RÉGIMEN GENERAL DE PENSIONES / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / RÉGIMEN PENSIONAL DE LOS CONGRESISTAS / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS CONGRESISTAS / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD Ley 100 de 1993 (…) fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. […] [E]l Congreso de la República expidió la Ley 4ª. de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso y de la fuerza pública […] [E]l presidente de la República, en uso de las facultades legales y constitucionales, y en especial de la contenida en el artículo 17 de la Ley 4ª. de 1992, expidió el Decreto 1359 de 1993 […] [T]eniendo en cuenta que al sistema general de seguridad social en pensiones de la Ley 100 de 1993 se incorporan los senadores, representantes a la cámara, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso, el Ministro de Gobierno en calidad de delegatario de las funciones presidenciales, expidió el Decreto 1293 de 1994 mediante el cual se dispuso un régimen de transición aplicable a dichos funcionarios. […] [L]os congresistas amparados por el régimen de transición especial previsto en el Decreto 1293 de 1994, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación no inferior al 75% del ingreso promedio mensual devengado durante el último año de servicio del congresista.
De igual modo, el régimen de transición para congresistas, beneficia a aquellos senadores y representantes a la cámara, que al 20 de junio de 1994 tuvieran 20 años de servicio, para que una vez cumplida la edad de 50 años pudieran solicitar la pensión de jubilación en tal calidad. […] [N]o es dable extender el régimen pensional aplicable a los congresistas en virtud del artículo 17 de la Ley 4ª. de 1992, a quienes no hubiesen obtenido tal condición entre el 18 de mayo de 1992 y el 1° de abril de 1994 (entrada en vigor del sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993), pues los que adquirieron esa investidura con posterioridad no tienen una expectativa legítima frente a dicho régimen pensional. […] [E]l principio de favorabilidad en materia laboral es aplicable en aquellos casos en que existan dos normas o una con diferentes interpretaciones, para lo cual deberá aplicarse la más favorable, siempre que las normas en cuestión tengan vigencia para el momento en que se consolidó el derecho reclamado. […] [L]a accionada si bien es cierto que para el 1º de abril de 1994 (cuando entró en vigor la Ley 100 de 1993) cumplía más de 15 años de servicio y más de 35 años de edad, también lo es que para esa fecha no tenía la condición de congresista puesto que tan solo hasta el 20 de julio de 1999 tomó posesión de ese empleo, por lo que estaba amparada por el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100, mas no por el especial previsto en el Decreto 1359 de 1993.
En efecto, el denominado régimen especial de congresistas le es aplicable a aquellos que hubiesen tenido tal condición entre el 18 de mayo de 1992 y el 1º de abril de 1994, lo que no ocurre con la demandada, quien, como ya se indicó, asumió ese empleo tan solo hasta el 20 de julio de 1999, por lo que al momento en que entró en vigor la Ley 100 de 1993 no tenía siquiera la expectativa legítima frente a aquel régimen pensional.
FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 - ARTÍCULO LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 1359 DE 1993 / DECRETO 1293 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2014-01939-03(4120-19) Actor: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA - FONPRECÓN Demandado: JANIT ANTONIA BULA OVIEDO Referencia: RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE CONGRESISTAS ES APLICABLE A AQUELLOS PARLAMENTARIOS QUE CON ANTERIORIDAD A LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY 100 DE 1993 HAYAN OSTENTADO TAL CALIDAD Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 20 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda principal y negó las de reconvención dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 160 a 166). El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón), mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la señora Janit Antonia Bula Oviedo, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de la Resolución 1384 de 11 de diciembre de 2001, por la cual se reconoció la pensión de jubilación a la accionada. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se (i) declare que la demandada «[…] no tiene derecho al reconocimiento y pago de su pensión, en aplicación del [r]égimen espacial de congresista consagrado en el Decreto 1293 de 1994, por no haber sido congresista en vigencia del [r]égimen pensional del [C]ongreso consagrado en la Ley 4 de 1992 y el [D]ecreto 1359 de 1993»; y (ii) ordene «[…] la reliquidación de la pensión […] en aplicación al régimen de transición legal aplicable consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993». 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el demandante que, mediante Resolución 1384 de 11 de diciembre de 2001, reconoció a la accionada pensión vitalicia de jubilación, en su condición de excongresista, la que fue liquidada con «[…] el régimen de transición de Congresista consagrado en el Decreto 1293 de 1994, aplicando para ello la Ley 4ª. de 1992 y el [D]ecreto 1359 de 1993» (sic), a pesar de que ostentó esa calidad entre el 20 de julio de 1999 y el 19 de julio de 2000. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas las Leyes 4ª. de 1992 y 100 de 1993, así como los Decretos 1359 y 1293 de 1993 y 1994, respectivamente. Aduce que con la expedición de la Resolución acusada, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República incurrió en violación de normas superiores, al conceder una pensión de jubilación con aplicación «[…] en forma errada [d]el Decreto 1293 de 1994, régimen de transición de los congresistas, pues [la demandada] […] nunca tuvo derecho al régimen de congresista existente en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992» (sic), en la medida en que «[…] solo vino a hacer parte del legislativo entre el 20 de julio de 1999 al 19 de julio de 2000» (sic).
