FALTA DE LEGITIMACIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIÓN DENTRO DE INCIDENTE DE DESACATO - Debe ser presentada por el funcionario afectado En el caso concreto, se observa que el Gerente de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, (…) presentó esta acción de tutela pretendiendo que se dejara sin efectos el auto del 25 de julio de 2019 proferido por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla a través del cual se sancionó por desacato al “(…) representante legal de Colpensiones y/o Presidente [J.M.V.L]; a la Subdirectora de Determinación VII [A. M. A. M.] y a la Directora de Cartera [C.M.F].
No obstante, los funcionarios sancionados no confirieron poder alguno al [accionante] para que promoviera en su nombre la presente acción de tutela y, por el contrario, los documentos allegados para acreditar la legitimación para actuar son el Acuerdo nro. 131 del 26 de abril de 2018, “por el cual se modifica la estructura interna de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y se deroga el Acuerdo 108 de 2017” y la constancia de las funciones específicas y generales que se ejecutan en algunos de los cargos de Colpensiones, entre ellos, la Gerencia de Defensa Judicial y el certificado expedido por la Superintendencia Financiera de Colombia, en el que se determina quien ejerce la representación legal de Colpensiones.
Al respecto, estima importante llamar la atención por la Sala que pese a que, por auto del 21 de febrero de 2020 se dispuso la vinculación al trámite tutelar de los funcionarios que resultaron sancionados por desacato, (…) los interesados no hicieron pronunciamiento alguno. Por las razones explicadas, la Sala confirmará el numeral primero de la providencia impugnada que declaró la falta de legitimación en la causa por activa del [actor].
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 - ARTÍCULO 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 1001-03-15-000-2020-00395-01(AC) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de tutela proferido el 2 de abril de 2020 por la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró la falta de legitimación por activa y adicionalmente negó el amparo solicitado.
1. SÍNTESIS DEL CASO El Gerente de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, señor Diego Alejandro Urrego Escobar, promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, con el fin de que fueran protegidos los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Decretar la medida provisional solicitada, relacionada con la suspensión del proceso de cobro.
Lo anterior, hasta tanto esta se decida de fondo las pretensiones expuestas en la presente acción de tutela, las cuales, a no dudarlo, tendrán que ser reconocidas de manera favorable a partir de la irrebatible realidad procesal.
SEGUNDO: TUTELAR los derechos fundamentales de Colpensiones al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y de la seguridad jurídica, en consideración a que el Juzgado Décimo Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Contencioso Administrativo de Atlántico incurrieron en violación directa de la Constitución, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente en los autos de 25 de julio de 2019, 08 de noviembre y 06 de agosto de 2019 respectivamente, dentro del incidente de desacato radicado nro. 08001 3333 010 2018 00030 00.
TERCERO: DEJAR SIN EFETOS el auto sancionatorio del 25 de julio de 2019 proferido por el Juzgado Décimo Administrativo de Barranquilla. En su lugar, ORDENE al despacho accionado, adopte las medidas necesarias (sic) declarar el cumplimiento integral del fallo de tutela con ocasión a las Resoluciones nro. SUB 64121 de 07 de marzo de 2018, SUB 32431 del 5 de febrero de 2019 y SUB 48752 de 25 de febrero de 2019”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA La parte actora informó que mediante Resolución nro. 100 del 26 de marzo de 1994, el Instituto de Seguro Social reconoció una pensión de vejez en favor del señor Salvador Pugliese de Boni. Explicó que la Universidad del Atlántico allegó al expediente pensional la Resolución nro. 00026 del 26 de enero de 2011 en la que se indicó que el señor Pugliese de Boni laboró para esa entidad hasta el 26 de enero de 2011.
Señaló que, por lo anterior, expidió la Resolución nro. 003850 del 11 de abril de 2011 a través de la cual se ingresó a nómina la pensión de vejez del señor Pugliese de Boni y se ordenaron efectuar unos descuentos “(…) por el doble pago generado producto del ingreso en nómina de la prestación reconocida en Resolución nro. 100 de 26 de marzo de 1994, período en el cual el afiliado continuaba vinculado laboralmente como servidor público (…)”.
