DECRETO LEGISLATIVO - Controles / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN - Control de los actos administrativos a través de los cuales se concreta / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Incluye medidas administrativas expedidas a partir de la declaratoria de emergencia / COMPETENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. De la norma en comento se desprende que son tres los requisitos que deben reunir los actos administrativos, en orden a ser objeto del control inmediato de legalidad: i) que sean expedidos por autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa; ii) que tengan contenido general, y iii) que tengan por objeto desarrollar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR 031 DEL 24 DE MARZO DE 2020 - No avoca conocimiento / AGENCIA DE DESARROLLO RURAL / IMPROCEDENCIA DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Acto administrativo desarrolló decreto que no se considera legislativo / DECRETOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / DECRETO LEGISLATIVO - No fue desarrollado por el acto sometido a control / EMERGENCIA SANITARIA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Auto que revoca decisión anterior [E]l acto objeto de control, aunque contiene decisiones que guardan relación con las disposiciones del Decreto legislativo 491 de 29 de marzo de 2020, fue proferido con anterioridad a éste y su expedición (…) se dio en el marco de la declaratoria del estado de emergencia sanitaria efectuada por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución 385 de 2020, con fundamento en un decreto del Gobierno Nacional (Decreto 457 de 2020) que no se considera legislativo.
En ese orden de ideas, dado que no se cumple la tercera condición legal estatuida en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -desarrollar los decretos legislativos durante los estados de excepción-, el acto no es susceptible de ser analizado, vía judicial, a través del control inmediato de legalidad.
Por consiguiente, forzoso resulta revocar el auto de 2 de abril de 2020, mediante el cual se avocó el control inmediato de legalidad de la Circular 031 del 24 de marzo de 2020, proferida por la presidente de la Agencia de Desarrollo Rural -ADR-. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 031 (24 de marzo) AGENCIA DE DESARROLLO RURAL CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00983-00(CA)B Actor: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL ADR- Demandado: CIRCULAR 031 DEL 24 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (AUTO) Correspondería a la Sala decidir el control inmediato de legalidad de la Circular 031 de 24 de marzo de 2020, proferida por la presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural -ADR-, “por medio de la cual se dan lineamientos relacionados con la prestación del servicio”, dirigida a los servidores públicos, a los contratistas y a los usuarios de la entidad.
No obstante, advierte el Despacho que, si bien el acto se profirió en el contexto del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, lo cierto es que no desarrolló ningún decreto legislativo expedido con motivo de dicho estado de excepción, lo que impide emitir pronunciamiento de fondo.
El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. De la norma en comento se desprende que son tres los requisitos que deben reunir los actos administrativos, en orden a ser objeto del control inmediato de legalidad: i) que sean expedidos por autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa; ii) que tengan contenido general, y iii) que tengan por objeto desarrollar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En lo que respecta a la Circular 031 del 24 de marzo de 2020 proferida por la presidente de la Agencia de Desarrollo Rural -ADR-, se observa que los motivos que rodearon su expedición fueron los siguientes: Con ocasión de las medidas adoptadas por parte del Presidente de la República, tendientes a enfrentar la propagación del virus COVID-19, puestas en conocimiento de la ciudadanía mediante alocución de fecha 20 de marzo de 2020, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, relacionadas con el Aislamiento Preventivo Obligatorio, las cuales empezarán a regir desde las cero horas del 25 de marzo hasta las cero horas del día 13 de abril de 2020 (…) El acto adoptó, además, las siguientes determinaciones: - Centralizar la atención al ciudadano en la ciudad de Bogotá, a través de canales tecnológicos y virtuales, concretamente el correo electrónico: atencionalciudadano@adr.gov.co. - “Suspender todas las entregas de proyectos cofinanciados, así como todos los eventos y comisiones, salvo las excepciones permitidas por el artículo 11 del Decreto 457 de 2020”[1]. - Adoptar el sistema de trabajo en casa en todos los departamentos en los que se preste el servicio público de extensión agropecuaria, en los términos del artículo 11 del Decreto 457 de 2020. - Insistir a los funcionarios en la necesidad de atender los requerimientos emanados de los órganos de control, de los jueces de la República, del Congreso o del Consejo Directivo de la entidad, haciendo uso del derecho de prórroga cuando sea necesario, previa coordinación con el secretario general y el director de la Oficina Jurídica de la ADR. - Establecer que los actos administrativos necesarios para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas previamente contenidas en otro acto se estructuren y revisen de forma virtual.
Además, que su notificación se realizará a través de correo electrónico, previa coordinación con el Secretario General y el Director de la Oficina Jurídica de la ADR. - Ordenar la continuidad en la prestación del servicio público de riego, drenaje y protección a cargo de los Distritos de Adecuación de Tierras, de conformidad con la Ley 41 de 1993.
Para ello, se incorporaron las siguientes medidas: i) la Secretaría General, la Vicepresidencia de Integración Productiva, la Dirección de Adecuación de Tierras y las Unidades Técnicas Territoriales entregarán kits de protección e identificación para los funcionarios o colaboradores que tengan que continuar con la prestación del servicio; ii) la Vicepresidencia de Gestión Contractual en coordinación con la Vicepresidencia de Integración Productiva, la Dirección de Adecuación de Tierras y las Unidades Técnicas Territoriales garantizarán la continuidad de los procesos contractuales de colaboradores y de suministros para la prestación del servicio de adecuación de tierras en los distritos administrados por la entidad; iii) las Unidades Técnicas Territoriales deberán identificar las actividades de los colaboradores que sean indispensables para garantizar la prestación del servicio; iv) las Unidades Técnicas Territoriales deberán enviar un plan de trabajo semanal de las actividades indispensables para garantizar la prestación del servicio; v) las Unidades Técnicas Territoriales deberán elaborar un plan de siembras o plan de cultivos de cada distrito que demanden la prestación del servicio de riego de forma continua o temporal, así como del plan de cosechas en cada una de ellas y vi) las Unidades Técnicas Territoriales deberán elaborar, de acuerdo a los inventarios actualizados de cultivos, una programación semanal de la prestación del servicio de riego y remitirla a la Vicepresidencia de Integración Productiva y a la Dirección de Adecuación de Tierras. - Declarar situaciones amparadas por la fuerza mayor, en los siguientes términos: Toda situación que altere los cronogramas previamente establecidos, relacionados con el cumplimiento de las obligaciones con la misionalidad de la Agencia y que por las medidas que están tomando para mitigar o impedir la propagación del virus COVID-19 y que en un momento dado pudieran llegar a ser consideradas como generadoras de posibles desequilibrios económicos, se entenderán enmarcadas dentro de las causales de fuerza mayor, lo cual no significa que, luego de superado el estado de emergencia en el que nos encontramos y a través de la solución de conflictos más acordes y expeditos, no se pueda estudiar el reconocimiento de tales eventuales y supuestas situaciones de desequilibrio. - Tener en cuenta, en materia de procesos de contratación, las directrices expedidas por las autoridades competentes, especialmente, en cuanto a audiencias virtuales, contratación directa por urgencia manifiesta y cronogramas contractuales.
De igual manera, la Vicepresidencia de Gestión Contractual deberá expedir las disposiciones correspondientes frente a la forma de verificar el cumplimiento de las matrices de riesgo de cada contrato y de cada proceso en curso o en estructuración. - Restringir el acceso a las instalaciones de la ADR, a las cuales solo podrán asistir los miembros del cuerpo directivo, quienes, con previa autorización de la Secretaría General, podrán permitir el ingreso del personal estrictamente necesario para atender la situación de que se trate y únicamente cuando la necesidad del servicio lo amerite.
A partir de lo expuesto, se deprende que la Circular 031 de 24 de marzo de 2020 es un acto de contenido general, expedido en ejercicio de la función administrativa, por una entidad del orden nacional, según se explicó en el auto de 2 de abril de 2020, mediante el cual se avocó el control inmediato de legalidad. Empero, su expedición encontró sustento en el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, mediante el cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes del territorio nacional con el fin de disminuir el riesgo de contagio del virus Covid-19, en cumplimiento de lo dispuesto por el Ministro de Salud y Protección en la Resolución 385 de 2020, “por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.
El decreto en mención fue proferido por el Presidente de la República, con la firma de trece ministros, pero no se denominó “legislativo” ni invocó como fundamento el Decreto 417 del mismo año -declaratorio el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica-, sino que se dictó “en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”; por lo que desde el punto de vista eminentemente formal no corresponde a un decreto legislativo[2].
Ahora bien, el acto objeto de control, aunque contiene decisiones[3] que guardan relación con las disposiciones del Decreto legislativo 491 de 29 de marzo de 2020[4], fue proferido con anterioridad a éste y su expedición -se reitera- se dio en el marco de la declaratoria del estado de emergencia sanitaria efectuada por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución 385 de 2020, con fundamento en un decreto del Gobierno Nacional (Decreto 457 de 2020) que no se considera legislativo.
En ese orden de ideas, dado que no se cumple la tercera condición legal estatuida en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -desarrollar los decretos legislativos durante los estados de excepción-, el acto no es susceptible de ser analizado, vía judicial, a través del control inmediato de legalidad.
Por consiguiente, forzoso resulta revocar el auto de 2 de abril de 2020, mediante el cual se avocó el control inmediato de legalidad de la Circular 031 del 24 de marzo de 2020, proferida por la presidente de la Agencia de Desarrollo Rural -ADR-. Como consecuencia, se RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR el auto de 2 de abril de 2020, proferido en el asunto de la referencia, en atención a las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Por Secretaria General de la Corporación, ARCHÍVESE el presente proceso.
TERCERO
COMUNÍQUESE esta decisión a la Agencia de Desarrollo Rural -ADR-.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada ----------------------- [1] El Decreto 457 de 2020 no tiene artículo 11. La Circular se debió referir al artículo 3º numeral 11 del citado decreto, norma que establece: “Artículo 3. Garantías para la medida de aislamiento preventivo obligatorio. Para que el aislamiento preventivo obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitirán el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades: // (…) 11.
La cadena de siembra, cosecha, producción, embalaje, importación, exportación, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de semillas, insumos y productos agrícolas, piscícolas, pecuarios y agroquímicos -fertilizantes, plaguicidas, fungicidas, herbicidas-; productos agropecuarios, piscícolas y pecuarios, y alimentos para animales, mantenimiento de la sanidad animal, el funcionamiento de centros de procesamiento primario y secundario de alimentos, la operación de la infraestructura de comercialización, riego mayor y menor para el abastecimiento de agua poblacional y agrícola, y la asistencia técnica.
Se garantizará la logística y el trasporte de las anteriores actividades”. [2] Cabe aclarar que la naturaleza de los decretos que ordenan las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, proferidos en el marco de la emergencia generada por el virus Covid-19, ha suscitado debate al interior de esta Corporación. Sin embargo, actualmente la postura mayoritaria asume que el decreto fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la función ordinaria consagrada en el artículo 189 de la Constitución Política, y no en uso de las facultades excepcionales que le otorga en el artículo 215 del ese ordenamiento constitucional. [3] Por ejemplo, las encaminadas a establecer canales tecnológicos y virtuales de comunicación, a suspender la entrega de proyectos cofinanciados, y a adoptar el sistema de trabajo en casa. [4] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.