MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la escogencia del mecanismo judicial para demandar no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido.
Así pues, las pretensiones correspondientes al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho proceden en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal, mientras que la demanda de reparación directa procede cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble.
De ahí que la acción de reparación directa no sea el mecanismo adecuado para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos. Sin embargo, conviene señalar que, excepcionalmente, se ha admitido la procedencia de la demanda de reparación directa cuando el daño tiene origen en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad.
En esos eventos, quien ejerce el medio de control de reparación directa acepta que el acto administrativo está ajustado al ordenamiento jurídico, pero que genera una carga anormal que no está en la obligación de soportar, lo que lleva al juez a estudiar el asunto bajo el título de imputación del daño especial. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa por daños ocasionados por un acto administrativo legalmente expedido, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2013, rad. 26437, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.
SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / NATURALEZA JURÍDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO Si bien el silencio administrativo negativo configura una ficción legal, que da origen al acto ficto, por no haberse resuelto el recurso dentro del término legal, lo cierto es que la administración no queda eximida del deber de decidir, salvo cuando el afectado ya ha acudido a la jurisdicción contencioso administrativa y se ha notificado el auto admisorio de la demanda.
En este orden de ideas, para que se configure el silencio administrativo negativo respecto de los recursos interpuestos contra una decisión de la administración, es necesario que transcurran dos meses desde su interposición, sin que se hubiera notificado al interesado resolución alguna al respecto. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2019-00584-01(65932) Actor: MARIA MARLOBE REAL DE ROJAS Demandado: MUNICIPIO DE SILVANIA – CUNDINAMARCA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Temas: Indebida escogencia del medio de control – nulidad y restablecimiento derecho y reparación directa cuando existen actos administrativos / Caducidad – Perjuicios derivados de la expedición de un acto administrativo ilegal.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra de la decisión proferida el 7 de noviembre de 2019, mediante la cual se rechazó la demanda, por considerar que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa, y que al momento de presentar la demanda había operado la caducidad en relación con el primero. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 9 de agosto de 2019 (f. 1-17, c. 1), la señora María Marlobe Real de Rojas, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del municipio de Silvania, Cundinamarca con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: PRIMERA.- Declarar administrativa y patrimonialmente responsable al municipio de Silvania Cundinamarca, ente territorial representado legalmente por el señor alcalde JORGE ENRIQUE SABOGAL LARA o quien haga sus veces, para que reconozca los perjuicios causados a favor de la señora MARÍA MARLOBE REAL DE ROJAS, como consecuencia del daño especial ocasionado con la expedición de la Resolución Administrativa No. 3529 del 16 de junio de 2017 “Por medio de la cual se suspende provisionalmente cualquier obra de urbanismo, o de construcción del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 157- 81437 y cédula catastral no. 00-01-0001-1372-000, denominado, CONJUNTO EL MIRADOR REAL del centro Poblado de Subia del municipio de Silvania”, el cual se ejecutaba con base en las licencias de obras de urbanismo No. 2748 y 2748-1 del 6 de julio de 2015 del proyecto denominado “CONJUNTO DE VIVIENDA RESIDENCIAL CAMPESTRE MULTIFAMILIAR EL MIRADOR REAL” de propiedad de la demandante.
SEGUNDA.- Que se declare que el municipio de Silvania Cundinamarca, ente territorial representado legalmente por el señor alcalde JORGE ENRIQUE SABOGAL LARA o quien haga sus veces, reconozca y pague los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) causados a favor de la señora MARÍA MARLOBE REAL DE ROJAS, como consecuencia del daño especial que se causó con la suspensión de la ejecución de la obra de urbanismo que se desarrollaba sobre el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 157-81437 y cédula catastral No. 00-01- 0001-1372-000, denominado “CONJUNTO EL MIRADOR REAL” del Centro Poblado de Subia del municipio de Silvania Cundinamarca, en virtud a que con la suspensión intempestiva de la obra sin causa justificada se causó daño antijurídico a la propietaria y está llamada la entidad demandada a reparar los perjuicios ocasionados, así: DAÑOS MATERIALES: DAÑO EMERGENTE: A) VALORES INVERTIDOS EN EL PROYECTO URBANÍSTICO: Son: CUATROCIENTOS TRES MILLONES NUEVE MIL SETENTA PESOS CON TREINTA CENTAVOS ($403.009.070,30 M/CTE).