Que «[p]or edad y semanas cotizadas la señora pensionada estaba protegid[a] por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que debería aplicársele el régimen que ostentaba a 1 de abril de 1994 que es el Régimen consagrado en el Decreto 758 de 1990». 1.5 Suspensión provisional del acto administrativo demandado.
La parte actora solicitó en el escrito de demanda la suspensión provisional de la Resolución 1384 de 11 de diciembre de 2001, la que fue concedida, por medio de auto de 2 de agosto de 2017 (ff. 181 a 193 c. medidas cautelares), contra el cual la accionada interpuso el recurso de apelación, que se encuentra pendiente de decidir[1]. 1.6 Contestación de la demanda (ff. 224 a 232).
La demandada, a través de apoderado, arguye, frente al régimen que le es aplicable, que «[n]o es el […] [de] [t]ransición de que trata el Decreto 1293 de 1994, porque […] solo se aplica a ex – parlamentarios que el 1º de abril de 1994 tenían 15 años de servicios o 40 años de edad si son hombres, o 35 si son mujeres […]. Pero adicionalmente, habría que haber sido Parlamentario antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992 y haber completado 20 años de servicio […]», que no es su caso, sino que «[c]omo el estatus […] lo adquirió […] el 20 de julio del año 2000, se le debe aplicar el Régimen Especial de Congresistas de que trata la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1359 de 1993 y el monto de la pensión será del 75% de lo devengado por todo concepto en el último año de servicio […]» (sic).
Que «[s]i se aplica el Régimen de Transición para ex – parlamentarios, el monto de la pensión se debe liquidar de conformidad con el artículo 3º del Decreto 1293 de 1994, es decir, que sería del 75% de lo devengado individualmente en el último año de asistencia al Congreso […]» (sic), en tanto que «[s]i se aplica el Régimen de Transición para todos los funcionarios públicos en general, según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, habría que aplicar el artículo 1º de la Ley 33 de 1985.
El monto de la pensión […] sería del 75% de lo devengado en el último año de trabajo […]» (sic). Entonces, «[c]ualquiera que sea el régimen que se le pretenda aplicar […] el monto de la pensión es igual. Pero hay que reconocer que el FONDO se equivocó al mencionar en la resolución demandada que aplicaba el Régimen de Transición de los ex – Congresistas de que trata el Decreto 1293 de 1994 […]» (sic).
Opone las excepciones denominadas: prescripción, de inconstitucionalidad, improcedencia de la acción de «lesividad», decaimiento de normas superiores, imposibilidad de que una pensión sea menor a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, buena fe de la demandada, inexistencia de soporte legal, presunción de legalidad e inepta demanda. 1.7 Demanda de reconvención (ff. 233 a 236).
Dentro del término legal, la accionada presentó demanda de reconvención con la pretensión de nulidad total de la Resolución 1384 de 2001 y que, como restablecimiento del derecho, se ordenara expedir un nuevo acto administrativo en el que se reconozca la pensión de jubilación, pero con fundamento en el régimen especial para congresistas previsto en la Ley 4ª. de 1992 y el Decreto 1359 de 1993.
