (3223-17). 1. Sobre esta última debe señalarse que se trata de un auto en el que la Sección Segunda del Consejo de Estado[32], unificó el criterio acerca del “[t]érmino para interponer el recurso de apelación contra una sentencia cuando la solicitud de su adición es negada después del cómputo de la ejecutoria inicial del fallo”, en la que se concluyó que: “el término para interponer el recurso de apelación contra una sentencia proferida dentro del procedimiento ordinario regulado por el CPACA, cuando la solicitud de su adición es negada después del cómputo de la ejecutoria inicial del fallo, es de diez (10) días contados a partir de la notificación de la providencia que así lo resuelve”.

De ahí que la Sala deba aclarar la confusión de la accionante, quien aduce este proveído como desconocido pese a que, como se evidenció en el párrafo anterior, trata una situación fáctica diferente a la que esa parte señala como vulneratoria de sus derechos fundamentales y, por ende, no pudo ser desconocida por el Juzgado ni por el Tribunal. 2.

Ahora bien, en cuanto a la sentencia proferida en el proceso 25000 23 24 000 2011 00227 01[33], observa el Despacho que se trata de una decisión de fondo en la que se analizó la vulneración de derechos colectivos derivada de unas decisiones adoptadas por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía (Corpoamazonía) en la que se otorgó un permiso de estudio de diversidad biológica a la Fundación Instituto de Inmunología de Colombia – FIDIC.

La descripción realizada permite concluir que, tal como en el caso antetrior, las situaciones fácticas del proceso respecto de cual se alega la vulneración de derechos fundamentales por parte de la accionante y las de la sentencia cuyo desconocimiento se alega son distintas e impiden su comparación, pues se reitera, allí se estudió a profundidad el recurso de apelación de una sentencia de primera instancia, mientras que aquí se endilga la vulneración de derechos fundamentales a las providencias que lo rechazaron por extemporáneo.

Adicionalmente, la parte actora cita el siguiente aparte de esa sentencia aduciendo que las decisiones aquí atacadas la desconocieron: “De modo que, en materia de pretensiones populares es preciso que el juez efectúe una integración normativa y hermenéutica entre las disposiciones de la ley 1437 de 2011 y las contenidas en la ley 472 de 1998, en esta última en todos aquellos aspectos que no estén regulados en la primera, esto es, de manera concreta en los tópicos relativos a la pretensión considerada en sí misma y a las competencias funcionales para su conocimiento”.

No obstante, debido a que el alcance de la remisión contenida en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 ya se explicó, la Sala no observa contradicción alguna entre la postura de los jueces populares y el apartado en comento. Así las cosas, como este defecto tampoco está llamado a prosperar, la Sala denegará el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la sociedad Metrolínea S.A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, IV.

FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia solicitado por la sociedad Metrolínea S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO. De no ser impugnada esta decisión REMITIR el expediente por medio de la Secretaría a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 11 de junio de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a páginas 11 y 12 de la demanda. [2] Visible a página 21 de la demanda. [3] Ibídem. [4] Ver sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente: María Elizabeth García González, sentencia del 31 de julio de 2012, radicado: 2009-01328, actora: Nery Germania Álvarez Bello y Corte Constitucional.

Sentencia de 3 de septiembre de 2009, Rad.: T-619, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [5]Sentencia del treinta (5) de agosto de 2014, Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. [6] Corte Constitucional, Sentencia T-757 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [7] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 1º de agosto de dos 2017, C.P. Danilo Rojas Betancourth. Expediente radicación número 11001-03-15-000-2014-00529-00(PI). Proceso de Pérdida de investidura. [8] Auto de 29 de octubre de 2015, proferido en el proceso con radicación número 25000-23-26-000-2008-00411-02(40926) B, Consejero Ponente Danilo Rojas Betancourth. [9] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera, en la cual se reitera lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, SU-400 de 2012 M.P. (e): Adriana María Guillén Arango, SU-416 de 2015 M.P.: Alberto Rojas Ríos y SU-050 de 2017 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [10] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera. [11] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero ponente: María Elizabeth García González, 18 de junio de 2018, Radicación número: 25000-23-41-000- 2015-02137-01(AP), Actor: Camilo Argaez Casallas, Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda. [12]

ARTICULO

44. ASPECTOS NO REGULADOS. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones. [13] Folios 2 a 13 del expediente. [14] Folios 14 y 15 del expediente. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Primera.

Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, auto del 18 de marzo de 2019, radiación número: 63001-23-33-000-2018-00077-01. [16]. Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. [17] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. [18] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-460 de 2016. [19] Corte Constitucional.

Sentencia T-049 de 2007, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández. [20] Corte Constitucional. Sentencia SU-354 de 2017, M.P.: Iván Humberto Escrucería Mayolo. [21] Así por ejemplo, en la sentencia T-656 de 2011, la Corte encontró que se configuró la causal denominada “desconocimiento del precedente” debido a que las decisiones objeto de revisión no tuvieron en cuenta los pronunciamientos que se han emitido con relación a la motivación de los actos que declaran la insubsistencia de un funcionario en provisionalidad.

De igual forma, en la sentencia T-410 de 2014, se encontró que incurrió en desconocimiento del precedente el Tribunal Superior de Bogotá al no exponer claramente las razones por las que no tomaba en consideración la regla constitucional establecida en la sentencia T-784 de 2010 sobre acumulación de tiempos laborados ante empleadores privados que antes de la ley 100 de 1993 tenían a su cargo el reconocimiento y pago de una pensión. [22] Corte Constitucional.

Sentencias T-088 de 2018 y SU-354 de 2017. [23] Corte Constitucional. Sentencia C-179 de 2016. [24] Corte Constitucional, M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto original. [25] Sentencia C-037 de 2006. [26] Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. [27] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018, SU-395 de 2017 y SU- 091 de 2016. [28] Corte Constitucional.

Sentencia SU-230 de 2015. [29] Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. [30] ALEXI, Robert. Teoría de la Argumentación Jurídica. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. 2007. Páginas 262 a 265. [31] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011. [32] Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, 12 de abril de 2018, Expediente No. 25000-23-42-000-2014- 04339-01 (3223-17). [33] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C.Consejero ponente: Enrique Gil Botero, sentencia del 26 de noviembre de 2013, radicación número AP 250002324000201100227 01