Manifestó que el señor Pugliese de Boni promovió demanda ordinaria laboral en contra de Colpensiones solicitando la reliquidación de la pensión de vejez, la cual correspondió por reparto al Juez Quince Laboral del Circuito Judicial de Barranquilla que en sentencia del 27 de octubre de 2014 accedió a las pretensiones; decisión que fue confirmada parcialmente por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla.
Precisó que, en cumplimiento de los precitados fallos judiciales, profirió la Resolución nro. SUB 51892 del 4 de mayo de 2017 mediante la cual se dispuso la reliquidación pensional del interesado. Afirmó que el señor Salvador Pugliese de Boni radicó tutela pretendiendo que se dejara sin efectos el aludido acto administrativo; de la acción conoció el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla que en fallo del 23 de febrero de 2018 amparó de manera transitoria los derechos fundamentales invocados, dejó sin efectos la Resolución nro.
SUB 51892 del 4 de mayo de 2017 y le concedió al accionante el término de cuatro meses para promover la respectiva demanda en ejercicio de los medios de control previstos en la Ley 1437 de 2011; dicha sentencia fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Atlántico en proveído del 16 de abril de 2018. Sostuvo que, atendiendo lo dispuesto en los mencionados fallos de tutela, expidió la Resolución nro. 64121 del 7 de marzo de 2018 a través de la cual dejó sin efectos el acto administrativo nro.
SUB 51892 del 4 de mayo de 2017 y, en consecuencia, ordenó el pago de la pensión de vejez a favor del señor Salvador Pugliese de Boni en los términos y cuantía establecida en la Resolución nro. 3850 del 11 de abril de 2011. Alegó que, luego de haber transcurrido doce meses desde la fecha en que se profirió el fallo de tutela sin que el señor Pugliese de Boni haya interpuesto el medio de control respectivo y atendiendo a que el amparo era transitorio, Colpensiones emitió la Resolución nro.
SUB 48752 del 25 de febrero de 2019 “(…) por medio de la cual dio nuevamente cumplimiento a la sentencia ordinaria proferida por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Barranquilla (…), reajustando el valor de la mesada a favor del señor SALVADOR PUGLIESE en cuantía de $828.116.00 para el año 2019”. Arguyó que, por auto del 25 de julio de 2019, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla impuso sanción por desacato a tres funcionarios de Colpensiones por estimar que no se había acatado lo ordenado en los fallos de tutela del 23 de febrero de 2018 y del 16 de abril de 2018; decisión que fue confirmada en el grado jurisdiccional de consulta en proveído del 6 de agosto de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
Aseveró que, con ocasión de las sanciones impuestas, Colpensiones expidió la Resolución nro. SUB 213740 del 8 de agosto de 2019 “(…) por la cual se procedió a suspender nuevamente los efectos de la Resolución SUB 51892 del 4 de mayo de 2017 y SUB 48752 del 25 de febrero de 2019, en razón a ello, se incrementó el valor de la mesada pensional en cuantía de $ 2.871.055, dando estricto cumplimiento a los trámites proferidos en el trámite incidental”.
Aseguró que la Directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones puso en conocimiento de los despachos judiciales que tramitaron el incidente el contenido de las Resoluciones nro. SUB 213740 del 8 de agosto de 2019 y DPE 7632 del 9 de agosto de 2019, con el fin de obtener el levantamiento de las medidas sancionatorias; petición que fue resuelta desfavorablemente en proveído del 8 de noviembre de 2019 proferido por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla.
Adujo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo puesto que interpretaron de manera inadecuada el artículo 86 de la Constitución Política, así como los artículos 6 y 8 del Decreto 2591 de 1991, en la medida que, los fallos de tutela ya mencionados ampararon de manera transitoria los derechos fundamentales del señor Pugliese de Boni; no obstante, el ahí accionante no promovió ningún medio de control de conformidad con lo ordenado por el juez de tutela, de modo que, para la fecha en que fue expedida la Resolución nro.
SUB 48752 del 25 de febrero de 2019 los efectos de lo ordenado por el juez de tutela ya habían cesado. Expuso que también se configuró el desconocimiento del precedente y la violación directa del artículo 29 Superior.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 5 de febrero de 2020 en la Secretaría General de esta Corporación y correspondió por reparto a la Sección Quinta, que por auto del 6 adiado la admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran la Sala A del Tribunal Administrativo del Atlántico y al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, así como comunicar, por tener interés en las resultas del proceso, al señor Salvador Pugliese de Boni[1].
Igualmente, negó la medida provisional solicitada por la entidad accionante en el sentido de suspender el proceso de cobro, por estimar que de los hechos que sustentan la petición de amparo no se desprende una amenaza inminente de los derechos fundamentales invocados. Por último, solicitó al Tribunal Administrativo del Atlántico o al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla que allegara en calidad de préstamo el expediente de tutela nro. 08001 3333 010 2018 00030 01. 3.2.
El magistrado ponente de la decisión cuestionada rindió el informe solicitado, manifestando que en el proveído del 6 de agosto de 2019 se encuentran los fundamentos fácticos y jurídicos que se aplicaron para resolver el grado jurisdiccional de consulta de la sanción por desacato, sin que de ellos se desprenda la transgresión a los derechos fundamentales invocados. 3.3.
La Juez Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla radicó el informe, explicando que por auto del 25 de julio de 2019 se decidió sancionar por desacato en la medida que, Colpensiones no estaba habilitada para expedir nuevos actos administrativos que modificaran la situación pensional del señor Pugliese de Boni. Agregó que en el trámite incidental se acreditó que el mencionado señor “(…) había acudido al juez laboral a solicitar el cumplimiento de las decisiones emitidas a su favor en esa sede”.
Concluyó que dicho despacho garantizó los derechos fundamentales de los funcionarios que fueron sancionados por desacato, dado que, tuvieron la oportunidad procesal para acreditar el cumplimiento de lo ordenado por el juez de tutela, sin que hubiesen hecho lo propio y, por el contrario, se probó que se desatendió lo dispuesto en sede constitucional. 3.4.
Por auto del 21 de febrero de 2020, el despacho conductor del proceso dispuso la vinculación al presente trámite tutelar de los funcionarios de Colpensiones que resultaron sancionados por desacato, esto es, al señor Juan Miguel Villa Lora y a las señoras Angélica María Angarita Martínez y Carolina Martínez Forero; dicha decisión fue notificada el 6 de marzo de esta anualidad, sin que en el expediente conste que se hayan pronunciado al respecto.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta de esta Corporación, mediante sentencia del 2 de abril de 2020, dispuso: “PRIMERO: Declárase la falta de legitimación en la causa por activa del señor Diego Alejandro Urrego Escobar en calidad de gerente de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para representar los derechos fundamentales del señor Juan Miguel Villa Lora y las señoras Angélica María Angarita Martínez y Carolina Martínez Forero, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Deniégase la presente solicitud de amparo, de conformidad con las razones expuestas (…)”. Para dilucidar el asunto analizó que el Gerente de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) no está legitimado para presentar la acción de tutela a nombre de los funcionarios que resultaron sancionados en el trámite incidental, esto es, “(…) el Representante Legal de Colpensiones y/o Presidente Juan Miguel Villa Lora; la Subdirectora de Determinación Vll Angélica María Angarita Martínez y la Directora de cartera Carolina Martínez Forero”; lo anterior, debido a que, la responsabilidad que se atribuye en un incidente de desacato es de carácter subjetivo y, en tal sentido, el titular del derecho fundamental presuntamente conculcado corresponde a quien efectivamente fue sancionado.
Dicho eso, precisó que entre los argumentos que motivaron la acción de tutela se encuentra que las providencias atacadas obligaron a Colpensiones a expedir unos actos administrativos que ocasionaron “(…) una reliquidación de la mesada pensional aumentada en un 223%, que por demás no contaba con un sustento normativo o judicial vigente” y que frente a este punto al mencionado gerente sí le asiste un interés legítimo para actuar.
Bajo ese contexto, explicó que no estaba acreditada la configuración de los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución, toda vez que Colpensiones afirmó que el señor Pugliese de Boni sólo radicó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho hasta el 25 de noviembre de 2019; sin embargo, la parte actora no aportó constancia fidedigna de la existencia de dicho proceso, de modo que, aunque el amparo concedido al señor Pugliese fue de carácter transitorio la entidad aquí accionante no acreditó su dicho.
Agregó que en las providencias atacadas se estudió de manera razonable la transitoriedad del amparo pues las autoridades judiciales accionadas explicaron que “(…) Colpensiones no está habilitada para expedir nuevos actos administrativos dentro de este caso particular”. Frente al desconocimiento del precedente estimó que tampoco se había configurado, toda vez que, los fallos de tutela que citó la entidad accionante son “(…) criterio auxiliar de interpretación mas no precedente por lo que no son de obligatoria aplicación para las autoridades judiciales”.
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora lo impugnó con fundamento en lo siguiente: Arguyó que Colpensiones está legitimada para interponer acciones de tutela a través de su representante legal o de quien tenga las facultades para la representación judicial. Acotó que esta acción de tutela “(…) fue presentada por el suscrito, por tener, en mi calidad de Gerente de Defensa Judicial, expresas facultades para la representación judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones (…)”, con el fin de que sean protegidos los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia de la referida entidad.
Explicó que, lo anterior, debido a que el fallo de tutela, objeto del trámite incidental, “(…) estuvo dirigida al aumento del valor de la mesada pensional en favor de SALVADOR PUGLIESE, pese a que, con anterioridad a dicha orden, se encontraba ejecutoriada la sentencia ordinaria laboral que había determinado de manera concreta, en su parte resolutiva, el valor de la mesada a la que tenía derecho el señor Pugliese (…)”.
Agregó que el amparo tenía un carácter transitorio y por ello se le concedió al señor Pugliese de Boni el término de cuatro (4) meses para instaurar la demanda bajo el medio de control procedente; sin embargo, el aquel no cumplió con dicha carga en el plazo establecido por el juez, de manera que, para la fecha en la que se impuso sanción por desacato a los funcionarios de Colpensiones la orden ya había cesado.
Por auto del 21 de mayo de 2020 se concedió la impugnación y la misma fue asignada por acta de reparto el 24 adiado.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991,[2] en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[3] el cual fue modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017[4], así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 2019[5], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES: 6.2.1. El señor Salvador Pugliese de Boni, por conducto de apoderado, promovió demanda ordinaria laboral, pretendiendo la reliquidación de la mesada pensional reconocida en la Resolución nro. 100 del 26 de marzo de 1994. 6.2.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Barranquilla que en sentencia del 27 de octubre de 2014 declaró que “(…) el ISS liquidó incorrectamente la pensión de vejez del señor SALVADOR PUGLIESE DE BONI (…) liquidada mediante Resolución nro. 00100 del 26 de marzo de 1994 (…)”;dicha decisión fue apelada y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla en providencia del 23 de noviembre de 2015 la modificó en el sentido de que había operado la prescripción en relación con las diferencias de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 18 de junio de 2010. 6.2.3.
En observancia de las mencionadas providencias, la Subdirectora de Determinación VII de Colpensiones profirió la Resolución nro. SUB 51892 del 4 de mayo de 2017 a través de la cual ordenó la reliquidación de la mesada pensional del señor Pugliese de Boni. 6.2.4. Inconforme con lo anterior, el interesado interpuso acción de tutela en contra de Colpensiones solicitando se dejara sin efecto el precitado acto administrativo por considerar que lo ahí resuelto vulneraba los derechos fundamentales al “debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social, a recibir una pensión en condiciones dignas, a la especial protección del adulto mayor y demás derechos fundamentales que resulten violados”. 6.2.5.
De la acción de tutela conoció el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla que, en proveído del 23 de febrero de 2018, dispuso: “PRIMERO: Tutelar en forma transitoria el derecho fundamental al MÍNIMO VITAL Y MÓVIL del señor SALVADOR PUGLIESE DE BONI, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia, ORDÉNASE a la entidad COLPENSIONES suspenda los efectos y ejecución del acto administrativo Resolución nro. SUB 51892 del 04 de mayo de 2017 y demás que de este mismo acto se hayan derivado, hasta tanto se defina ante la jurisdicción contencioso administrativo su legalidad. El accionante contará con cuatro (4) (sic) para presentar las respectivas demandas en ejercicio de los medios de control contemplados en la Ley 1437 de 2011, a fin de que se dirima en forma definitiva la cuantía de la mesada pensional a la que tiene derecho el señor SALVADOR PUGLIESE DE BONI, conforme al régimen con el cual le fue reconocido su derecho a la pensión. De no hacerlo en el tiempo antes señalado, cesarán los efectos de la tutela concedida”. 6.2.6.
En cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela, la Subdirectora de Determinaciones VII de Colpensiones profirió la Resolución nro. SUB 64121 del 7 de marzo de 2018, así: “ARTÍCULO PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la Resolución SUB nro. 51892 del 04 de mayo de 2017, en cumplimiento de la sentencia de tutela proferida por el JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA.
ARTÍCULO SEGUNDO: En consecuencia, de lo anterior, ordenar el pago por diferencia entre mesadas de la Pensión de Vejez a favor del señor PUGLIESE DE BONI SALVADOR (…), en los términos y cuantías ordenadas en la Resolución nro. 3850 del 11 de abril de 2011 (…)”. 6.2.7. Colpensiones también impugnó el citado fallo de tutela y la Sala Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico en providencia del 16 de abril de 2018 lo confirmó y adicionó: “1.
ADICIONAR la sentencia de fecha veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciocho (2018), proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla, en el entendido que en el término de que se encuentre suspendido el acto administrativo nro. SUB 51892 expedido por Colpensiones, el accionante también podrá acudir ante el juez ordinario laboral a solicitar el cumplimiento de los fallos proferidos por éste, lo anterior de conformidad con las consideraciones antes expuestas”. 6.2.8.
El 25 de febrero de 2019, la Subdirector de Determinaciones VII de Colpensiones expidió la Resolución nro. SUB 48752 mediante la cual reliquidó la pensión de vejez del señor Pugliese de Boni de conformidad con las sentencias del 18 de septiembre de 2014 y 23 de noviembre de 2015, proferidas, en su orden, por el Juzgado Quince Laboral del Circuito Judicial de Barranquilla y por la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla. 6.2.9.
El señor Salvador Pugliese de Boni promovió incidente de desacato en contra del representante legal y la subdirectora de determinación VII de Colpensiones por el incumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo de tutela del 23 de febrero de 2018 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla. 6.2.10.
Del trámite incidental conoció el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla que por auto del 25 de julio de 2019 resolvió: “1) CONCEDER el incidente por desacato a la sentencia de tutela proferida por este despacho, fechada 23 de febrero de 2018 y adicionada por el Tribunal Administrativo del Atlántico el día 16 de abril de 2018, promovido por SALVADOR PUGLIESE DE BONI a través de apoderado judicial. 2) DECLARAR que el Representante Legal de Colpensiones y/o Presidente Juan Miguel Villa Lora; la Subdirectora de Determinación VII Angélica María Angarita Martínez y la Directora de Cartera Carolina Martínez Forero, incurrieron en desacato a la orden impartida en el fallo de tutela proferido por este Despacho, fechado 23 de febrero de 2018 y adicionado por el Tribunal Administrativo del Atlántico el día 16 de abril de 2018. 3) SANCIONAR al representante legal de Colpensiones y/o Presidente Juan Miguel Villa Lora; a la Subdirectora de Determinación VII Angélica María Angarita Martínez y a la Directora de Cartera Carolina Martínez Forero con sanción de multa equivalente a (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, cada uno”. 6.2.11.
Por auto del 6 de agosto de 2019 el Tribunal Administrativo del Atlántico confirmó la señalada decisión. 6.2.12. Mediante la Resolución nro. SUB 213740 del 8 de agosto de 2019, la Subdirectora de Determinación VII de Colpensiones, en cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela del 23 de febrero de 2018, dispuso modificar la mesada pensional reconocida en favor del señor Pugliese de Boni en cuantía de $ 2.871.055. 6.2.13.
Por memorial enviado el 12 de septiembre de 2019, Colpensiones solicitó al juzgado de conocimiento la inaplicación de la sanción impuesta argumentando que ya había cumplido con lo ordenado en el aludido fallo de tutela; no obstante, en proveído del 8 de noviembre de 2019, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla resolvió cerrar el incidente de desacato promovido por el señor Pugliese de Boni.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA La Sala para resolver los reparos que se formulan por vía de impugnación tendrá en cuenta lo siguiente: (i) En relación con la legitimidad para interponer una acción de tutela el artículo 86 de la Constitución Política establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (…)”.
(Se destaca) (ii) A su turno, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispuso: “ARTICULO 10. LEGITIMIDAD E INTERÉS. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. (Se destaca) (iii) Frente a los legitimados para solicitar la protección de derechos fundamentales la Corte Constitucional ha dicho[6]: “En lo que hace relación a la legitimación en la causa por activa, la misma jurisprudencia ha precisado que, aun cuando solamente el titular de un derecho fundamental se encuentra habilitado para acudir a la acción de tutela, la Constitución y la ley contemplan la posibilidad de que la solicitud de protección sea promovida, no solo por quien considera vulnerados o amenazados sus derechos, sino también, por quien demuestre tener un interés legítimo para actuar a su nombre.
Bajo esos parámetros, interpretando el alcance de los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia ha considerado que se configura la legitimación en la causa, por activa, en los siguientes casos: (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos;
(ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado, “caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”;
(iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales”.
(iv) Acerca de las consecuencias que genera la desatención de una orden de tutela y los requisitos que deben estar cumplidos para que sea posible imponer una sanción, es pertinente destacar: El artículo 52 del mencionado Decreto 2591 prevé que quien incumpla una orden de tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto de hasta seis (6) meses y multa de hasta veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes; dicha sanción será impuesta previo trámite incidental, luego de consultada con el superior para que decida si debe o no revocarse.
A su vez, para imponer la respectiva sanción es necesario que concurran tanto el elemento objetivo como el subjetivo, para ello deberán estar presentes los aspectos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y el derecho de defensa y contradicción. De lo señalado se colige que, cuando se pretenda controvertir una providencia proferida dentro del trámite incidental, quien está legitimado para presentar la acción de tutela es el funcionario sancionado, ya sea a nombre propio o a través de apoderado judicial, no la entidad a la cual pertenece, dado que la sanción tiene una naturaleza personal y no institucional.
(v) En el caso concreto, se observa que el Gerente de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, señor Diego Alejandro Urrego Escobar, presentó esta acción de tutela pretendiendo que se dejara sin efectos el auto del 25 de julio de 2019 proferido por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla a través del cual se sancionó por desacato al “(…) representante legal de Colpensiones y/o Presidente Juan Miguel Villa Lora; a la Subdirectora de Determinación VII Angélica María Angarita Martínez y a la Directora de Cartera Carolina Martínez Forero (…)”.
No obstante, los funcionarios sancionados no confirieron poder alguno al señor Diego Alejandro Urrego Escobar para que promoviera en su nombre la presente acción de tutela y, por el contrario, los documentos allegados para acreditar la legitimación para actuar son el Acuerdo nro. 131 del 26 de abril de 2018, “por el cual se modifica la estructura interna de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y se deroga el Acuerdo 108 de 2017” y la constancia de las funciones específicas y generales que se ejecutan en algunos de los cargos de Colpensiones, entre ellos, la Gerencia de Defensa Judicial y el certificado expedido por la Superintendencia Financiera de Colombia, en el que se determina quien ejerce la representación legal de Colpensiones.
Al respecto, estima importante llamar la atención por la Sala que pese a que, por auto del 21 de febrero de 2020 se dispuso la vinculación al trámite tutelar de los funcionarios que resultaron sancionados por desacato, esto es, al señor Juan Miguel Villa Lora y a las señoras Angélica María Angarita Martínez y Carolina Martínez Forero, los interesados no hicieron pronunciamiento alguno. Por las razones explicadas, la Sala confirmará el numeral primero de la providencia impugnada que declaró la falta de legitimación en la causa por activa del señor Diego Alejandro Urrego Escobar, Gerente de Defensa Judicial de Colpensiones, “para representar los derechos fundamentales del señor Juan Miguel Villa Lora y las señoras Angélica María Angarita Martínez y Carolina Martínez Forero”.
Por último, acerca de lo resuelto en el ordinal segundo de la providencia impugnada en cuanto denegó el amparo, se tiene lo siguiente: Allí se indicó que uno de los argumentos que motivaron la presentación del escrito de tutela es que “(…) las providencias demandadas obligaron a que Colpensiones emitiera unos actos administrativos que generaron una reliquidación de la mesada pensional aumentada en un 223% (…)” y que respecto de este punto el mencionado gerente sí le asistía un interés legítimo, por lo que descendió en el análisis de los defectos.
No obstante, la Sala recuerda que lo pretendido a través de la presente acción de tutela es que sea dejado sin efectos el auto proferido el 25 de julio de 2019 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla que, se itera, sancionó por desacato al “representante legal de Colpensiones y/o Presidente Juan Miguel Villa Lora; a la Subdirectora de Determinación VII Angélica María Angarita Martínez y a la Directora de Cartera Carolina Martínez Forero”.
Como sustento de tales pretensiones, el representante de la entidad accionante manifestó que no había lugar a imponer la sanción, en la medida que, para la fecha en la que se profirieron los proveídos que así lo dispusieron, ya había perdido los efectos vinculantes el fallo de tutela que ordenó se hiciera la reliquidación al interesado, puesto que, según lo afirmó Colpensiones, éste no interpuso el medio de control correspondiente dentro del término de los cuatro (4) meses como se le había ordenado y, bajo esa línea argumentativa, sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. En ese orden de análisis, no puede perderse de vista que la vulneración de los derechos fundamentales invocados se sustentó en que hubieran sido proferidos el 25 de julio de 2019 y 6 de agosto de la misma anualidad los autos a través de los cuales fueron sancionados por desacato tres (3) funcionarios que laboran para Colpensiones, de manera que, el interés para controvertir lo ahí decidido no devenía de “las providencias que obligaron a que Colpensiones emitiera unos actos administrativos que generaron una reliquidación de la mesada pensional aumentada en un 223% (…)”, sino de las sanciones impuestas a los respectivos funcionarios.
En consecuencia, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala modificará el numeral segundo del fallo proferido el 2 de abril de 2020 por la Sección Quinta de esta Corporación, en cuanto denegó la petición de amparo frente a este punto, para en su lugar declarar la falta de legitimación en la causa por activa de quien interpuso la presente tutela y lo confirmará en lo demás. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR el numeral primero de la sentencia proferida el 2 de abril de 2020 por la Sección Quinta de esta Corporación, acorde con los motivos analizados en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia proferida el 2 de abril de 2020 por la Sección Quinta de esta Corporación, para en su lugar: “Declarar la falta de legitimación en la causa por activa frente a la acción de tutela instaurada por Colpensiones en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, acorde con las razones explicadas en precedencia”.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Esta orden se cumplió en la fecha del 10 de febrero de 2020. [2]El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. […]” [3] Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. [4] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [5] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. [6] Corte Constitucional.
Sentencia T – 176 del 14 de marzo de 2011. M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.