B) ESTIMACIÓN DE LA MINUSVALÍA DEL PREDIO POR LA AFECTACIÓN AMBIENTAL DEL LOTE Y LA SUSPENSIÓN DE LA LICENCIA DE URBANISMO INICIALMENTE OTORGADA. Son: CUATROCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MILLONES SEISCIENTOS DIECINUEVE MIL NOVECIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS M/CTE ($449.619.935). C) HONORARIOS PROFESIONALES PAGADOS AL ABOGADO HUMBERTO CRUZ CABALLERO PARA EJERCER LA REPRESENTACION JUDICIAL DE LA DEMANDANTE MARIA MARLOBE REAL DE ROJAS EN ESTE ASUNTO: Son: CUATRO MILLONES DE PESOS M/CTE ($4.000.000).
D) HONORARIOS PROFESIONALES PAGADOS A LOS PERITOS DIEGO ARMANDO CÁCERES MARÍN y ANDRÉS GIOVANI GUTIÉRREZ BAYONA PARA REALIZAR EL AVALÚO COMERCIAL Y PERITAJE TÉCNICO Y ESTABLECER EL MONTO DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A LA DEMANDANTE MARÍA MARLOBE REAL DE ROJAS. Son: DIEZ MILLONES DE PESOS M/CTE ($10.000.000). LUCRO CESANTE: A) ANÁLISIS ESTIMACIÓN DEL LUCRO CESANTE DEL NEGOCIO: Son: MIL DOSCIENTOS DIECISEIS MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS QUINCE PESOS M/CTE ($ 1.216.864.215.
TOTAL INDEMNIZACIÓN: La suma de DOS MIL OCHENTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL DOSCIENTOS VEINTE PESOS CON TREINTA CENTAVOS M/CTE (2.083.493.220.30) TERCERA: Condenar a la demandada a que sobre las sumas adeudadas a mi poderdante, se incorporen los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor, o al por mayor, como lo autoriza el artículo 187 del C.P.A.C.A. CUARTA: Condenar a la demandada al reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria sobre las sumas adeudadas a mi mandante conforme a lo normado en el artículo 192 del C.P.A.C.A. QUINTA: Condenar en costas y gastos procesales a la parte demandada en caso de oposición. 2.
La providencia apelada En auto del 7 de noviembre de 2019 (f. 35-37, c.1)[1], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A rechazó la demanda, por considerar que el medio de control procedente, de acuerdo con las pretensiones de la parte demandante era el de nulidad y restablecimiento del derecho, y no el de reparación directa, dado que: -Las pretensiones de la demanda están encaminadas a que se declare la responsabilidad patrimonial del municipio de Silvania, por los daños causado con la expedición de la Resolución Administrativa 3529 del 16 de junio de 2017, “Por medio de la cual se suspende provisionalmente cualquier obra de urbanismo, o de construcción del predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 157-81437 y cédula catastral No. 00-01-0001-1372- 000, denominado, ‘Conjunto El Mirador Real del centro poblado de Subia del municipio del Silvania’”, para el cual se habían expedido las licencias de obras de urbanismo 2748 y 2748-1 del 6 de julio de 2015. -Cuando los daños reclamados se derivan de la expedición de un acto administrativo que se considera ilegal, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esa es la vía idónea para que, quien crea que con la expedición de un acto administrativo se le ha lesionado un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, solicite la nulidad de dicho acto y, consecuencialmente, se le restablezca el derecho vulnerado o se le indemnicen los perjuicios que se le hubieran causados. La elección del medio de control no obedece a un criterio subjetivo y discrecional del demandante, sino al origen del daño que se reclama.
La caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme a lo dispuesto por el numeral 2, literal d) del artículo 164 del CPACA, es de cuatro meses, contados a partir de la comunicación, publicación o notificación del acto demandando. De manera que, en el caso bajo estudio habría operado el fenómeno de la caducidad, pues las decisiones administrativas fuente del daño se expedieron en 2017 y la demanda se presentó hasta el 2019. 3.
