CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / CONSEJO DE ESTADO – Competencia para ejercer control inmediato de legalidad Se puede concluir que la procedencia de ese control especialísimo está sujeto a que se trate de medidas que cumplan con las siguientes características: que sean de carácter general, es decir, que excluye a las de carácter particular y concreto; que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa; que su expedición se dé en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Cuando se cumplen las tres condiciones anteriores y la medida de carácter general adoptada proviene de una autoridad del orden nacional, la competencia radica en el Consejo de Estado.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance y objeto del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala plena de lo contencioso administrativo, providencia de 5 de marzo de 2012, radicación: 2010-00369-00(CA), C.P.: Hugo Bastidas Bárcenas. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DEL ACUERDO PCSJA20-11549 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA / PRÓRROGA DE LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS PROCESALES / ACUERDO PCSJA20-11549 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – Expedido en desarrollo del Decreto que declaró el estado de emergencia económica y social / RECURSO DE REPOSICIÓN – No procede Como el Acuerdo N.º PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 2020, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura «[p]or medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor» es un acto administrativo que emana directamente de un decreto legislativo, la regla de competencia que aplicó el despacho para avocar su conocimiento por haber sido expedido por una autoridad nacional, impide acceder a la prosperidad del recurso.
En consecuencia, el despacho desestima los argumentos de la parte recurrente fundados en que las medidas adoptadas en el Acuerdo Nº PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 2020, «[p]or medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor» podían ser proferidas en cualquier tiempo y no dependían del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020.
Esta afirmación contrasta no solo en lo formal con su denominación sino también en lo material porque se fundó en el decreto que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario. Las razones precedentes resultan suficientes para no reponer el auto del 7 de julio de 2020 que avocó conocimiento para ejercer el control inmediato de legalidad del Acuerdo Nº PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor».
NORMA DEMANDADA: ACUERDO PCSJA20-11549 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIUNO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C. catorce (14) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02394-00(CA) Actor: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Demandado: ACUERDO PCSJA20-11549 DE 7 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Temas: Reposición auto que avocó conocimiento del control inmediato de legalidad del Acuerdo N.º PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor» AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede el Despacho a resolver el recurso de reposición interpuesto por el apoderado de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contra el auto del 19 de mayo de 2020 (sic)[1] mediante el cual se avocó conocimiento del control inmediato de legalidad del Acuerdo N.º PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 2020, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura «[p]or medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor». 1.
Antecedentes 1. Auto recurrido Mediante providencia del 7 de julio de 2020, este despacho decidió avocar conocimiento del control inmediato de legalidad del Acuerdo N.º PCSJA20- 11549 de 7 de mayo de 2020, emitido por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura «[p]or medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor». 2.
Recurso de reposición Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial expuso que si bien en el Acuerdo N.º PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 2020 se invoca como fundamento el Decreto Legislativo 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, no fue expedido en desarrollo del citado decreto legislativo ni pretende desarrollarlo dado que surgió en ejercicio de las facultades constitucionales y legales con las que ordinariamente cuenta el Consejo Superior de la Judicatura, tal como se señaló en el escrito de intervención previa.
Para soportar la tesis anterior y con el objeto de reafirmar su postura, citó un antecedente dictado dentro del control inmediato de legalidad con radicado 11001 03 15 000 2020 01929 00, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, en el cual consideró que las decisiones emitidas por la Rama Judicial con miras a disponer la suspensión de términos no devienen del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, ni de los decretos legislativos que lo han desarrollado sino de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020.
Por ese motivo, adujo que el citado acto administrativo no es pasible del control inmediato de legalidad y, por ese motivo, solicitó que se revoque el auto recurrido que avocó conocimiento y se declare la improcedencia. 2. Consideraciones 1. Problema Jurídico Consiste en determinar si es procedente reponer el auto del 7 de julio de 2020 proferido por el consejero conductor del proceso, mediante el cual se avocó conocimiento del control inmediato de legalidad del Acuerdo N.º PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 2020, «[p]or medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor» expedido por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) naturaleza del control inmediato de legalidad; y ii) solución al caso concreto. 2. Naturaleza del control inmediato de legalidad El marco normativo del mecanismo de control que se analiza está contemplado en el artículo 20[2] de la Ley 137 de 1994, el cual se declaró exequible por la Corte Constitucional, que en torno al objeto de ese mecanismo, consideró: Pues bien, en los incisos primero y segundo del artículo que se revisa, se consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con la competencia que allí se fija.
Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley.
Dicho control constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales.[3] De igual manera, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contempló el control inmediato de legalidad, en los siguientes términos: Artículo 136.
Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. (Se resalta) De la norma transcrita se puede concluir que la procedencia de ese control especialísimo está sujeto a que se trate de medidas que cumplan con las siguientes características: i) Que sean de carácter general, es decir, que excluye a las de carácter particular y concreto. ii) Que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa. iii) Que su expedición se dé en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Cuando se cumplen las tres condiciones anteriores y la medida de carácter general adoptada proviene de una autoridad del orden nacional, la competencia radica en el Consejo de Estado.
Ahora bien, la Sala Plena de esta Corporación, en relación con el control inmediato de legalidad, ha considerado que: (…) es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.[4] (Negrilla fuera de texto) Lo anterior quiere decir que uno de los requisitos indispensables para que proceda el mecanismo bajo análisis consiste en que las medidas cuyo control se pretende hayan sido expedidas en el marco de los estados de excepción y que desarrollen o reglamenten el decreto legislativo correspondiente.
Adicionalmente, el Consejo de Estado ha sostenido que este mecanismo tiene como propósito verificar que las decisiones que las autoridades emitan en ejercicio de la función administrativa y dentro del marco del estado de excepción se ciñan a los parámetros, finalidades y límites establecidos. Así se ha discurrido: En efecto, se trata nada más y nada menos que de un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.
Se debe pues analizar la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta.[5] De esta manera, el control inmediato de legalidad constituye una herramienta con que cuenta la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar, exclusivamente, las decisiones que la administración hubiera expedido en desarrollo de los estados de excepción, a fin de establecer si estas se sujetaron o desbordaron los límites fijados por las normas superiores que les dieron sustento. 3.
Caso concreto. Análisis del despacho En el sub lite a través de la providencia del 7 de julio de 2020, el despacho conductor del proceso decidió avocar conocimiento del control inmediato de legalidad respecto del Acuerdo N.º PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor», expedido por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura».
La recurrente plantea que la decisión anterior no cumple con los requisitos para que se ejerza el control mediante el mecanismo excepcional de que trata este proceso, toda vez que no fue expedido en desarrollo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 proferido por el presidente de la República que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sino en ejercicio de las facultades ordinarias encomendadas a este órgano en el numeral 3.°del artículo 257 de la Carta Política, el artículo 85 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 86 de la Ley 270 de 1995.
El despacho no comparte la interpretación realizada por la recurrente, por las razones que se exponen a continuación: En el Acuerdo N.º PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor» expedido por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura», se citó en las consideraciones el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días.
Como se dilucida que el Acuerdo N.º PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 2020, «[p]or medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor», expedido por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura, invoca como fundamento el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, esa sola circunstancia permite inferir que resulta aplicable la regla de competencia prevista en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,[6] en la que se le asigna al Consejo de Estado el conocimiento para revisar y controlar los actos administrativos emitidos por las autoridades nacionales en desarrollo de decretos legislativos proferidos por el presidente de la República para conjurar los estados de excepción. En ese orden de ideas, como el Acuerdo N.º PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 2020, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura «[p]or medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor» es un acto administrativo que emana directamente de un decreto legislativo, la regla de competencia que aplicó el despacho para avocar su conocimiento por haber sido expedido por una autoridad nacional, impide acceder a la prosperidad del recurso.
En consecuencia, el despacho desestima los argumentos de la parte recurrente fundados en que las medidas adoptadas en el Acuerdo N.º PCSJA20- 11549 de 7 de mayo de 2020, «[p]or medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor» podían ser proferidas en cualquier tiempo y no dependían del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020.
Esta afirmación contrasta no solo en lo formal con su denominación sino también en lo material porque se fundó en el decreto que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario. Las razones precedentes resultan suficientes para no reponer el auto del 7 de julio de 2020 que avocó conocimiento para ejercer el control inmediato de legalidad del Acuerdo N.º PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor».
Finalmente es necesario señalar que si bien es cierto en el escrito del recurso se citan diferentes providencias, emanadas del Consejo de Estado, con fundamento en las cuales se declaró la improcedencia de avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad respecto de algunos acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura que, al igual que el analizado en el sub lite, dispusieron la suspensión de términos en las actuaciones judiciales, el ponente reafirma su postura de que sí es controlable mediante ese mecanismo, por las razones antes expuestas.
En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. No reponer el auto del 7 de julio de 2020, proferido por el consejero conductor del proceso de la referencia, por el cual avocó conocimiento para ejercer el control inmediato de legalidad del Acuerdo N.º PCSJA20-11549 de 7 de mayo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor» expedido por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura.
Segundo. Notificar personalmente o a través de correo electrónico, a las partes, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 185 y 186 del CPACA. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado ----------------------- [1] Así se menciona en el memorial del recurso, pese a que la providencia que avocó conocimiento en el control inmediato de legalidad de la referencia fue proferido el 7 de julio de 2020. [2] Artículo 20.
Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. [3] Corte Constitucional, Sentencia C-179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz. [4] Consejo de Estado, Sala Plena, providencia del 5 de marzo de 2012, radicación: 11001-01-15-0002010-00369-00 (CA), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 15 de octubre de 2013, radicación: 11001-03-15-000-2010- 00390-00, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [6] «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código (…)».