ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE INVALIDEZ DE DOCENTE / CÁLCULO DE LOS FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA EN EL IBL DE LA MESADA PENSIONAL - Sobre lo cotizado al sistema / APLICACIÓN DE LA POSICIÓN UNIFICADA POR EL CONSEJO DE ESTADO RESPECTO AL CÁLCULO DEL IBL DE LA MESADA PENSIONAL - Sentencias SU del 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019 / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO [¿Incurrió en defecto sustantivo la providencia judicial cuestionada vía tutela, al establecer que la reliquidación de la pensión de invalidez de docente devengada por la parte actora, debía hacerse con base en el criterio fijado en las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y del 25 de abril de 2019, dictadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a pesar de que en dichas decisiones se definieron unas controversias en torno al cálculo del IBL de las pensiones de jubilación y no de invalidez? (…) [L]a Sala estima que el aludido defecto sustantivo no se configuró, en la medida que la autoridad judicial accionada analizó las pretensiones de la demanda a la luz de las normas que regulan la pensión de invalidez de los docentes, para concluir que en el caso concreto era aplicable el régimen pensional previsto en el Decreto 1848 de 1969, la Ley 4 de 1966 y el Decreto reglamentario 1743 de 1966 en relación con el monto de dicha prestación. A su turno, respecto de los factores salariales el Tribunal de instancia señaló que, así se tratara de una pensión de invalidez, debía atenderse el precedente fijado por el Consejo de Estado, el cual determinó que los factores a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión eran sobre los cuales se hubiera cotizado.
(…) Lo señalado significa que no le corresponde al juez de tutela entrar a debatir las decisiones a las que llegaron los jueces ordinarios, pues ello está dentro de la autonomía funcional del llamado a resolver el caso, por lo que la intervención del juez constitucional se circunscribe a evitar el defecto que se le endilgue a la providencia judicial cuestionada y como en este caso no se acreditó, será denegado el amparo de los derechos fundamentales invocados.
FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1848 DE 1969 / LEY 4 DE 1966 / DECRETO REGLAMENTARIO 1743 DE 1966 / LEY 100 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02272-00(AC) Actor: EYDA VANEGAS JIMÉNEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Eyda Vanegas Jiménez contra el Tribunal Administrativo del Cesar, con ocasión de la decisión proferida el 31 de octubre de 2019 dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 20001 3333 002 2017 00310 00. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora, por conducto de apoderado, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Declarar que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, transgredió los derechos constitucionales al debido procesos, igualdad y acceso a la administración de justicia, con la decisión contenida en la sentencia proferida el día 31 de octubre de 2019, dentro del proceso con radicado 2017/0310, incoado por la señora EYDA VANEGAS JIMÉNEZ.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, dejar sin efecto la providencia referida en el numeral anterior, y se profiera una nueva decisión atendiendo los derechos constitucionales al debido procesos, igualdad y acceso a la administración de justicia”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que laboró como docente oficial para el Departamento del Cesar y que mediante la Resolución nro. 0078 del 14 de febrero de 2017 se le reconoció una pensión de invalidez. Explicó que en el referido acto administrativo no le fueron reconocidos todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, por lo que promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Indicó que el proceso correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que, en sentencia del 22 de abril de 2019, negó las pretensiones de la demanda. Afirmó que, en contra de la precitada decisión, interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Cesar la confirmó en proveído del 31 de octubre de 2019.
Argumentó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, puesto que omitió estudiar y aplicar las normas que regulan la pensión de invalidez y, en su lugar, analizó el asunto de conformidad con la Ley 33 de 1985[1] y 62 de 1985,[2] las cuales rigen la pensión de jubilación y no de invalidez. Agregó que los criterios jurisprudenciales contenidos en las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019 proferidas por el Consejo de Estado no son aplicables para los asuntos en los que se pretende la reliquidación de una pensión de invalidez.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue enviada por correo electrónico el 26 de mayo de 2020 y asignada por reparto el 31 adiado. 3.2. Por auto del 4 de junio de esta anualidad, se admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Cesar; vincular, por tener interés en las resultas del proceso, al Juez Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar y al representante legal de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[3].
Igualmente, se solicitó al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar que allegara copia en archivo digital o físico del expediente correspondiente al proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido por la señora Eyda Vanegas Jiménez bajo el número de radicación 20001 3333 002 2017 00310 00, el cual fue remitido en medio magnético. 3.3.