El recurso de apelación En escrito radicado el 9 de diciembre de 2019 (f. 38-47, c. ppl), la parte demandante presentó recurso de alzada contra la decisión de rechazar la demanda. En esa oportunidad insistió en que, con la expedición de la Resolución Administrativa 3529 del 16 de junio de 2017, se le causó un daño especial. El demandante indicó que no pretendía discutir la legalidad del acto administrativo, sino la reparación del daño antijurídico causado por la suspensión de la obra por parte de la Oficina de Planeación del municipio de Silvania; además, citó extractos de una providencia de esta Corporación[2], proferida, según el, en un caso similar al que se estudia en este proceso y en la que se determinaba que “la acción contenciosa no depende de la discrecionalidad del demandante, sino que su procedencia deriva del origen del daño alegado y la acción de reparación directa procede por daños derivados de hechos, omisiones y operaciones administrativas”; que como con la “decisión unilateral de la administración, se produjo un daño, y es que mi mandante continuara ejecutando su proyecto al cual le ha invertido cientos de millones de pesos, y ese daño antijurídico debe ser reparado”.
Por medio del auto del 17 de febrero de 2020 (f. 50-51, c. ppl), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación ante esta Corporación. II. CONSIDERACIONES 1. Régimen aplicable Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -9 de agosto de 2019-, las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[3], así como a las disposiciones del Código General del Proceso[4], en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de dichos estatutos. 2.
La procedencia del recurso de apelación y la competencia para conocerlo De conformidad con el artículo 243[5] del CPACA, el recurso de apelación procede contra el auto que rechaza la demanda. En este caso, la alzada se interpuso de manera oportuna y debidamente sustentada, en los términos del artículo 244[6] ibidem. En lo relacionado con la autoridad judicial que debe decidir el recurso –sala y/o ponente–, se advierte que según el artículo 125[7] de la Ley 1437 de 2011, la decisión debe ser adoptada por el Despacho, en cuanto se trata de una providencia que revoca aquella que dio por terminado el proceso, por haber considerado que la demanda fue interpuesta cuando ya había operado la caducidad. 3.
Problema jurídico Corresponde al Despacho resolver el recurso de apelación presentado por la parte accionante, contra la providencia que rechazó la demanda por haber operado la caducidad de la acción, con fundamento en que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, y no el de reparación directa. 4. La vía judicial procedente para cuestionar decisiones contenidas en actos administrativos En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la escogencia del mecanismo judicial para demandar no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido.
Así pues, las pretensiones correspondientes al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho proceden en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal, mientras que la demanda de reparación directa procede cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble[8].
De ahí que la acción de reparación directa no sea el mecanismo adecuado para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos. Sin embargo, conviene señalar que, excepcionalmente, se ha admitido la procedencia de la demanda de reparación directa cuando el daño tiene origen en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad.
En esos eventos, quien ejerce el medio de control de reparación directa acepta que el acto administrativo está ajustado al ordenamiento jurídico, pero que genera una carga anormal que no está en la obligación de soportar, lo que lleva al juez a estudiar el asunto bajo el título de imputación del daño especial[9]. 5. Caso concreto En el sub judice, la parte accionante pretende que se declare patrimonialmente responsable al municipio de Silvania, por el daño especial que, aseguró, le fue ocasionado con la expedición de la Resolución 3529 del 16 de junio de 2017, que suspendió las obras de urbanismo, o construcción, en el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 157-81437 y cédula catastral 00-01-0001-1372-000, denominado “Conjunto El Mirador Real del centro poblado de Subia del municipio del Silvania”.
Según la parte demandante, la expedición de la Resolución 3529 del 16 de junio de 2017 le impidió seguir ejecutando el proyecto urbanístico que le fue autorizado con las licencias legalmente expedidas por el jefe de Planeación Municipal, lo cual le produjo un grave daño patrimonial porque había invertido “cientos de millones de pesos” en dicho proyecto -daño emergente- y, además, perdió la oportunidad de obtener la ganancia esperada -lucro cesante-.
La apelante insiste en que no está cuestionando la legalidad del acto administrativo, sino que solo pretende la reparación de los daños que le fueron causados con su expedición. Con los documentos aportados con la demanda se encuentran probados los siguientes hechos:.- La señora María Marlobe Real de Rojas es propietaria del bien inmueble ubicado en la vereda Subia del municipio de Silvania, Cundinamarca, identificado con la matrícula inmobiliaria 157-81437 (fls. 1-17 c. 1)[10]..- Mediante la Resolución Administrativa 2748 del 6 de julio de 2015, expedida por el jefe de Planeación Municipal de Silvania se le otorgó a la señora María Marlobe Real de Rojas “licencia de urbanismo para el proyecto denominado, Conjunto de Vivienda Residencial Campestre Multifamiliar El Mirador Real”.
En el mismo acto administrativo se especificó que el bien inmueble se encontraba ubicado en el centro poblado de Subia, zona urbana del municipio de Silvania, e identificado con la matrícula inmobiliaria 157- 8137 (fls. 18-22 c. 1)..- Igualmente, la entidad territorial le otorgó a la demandante la licencia de construcción 3748-1 y el permiso de venta de las viviendas de la urbanización (fls. 24, 25 c. 1)..- El 16 de junio de 2017, el jefe de Planeación del municipio de Silvania expidió la Resolución 3529, mediante la cual resolvió: i) “suspender provisionalmente todo acto de construcción o de desarrollo urbanístico”, y ii) “solicitar de manera atenta el consentimiento previo y escrito de la titular de la licencia de urbanismo n.° 2748 y de la posible licencia n.° 2748-1”.
Como sustento de la decisión se explicó que, de conformidad con el informe técnico expedido por la CAR y la visita practicada al predio de propiedad de la demandante, el 4 de noviembre de 2016, se pudo constatar que el proyecto El Mirador Real, Conjunto Campestre inspección de Subia, municipio de Silvania “está afectando los recursos naturales que allí se encuentran” y, además, que las licencias de urbanismo y construcción que le fueron otorgadas, son contrarias a la normatividad urbanística ambiental vigente (fls. 30-32 c. 1)..- De acuerdo con la constancia que obra en la Resolución 3529 de 2017, la misma fue o notificada a la ahora demandante, el 14 de julio de 2017 (fl. 28 c. 1)..- El 31 de julio de 2017, la demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la Resolución 3529 de 2017, por considerar que el acto era ilegal, por haberse sustentado “en unos elementos probatorios hallados a (sus) espaldas” (fls. 33-42 c. 1)..- Mediante la Resolución 3624 de 28 de agosto de 2017, el jefe de Planeación Municipal de Silvania resolvió en forma negativa el recurso de reposición presentado por la demandante y concedió el recurso de apelación (fls. 43-52 c. 1).
Según la demanda, para la fecha en que fue presentada la misma, no había sido resuelto el recurso de apelación (fl. 8 c. 1). Vale advertir que la demanda contiene un acápite titulado “de la ilegalidad del acto administrativo”, en el cual se ataca la legalidad de la Resolución 3624 de 28 de agosto de 2017, con fundamento en que dicho acto administrativo es “ilegal y arbitrario”, por haber sido soportado en “unos elementos probatorios hallados a espaldas” de la demandante y explica por qué con la expedición de la misma se le está causando un perjuicio económico.
Visto lo anterior, la Sala infiere que lo que busca la parte demandante es la indemnización de los perjuicios causados con la suspensión de las licencias de urbanismo y construcción 2748 y 2748-1, respectivamente, de ahí que la causa de las pretensiones se funda en un acto particular y concreto que se considera contrario al ordenamiento jurídico.
A pesar de que advirtió que con la expedición de la Resolución 3624 de 28 de agosto de 2017, se le había causado un daño especial y que por tanto la demanda debía ser de reparación directa, en la misma se ocupó de señalar los vicios del acto, razón por la cual, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho.
En otros términos, en el caso concreto no resulta procedente el medio de control de reparación directa, porque la fuente del daño se hace derivar de un acto administrativo que se considera viciado. En ese orden de ideas, la demandante debió interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que es el procedente para que “[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica [pueda] pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular […], se le restablezca el derecho y […] se le repare el daño” (artículo 138 de la ley 1437 de 2011).
Bajo ese contexto, se estima ajustada a derecho la decisión de la primera instancia de adecuar la demanda al trámite que correspondía, toda vez que tal determinación obedeció al deber del juez de “analizar e interpretar [el texto de la demanda] de ser necesario, con el fin de desentrañar la voluntad de los demandantes”[11] y, en concreto, a la carga impuesta en el artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, la de adecuar las pretensiones a la acción procedente, pese a que el demandante hubiera escogido una vía procesal diferente.
El artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por éste al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
En relación con la oportunidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el literal d) del numeral 2° del artículo 164 del mismo Código establece: OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…). 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…). d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
Tal como se desprende del recuento que se hizo con antelación, la Resolución 3529 de 16 de junio de 2017, le fue notificada a la ahora demandante el 14 de julio de 2017. Inconforme con lo decidido, la señora María Marlobe Real de Rojas presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. La administración municipal de Silvania resolvió el recurso de reposición el 28 de agosto de 2017, acto en el cual además concedió el recurso de apelación, que según la demanda, no ha sido resuelto.
Se deduce entonces que debe operar el silencio administrativo negativo contemplado en el artículo 86 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, normativa que establece: SILENCIO ADMINISTRATIVO EN RECURSOS. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.
El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria. En relación con el silencio administrativo negativo y el término que fija el artículo 86 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha manifestado que se debe entender como el término con el que cuenta el administrado para acudir a la jurisdicción, pero no como el término máximo con el que cuenta la administración para decidir los recursos, en dicha oportunidad razonó así[12]: Así las cosas, el verdadero entendimiento del silencio administrativo negativo no es la consideración de un plazo máximo para atender los deberes de las autoridades en la decisión de los recursos que se le interpongan, sino que su objeto consiste en una herramienta o garantía de los derechos del ciudadano para acudir a la administración de justicia. (…) Sobre el tema se ha indicado: ‘El silencio administrativo negativo no es equiparable a una respuesta, se trata de una ficción, para fines procesales y establecida en beneficio del administrado, pero que no cumple con los presupuestos de una respuesta que de satisfacción a la petición elevada a la Administración’.
En consecuencia, el plazo establecido en el artículo 86 del CPACA solo está en función de la posibilidad que tiene el ciudadano de acudir a la administración de justicia ante la omisión de las autoridades para resolver los recursos, y en modo alguno como el término máximo con el que se cuenta para decidir tales recursos. Asimismo, la Corte Constitucional, en sentencia C-875 de 2011, consideró que, en términos constitucionales, el silencio administrativo negativo puede ser definido como “una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración”.
De conformidad con lo anterior, la figura del silencio administrativo negativo tiene como fin otorgar a los ciudadanos la oportunidad de demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin tener que esperar de manera indefinida una decisión de la administración, como garantía de la efectividad de sus derechos. Si bien el silencio administrativo negativo configura una ficción legal, que da origen al acto ficto, por no haberse resuelto el recurso dentro del término legal, lo cierto es que la administración no queda eximida del deber de decidir, salvo cuando el afectado ya ha acudido a la jurisdicción contencioso administrativa y se ha notificado el auto admisorio de la demanda.
En este orden de ideas, para que se configure el silencio administrativo negativo respecto de los recursos interpuestos contra una decisión de la administración, es necesario que transcurran dos meses desde su interposición, sin que se hubiera notificado al interesado resolución alguna al respecto. En el presente caso, teniendo en cuenta que, según la demanda, el municipio de Silvania no ha decidido el recurso de apelación que interpuso la accionante contra los actos que considera fuente del daño cuya reparación reclama, debe entenderse que operó el silencio administrativo negativo.
Ahora bien, el literal d) del numeral 1° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece la oportunidad para presentar la demanda en contra de actos producto del silencio administrativo, así: OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo.
En relación con el término de caducidad, cuando lo que se demanda es un acto ficto, la Sección Tercera se ha pronunciado en los siguientes términos: Es por ello que acerca de la modalidad del silencio administrativo negativo procesal o adjetivo, resultan igualmente predicables las anotaciones que se dejaron consignadas en relación con el silencio administrativo negativo sustancial o inicial, para efectos de señalar que el mismo opera por ministerio de la ley pero no de manera automática sino a voluntad del recurrente, puesto que él siempre conservará la opción de continuar esperando a que la Administración resuelva, algún día, el o los recursos interpuestos en sede administrativa contra el acto administrativo previo, puesto que la autoridad administrativa continuará en el deber de desatar dicho(s) recurso(s) y, en caso de hacerlo, como ya se ha indicado, la expedición del acto administrativo expreso con el cual así lo haga excluirá, de plano, la configuración de cualquier acto administrativo ficto o presunto; así mismo, el recurrente también podrá, una vez vencido el término aludido de dos (2) meses, acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para demandar, conjuntamente, la nulidad tanto del acto administrativo recurrido como la del acto administrativo ficto o presunto con el cual se supone que la Administración decidió, en forma adversa, el o los recursos formulados de manera oportuna y debida en sede administrativa, opción que podrá ejercer en cualquier tiempo como quiera que la acción respectiva no se encuentra sometida a término alguno de caducidad[13].
Por su parte, el artículo 163[14] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que cuando se pretenda la nulidad de un acto que fue objeto de recursos ante la Administración, se entienden demandados los actos que resolvieron dichos recursos. En relación con el tema, la Sección Primera del Consejo de Estado mediante providencia del 17 de agosto de 2017 se pronunció de la siguiente manera: Teniendo en cuenta la situación descrita anteriormente, la norma aplicable a la presente controversia no resulta ser el literal c) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, sino que lo es el literal d) del numeral 1 del citado artículo, que al tenor indica: «La demanda deberá ser presentada: 1.
En cualquier tiempo, cuando: … d) se dirija contra actos producto del silencio administrativo…», por lo que no operó el fenómeno de la caducidad en el presente caso, en la medida que en se demanda la Resolución 7917/UAEMC de 4 de septiembre de 2013 y la decisión negativa al recurso de apelación presentado por la demandante, que si bien no fue mencionada en el acápite de declaraciones y condenas de la demanda, se entiende demandada conforme lo establece el artículo 163 del CPACA[15].
En el presente caso, se tiene entonces que, de acuerdo con las pretensiones de la demanda, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución 3528 del 16 de junio de 2017, mediante la cual se suspendieron las licencias de urbanismo y construcción 2748 y 2748-1, lo que incluye también, de conformidad con lo establecido en el artículo 163 del CPACA, el acto ficto generado por el silencio administrativo negativo por parte de la administración frente al recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra dicha resolución. En este orden de ideas, teniendo en cuenta que el silencio administrativo negativo es una garantía a favor del administrado y no de la administración, cuando este se produzca, el afectado puede, en cualquier momento, a partir de los dos meses establecidos para que la administración resuelva los recursos, interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra dicho acto; es decir, que mientras la administración no se pronuncie, no existe término perentorio alguno que dé cabida al fenómeno de la caducidad.
En consecuencia, teniendo en cuenta que en el presente caso no operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que es el procedente para controvdertir las pretensiones formuladas por la señora María Marlobe Real de Rojas, el Despacho procederá a revocar la providencia del 7 de noviembre de 2019, expedida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo cual se dispondrá devolver el expediente al Tribunal de origen para que provea sobre la admisión de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto del 7 de noviembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante el cual se rechazó la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría, una vez quede ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN ----------------------- [1] Por auto del 30 de septiembre de 2019 el Tribunal inadmitió la demanda y ordenó subsanarla en el término de 10 días so pena de rechazo (f.21, c.1). [2] Véase Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 4 de noviembre de 2015, expediente 34254. [3] En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé: “Artículo 308.
Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…)”. [4] Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.
Al respecto, la Sala Plena, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…). Lo anterior, ante la evidencia de que, en esta Jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. [5] “Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda (…)”. [6] “Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas (…) 2.
Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió (…)” [7] “Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)” [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 7 de junio de 2007, Expediente 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Reiterado en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 31 de mayo de 2016, Expediente 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [9] También se ha aceptado la posibilidad de que se ejerza la acción de reparación directa i) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, Expediente 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez) y ii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 31 de julio de 2014, Expediente 29156, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [10] Se puede constatar en las escrituras públicas 257 del 26 de junio de 2001 y 1258 del 26 de septiembre de 2012, así como en el certificado de libertad del predio. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 24 de enero de 2007, expediente 31.433, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [12] Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 29 de octubre de 2012. Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00084-00(2123). Consejero Ponente: Luís Fernando Álvarez Jaramillo. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 8 de marzo de 2007. Radicación número: 25000-23-26- 000-1995-01143-01.
Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez. [14]
ARTÍCULO 163. INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Auto del 17 de agosto de 2007. Radicación número: 11001-03-24-000- 2015-00473-00. Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés.