REQUISITOS DE LA DEMANDA / REQUISITOS DE LA DEMANDA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Las demandas que se presentan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben cumplir con una serie de requisitos y formalidades previstas por el legislador, los cuales propenden, básicamente, por garantizar el acceso adecuado y responsable a la administración de justicia bajo ciertos parámetros mínimos que sirven para identificar, entre otros aspectos, las partes involucradas en el litigio, el funcionario judicial competente y el trámite que corresponde adelantar.
En este sentido, se advierte que la Ley 1437 de 2011 establece en su artículo 162 los requisitos mínimos de contenido que deben tener las demandas presentadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro de los que se destacan los siguientes: i) la designación de las partes y sus representantes; ii) lo pretendido (expresado con precisión y claridad); iii) los hechos u omisiones que sirven de fundamento a las pretensiones; y iv) la petición de las pruebas que se pretenden hacer valer.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 DEMANDA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE CLARIDAD [E]l requisito de claridad y precisión en las pretensiones de la demanda se refiere a la carga que se le impone al interesado de formular solicitudes comprensivas respecto de las declaraciones y condenas que se desean obtener, así como identificar, en los casos de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, el acto acusado que se pretende controvertir.
Es necesario destacar que el anterior requisito resulta de vital importancia para el desarrollo adecuado del proceso, pues las pretensiones de la demanda, junto con sus hechos, son indispensables para determinar el daño invocado y el medio de control procedente, aspectos que además influyen en el trámite que debe impartirse al proceso y la determinación del funcionario judicial competente para su conocimiento.
De igual forma, también debe advertirse que las pretensiones confusas impiden materializar el derecho de defensa de la parte demandada, ya que al carecer de claridad podría generarse error respecto a lo efectivamente solicitado y, consecuencialmente, se entorpecería la labor del juzgador al momento de adoptar la decisión correspondiente. ESTUDIO DE LA DEMANDA / RECHAZO DE LA DEMANDA [C]orresponde al juez, al momento de admitir la demanda, realizar un estudio de la totalidad de los requisitos formales que impone la ley para establecer si es procedente su trámite, incluido el requisito de claridad y precisión de las pretensiones de la demanda.
Además, en caso de incumplirlos, el artículo 170 de la Ley 1437 de 2011 indica que deberá procederse a la inadmisión exponiendo las deficiencias que posee la demanda para que la parte proceda a subsanarlas en el término de 10 días, so pena de su rechazo. Ahora, en consonancia con lo previamente expuesto, el artículo 169 ibidem dispone que deberá procederse al rechazo de la demanda y ordenar la devolución de sus anexos en los siguientes casos: i) cuando hubiera operado la caducidad, ii) cuando no se hubiera corregido la demanda en la oportunidad legalmente establecida y iii) cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00077-01(53979) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA - CORPORACIÓN INMOBILIARIA EL CEDRO LTDA. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -ASUNTOS MINEROS (LEY 1437 DE 2011) Procede el despacho a pronunciarse sobre la viabilidad de admitir la demanda presentada por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante CAR), en contra de la Agencia Nacional de Minería. I.
ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de agosto de 2013, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- formuló demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra de la Agencia Nacional de Minería y la Corporación Inmobiliaria El Cedro Ltda., con el propósito de que se declarara la nulidad del contrato de concesión minera n.º GALG-13, por presuntamente encontrarse en un área de reserva forestal.
En el escrito de la demanda se formularon las siguientes pretensiones (fol. 8 a 24 c.1.):
PRIMERO. Que se declare la nulidad absoluta del contrato de concesión minera GALG-13 suscrito entre el INGEOMINAS (hoy Agencia Nacional de Minería) y la sociedad CORPORACIÓN INMOBILIARIA EL CEDRO LTDA, inscrito en el Registro Minero el 25 de julio de 1994, para la exploración y explotación de materiales de construcción, ubicado en el perímetro rural de la ciudad de Bogotá, con un área de 17.49 hectáreas, correspondiéndole un porcentaje del 0.46% a la reserva bosque oriental de Bogotá, Área de Reserva Forestal Protectora de Bosque Oriental de Bogotá, más conocida como “Cerros Orientales de Bogotá”, reserva protegida ambientalmente por normas de rango constitucional y legal, como se explicará más adelante, declarada y delimitada por el INDERENA, desde el año 1976 con el Acuerdo 30 y la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura y un porcentaje del 60.72% a la misma Reserva Forestal Protectora de Bosque Oriental de Bogotá –Franja de adecuación - SEGUNDO. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad absoluta del referido contrato de concesión minera, se declare la nulidad de la inscripción del contrato de concesión GALG-13 suscrito entre el INGEOMINAS y la sociedad CORPORACION INMOBILIARIA EL CEDRO LTDA, en el Registro Minero Nacional.
TERCERO. Que se ordene la desanotación de la inscripción del contrato de concesión GALG-13 del Registro Minero Nacional. 2. Mediante auto del 21 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda para que la parte demandante aportara copia del contrato de concesión n.º GALG-13 del 25 de julio de 1994, celebrado entre Ingeominas y la Corporación Inmobiliaria El Cedro Ltda. (fol. 28 c.ppl.). 3.
En virtud de lo anterior, la parte actora allegó al proceso copia de la Resolución n.º 100686 del 8 de junio de 1994, mediante la cual se ordenó la inscripción en el Registro Minero Nacional de la Cantera n.º 60 (fol. 40 c.1). 4. En providencia del 2 de diciembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda (fol. 43 y 44 c.1) y, posteriormente, el 6 de octubre de 2014, fijó fecha para celebrar la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 (fol. 301 y 302 c.1). 5.
No obstante, el 5 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia para conocer del proceso y remitió el expediente a esta Corporación, al considerar que se trataba de un asunto minero de nulidad y restablecimiento del derecho y no de una controversia contractual (fol. 305 a 309 c.ppl.). 6. Por reparto del 11 de mayo de 2015, el conocimiento del asunto le correspondió a la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, despacho del suscrito magistrado (fol. 312 c.ppl.). 7.
Debido a dudas en la competencia, previo a avocar el conocimiento del asunto, por auto del 13 de febrero de 2019 el despacho requirió a la parte actora para que informara si su propósito era que se declarara la nulidad de un contrato de concesión minera y, en caso afirmativo, que suministrara los datos relacionados con el mismo o lo aportara al proceso (fls. 323 a 325, c. ppl.). 8.
En cumplimiento de lo ordenado, la parte demandante presentó escrito el 9 de marzo del 2019 en el que manifestó que pretendía la nulidad de la Resolución n.º 100686 del 8 de junio de 1994, por medio de la cual se ordenó la inscripción de la Cantera n.° 60 en el Registro Minero Nacional, acto administrativo que, en efecto, fue inscrito el 25 de julio de 1994.
Se anexó al escrito la mencionada resolución (fls. 323 a 331, c. ppl.). 9. Con ocasión de lo anterior, mediante auto del 10 de abril de 2019, esta Corporación avocó conocimiento del presente asunto en única instancia e inadmitió la demanda con la finalidad de que la parte actora adecuara el escrito a las exigencias y formalidades establecidas para el medio de control de nulidad y restablecimiento.
Particularmente, se solicitó a la demandante: i) modificar las pretensiones, ii) establecer cuáles eran las normas violadas, iii) explicar el concepto de violación y iv) adecuar la petición de pruebas conforme a lo pretendido (fls. 339 a 343, c.ppl.). 10. Por medio de escrito de subsanación[1], la parte actora manifestó que adecuaba la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, respecto de las pretensiones mantuvo la solicitud de declaratoria de nulidad del contrato de concesión minera n.° GALG-13 suscrito entre el INGEOMINAS y la Sociedad Corporación Inmobiliaria el Cedro Ltda, así como de la inscripción del mismo (fls. 345 a 361 c. ppl.). II. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde al despacho determinar si el escrito de subsanación de la demanda presentado por la parte actora cumple con los requisitos establecidos en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 para que sea procedente su admisión o, si por el contrario, dicho escrito no se ajusta a los parámetros establecidos por la normatividad y, en consecuencia, debe disponerse el rechazo de la demanda.
III. CONSIDERACIONES El despacho advierte que la presente demanda debe ser rechazada por no haber sido subsanada de forma adecuada, tal como se explicará a continuación: 1. Las demandas que se presentan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben cumplir con una serie de requisitos y formalidades previstas por el legislador, los cuales propenden, básicamente, por garantizar el acceso adecuado y responsable a la administración de justicia bajo ciertos parámetros mínimos que sirven para identificar, entre otros aspectos, las partes involucradas en el litigio, el funcionario judicial competente y el trámite que corresponde adelantar. 2.
En este sentido, se advierte que la Ley 1437 de 2011 establece en su artículo 162[2] los requisitos mínimos de contenido que deben tener las demandas presentadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro de los que se destacan los siguientes: i) la designación de las partes y sus representantes; ii) lo pretendido (expresado con precisión y claridad); iii) los hechos u omisiones que sirven de fundamento a las pretensiones; y iv) la petición de las pruebas que se pretenden hacer valer. 3.
Ahora, el requisito de claridad y precisión en las pretensiones de la demanda se refiere a la carga que se le impone al interesado de formular solicitudes comprensivas respecto de las declaraciones y condenas que se desean obtener, así como identificar, en los casos de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, el acto acusado que se pretende controvertir. 4.
Es necesario destacar que el anterior requisito resulta de vital importancia para el desarrollo adecuado del proceso, pues las pretensiones de la demanda, junto con sus hechos, son indispensables para determinar el daño invocado y el medio de control procedente, aspectos que además influyen en el trámite que debe impartirse al proceso y la determinación del funcionario judicial competente para su conocimiento. 5.
De igual forma, también debe advertirse que las pretensiones confusas impiden materializar el derecho de defensa de la parte demandada, ya que al carecer de claridad podría generarse error respecto a lo efectivamente solicitado y, consecuencialmente, se entorpecería la labor del juzgador al momento de adoptar la decisión correspondiente. 6.
Por otro lado, esta Corporación ha señalado que corresponde al juez, como director del proceso y garante del acceso a la administración de justicia, interpretar de manera integral la demanda para extraer su verdadero sentido[3]; sin embargo, esta labor no implica reemplazar a la parte respecto de las cargas procesales que le impone la ley al punto de suplirla y/o, por ejemplo, llegar a realizar una sustitución de lo pretendido. 7.
Teniendo claro lo anterior, es evidente que corresponde al juez, al momento de admitir la demanda, realizar un estudio de la totalidad de los requisitos formales que impone la ley para establecer si es procedente su trámite, incluido el requisito de claridad y precisión de las pretensiones de la demanda. Además, en caso de incumplirlos, el artículo 170 de la Ley 1437 de 2011[4] indica que deberá procederse a la inadmisión exponiendo las deficiencias que posee la demanda para que la parte proceda a subsanarlas en el término de 10 días, so pena de su rechazo. 8.
Ahora, en consonancia con lo previamente expuesto, el artículo 169 ibidem dispone que deberá procederse al rechazo de la demanda y ordenar la devolución de sus anexos en los siguientes casos: i) cuando hubiera operado la caducidad, ii) cuando no se hubiera corregido la demanda en la oportunidad legalmente establecida y iii) cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. - El caso en concreto 9.
En el presente asunto, advierte el despacho que la parte demandante formuló demanda de controversias contractuales ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que se declarara la nulidad absoluta del contrato de concesión minera n.° GALG-13, suscrito entre el INGEOMINAS (hoy Agencia Nacional de Minería) y la sociedad CORPORACION INMOBILIARIA EL CEDRO LTDA, negocio jurídico que fue inscrito en el Registro Minero Nacional el 25 de julio de 1994. 10.
De igual forma, se encuentra que al no haberse aportado junto con la demanda copia del contrato de concesión n.º GALG-13 del 25 de julio de 1994 (contrato objeto de nulidad), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda para que dicho documento se allegara y así pudiera establecerse su competencia funcional, pues de conformidad con el Código Minero –Ley 685 de 2001-, si se trataba de un conflicto contractual le correspondía conocer en primera instancia (artículo 293) y si se trataba de una controversia minera distinta de la contractual la competencia radicaba en única instancia ante el Consejo de Estado (artículo 295). 11.
Con ocasión del requerimiento efectuado, la parte demandante se abstuvo de aportar el documento solicitado y, en su lugar, allegó al proceso copia de la Resolución n.º 100686 del 8 de junio de 1994, mediante la cual se ordenó la inscripción de la Cantera n.º 60 en el Registro Minero Nacional. 12. Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que lo realmente pretendido por la parte demandante era obtener la nulidad de un acto administrativo de carácter minero y no la nulidad de un contrato.
Por tal motivo, en virtud de las reglas de competencia previstas en los artículos 293 y 295 de la Ley 685 de 2001, ordenó la remisión del asunto a esta Corporación. 13. Ahora, una vez conocido el asunto por este despacho y requerida la parte actora para que precisara el propósito de la demanda[5], se emitió auto inadmisorio con la finalidad de que se adecuara el escrito inicial a las exigencias y formalidades establecidas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en especial respecto a: i) las pretensiones, ii) normas violadas y concepto de violación, iii) así como la adecuación de las pruebas conforme a lo pretendido. 14.
A pesar de los requerimientos efectuados en el auto inadmisorio, tendientes a dejar total claridad sobre la controversia y la competencia funcional, la parte demandante, contrariando su manifestación previa de pretender solamente la contradicción de un acto administrativo minero (Resolución n.° 100686 del 8 de junio de 1994), presentó escrito de subsanación en el que se abstuvo de adecuar la demanda en debida forma al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, en vez de hacer esto, volvió a insistir en la nulidad de un contrato al formular la siguiente pretensión principal:
PRIMERO. Que se declare la nulidad absoluta del contrato de concesión minera GALG-13 suscrito entre el INGEOMINAS (hoy Agencia Nacional de Minería) y la Sociedad CORPORACIÓN INMOBILIARIA EL CEDRO LTDA, inscrito en el registro minero del 15 de julio de 1994, para la exploración y explotación de materiales de construcción, ubicado en el perímetro rural de la ciudad de Bogotá, con un área de 17.49 hectáreas, correspondiéndole un porcentaje del 0,46% a la reserva bosque oriental de Bogotá, Área de Reserva Forestal Protectora del Bosque Oriental de Bogotá, más conocida como “Cerros Orientales de Bogotá”, reserva protegida ambientalmente por normas de rango constitucional y legal, como se explicará más adelante, declarada y delimitada por el INDERENA, desde el año 1976 con el Acuerdo y la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura y un porcentaje del 60,72% a la Reserva Cuenca Alta Río Bogotá, declarada y delimitada en el mismo acto administrativo señalado. 15.
Así las cosas, aunque en el escrito de subsanación de la demanda se manifestó haber acatado la adecuación solicitada, lo cierto es que las pretensiones continúan siendo de orden contractual, de ahí que no pueda entenderse cumplido lo solicitado y persistir las dudas acerca del trámite que corresponde dar al litigio, en especial: i) la competencia funcional y ii) el medio de control procedente –dependiendo de este surgen exigencias formales y sustanciales que podrían variar-. 16.
Como se puede apreciar, a pesar de los múltiples intentos de esta Corporación y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el asunto bajo estudio no ha sido posible obtener de la parte demandante respuestas o manifestaciones claras respecto a las exigencias concretas que se han efectuado para imprimir el trámite correcto al proceso, lo cual ha tenido repercusiones negativas en tanto no se ha podido ni siquiera determinar con claridad el funcionario judicial competente. 17.
De igual forma, tampoco resulta posible interpretar la demanda y proceder a su conocimiento bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de la Resolución n.° 100686 del 8 de junio de 1994, toda vez que las afirmaciones de la parte actora en su demanda, así como en su escrito de subsanación, son claras al insistir en que la pretensión principal tiene que ver con la nulidad del “contrato de concesión minera GALG-13” y no con el previamente mencionado acto administrativo, manifestación que valga decir es relevante en tanto daría lugar a cambiar la competencia funcional por aplicación del artículo 293 del Código Minero. 18.
De otro lado, el despacho no encuentra motivos suficientes para adecuar la controversia al medio de control de controversias contractuales, en tanto la parte demandante ha sido confusa en sus afirmaciones –en unos momentos afirmó pretender la nulidad de un acto administrativo y en otros la nulidad de un contrato- a tal punto de generar duda, inclusive, acerca de la existencia del contrato referido (ni siquiera se pudo aportar). 19.
En ese orden de ideas, comoquiera que la parte demandante no ha sido clara a pesar de los múltiples requerimientos efectuados, y que en su escrito de subsanación se abstuvo de acatar las órdenes impartidas[6] con el fin de adecuar el proceso al trámite que se consideraba procedente, el despacho estima procedente rechazar la demanda por ausencia de subsanación adecuada de la demanda –numeral 2º del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011-. 20.
Finalmente, conviene destacar que las solicitudes realizadas en el auto inadmisorio de la demanda eran necesarias para continuar con el trámite del proceso, toda vez que estaban destinadas a establecer cuál era el acto o contrato que se pretendía controvertir, la naturaleza del daño causado y los motivos de derecho que fundamentaban las pretensiones formuladas, aspectos esenciales para determinar el medio de control procedente, el trámite a impartir al proceso y el juez competente para conocer del asunto.
En mérito de lo expuesto, el despacho,
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR la demanda presentada por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, por no haber sido subsanada en lo solicitado, conforme a lo expresado en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, DEVOLVER al interesado los anexos, sin desglose.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado MV/ 4C ----------------------- [1] Presentado el 13 de mayo de 2019. [2] Respecto a los requisitos para admitir la demanda, el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 dispuso los siguientes: “1. La designación de las partes y de sus representantes, 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad.
Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones, 3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados, 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación, 5.
La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder, 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia y 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales.
Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica”. [3] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 19 de agosto de 2016, exp. 57380, C.P. Jaime Orlando Santofimio. [4] “Artículo 170. Inadmisión de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días.
Si no lo hiciere se rechazará la demanda”. [5] Señaló que se pretendía la nulidad de la Resolución n.º 100686 del 8 de junio de 1994. [6] En síntesis, los defectos encontrados fueron los siguientes: i) en el escrito de subsanación no se identificó con precisión el acto acusado, pues se insiste en demandar la nulidad del “contrato de concesión minera GALG- 13”, ello a pesar de no tenerse ni siquiera certeza de su existencia; y ii) tampoco fueron determinadas las normas violadas por la entidad demandada, ni el concepto de violación sustento de la demanda, lo cual reviste de importancia a efectos de que la parte demandada pueda materializar su derecho de defensa y conozca de manera concreta las imputaciones que se realizan en su contra.