Afirma que «[n]o hay duda que se debe aplicar el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, y en concordancia con los artículos 1º, 5º y 7º del Decreto 1359 de 1993», en virtud de los cuales «[…] el Régimen de Pensiones para los ex – Parlamentarios […] no podían ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que percibieran por todo concepto durante el último año», aplicable a quienes a partir de la entrada en vigor de aquella ley, tuvieran la calidad de senador o representante a la Cámara. 1.8 La providencia apelada (ff. 338 a 357).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), en sentencia de 20 de febrero de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y negó las pretensiones de la de reconvención (sin condena en costas), al considerar que «[…] la demandada prest[ó] sus servicios al Congreso de la República – Cámara de Representante desde el 20 de julio de 1999 al 19 de julio de 2000, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia de la [L]ey 100 de 1993, por lo que sin mayores elucubraciones se colige, que […] no le es aplicable el régimen pensional de los congresistas, teniendo en cuenta que no ostentaba tal calidad al 1º de abril de 1994».
Que «[…] resulta imperioso […] acceder a las pretensiones de la demanda principal, en tanto, el acto administrativo acusado […] ordenó reconocer la pensión de jubilación […] haciendo extensivo el régimen de transición de los congresistas consagrado en la Ley 4ª de 1992 sin que hubiese lugar a ello […]», puesto que la accionada «[…] nació el día 14 de noviembre de 1949, por lo que a la entrada en vigencia de la [L]ey 100 de 1993 para las entidades del orden nacional, esto es, a 1º de abril de 1994, contaba con 44 años de edad, motivo por el cual, claramente era beneficiaria del régimen de transición contemplado en el artículo 36 ibídem», al propio tiempo que «[…] a la entrada en vigencia de la [L]ey 33 de 1985, esto es, a 13 de febrero [de] 1985, también contaba con más de 15 años de servicio, por lo que, la norma aplicable es la anterior, esto es, el Decreto 3135 de 1968 y su decreto reglamentario 1848 de 1969 […]».
Sin perjuicio de lo anterior, sostiene que «[…] las pensiones de quien resulta beneficiado por el régimen de transición del artículo 36 de la [L]ey 100 de 1993 y del artículo 1º de la [L]ey 33 de 1985, no serán liquidadas con la aplicación de las normas anteriores en lo que tiene que ver con el IBL pues la norma en cita no permitió su transición […]», en la medida en que las normas anteriores solo son aplicables en cuanto a la edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo.
Que «[…] como para el momento en que entró en vigor la Ley 100 de 1993 en materia pensional, a la [demandada] le hacían falta menos de 10 años para consolidar el derecho pensional, es claro que el IBL debía corresponder, en los términos del artículo 36 de [esa Ley], al promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciera falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, incluyendo para tal efecto los factores que señala el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994» (sic). 1.9 El recurso de apelación (ff. 368 a 382).
Inconforme con la anterior sentencia, la demandada, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación en el que insistió en sus argumentos de la demanda de reconvención y de defensa, y agregó que «[…] sí tendría derecho al Régimen de Transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que permitiría aplicar la Ley 33 de 1985, pero […] no se acogió a este régimen, ni fue el que aplicó el FONDO demandante», sino que «[…] escogió y escoge el Régimen Especial de Parlamentario que es más favorable que el Régimen de Transición de que trata […]» aquella disposición. Reitera su oposición de las pretensiones y recalca la procedencia de las excepciones de: prescripción, inconstitucionalidad, improcedencia de la acción de «lesividad», improcedencia de reducir la pensión a menos de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, buena fe, presunción de legalidad e inepta demanda.
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 28 de junio de 2019 (f. 398) y admitido por esta Corporación a través de auto de 25 de septiembre siguiente (f. 404), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 23 de octubre de 2019 (f. 409), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras para reiterar sus argumentos de demanda (ff. 428 a 430) y defensa (ff. 413 a 427).
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. En la alzada, la demandada insiste en las excepciones opuestas en la contestación del libelo introductorio, respecto de las cuales solo la de ineptitud de la demanda tiene la naturaleza de previa.
No obstante, en la audiencia inicial celebrada el 26 de julio de 2018 (ff. 253 a 260), se declaró no probado tal medio exceptivo, sin que presentara recurso de apelación, por lo que esta no es la oportunidad procesal para reiterar su procedencia; además, de oficio tampoco se evidencia su ocurrencia. 3.3 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le asiste razón jurídica o no para reclamar la reliquidación de la pensión de jubilación de la accionada en aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3.4 Marco normativo.
En punto a precisar si la sentencia proferida por el a quo se encuentra ajustada a derecho, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que en el momento de entrar en vigor el sistema de seguridad social integral (1.º de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres, o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
Debe precisar esta Corporación que la Constitución Política, en el numeral 19 (letras e y f) del artículo 150 le asigna al Congreso de la República competencia para dictar las normas generales, desde luego a través de las leyes, a las cuales debe sujetarse el gobierno, entre otras materias, en punto a fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del congreso y de la fuerza pública, así como la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
En ejercicio de las anteriores atribuciones, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª. de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso y de la fuerza pública y respecto de la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, la cual previó en su artículo 1 (letra c) que «[e]l Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley fijará el régimen salarial y prestacional» de los miembros del Congreso.
Asimismo, en su artículo 17 dispuso: El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva. Disposición legal que fue declarada exequible de manera condicionada[2] por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-608 de 23 de agosto de 1999, con ponencia del doctor José Gregorio Hernández Galindo al discurrir de la siguiente manera: La Corte reitera que, mientras no consagre disposiciones desproporcionadas o contrarias a la razón, el legislador puede prever regímenes especiales en materia de salarios y prestaciones.
El que aquí se contempla encuentra justificación en la función atribuida a los miembros del Congreso, en su obligatoria dedicación exclusiva y en la alta responsabilidad que les corresponde, así como en el estricto régimen de incompatibilidades previsto en la Constitución. Por eso, y muy particularmente si se tiene en cuenta la función de representación política que se les ha asignado, al establecer un régimen especial de pensiones la normatividad objetada no ha contemplado un privilegio indebido o una preferencia injustificada en cabeza de los miembros del Congreso.
Para la Corte es claro que en la Ley Marco podía estipularse, a manera de pauta, obligatoria para el Gobierno, como en efecto se hizo, un determinado porcentaje de la asignación como base para liquidar las pensiones de los miembros del Congreso. Tanto para el caso de ellos como para los de los altos servidores públicos a los que se extiende su régimen, según la propia Ley 4 de 1992, es válido, con las salvedades expuestas en este Fallo, que se consagre un sistema de liquidación que se les aplica de modo diferente al previsto en las reglas generales sobre la materia y que, específicamente, se fije un porcentaje -en la norma, el 75% de su ingreso mensual promedio durante el último año-, con lo cual queda claro que quien haya desempeñado uno de tales cargos no está sujeto, en cuanto al monto de la pensión, a los límites máximos estatuidos en otras disposiciones sino directa y concretamente al aludido porcentaje.
Conforme a lo anterior, la aludida norma superó el control constitucional, en la medida en que la Corte concluyó que este régimen especial encuentra su fundamento en la naturaleza y trascendencia de las funciones asignadas en la Constitución de 1991, lo que amerita un razonable y objetivo trato diferenciado a este grupo de servidores. Dentro del anterior marco normativo, el presidente de la República, en uso de las facultades legales y constitucionales, y en especial de la contenida en el artículo 17 de la Ley 4ª. de 1992, expidió el Decreto 1359 de 1993, por medio del cual «[…] se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara», cuyo artículo 1° consagra «El presente Decreto establece integralmente y de manera especial, el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4a. de 1992 tuvieren la calidad de Senador o Representante a la Cámara».
Ahora bien, respecto del reconocimiento de la pensión de jubilación, el artículo 7 del precitado Decreto 1359 de 1993 prevé: Definición. Cuando quienes en su condición de Senadores o Representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1o, parágrafo 2o de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7o de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5o y 6o del presente Decreto.
Parágrafo. Para efectos de lo previsto en el presente Decreto y en especial de la pensión vitalicia de jubilación, las sesiones ordinarias o extraordinarias del Senado y la Cámara de Representantes en cada legislatura anual se computarán en materia de tiempo y de asignaciones, como si el Congresista hubiere percibido durante los doce (12) meses del respectivo año calendario idénticas asignaciones mensuales a las devengadas en tiempo de sesiones.