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional allegó en oportunidad el informe, solicitando la desvinculación por considerar que las funciones y competencias de dicho ministerio no guardan relación con lo pretendido a través de la acción de tutela. 3.4. El Juez Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar envió en término el informe requerido, solicitando denegar la petición de amparo, indicando que en la providencia atacada no se incurrió en defecto sustantivo debido a que el juez natural de la causa analizó el asunto de conformidad con las normas y la jurisprudencia aplicable a la pensión de invalidez. 3.5.
Los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Cesar y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. CUESTIÓN PREVIA Acerca de la solicitud de desvinculación del presente trámite tutelar que formuló el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación, la Sala advierte que dicha petición no es procedente, comoquiera que su llamamiento a este proceso se hizo en calidad de tercero con interés en el resultado del mismo y no como autoridad accionada, lo cual es evidente dada su vinculación a la sentencia que es objeto de tutela.
4.2. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[4] a su vez modificado por el artículo 1 del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,[5] así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019[6], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.3.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[7]: 4.3.1. La señora Eyda Vanegas Jiménez, actuando por conducto de apoderada, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y formuló las siguientes pretensiones: “DECLARATIVAS: 1.
Declarar la nulidad parcial de la Resolución nro. 00078 DEL 14 DE FEBRERO DE 2017, (…) en cuanto le reconoció la PENSIÓN DE INVALIDEZ a mi representado y calculó la mesada pensional sin incluir todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio al cumplimiento del status de pensionado. 2. Declarar que mi mandante tiene derecho a que la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO -, le reconozca y pague una Pensión de Invalidez, a partir del 17 DE AGOSTO DE 2016, equivalente al 100% del promedio de los salarios, sobresueldos, primas y demás factores salariales devengados durante los 12 meses anteriores al momento en que adquirió el status jurídico de pensionado (a), que son los que constituyen la base de liquidación pensional de mi representado.
A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SÍRVASE: 1. Condenar a LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-, a que le reconozca y pague una Pensión de Invalidez, a partir del 17 DE AGOSTO DE 2016, equivalente al 100% del promedio de los salarios, sobresueldos, primas y demás factores salariales devengados durante los 12 meses anteriores al momento en que adquirió el status jurídico de pensionado (a) indicado, que son los que constituyen la base de liquidación pensional de mí representado (…)”. 4.3.2.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar que, en sentencia del 22 de abril de 2019, negó las pretensiones. 4.3.3. En contra de la precitada decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Cesar, en proveído del 31 de octubre de 2019, la confirmó.
4.4. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se tiene lo siguiente: (i) La parte actora agotó todos los medios de defensa que tenía a su alcance, pues interpuso los recursos procedentes en sede judicial; (ii) la irregularidad manifestada concierne al defecto sustantivo; (iii) la situación que se afirma generó la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela y, (iv) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela.
(v) Respecto del requisito de la inmediatez, se advierte que, pese a que la acción de tutela fue presentada pasados los seis (6) meses de haberse notificado la decisión que se ataca[8], habida cuenta que la sentencia controvertida fue proferida el 31 de octubre de 2019 y la tutela radicada el 26 de mayo de 2020, la Sala no puede pasar por alto la situación excepcional que se viene presentando en el país y en general a nivel mundial originada por el virus COVID – 19, que desde el 11 de marzo de 2020 fue declarado por la Organización Mundial de la Salud como una pandemia que representa una amenaza global para la salud pública.
En ese sentido, el Gobierno Nacional a través de los Decretos Legislativos 417 del 17 de marzo de 2020 y 637 del 6 de mayo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la propagación del virus y la extensión de sus efectos. Adicionalmente, mediante la Resolución nro. 385 del 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, se declaró el estado de emergencia sanitaria, el cual fue prorrogado por la Resolución 844 del 26 de mayo de 2020.
A su turno, mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio, el cual también se ha venido prorrogando con algunas modificaciones en cuanto al derecho de circulación de las personas a través de los Decretos 531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020, 749 del 28 de mayo de 2020 y 990 del 9 de julio de 2020.
En consecuencia, ante dicha circunstancia resulta desproporcionado exigirle a la accionante que interpusiera la acción de tutela dentro del plazo de los seis (6) meses. (vi) En cuanto a la relevancia constitucional, el accionante señaló que le fueron vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y a la igualdad.
En relación con el debido proceso, se tiene que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que su núcleo esencial está integrado por las siguientes garantías mínimas[9]: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. Al efecto, una vez revisado el expediente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, se advierte que no existe vulneración o amenaza del núcleo esencial del debido proceso, dado que el medio de control incoado se tramitó ante las autoridades judiciales competentes; se adelantó conforme a las reglas previstas en la ley; no se pretermitió ninguna de las etapas procesales; las partes tuvieron la oportunidad de ejercer su defensa; se garantizó el derecho de contradicción y la publicidad de las actuaciones; por último, las providencias proferidas en el curso del proceso se fundamentaron en derecho, de modo que no está acreditado el requisito de relevancia respecto del debido proceso.
Igual situación ocurre frente al acceso efectivo a la administración de justicia, puesto que el accionante obtuvo dos pronunciamientos judiciales en sede ordinaria que atendieron todos los elementos que constituyen el núcleo esencial del debido proceso; situación distinta es que no hayan sido resueltos a su favor. En cuanto al derecho fundamental a la igualdad, la Sala observa que es posible tener por cumplido el requisito de relevancia constitucional, dado que uno de los reparos de la accionante es que la autoridad judicial resolvió el asunto aplicando los criterios jurisprudenciales de las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019, proferidas por el Consejo de Estado, sin tener en cuenta que las mismas no regulan la reliquidación de la pensión de invalidez.
Por último, aunque la parte actora no lo alegó, la Sala también tendrá por acreditado este requisito frente al derecho a la seguridad social, puesto que su inconformidad tiene que ver con que había lugar a ordenar la reliquidación de la pensión de invalidez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Por ende, ante una eventual vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad social, es procedente descender al estudio del defecto alegado. Defecto sustantivo Este defecto alude al aspecto normativo que sustenta las decisiones judiciales y se erige como causal de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias en consideración a que, si bien la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia, ésta no es absoluta, pues al ser una atribución que emana de la función pública de administrar justicia está limitada por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho[10].
Los criterios señalados suponen que la irregularidad que se invoca debe ser de tal importancia y gravedad que haya dado lugar a una decisión violatoria de derechos fundamentales, pues la configuración del defecto sustantivo no puede darse a partir de cualquier diferencia con la interpretación en que se funda una decisión judicial; ello, ya que el derecho es dinámico y constituye una ciencia cultural en la que bien pueden debatirse vías jurídicas distintas para resolver un mismo caso, y todas ellas resultar razonables y compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales, pues son distintas las escuelas de pensamiento jurídico y variados los métodos de interpretación que se utilizan para resolver un problema.
Precisamente de ello deriva la autonomía de los jueces en su labor de administración de justicia y la necesidad de establecer órganos de cierre. Ahora bien, resulta pertinente precisar que en la jurisprudencia constitucional se han identificado varias situaciones que ponen de presente la existencia de un defecto material en una providencia judicial[11].
En atención a los presupuestos que las configuran, dichos eventos pueden agruparse en i) el defecto sustantivo que plantea un conflicto en relación con la fuente formal de la providencia que se ataca y, ii) el defecto sustantivo en torno al método de interpretación de la norma jurídica que fundamenta la decisión, a saber: • Defecto sustantivo respecto de la fuente: Tiene lugar cuando la sentencia se fundamenta en una norma que indiscutiblemente no es aplicable al caso bajo examen por cuanto, a) es inexistente, b) ha sido declarada contraria a la Constitución, o c) está derogada y por tanto perdió vigencia. Asimismo, tiene lugar este defecto cuando de forma manifiestamente arbitraria y grosera se aplica una norma legal que no se adecúa a la situación fáctica del caso, lo cual debe ser debidamente alegado y probado ante el juez constitucional, a riesgo de desconocerse la autonomía del funcionario judicial que dictó la providencia. • Defecto sustantivo en torno al método: Se configura cuando la fuente formal de la sentencia radica en una norma aplicable al asunto bajo examen, por lo que hay acuerdo al respecto, pero la hermenéutica que de ella se hace no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable y aceptable, o “[…] la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes […]”[12], o cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.
En el caso concreto, la parte actora alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en este defecto por cuanto omitió analizar el asunto de conformidad con las normas que regulan la pensión de invalidez y no de jubilación y como consecuencia de ello aplicó las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019, proferidas por el Consejo de Estado.
La Sala, en aras de determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto sustantivo, estima necesario retrotraerse a lo analizado en la sentencia proferida el 31 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Cesar, donde explicó frente al régimen aplicable a la demandante que: “De acuerdo con el recuento normativo expuesto en precedencia, estima la Sala que, tratándose del reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, a favor de un docente oficial, resulta necesario verificar el momento de su vinculación al servicio para efectos de determinar el régimen pensional aplicable.
En efecto, si la vinculación al servicio se registró con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 el régimen aplicable es el vigente con anterioridad a esa fecha si, por el contrario, la vinculación se registró con posterioridad, no hay duda que el régimen aplicable será el general en pensiones previsto en la Ley 100 de 1993.
En este punto, debe precisarse que cuando la Ley 812 de 2003 hace alusión al régimen anterior, esto es, para los docentes que venían vinculados antes de la entrada en vigencia de la citada norma, dicha norma se refiere finalmente a lo dispuesto en el Decreto Ley 3135 de 1968 y los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978, en cuanto estos contemplan el reconocimiento de una pensión de invalidez a favor de los servidores públicos que experimentaran una pérdida de su capacidad laboral igual o superior al 75%.
Y, en cuanto al monto de la referida prestación, estima la Sala, que el Decreto 1848 de 1969 en su artículo 63 dispuso que el monto de la pensión de invalidez se liquidaría teniendo en cuenta el último salario devengado por el empleado beneficiario de la citada prestación. (…) Revisado el material probatorio allegado al expediente, advierte la Sala que, en efecto, mediante Resolución nro. 00078 del 14 de febrero de 2017 el Secretario de Educación Municipal de Valledupar, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con fundamento en las Leyes 71 de 1988 y 91 de 1989, dispuso el reconocimiento y pago de una prestación pensional por invalidez, a favor de la demandante, por valor mensual de $4.733.230, a partir del 7 de febrero de 2017, equivalente al 100% del promedio salarial del último año, conformado por los factores salariales sueldo básico, prima de antigüedad, prima de vacaciones y prima de navidad, teniendo en cuenta el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral de 100%.
Sin embargo, como ya quedó dicho, la demandante considera que, el monto de la prestación pensional reconocida no tuvo en cuenta la totalidad de los factores salariales que había devengado en el año inmediatamente anterior a su retiro del servicio por invalidez y, para demostrar lo anterior, allegó al expediente copia del certificado de salario devengado en los años 2016-2017 expedido por la referida Secretaría de Educación del Municipio de Valledupar, en el cual se hace constar que la señora EYDA VANEGAS JIMÉNEZ devengó los siguientes factores salariales: asignación básica, bonificación mensual, pagos de incapacidad por enfermedad, prima de antigüedad empleados municipales, prima de navidad, prima de servicios y horas extras (fls. 9 a 10) Así las cosas, estima al Sala que, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, respetó el régimen pensional aplicable a la demandante; respecto de la definición del monto de su prestación pensional por invalidez.
Lo anterior, toda vez que, dado que la vinculación de la actora se efectuó (15 de julio de 1980) con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 como quedó visto a la actora le es aplicable el régimen pensional previsto en el Decreto 1848 de 1969, la Ley 4 de 1966 y su Decreto reglamentario 1743 de 1966 que preceptuaron, respectivamente, que el monto de una prestación pensional,como la que hoy ocupa la atención de la Sala, está determinada por el promedio mensual de los salarios devengados por el empleado dentro del último año en que prestó sus servicio dependiendo, claro está, del porcentaje de disminución de la capacidad laboral del titular del derecho prestacional, que para el caso concreto superaba el 95%.
Frente a lo pretendido en la demanda en relación con la reliquidación de la pensión de invalidez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, el Tribunal accionado dijo: “Ahora, frente a lo que pretende la parte actora, esto es la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, se debe precisar que está Corporación en anteriores oportunidades aplicó la tesis planteada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de fecha 28 de agosto de 2018, Consejero Ponente Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS, dentro del proceso radicado con el nro. 52001-23-33-000-2012-00143-01, en cuanto a la reliquidación pensional de los servidores públicos, la cual pese a que no había sido emitida en un caso como el que se analiza en esta oportunidad, por tratarse de un afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, indiscutiblemente trazaba el camino a seguir en este tipo de circunstancias, ya que definió una serie de subreglas, las cuales podían ser empleadas como herramientas a la hora de resolver problemas jurídicos como el que nos atañe en esta oportunidad.
(…) Según este criterio, no resulta procedente la reliquidación prestacional con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante todo el tiempo en que prestó sus servicios, sino que sólo deben ser incluidos los factores salariales devengados señalados en la ley y sobre los cuales se hubiese efectuado los aportes, norma jurídica o regla de interpretación que contiene una tesis distinta a la que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado a partir de la sentencia del 4 de agosto de 2010, según la cual, en la base de liquidación de la pensión de jubilación ordinaria de los docentes se incluían todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
(…) No obstante, lo anterior, precisamente en razón a que se alegaba que dicha sentencia de unificación no constituía precedente frente al régimen pensional de los docentes, recientemente la Sección Segunda[13]en su función unificadora, salvaguardando los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica, sentó jurisprudencia concretamente frente a los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, y acogió el criterio de interpretación sobre los factores salariales que se deben tener en cuenta para la liquidación de la mesada pensional en el régimen de la Ley 33 de 1985 que fijó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la plurimencionada sentencia del 28 de agosto de 2018 (…).
Los factores que sirven de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En virtud de lo anterior, es claro que al momento de resolver asuntos como el que hoy se discute, por su carácter vinculante y obligatorio se debe aplicar en su integridad el nuevo precedente del Consejo de Estado, en cuanto a los factores salariales que deben tenerse en cuenta al momento de liquidar las pensiones para los docentes, en el entendido que para la liquidación pensional deberá tenerse en cuenta únicamente los factores salariales devengados por éstos en el último año de servicios y/o en el último año antes de adquirir el status, siempre que se encuentren enlistados en la ley y sobre los mismos se hubiere realizado los respectivos aportes.
En ese orden de ideas, en el presente caso, a la liquidación de la pensión de la demandante, no se le pueden incluir factores adicionales a los señalados por la ley, así hayan sido devengados por el servidor durante el tiempo en que prestó sus servicios. En consecuencia, atendiendo el precedente jurisprudencial de unificación reciente de la Sala Plena del Consejo de Estado, a la demandante no le asiste el derecho de que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reliquide su pensión de invalidez teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados mientras prestó el servicio, como quiera que no existe prueba en el expediente de que sobre éstos se hubiesen efectuado los aportes, siendo esta una carga procesal exclusiva de la parte demandante, sin que sea posible que el Juez subsane las falencias probatorias de quien corresponde demostrar los hechos que alega, además por cuanto los factores solicitados no se encuentran señalados en la ley, a excepción de las horas extras, que fueron devengadas por la actora, pero no se acreditó que sobre estas se hubiesen realizado aportes (…)”.
Corolario de lo expuesto, la Sala estima que el aludido defecto sustantivo no se configuró, en la medida que la autoridad judicial accionada analizó las pretensiones de la demanda a la luz de las normas que regulan la pensión de invalidez de los docentes, para concluir que en el caso concreto era aplicable el régimen pensional previsto en el Decreto 1848 de 1969, la Ley 4 de 1966 y el Decreto reglamentario 1743 de 1966 en relación con el monto de dicha prestación. A su turno, respecto de los factores salariales el Tribunal de instancia señaló que, así se tratara de una pensión de invalidez, debía atenderse el precedente fijado por el Consejo de Estado, el cual determinó que los factores a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión eran sobre los cuales se hubiera cotizado.
Por lo explicado, la Sala advierte que la acción de tutela no fue instituida para impugnar o controvertir asuntos fallados en derecho por los jueces de conocimiento de conformidad con su autonomía y competencias constitucionales y legales, como si se tratara de una tercera instancia, pues es un mecanismo excepcional y subsidiario al que pueden acudir los ciudadanos de manera extraordinaria cuando las decisiones judiciales adolezcan de los defectos que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.
Lo señalado significa que no le corresponde al juez de tutela entrar a debatir las decisiones a las que llegaron los jueces ordinarios, pues ello está dentro de la autonomía funcional del llamado a resolver el caso, por lo que la intervención del juez constitucional se circunscribe a evitar el defecto que se le endilgue a la providencia judicial cuestionada y como en este caso no se acreditó, será denegado el amparo de los derechos fundamentales invocados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación, conforme con lo explicado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela instaurada por la señora Eyda Vanegas Jiménez en contra del Tribunal Administrativo del Cesar, acorde con las razones explicadas en precedencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado (salva voto) ----------------------- [1] “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público”. [2] "Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985". [3] Esta orden se cumplió el 8 de junio de 2020. [4] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [5] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [6] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [7] Lo que se desprende del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 20001 3333 002 2017 00310 01. [8] Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201- 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. [9] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2018. [10] Corte Constitucional, Sentencia T-757 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera, en la cual se reitera lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, SU-400 de 2012 M.P. (e): Adriana María Guillén Arango, SU-416 de 2015 M.P.: Alberto Rojas Ríos y SU-050 de 2017 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [12] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera. [13] Sentencia SUJ – 014 CE S2 2019.
Veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019).