Si las Corporaciones Públicas no se hubieren reunido por cualquier causa, se aplicará el presente parágrafo para los efectos de tiempo y asignación como si dichas Corporaciones hubiesen estado reunidas. No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que al sistema general de seguridad social en pensiones de la Ley 100 de 1993 se incorporan los senadores, representantes a la cámara, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso[3], el Ministro de Gobierno en calidad de delegatario de las funciones presidenciales, expidió el Decreto 1293 de 1994 mediante el cual se dispuso un régimen de transición aplicable a dichos funcionarios «[…] y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos», y en lo pertinente preceptuó: Artículo 1º.
Campo de aplicación. El Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, se aplica a los Senadores, Representantes y empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso, con excepción de los cubiertos por el régimen de transición previsto en el presente decreto. Artículo 2º. Régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso.
Los senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994 hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Haber cumplido (40) o más años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres; b. Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más. Parágrafo.
El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellas personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1º de abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los literales a) o b) de este artículo, salvo que a la fecha señalada tuvieran un régimen aplicable diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán. Artículo 3º.
Beneficios del Régimen de transición. Los senadores y representantes que cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas establecidos en el Decreto 1359 de 1993, así como el monto de la pensión, forma de liquidación de la misma e ingreso base de liquidación establecidos en el mismo decreto.
Los empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso que cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad, tiempo de servicio, número de semanas cotizadas y el monto de la pensión establecidos en el artículo 20 del acuerdo 26 de 1986, del Fondo de Previsión Social del Congreso, aprobado por el decreto 2837 de 1986.
Parágrafo. El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellos senadores y representantes que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieren una situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad.
En cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo dispuesto en el literal b) del artículo 2º del decreto 1723 de 1964, es decir que tales congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios aquí previsto, podrá obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la edad de cincuenta (50) años. A partir de lo anterior se colige que los congresistas amparados por el régimen de transición especial previsto en el Decreto 1293 de 1994, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación no inferior al 75% del ingreso promedio mensual devengado durante el último año de servicio del congresista.
De igual modo, el régimen de transición para congresistas, beneficia a aquellos senadores y representantes a la cámara, que al 20 de junio de 1994 tuvieran 20 años de servicio, para que una vez cumplida la edad de 50 años pudieran solicitar la pensión de jubilación en tal calidad. Respecto del régimen especial para los congresistas, la Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, decidió: Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que: (i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.
(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.
(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. Cuarto.- Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.
Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia. En relación con los beneficiarios del régimen especial de congresistas, dicha Corporación sostuvo: Dado que la regla sobre beneficiarios, específicamente la posibilidad de que personas cobijadas por el régimen de transición que no estaban afiliadas al régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 el 1º abril de 1994, se favorezcan de él, se desprende del derecho viviente y no tiene respaldo en expresión alguna del precepto acusado, en este caso la Sala considera que la fórmula por medio de la cual se debe retirar del ordenamiento tal contenido normativo, es la adopción de una sentencia interpretativa, esto es, una declaración de exequibilidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 en el entendido que no puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraban afiliados al mismo.
Como ya la Sala explicó, las personas que no estaban afiliadas al régimen especial bajo estudio el 1° de abril de 1994 –salvo la excepción prevista en el artículo 2 del Decreto 1293 de 1994, es decir, quienes ya habían sido congresistas antes del 1° de abril de 1994- no tenían una expectativa legítima que generara una confianza merecedora de protección desde el punto de vista de la buena fe, y por tanto, no hay una razón que justifique un trato diferenciado preferencial.
Vale decir que la Corte Constitucional estimó que las interpretaciones vigentes acerca del artículo 17 de la Ley 4ª. de 1992 resultan contrarias al ordenamiento constitucional, en la medida en que desconocen el derecho a la igualdad y los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo y, además, ocasionan una desproporción evidente entre algunas pensiones concedidas bajo el amparo del aludido artículo, como es el hecho de haber extendido el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994[4] no estaban afiliados a aquel, por lo que ordenó dar aplicación al artículo 19 de la Ley 797 de 2007, en el sentido de proceder a la revocación de los correspondientes actos administrativos que reconocieron dichas pensiones y reajustarlas.
En similar sentido, se pronunció esta subsección en sentencia de 9 de febrero de 2017, expediente 25000-23-25-000-2012-01019-01 (0775-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, así: Así, la reliquidación de la prestación pensional del demandante con aplicación del régimen especial de congresistas, desconoce la finalidad del régimen de transición como medida de protección para los afiliados ante un tránsito normativo, pues el demandante antes del 1 de abril de 1994 no tenía ninguna expectativa objeto de protección o derecho cierto respecto del régimen especial de congresistas, como quiera que no ostentaba esa condición, dado que se posesionó como Senador de la República el 15 de diciembre de 1998.
Sobre el régimen de transición de congresistas ha considerado esta Corporación que el mismo debe ser entendido como aquel que busca proteger expectativas pensionales a futuro, pero que se enmarquen en el régimen pensional vigente al momento de expedición de la nueva ley[5]; extendiendo su cobertura a quien además de haber sido Congresista para el 1° de abril de 1994 -vigencia de la Ley 100 de 1993-, cumpla con la edad -40 años o más si es hombre o 35 años o más si es mujer- o la cotización o el tiempo de servicios por 15 años o más.”.
En este punto, debe precisarse que el régimen especial que gobierna a los Congresistas, en materia de reconocimiento, reliquidación y sustitución pensional, no puede extender sus preceptivas a quienes no se hallen vinculados a la entidad de la cual derivan de manera directa e indefectible la especialidad del ordenamiento cuya aplicación se alega.[6] Así las cosas, no es dable extender el régimen pensional aplicable a los congresistas en virtud del artículo 17 de la Ley 4ª. de 1992, a quienes no hubiesen obtenido tal condición entre el 18 de mayo de 1992[7] y el 1° de abril de 1994 (entrada en vigor del sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993), pues los que adquirieron esa investidura con posterioridad no tienen una expectativa legítima frente a dicho régimen pensional.
Por otra parte, de conformidad con lo previsto en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, el sistema general de seguridad social en pensiones en ella previsto regiría a nivel nacional a partir del 1º. de abril de 1994; al propio tiempo que el artículo 288 ibidem, frente al principio de favorabilidad, establece: APLICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES CONTENIDAS EN LA PRESENTE LEY Y EN LEYES ANTERIORES.
Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley.
Tal principio ha sido desarrollado por la jurisprudencia y la doctrina, y de manera particular, la sección segunda de esta Corporación en sentencia de 25 de abril de 2013[8], en criterio vigente para este tipo de asuntos, precisó: La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho. […] Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales […] se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su [ocurrencia], lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional [reclamado], toda vez que los derechos prestacionales causados […] se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior […]. En tales condiciones, el principio de favorabilidad en materia laboral es aplicable en aquellos casos en que existan dos normas o una con diferentes interpretaciones, para lo cual deberá aplicarse la más favorable, siempre que las normas en cuestión tengan vigencia para el momento en que se consolidó el derecho reclamado. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía y partida de bautismo de la accionada (ff. 24 y 25), nació el 14 de noviembre de 1949. b) De acuerdo con certificaciones laborales aportadas al expediente, la demandada cuenta con los siguientes tiempos de servicios: |Entidad empleadora |Desde |Hasta |Tiempo laborado |Folios | | | | c) Resolución 1384 de 11 de diciembre de 2001, con la que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reconoce pensión de jubilación a la accionada, en condición de excongresista, conforme al artículo 17 de la Ley 4ª. de 1992, con el 75% de lo devengado durante el último año de servicios, en cuantía de $9.638.190, efectiva a partir del 20 de julio de 2000, «[…] siempre y cuando acredite retiro definitivo del servicio Ley 71 de 1988» (ff. 136 a 140).
De las pruebas anteriormente relacionadas se desprende que el Fonprecón reconoció pensión de jubilación a la señora Janit Antonia Bula Oviedo, mediante Resolución 1384 de 11 de diciembre de 2001, efectiva a partir del 20 de julio de 2000, condicionada al retiro del servicio, por haber acreditado 21 años, 5 meses y 6 días de servicio, con aplicación de la Ley 4ª. de 1992 y con el 75% de lo devengado durante el último año de servicios.
Lo primero que ha de advertirse es que la accionada si bien es cierto que para el 1º de abril de 1994 (cuando entró en vigor la Ley 100 de 1993) cumplía más de 15 años de servicio y más de 35 años de edad, también lo es que para esa fecha no tenía la condición de congresista puesto que tan solo hasta el 20 de julio de 1999 tomó posesión de ese empleo, por lo que estaba amparada por el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100, mas no por el especial previsto en el Decreto 1359 de 1993.
En efecto, el denominado régimen especial de congresistas le es aplicable a aquellos que hubiesen tenido tal condición entre el 18 de mayo de 1992 y el 1º de abril de 1994, lo que no ocurre con la demandada, quien, como ya se indicó, asumió ese empleo tan solo hasta el 20 de julio de 1999, por lo que al momento en que entró en vigor la Ley 100 de 1993 no tenía siquiera la expectativa legítima frente a aquel régimen pensional.
Corolario de lo anterior, es dable advertir que, contrario a lo expresado por la accionada en su contestación, demanda de reconvención y recurso de apelación, las normas en materia pensional no pueden interpretarse de manera aislada y sesgada, sino que deben sincronizarse con los pronunciamientos que sobre la materia ha emitido la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa.
Al respecto, la Corte Constitucional y esta Corporación han coincidido en que el régimen especial de congresistas se trata de una prerrogativa de protección de expectativa pensional a aquellas personas que en determinado período contaban con certeza de adquirir ese estatus. No obstante, la demandada no se encuentra dentro de ese grupo de personas, razón por la que no es posible aplicarle ese régimen, tal como ella lo pretende.
En esa medida, también resulta relevante precisar que no es dable aplicar el principio de favorabilidad en materia pensional, por cuanto en este caso no existen dos normas o una con diferentes interpretaciones que tengan vigencia para el momento en que se consolidó el derecho reclamado, toda vez que, como se indicó en precedencia, esa consolidación se dio el 14 de noviembre de 1999, cuando la demandada cumplió 50 años en ejercicio de su cargo como congresista, momento para el cual ya no tenía vigencia el régimen especial de congresistas, el que, se insiste, rigió entre el 18 de mayo de 1992 y el 1º de abril de 1994, razón por demás suficiente para descartar ese argumento de apelación. Sumado a lo anterior, de acuerdo con la precitada sentencia C-258 de 2013, el régimen de los congresistas está encaminado a garantizar las expectativas legítimas de los que prestaron sus servicios en la mencionada calidad con anterioridad a la entrada en vigor del sistema general de seguridad social en pensiones, máxime cuando la Corte Constitucional en sentencia C-596 de 1997, declaró la exequibilidad de la expresión «al cual se encuentren afiliados», contenida en el inciso 2° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al considerar: […] En efecto, en primer lugar, los beneficios que son irrenunciables son aquellos que se erigen como derechos ciertos o adquiridos, y, como se vio, la mera posibilidad de pensionarse con el cumplimiento de ciertos requisitos y en determinadas condiciones, no constituye un derecho adquirido sino una simple expectativa de derecho.
Expectativa que, para quienes no estaban vinculados a algún régimen pensional, ni siquiera existía. Y en segundo lugar, el derecho a la pensión de jubilación, por ser un derecho correspondiente al concepto de seguridad social y, por ende, un derecho-prestación, catalogado como de segunda generación, exige, para su reconocimiento, la previa definición legislativa de las circunstancias en las que se adquirirá, cosa que justamente es lo que hace la norma sub-exámine.
El legislador tenía pues, plena libertad para configurar las condiciones de acceso a la pensión de vejez y así lo hizo, sin que por ello pueda endilgársele la violación del principio de irrenunciabilidad de derechos derivados de la seguridad social, que aún no se habían adquirido. Por consiguiente, no es procedente el reconocimiento de la pensión de jubilación de la accionada con fundamento en el régimen especial contemplado en el artículo 17 de la Ley 4ª. de 1992 y el Decreto 1359 de 1993, puesto que en virtud de la interpretación efectuada en el citado fallo C-258 de 2013, al no haber estado afiliado con anterioridad al 1° de abril de 1994 a ese régimen (pues su investidura la asumió el 20 de julio de 1999), no le es aplicable.
Así las cosas, esta Corporación encuentra que la decisión adoptada por el a quo estuvo ajustada a derecho, por cuanto el régimen pensional que rige la situación de la demandada es el de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará el fallo de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y negó las pretensiones de la reconvención. Por último, en lo concerniente al recurso de apelación interpuesto contra el proveído que decretó la suspensión provisional del acto administrativo demandado, por sustracción de materia y en la medida en que prosperaron de manera parcial las pretensiones de la demanda, no se hará ningún pronunciamiento adicional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia de 20 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón) contra la señora Janit Antonia Bula Oviedo, conforme a la parte motiva. 2.° Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] El recurso de apelación contra el auto que decretó la suspensión provisional de la resolución demandada fue concedido por auto de 1º. de septiembre de 2017 (ff. 204 y 205 c. medidas cautelares) y llegó a esta Corporación el 29 de noviembre siguiente (f. 209 ibidem).
Por su parte, la sentencia de primera instancia fue emitida el 20 de febrero de 2019 (ff. 338 a 357) y el trámite principal arribó a este Consejo el 25 de julio siguiente (f. 402). Ante la concurrencia de ambos recursos de apelación, por proveído de 12 de agosto de 2019 (f. 211 c. medidas cautelares), se determinó que: «[…] comoquiera que la apelación del mencionado auto debe decidirse en la providencia que resuelva la alzada contra la aludida sentencia, se ordenará incorporar el expediente del epígrafe […] [a esa actuación] para que se tramiten bajo una misma cuerda procesal». [2] La exequibilidad de la norma se condicionó a los siguientes aspectos: «1.
Las expresiones ‘por todo concepto’ usadas en el texto del artículo 17 y en su parágrafo, no pueden entenderse en el sentido de que cualquier ingreso del Congresista -aun aquéllos que no tienen por objeto la remuneración de su actividad, que primordialmente es de representación política, como ya se dijo- sea considerado dentro de la base sobre la cual se calcula el monto de la pensión.// La Corte Constitucional estima que sólo pueden tener tal carácter los factores que conforman la "asignación" del Congresista, a la que se refiere expresamente el artículo 187 de la Constitución. (…) //2.
Tanto en el texto del artículo 17, que establece el mínimo de la pensión, como en su parágrafo, relativo a la liquidación de pensiones, reajustes y sustituciones, se alude a la base del ingreso mensual promedio que durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.// Aunque, a juicio de la Corporación, esas reglas no se oponen a los mandatos constitucionales ni rompen el principio de igualdad, como lo afirma el actor, pues, en su carácter especial, resultan adecuadas a las condiciones dentro de las cuales se ejerce la actividad legislativa, debe precisarse que una cosa es el último año de ingresos como punto de referencia para la liquidación de las cuantías de pensiones, reajustes y sustituciones -lo que se aviene a la Carta- y otra muy distinta entender que el concepto de ingreso mensual promedio pueda referirse a la totalidad de los rubros que, de manera general y abstracta, han cobijado a todos los miembros del Congreso (…)//3.
En el presente proceso se encuentra en tela de juicio, a partir de las demandas, apenas una de las disposiciones legales que conforman el conjunto del régimen pensional de los congresistas. Por tanto, no es el momento de establecer si los demás preceptos que lo componen se ajustan a la Carta, y no hay lugar a la unidad de materia.//Pero la Corte, por razones de pedagogía constitucional, y sobre la base de que, como arriba se destaca, de la propia Carta Política surge un régimen de características especiales, relacionadas con la típica actividad encomendada a los miembros del Congreso, tanto el legislador, al expedir las pautas generales y los criterios en los cuales estará fundado dicho régimen, como el Presidente de la República, al desarrollar esas directrices, deben procurar la integración de un sistema normativo armónico y coherente que, en su conjunto, promueva los valores de la igualdad, la solidaridad y la responsabilidad, que sea económicamente viable, relacionadas las distintas variables que inciden en la carga pensional que, respecto de los congresistas, habrá de asumir el Estado». [3] Artículos 273 de la Ley 100 de 1993 y 1º (letra b) del Decreto 691 de 1994. [4] Fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. [5] La Corte Constitucional en Sentencia C-789 de 2002, consideró con relación al Régimen de Transición que: “La creación de un régimen de transición constituye entonces un mecanismo de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo, no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionarse, en el momento del tránsito legislativo”. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia del 22 de agosto de 2013, proceso con radicado No. 25000-23-15-000-2006-08119-01 (1473-08). [7] Entrada en vigor de la Ley 4ª. de 1992. [8] Expediente 76001-23-31-000-2007-01611-01 (1605-09), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero.