63001-33-33-002-2019-00196-01 — Consejo de Estado

63001-33-33-002-2019-00196-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERAAuto2020-06-26

Ponente: Oswaldo Giraldo López

Actor: Gloria Yolanda Espitia Peña·Demandado: Departamento Del Quindío, Municipio De Pijao, Instituto Nacional De Vías - Invías Y Corporación Autónoma Regional Del Quindío

De qué trata

Síntesis: En el caso concreto, el Municipio de Pijao y el Departamento de Quindío alegan la imposibilidad de acatar las órdenes en los términos impuestos en la providencia recurrida, al considerar, de un lado, que las obras de bioingeniería ordenadas son improcedentes técnicamente, además de insuficientes para reabrir la vía Río Verde - Pijao, y, de otro, que las órdenes referidas a Río Lejos no tienen relación con las pretensiones de la acción popular. Específicamente, los recursos de alzada cuestionan las órdenes impuestas en los ordinales 2° y 3° del numeral primero de la providencia proferida por el a quo. (…) [L]a Sala encuentra que, para lograr la estabilidad del talud y, de esta manera, habilitar el tránsito por la vía Río Verde - Pijao, no serían adecuadas ni suficientes las medidas provisionales decretadas, dadas su generalidad y falta de identificación de sitios a intervenir, sino que se requiere de una solución que garantice estabilidad en el punto crítico que se ha identificado como determinante del cierre, así como su recuperación. En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que los estudios para la estabilización y recuperación de la banca en el km 9+800 mts. de la vía Rio Verde - Pijao, antes referidos, son el resultado del contrato de consultoría celebrado por el Departamento de Quindío como consecuencia del acto administrativo que ordenó el cierre de la vía, la Sala dispondrá como medida cautelar la intervención propuesta en dicha consultoría oficial, en razón a que lo que ella evidencia es lo que realmente está acreditado en esta etapa procesal, sin perjuicio de las demás órdenes que puedan impartirse en la sentencia que ponga fin al proceso. La Sala precisa que esta medida debe ser cumplida por el Departamento del Quindío por tratarse la intervención sobre una vía de carácter secundario a cargo de dicha entidad territorial. (…) De igual forma, teniendo en cuenta que la orden prevista en el ordinal 4º del numeral primero del auto impugnado recae respecto de una vía secundaria, Córdoba - Pijao, la Sala modificará lo dispuesto en dicho numeral y, en consecuencia, ordenará al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO que adopte las medidas administrativas y presupuestales para que, dentro del plazo de dos (2) meses, se asignen los recursos necesarios que permitan realizar el mantenimiento preventivo y correctivo a la vía Córdoba - Pijao. Por último, en consonancia con lo anterior, la Sala modificará lo dispuesto en el ordinal 1º del numeral primero del auto impugnado para, en su lugar, ordenar al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, al MUNICIPIO DE PIJAO y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO que, en el ámbito de sus respectivas competencias funcionales, y con estricta observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, ejerzan vigilancia permanente sobre cualquier situación de riesgo que pueda presentarse en la vía Río Verde - Pijao, sin perjuicio de las pruebas que se decreten en el proceso por parte del Tribunal para identificar los demás puntos críticos de la vía.ACCIÓN POPUAR / ACREDITACIÓN DE LA FIGURA DE LA COADYUVANCIA RESPECTO AL MINISTERIO PÚBLICO - Está limitada al marco de las pretensiones formuladas por el actor popular / FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - El juez puede abordar el estudio sobre derechos e intereses colectivos no invocados, siempre y cuando guarden relación con la causa petendi / EXTRALIMITACIÓN EN LA MEDIDA CAUTELAR DECRETADA EN PRIMERA INSTANCIA - Al excederse del marco de la causa petendiCon respecto a la orden de adoptar medidas administrativas y presupuestales para que se asignen o prioricen los recursos que permitan realizar las acciones necesarias para evitar deslizamientos de los taludes del Río Lejos, su represamiento y avenidas torrenciales catastróficas invernales, los recurrentes afirmaron que dicha medida no tiene relación con las pretensiones incoadas por la actora popular. (…) [Ahora bien, la Sala observa que,] [e]l Ministerio Público coadyuvó la demanda y en su escrito de intervención, además, cuestionó el actuar de las entidades demandadas frente a la amenaza que representa para el municipio de Pijao el estado actual del río Lejos, así: respecto de la Corporación Autónoma Regional del Quindío CRQ señaló que, a su juicio, “[…] no ha prestado el acompañamiento necesario al municipio de Pijao, en lo que tiene que ver con la intervención de las cárcavas y con la descolmatación del Río Lejos, actividades necesarias para la reducción de los riesgos de inundación por avenidas torrenciales que amenazan los derechos colectivos a la seguridad, la prevención de desastres y el goce de un ambiente sano. […]”; y frente al Departamento del Quindío, adujo que, “siendo el gobernador la cabeza principal en el Departamento del Quindío y jefe de la administración seccional, tiene el deber de realizar todas las gestiones que estén a su alcance para dar solución a la problemática que se está presentando en el municipio de Pijao Quindío con la amenaza de desbordamiento del río lejos, […]”. Conforme a lo anterior, la solicitud de coadyuvancia amplió los supuestos fácticos expuestos en el escrito inicial de la acción popular e incluyó los hechos relacionados con rio Lejos. Sin embargo, debe destacarse que el mismo Ministerio Público delimitó su intervención en la solicitud de aclaración presentada contra el auto que decretó la medida cautelar. (…) Sobre lo anterior, resulta pertinente señalar que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la figura de la coadyuvancia en las acciones populares está limitada al marco de las pretensiones formuladas por el actor popular, así como a los hechos expuestos en la demanda. (…) Así mismo, debe observarse que el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados, pero siempre que éstos, dentro del marco de la causa petendi, guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso. (…) En este orden de ideas, considera la Sala que no había lugar en este asunto a la medida cautelar dispuesta en el ordinal 3º del numeral primero del resuelve del auto impugnado. En efecto, esta orden excede el marco delimitado en la causa petendi, pues no se advierte una relación directa entre la situación descrita por el actor popular, derivada de las malas condiciones en que se encuentra la vía Río Verde - Pijao y el consecuente cierre de dicho corredor vial, con los hechos referidos a los problemas del cauce del río Lejos por la existencia de material que puede llegar a formar avenidas torrenciales, generar inundaciones y otros daños que pueden afectar el municipio.ACCIÓN POPULAR / SOLICITUD DE REVOCATORIA DE LA MEDIDA CAUTELARDe otro lado, la Corporación Autónoma Regional del Quindío solicitó que se revocara el auto impugnado, al considerar que sus competencias en el Sistema Nacional de Riesgo son de carácter subsidiario, mientras que las de Alcaldes y Gobernadores son de carácter principal. (…) [L]a Sala precisa que la Corporación Autónoma Regional del Quindío deberá cumplir lo dispuesto en el numeral 3.1.1. de esta providencia, referente a ejercer la vigilancia permanente sobre cualquier situación de riesgo que pueda presentarse en la vía Río Verde - Pijao, de acuerdo con sus competencias legales y en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. (…) En el anterior contexto, i) se modificarán las órdenes proferidas en los ordinales 1°, 2° y 4° del numeral primero del auto proferido el 6 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo del Quindío; ii) se revocará la orden contenida en el ordinal 3° del citado numeral del auto impugnado; y iii) se confirmará en lo demás.

ACCIÓN POPULAR / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE DECRETÓ MEDIDAS CAUTELARES / AUTO QUE RESUELVE MODIFICACIÓN DE MEDIDA CAUTELAR - Se adicionan órdenes tendientes a mitigar la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados En el caso concreto, el Municipio de Pijao y el Departamento de Quindío alegan la imposibilidad de acatar las órdenes en los términos impuestos en la providencia recurrida, al considerar, de un lado, que las obras de bioingeniería ordenadas son improcedentes técnicamente, además de insuficientes para reabrir la vía Río Verde – Pijao, y, de otro, que las órdenes referidas a Río Lejos no tienen relación con las pretensiones de la acción popular.

Específicamente, los recursos de alzada cuestionan las órdenes impuestas en los ordinales 2° y 3° del numeral primero de la providencia proferida por el a quo. (…) [L]a Sala encuentra que, para lograr la estabilidad del talud y, de esta manera, habilitar el tránsito por la vía Río Verde - Pijao, no serían adecuadas ni suficientes las medidas provisionales decretadas, dadas su generalidad y falta de identificación de sitios a intervenir, sino que se requiere de una solución que garantice estabilidad en el punto crítico que se ha identificado como determinante del cierre, así como su recuperación. En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que los estudios para la estabilización y recuperación de la banca en el km 9+800 mts. de la vía Rio Verde – Pijao, antes referidos, son el resultado del contrato de consultoría celebrado por el Departamento de Quindío como consecuencia del acto administrativo que ordenó el cierre de la vía, la Sala dispondrá como medida cautelar la intervención propuesta en dicha consultoría oficial, en razón a que lo que ella evidencia es lo que realmente está acreditado en esta etapa procesal, sin perjuicio de las demás órdenes que puedan impartirse en la sentencia que ponga fin al proceso.

La Sala precisa que esta medida debe ser cumplida por el Departamento del Quindío por tratarse la intervención sobre una vía de carácter secundario a cargo de dicha entidad territorial. (…) De igual forma, teniendo en cuenta que la orden prevista en el ordinal 4º del numeral primero del auto impugnado recae respecto de una vía secundaria, Córdoba - Pijao, la Sala modificará lo dispuesto en dicho numeral y, en consecuencia, ordenará al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO que adopte las medidas administrativas y presupuestales para que, dentro del plazo de dos (2) meses, se asignen los recursos necesarios que permitan realizar el mantenimiento preventivo y correctivo a la vía Córdoba – Pijao.

Por último, en consonancia con lo anterior, la Sala modificará lo dispuesto en el ordinal 1º del numeral primero del auto impugnado para, en su lugar, ordenar al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, al MUNICIPIO DE PIJAO y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO que, en el ámbito de sus respectivas competencias funcionales, y con estricta observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, ejerzan vigilancia permanente sobre cualquier situación de riesgo que pueda presentarse en la vía Río Verde – Pijao, sin perjuicio de las pruebas que se decreten en el proceso por parte del Tribunal para identificar los demás puntos críticos de la vía. ACCIÓN POPUAR / ACREDITACIÓN DE LA FIGURA DE LA COADYUVANCIA RESPECTO AL MINISTERIO PÚBLICO - Está limitada al marco de las pretensiones formuladas por el actor popular / FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - El juez puede abordar el estudio sobre derechos e intereses colectivos no invocados, siempre y cuando guarden relación con la causa petendi / EXTRALIMITACIÓN EN LA MEDIDA CAUTELAR DECRETADA EN PRIMERA INSTANCIA - Al excederse del marco de la causa petendi Con respecto a la orden de adoptar medidas administrativas y presupuestales para que se asignen o prioricen los recursos que permitan realizar las acciones necesarias para evitar deslizamientos de los taludes del Río Lejos, su represamiento y avenidas torrenciales catastróficas invernales, los recurrentes afirmaron que dicha medida no tiene relación con las pretensiones incoadas por la actora popular.

(…) [Ahora bien, la Sala observa que,] [e]l Ministerio Público coadyuvó la demanda y en su escrito de intervención, además, cuestionó el actuar de las entidades demandadas frente a la amenaza que representa para el municipio de Pijao el estado actual del río Lejos, así: respecto de la Corporación Autónoma Regional del Quindío CRQ señaló que, a su juicio, “[…] no ha prestado el acompañamiento necesario al municipio de Pijao, en lo que tiene que ver con la intervención de las cárcavas y con la descolmatación del Río Lejos, actividades necesarias para la reducción de los riesgos de inundación por avenidas torrenciales que amenazan los derechos colectivos a la seguridad, la prevención de desastres y el goce de un ambiente sano. […]”; y frente al Departamento del Quindío, adujo que, “siendo el gobernador la cabeza principal en el Departamento del Quindío y jefe de la administración seccional, tiene el deber de realizar todas las gestiones que estén a su alcance para dar solución a la problemática que se está presentando en el municipio de Pijao Quindío con la amenaza de desbordamiento del río lejos, […]”.

(…) Sobre lo anterior, resulta pertinente señalar que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la figura de la coadyuvancia en las acciones populares está limitada al marco de las pretensiones formuladas por el actor popular, así como a los hechos expuestos en la demanda. (…) Así mismo, debe observarse que el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados, pero siempre que éstos, dentro del marco de la causa petendi, guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso.

(…) En este orden de ideas, considera la Sala que no había lugar en este asunto a la medida cautelar dispuesta en el ordinal 3º del numeral primero del resuelve del auto impugnado. En efecto, esta orden excede el marco delimitado en la causa petendi, pues no se advierte una relación directa entre la situación descrita por el actor popular, derivada de las malas condiciones en que se encuentra la vía Río Verde – Pijao y el consecuente cierre de dicho corredor vial, con los hechos referidos a los problemas del cauce del río Lejos por la existencia de material que puede llegar a formar avenidas torrenciales, generar inundaciones y otros daños que pueden afectar el municipio.

ACCIÓN POPULAR / SOLICITUD DE REVOCATORIA DE LA MEDIDA CAUTELAR De otro lado, la Corporación Autónoma Regional del Quindío solicitó que se revocara el auto impugnado, al considerar que sus competencias en el Sistema Nacional de Riesgo son de carácter subsidiario, mientras que las de Alcaldes y Gobernadores son de carácter principal. (…) [L]a Sala precisa que la Corporación Autónoma Regional del Quindío deberá cumplir lo dispuesto en el numeral 3.1.1. de esta providencia, referente a ejercer la vigilancia permanente sobre cualquier situación de riesgo que pueda presentarse en la vía Río Verde – Pijao, de acuerdo con sus competencias legales y en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

(…) En el anterior contexto, i) se modificarán las órdenes proferidas en los ordinales 1°, 2° y 4° del numeral primero del auto proferido el 6 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo del Quindío; ii) se revocará la orden contenida en el ordinal 3° del citado numeral del auto impugnado; y iii) se confirmará en lo demás. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 63001-33-33-002-2019-00196-01(AP)A Actor: GLORIA YOLANDA ESPITIA PEÑA Demandado: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, MUNICIPIO DE PIJAO, INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Pijao, el Departamento del Quindío y de la Corporación Autónoma Regional del Quindío en contra del auto proferido el 6 de agosto de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Quindío decretó medidas cautelares en este asunto.

I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1.- Las solicitudes de medida cautelar 1.1.1. La ciudadana Gloria Yolanda Espitia Peña interpuso acción popular en contra del Departamento del Quindío, el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS y el Municipio de Pijao, por la presunta vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de los habitantes del municipio de Pijao y de quienes, de manera permanente o eventual, utilizan la vía principal que va de Río Verde a dicho municipio, como consecuencia de las malas condiciones en que se encuentra la misma por el deterioro del pavimento, el deslizamiento de tierra, las aguas de escorrentía que bajan por ésta y la obstrucción de las cunetas, entre otras razones.

Específicamente, señala tres puntos de dicho corredor que han sido afectados por derrumbes, a saber: i) kilómetro uno (1) de rio Verde; ii) kilómetro tres (3); y iii) kilómetro nueve punto ocho (9.8). Posteriormente, en escrito separado, la actora popular solicitó el decreto de medidas cautelares, con el fin de hacer cesar el peligro inminente al que están expuestas las personas que transitan por dicho lugar, ya que las obras requeridas para la rehabilitación de la vía son a largo plazo, y se necesita de medidas inmediatas que eviten su deterioro.

En ese sentido, solicitó: “1. [E]l mantenimiento de la vía, realizando limpieza de cunetas, desviación de aguas de escorrentía […]” y “2. Que el ente territorial competente lleve a cabo intervenciones que eviten continuar el deterioro de la vía mientras se lleve a cabo los trámites internos para que se realicen las obras que permitan restablecer la movilidad de la misma hacia el Municipio de Pijao”. 1.1.2.

El Personero Municipal de Pijao presentó escrito de coadyuvancia de la demanda en el cual solicita que, además del derecho invocado por la accionante, se proteja el derecho colectivo al goce de un ambiente sano. Así mismo, solicita que se decreten las siguientes medidas cautelares en consideración a la precaria situación que viven los habitantes del municipio de Pijao: “1- Se ordene al Departamento del Quindío a través del Gobernador del Quindío que se realice las obras preventivas para el control de la erosión y conducción de aguas hasta sitios estables en los tres puntos neurálgicos en un término perentorio. 2- Se ordene al Departamento del Quindío a través del Gobernador del Quindío que se realice la planeación, evaluación y ejecución del sistema de obras de arte acorde con las condiciones climáticas y condiciones ambientales de la vía que de Rio verde conduce al municipio de Pijao en un término perentorio. 3- Asegurar el óptimo mantenimiento de las obras de arte para evitar el taponamiento de cunetas y obras de arte en la vía que de Rio verde conduce al municipio de Pijao en un término perentorio. 4- Se realice la limpieza de cunetas y remoción de material en la vía producto de deslizamientos en un término perentorio y o de inmediato para prevenir el deterioro de toda la vía que de rio verde conduce al municipio de Pijao. 5- Implementación de técnicas de Bioingeniería preventivo (sic) a lo largo de toda la vía en un término perentorio, para la conducción de aguas y prevención de la erosión en la vía que de Rio verde conduce al municipio de Pijao. 6- Se realice una identificación de los puntos críticos de la vía que de Rio verde conduce al municipio de Pijao en un término perentorio, y posteriormente se realice la intervención para superar posibles afectaciones a las personas que frecuentan y hacen tránsito en la vía. 7- Se realicen obras de estabilización del talud en el kilómetro 9+800 de la vía que de Rio verde conduce al municipio de Pijao.

Y una vez estabilizado se conceda permiso para transitar en la vía a un solo carril, de manera provisional hasta que se materialicen los proyectos que se pretendan ejecutar en un término perentorio.” 1.1.3. El Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia presentó escrito de coadyuvancia a la demanda, en el cual solicita que, además del derecho invocado por la actora popular, se protejan los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.

Así mismo, solicita la vinculación de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, y en documento aparte requiere el decreto de la siguiente medida cautelar: “5.1 Ordenar al departamento del Quindío en coordinación con la Corporación Autónoma Regional del Quindío, para lograr la reapertura de la vía, la realización e implementación de todas las acciones previstas en el concepto técnico rendido por el doctor José Horacio Rivera Posada […]”.

Como fundamento de la solicitud cautelar señaló que el municipio de Pijao se encuentra en una zona de alto riesgo y que, de acuerdo a un estudio elaborado por la Universidad La Gran Colombia, en el municipio se pueden identificar cuatro niveles de amenaza derivados de la alta susceptibilidad de sufrir movimientos en masa, de las inundaciones y crecientes súbitas, y del alto riesgo sísmico por efecto de estructuras geológicas activas.

Afirma que, en atención a las altas precipitaciones en el primer semestre de 2019, la falta de mantenimiento de la vía, el mal manejo de las escorrentías y la inadecuada utilización del suelo en los cultivos adyacentes a la vía, se produjo la pérdida de la banca en el Km 9+800 de la vía Verde – Pijao, lo que llevó al cierre total de la misma y a la habilitación, como ruta alterna, de la vía que conduce del municipio de Córdoba al municipio de Pijao, la cual también presenta problemas para su tránsito.

Adujo que, ante la falta de soluciones definitivas y de fondo de los problemas de movilidad y acceso al casco urbano del municipio por parte de las autoridades competentes, se solicitó concepto técnico del ingeniero José Horacio Rivera Posada, quien en su informe plantea soluciones inmediatas para la rehabilitación de la vía de manera provisional, hasta tanto la administración la restablezca de forma definitiva.

Explicó que los presupuestos para que se adopten las medidas planteadas se cumplen en virtud del principio de precaución, ya que “en el caso concreto existe un principio de certeza científica, expresado en el concepto que la decisión que se adopte tiene la finalidad de evitar el deterioro progresivo de todos los sectores de la vía afectados por las escorrentías mal manejadas y de los recursos naturales y el medio ambiente (suelo, subsuelo y flora), los daños serían graves e irreversibles si no se toman las medidas planteadas”.

Afirmó que la Corporación Autónoma Regional del Quindío, CRQ, no ha prestado el acompañamiento necesario al municipio de Pijao con relación a la intervención de las cárcavas y con la descolmatación del Río Lejos, actividades necesarias para la reducción de los riesgos de inundación por avenidas torrenciales que amenazan los derechos colectivos a la seguridad, la prevención de desastres y el goce de un ambiente sano. Aunado a lo anterior, asegura que ha sido poco el aporte que ha brindado la CRQ en la intervención que hay que realizar sobre las cárcavas que amenazan con deslizamientos producto de la erosión sufrida a causa de actividades antrópicas como la ganadería, entre otras. 1.1.4.

Por último, la señora Liliana Mónica Flórez, en nombre de la Fundación Pijao Cittaslow, coadyuvó la acción constitucional y allegó informe suscrito por el Ingeniero Horacio Rivera, y aseguró que con la propuesta de bioingeniería planteada en dicho documento se solucionaría el cierre de la vía Río Verde - Pijao, destacando que la ciudadanía estaría dispuesta a apoyar en especie, mano de obra, maquinaria, guadua y material vegetal los trabajos, por lo que solo se requeriría el permiso de la Gobernación para la realización de las obras.

De igual forma, solicitó como medida cautelar que “[…] de manera oportuna e inmediata se habilite el km 9 con las obras propuestas por el Doctor HORACIO RIVERA, y se dé fin al traumatismo que el cierre de esta vía a (sic) generado a la población escolar, los campesinos del área, los emprendedores, el alza de los productos básicos de la canasta familiar, la notable disminución del flujo de viajeros hacia Pijao, y la consiguiente crisis económica derivada de este cierre.” 1.2.- Traslado de las solicitudes Por Secretaría del Tribunal Administrativo del Quindío se corrió traslado de las solicitudes de medida cautelar, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 233 del C.P.A.C.A., término dentro del cual las entidades accionadas[1] guardaron silencio. 1.3.- La providencia recurrida 1.3.1.

El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto proferido el 6 de agosto de 2019[2], resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECRETAR como medidas cautelares, conforme a lo previamente expuesto, se ORDENA al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, al MUNICIPIO DE PIJAO y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO, que en el ámbito de sus respectivas competencias funcionales, y con estricta observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, adopten las medidas administrativas y presupuestales para que en los plazos establecidos para cada actividad, se asignen o prioricen los recursos que permitan: 1.

La realización de la identificación de los puntos críticos de la vía RÍO VERDE – PIJAO (Un (1) mes desde la expedición de este auto). 2. Las obras de bioingeniería necesarias para lograr la reapertura de la vía RÍO VERDE – PIJAO, señaladas en el concepto técnico rendido por el doctor José Horario Rivera Posada, con el fin que evitarse o mitigarse desastres y afectación de la seguridad de la comunidad del municipio de Pijao (Dos (2) meses desde la expedición de este auto); tales como: 1.

Construcción de sistemas de trinchos vivos escalonados en guadua; abajo como disipadores de energía de aguas de escorrentía, hasta hacer entrega en el drenaje natural. 2. Mantenimiento periódico de las cunetas y cajas colectoras de agua de escorrentías para que no se colmaten y se enmalecen. 3. Recuperación de las bancas con compactación del terreno, nivelación de la vía con afirmado donde sea posible y sellamiento de grietas. 4.

Construcción de terrazas escalonadas en tierra compactada para favorecer la escorrentía, a distancia entre ellas de un metro. 5. Siembra de estacas vivas como complemento biológico para conformar una estructura totalmente viva. 6. Aseguramiento de taludes con cultivos y árboles con sistema radical profundo. 7. Construcción de cunetas, de cajas colectoras de agua de escorrentía cada 50 metros y de ventanas de desvío del agua desde la parte alta de la vía y cada 10 metros de la carretera. 8.

Estabilización del talud en el kilómetro 9+800 de la vía. 3. Se ordena al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, al MUNICIPIO DE PIJAO y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO, disponer de las acciones necesarias para evitar deslizamientos de los taludes laterales del río Lejos, represamiento del mismo y avenidas torrenciales catastróficas en períodos invernales (Dos (2) meses desde la expedición de este auto), tales como: 1.

La realización del dragado del Río por el centro del cauce, profundizándolo para que vuelva a su normalidad de otras cárcavas y la construcción de terrazas y trinchos vivos escalonados en la quebrada existente en la cabeza de la cárcava Las Pizarras, que eviten movimientos de masa. 2. Colocar el material del dragado recostado contra los taludes laterales, conformando un muro en piedra en ambas márgenes del Río, para evitar desbordamiento del mismo, hacia la vía y propiedades vecinas. 3.

Aumentar el muro en piedra que está protegiendo el poblado del municipio de Pijao. 4. Sembrar gran cantidad de guadua, ocupando si es posible, los 30 metros a lado y lado del Río, tal como lo exige la Ley de Rondas Hídricas. 4. Realizar manteniendo preventivo y correctivo a la vía CÓRDOBA – PIJAO, para lo cual tendrán dos (2) meses desde la expedición de este auto.

SEGUNDO

COMUNÍQUESE la presente medida provisional, al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, al MUNICIPIO DE PIJAO y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO, para que una vez realizadas las acciones ordenadas en este auto, informen al despacho sobre las mismas, exhortándoseles para que den cumplimiento a las órdenes impartidas, so pena del trámite incidental por desacato consagrado en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.” Como fundamentos de la decisión, señaló que la solicitud de la medida cautelar cumple con los requisitos que ha previsto la ley y la jurisprudencia para su decreto, en tanto que: i) la demanda está razonablemente fundada en derecho, pues se pretende la protección de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente consagrado en el literal l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998 de los habitantes del municipio y de los que transitan por el sector vial que de Río Verde conduce a Pijao; ii) la acción popular no requiere legitimación especial por activa para demandar, como quiera que puede ser interpuesta por cualquier persona y sin necesidad de abogado, encontrándose en este caso integrada la parte actora por la abogada Gloria Yolanda Espitia Peña, el Personero Municipal de Pijao, el Procurador Judicial para asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia y otra ciudadana; iii) de las pruebas que obran en el expediente, se advierte que resultaría más gravoso para el interés público negar las medidas solicitadas que concederlas, debido a la existencia de múltiples amenazas identificadas en el municipio de Pijao, en especial ambientales, y a que el cierre total de la vía principal no solo perjudica económicamente a su población, sino que pone en riesgo a toda la comunidad, pues ante una emergencia no podría ser evacuada ni atendida de manera oportuna y/o con la maquinaria necesaria, dado que la vía alterna que está habilitada para llegar o salir de esa población tiene restricciones de tránsito; y iv) de la revisión del material probatorio, se encuentra acreditado el perjuicio irremediable que se podría seguir causando a la comunidad en caso de no decretarse la medida, “ya que las obras de bioingeniería propuestas en el informe técnico y solicitadas como medidas cautelares, constituyen a su vez medidas preventivas a fin de mitigar los impactos ambientales y en consecuencia que los fenómenos de movimientos de masa se agudicen”.

Así mismo, afirma que existe una problemática asociada con la pérdida de la banca en varios puntos de la carretera que generaron el cierre total de la vía RÍO VERDE - PIJAO y el decreto de calamidad pública en el Municipio de Pijao; además, que en el informe técnico se señaló el posible aumento de cárcavas y deslizamientos de las laderas de los ríos e inundaciones por material de río acumulado en el centro de la fuente hídrica.

Adujo que “las Leyes 99 de 1993, 618 de 2003 y 1523 de 2012 señalan que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y en ese orden deben prevenir desastres con medidas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia, y de conformidad con los principios generales ambientales aun cuando no se tenga certeza científica absoluta se dará aplicación al principio de precaución cuando exista peligro de daño grave e irreversible para adoptar las medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”.

Concluyó que, para esta etapa inicial en la que se encuentra el proceso, “aparece acreditado de manera objetiva y razonable que se está ante un peligro de daño grave e irreversible de un determinado ecosistema o recurso (suelo), por lo que las medidas cautelares resultan procedentes y necesarias para prevenir como parar hacer cesar el peligro que está causando”. 1.3.2.

Respecto de la anterior providencia, el Ministerio Público presentó solicitud de aclaración[3], en el sentido de indicar que la acción popular y el trámite cautelar tienen relación con la problemática que se presenta en la vía Río Verde – Pijao, por lo que las medidas cautelares ordenadas con respecto a Río Lejos no son objeto de este proceso y, por el contrario, se estudian en otra acción popular que también se tramita ante el mismo Tribunal. 1.3.3.

El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante providencia proferida el 29 de agosto de 2019[4], rechazó por improcedente la solicitud de aclaración, al considerar que las manifestaciones realizadas por el Procurador no tienen relación con puntos o aspectos de la providencia que ofrezcan duda y, al contrario, son reparos que tienen como fin que se reforme la decisión. Afirmó que en el auto cuestionado se explicó la necesidad de prevenir el peligro con las medidas cautelares ordenadas, entre ellas, las relacionadas con el río Lejos de Pijao, cuando se advierten riesgos de la población del municipio de Pijao ante la emergencia natural como la descrita en el Informe Técnico rendido por el ingeniero Rivera Posada, en atención a que el cauce del río Lejos se encuentra obstruido en su totalidad con material de esquistos pizarrosos que pueden dar lugar a la formación de avenidas torrenciales y repercutir en inundaciones y daños aguas abajo, donde se encuentra el municipio.

Agregó que el juez de la acción popular puede decretar de oficio las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado; y que, de acuerdo con la flexibilización del principio de congruencia, en beneficio de la protección de los derechos e intereses colectivos, el juez popular puede pronunciarse sobre derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados, siempre y cuando tenga una estrecha relación con los derechos respecto de los cuales sí haya existido una solicitud expresa de protección. Por último, señaló que en la sentencia proferida el 15 de noviembre de 2018, dentro de la acción popular tramitada bajo el radicado 63001-2333- 000-2018-00036-00, se impartieron medidas de recuperación ambiental relacionadas con actividades de reforestación dentro de las zonas afectadas con el desbordamiento del río Lejos el 8 de noviembre de 2017 y las zonas aledañas a su cauce y no sobre el cauce mismo del río. 1.4.- Fundamentos de los recursos de apelación 1.4.1.

El apoderado judicial del Municipio de Pijao interpuso recurso de apelación[5] en contra del auto del 6 de agosto de 2019, específicamente de las órdenes previstas en los puntos No. 2 y 3 del numeral 1° de la parte resolutiva, al considerar que: i) no se tuvo en cuenta la difícil situación económica y financiera por la que atraviesa el ente territorial; ii) los plazos señalados por el Tribunal son demasiado cortos para resolver de fondo la problemática planteada; iii) las obras de bioingeniería ordenadas en la medida cautelar no son suficientes para ordenar la reapertura de la vía, pues para que ello ocurra se deben realizar obras de bioingeniería de mayor complejidad técnica a las mencionadas en el informe del ingeniero agrónomo Rivera Posada, las cuales, además, deben ejecutarse en conjunto con obras civiles de ingeniería. Lo anterior, de acuerdo con el concepto emitido por los ingenieros civiles de la administración municipal y departamental con base en los resultados de la consultoría contratada por el Departamento del Quindío mediante contrato No. 006 de 2019[6].

Agrega que, teniendo en cuenta que la vía Río Verde – Pijao es secundaria y se encuentra a cargo del departamento, se acoge a los lineamientos descritos en el citado informe. iv) las obras ordenadas son improcedentes técnicamente, por lo que no es posible jurídicamente que la administración realice gestiones administrativas y presupuestales para llevar a cabo las actividades de bioingeniería en los términos en que fueron impuestas. iv) las órdenes impartidas respecto del río Lejos no tienen relación con las pretensiones incoadas por la actora popular, las cuales únicamente están encaminadas a la ejecución de actividades para la preservación de taludes y realización de obras de rehabilitación en diferentes puntos del corredor vial Río Verde – Pijao.

Sin perjuicio de lo anterior, afirma que, en cumplimiento de la medida cautelar proferida dentro de la acción popular con radicado número 63001-2333-000-2018-00036-00, se han realizado acciones de mitigación de riesgos en el sector de las cárcavas de las Camelias y las Pizarras. Estima que estas órdenes son improcedentes, en tanto que la administración departamental cuenta con la aprobación del proyecto denominado “Construcción de obras de mitigación sobre el Río Lejos del municipio de Pijao del Departamento del Quindío”, por valor de $8.725.329.896, el cual prevé la construcción de muros de contención para mitigar los procesos de inundación y socavación lateral del río Lejos, y que se encuentra actualmente en etapa precontractual.

Por último, manifiesta que la Corporación Autónoma Regional de Quindío realizó “Estudio Hidrológico e Hidráulico con el objeto de identificar las manchas de inundación para diferentes periodos de retorno (2.5, 10, 25, 50 y 100 años) a lo largo del río Lejos cerca de la zona urbana del municipio de Pijao, departamento del Quindío”, con fundamento en el cual se recomendó realizar un estudio de transporte de sedimentos y transporte de material, carga anual de sedimentos en el cauce y determinación de volumen máximo a extraer en el rio Lejos. 1.4.2.

El apoderado judicial del Departamento del Quindío interpuso recurso de apelación[7] solicitando que se revoquen las órdenes contenidas en los puntos 2 y 3 del numeral primero de la parte resolutiva de la providencia que decretó medidas cautelares. Como fundamento de la solicitud, se exponen los mismos argumentos mencionados en el escrito de apelación del municipio de Pijao.

Adicionalmente, señala que el Tribunal no tuvo en cuenta la idoneidad del Ingeniero Agrónomo que rindió el informe técnico en el que se fundamentaron las medidas cautelares, ya que, al ser un asunto de construcción de vías públicas, quien tiene la experticia para elaborar este tipo de dictámenes es un ingeniero civil con experiencia o estudios en geotecnia y/o vías o transporte.

Agrega que, aunque los soportes de su hoja de vida indican que es Doctor en Ingeniería, área de aprovechamiento de recursos hidráulicos; Mágister en Suelos y Aguas; y especialista en uso de suelos, aguas y bosques, ello por sí sólo no lo acredita como la persona idónea para rendir informes técnicos en temas relacionados con vías públicas.

Manifiesta que las conclusiones del informe no tienen fundamentos técnicos, pues no obra en el expediente soporte experimental que las respalde; por el contrario, lo que se advierte es que son el resultado únicamente del examen visual del ingeniero en el recorrido que realizó por la vía Rio Verde – Pijao, pues nada se dijo sobre muestras, estudios de laboratorio, o un aspecto similar.

Aduce, a manera de ejemplo, que “[…] en el auto se dice, en relación con la figura 11, “… se observa el sitio de hundimiento de la banca, el cual se debe raspar, es decir…”, lo cual confirma que lo único que se hizo fueron observaciones, es decir, revisiones visuales, y se indican comportamientos a realizar, los cuales son enunciativos de manera general, pero que a la luz del rigor técnico, no indican si existen otras formas de afrontar la situación, desde el punto de vista técnico, o si por el contrario, el comportamiento sugerido por él, es la única forma de tratar la problemática en estudio; no dice cómo se deben sellar las grietas y porqué considera que esa es la forma adecuada, no se dice cuál debe ser el grado de compactación del terreno, ni el fundamento de su dicho; indica que se deben hacer cinco series de terrazas, pero no se indica porque deben ser cinco y no más o menos, ni como debe ser el terraceo; no indica qué materiales se deben utilizar, simplemente se generan apreciaciones sin soporte científico […]”.

Asegura que, “si bien, no se cuestiona la orden que obliga a adoptar medidas administrativas y presupuestales, si se reprocha del tribunal en cuanto que impone la priorización de recursos para la realización de actividades con fundamento en un “concepto técnico” que fue emitido por un INGENIERO AGRÓNOMO, que no hace parte de la administración Departamental, ni ha sido contratado por esta, que no es ingeniero civil especialista en geotecnia, y/o vías, y que desde luego no se hace responsable de su concepto.” Manifiesta que, de acuerdo con los resultados de la Consultoría contratada por el Departamento del Quindío mediante contrato No. 006 de 2019, las obras de bioingeniería propuestas en la medida cautelar no son suficientes para la reapertura de la vía, pues, adicionalmente, se requiere la realización de obras civiles de ingeniería. Agrega que, “de acuerdo con los estudios y diseños que arrojó la citada consultoría, de manera adicional y complementaria a las obras de Ingeniería Civil, dentro de las que se destacan las pantallas de concreto reforzado cimentadas sobre estructuras profundas en caisson y vinculadas al talud superior mediante anclajes activos, más las obras para el manejo superficial de las aguas como son canales y disipadores en concreto, también se establece la necesidad de realizar obras de BIOINGENIERÍA, tales como: revegetalización de la cara superficial del talud, filtros para el manejo de aguas superficiales, zanjas colectoras de media ladera en suelo cemento, subdrenes horizontales para el manejo de aguas de infiltración. […]” Reitera que las obras ordenadas en la medida cautelar son improcedentes desde el punto de vista técnico y cita como ejemplo las contenidas en los numerales 2.3 y 2.7 del auto recurrido.

Respecto de las previstas en el numeral 2.3, afirma que no es viable la estabilización de la banca con la técnica allí propuesta, “[…] toda vez que persiste la inestabilidad del talud inferior, el cual requiere contención para su compactación, por tanto, no se podría garantizar la seguridad para el tráfico peatonal y vehicular”. Frente a las ordenas en el numeral 2.7, relacionadas con la construcción de cunetas y cajas recolectoras de escorrentías cada 50 metros, asegura que no son obras de bioingeniería, y que, además “[…] la distancia entre las mismas, no es amañada o caprichosa, sino que ésta debe obedecer al diseño hidráulico e hidrológico que a su vez está determinado por las aéreas aferentes y las zonas de convergencias de estas aguas”.

Precisa que, “[…] tanto las obras de ingeniería civil, como las obras de bioingeniería previas y posteriores, están comprendidas dentro de las actividades del proyecto de rehabilitación vial en su conjunto y con el cual se pretende dar una solución integral completa, razón por la cual la reapertura de la vía sólo puede darse cuando se hayan ejecutado todas las actividades necesarias que han arrojado los estudios y diseños respectivos, con los cuales el departamento del Quindío puede garantizar con suficiencia técnica especializada el tránsito peatonal y vehicular en plenas condiciones de seguridad.” Frente a la orden contenida en el punto 2.8, en la cual se dispone la estabilización del talud en el Km. 9+800 de la vía, asegura que dicha actividad hace parte integral del plan de rehabilitación de la vía Río Verde – Pijao, que implica su intervención en 6 puntos, respecto del cual la administración departamental formuló el proyecto denominado ”Construcción de obras de estabilización y rehabilitación de la vía Río Verde Pijao (COD.40QN03) estabilización de la vía Córdoba – Carniceros (COD.40QN09) Municipio de Pijao Buenavista y Córdoba en el Departamento de Quindío”, que cuenta con Código BPIN en el Departamento Nacional de Planeación, como requisito indispensable para acceder a recursos del Fondo Nacional de Regalías, por un valor de $20.046.643.048.

Así mismo, alega la improcedencia de las órdenes impartidas con relación a Río Lejos y reitera lo señalado por el Municipio de Pijao respecto del proyecto denominado “Construcción de obras de mitigación sobre el Río Lejos del municipio de Pijao del Departamento del Quindío”, y del estudio Hidrológico e Hidráulico realizado por la Corporación Autónoma Regional de Quindío. Por último, agrega que, entre la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, el IDEAM y la Unidad Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres - UDGERD - Gobernación del Quindío, se está realizando un estudio piloto a nivel nacional sobre la “Determinación del riesgo por avenida torrencial en el río Lejos del municipio de Pijao en el Quindío”. 1.4.3.

El apoderado de la Corporación Autónoma Regional del Quindío formuló recurso de apelación[8] en contra del auto que decretó las medidas cautelares, con el fin de que se revoque, en razón a que las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional de Riesgo son de carácter subsidiario, y la competencia principal recae en los Gobernadores y Alcaldes.

Señala que, en cumplimiento de sus funciones, la entidad presentó ante las autoridades departamentales y municipales los hallazgos encontrados en las diferentes visitas de seguimiento a la vía Río Verde Pijao Km 9+800, así como las conclusiones y recomendaciones que se deben tener en cuenta al momento de realizar la intervención de la vía. Afirma que desconoce si en el informe técnico presentado por el ingeniero Rivera Posada se tuvo en cuenta la información aportada por la CAR Quindío sobre las características y los factores de la zona a intervenir, ya que si ello no fue así no sería viable ordenar la realización de dichas obras. 1.5.- Traslado de los recursos El Ministerio Público[9] solicita que se confirme la decisión apelada, al estimar que el Municipio de Pijao no aporta ningún documento que soporte la necesidad de las obras en materia de ingeniería o que controvierta el concepto técnico rendido por el ingeniero Rivera Posada.

Agrega que, si bien las obras a que se refieren los impugnantes son determinantes para solucionar la problemática en general de la vía, lo que se buscó con las medidas adoptadas por el Tribunal fue dar una solución inmediata al tramo afectado, las cuales requieren menos tiempo que las obras de ingeniería. De otro lado, afirma que el Departamento del Quindío allegó pruebas que no fueron debatidas ni valoradas por el Tribunal Administrativo de Quindío, ya que no se aportaron en el término de traslado de la medida cautelar.

Agrega que, sin perjuicio de lo anterior, dichas acciones están encaminadas a realizar una gran obra de ingeniería de forma integral y completa, pero no plantean una solución inmediata para dar reapertura a la vía principal en el menor tiempo posible, como si se hace en el concepto técnico presentado por el Ingeniero Rivera. Aduce que las autoridades municipales y departamentales no han adoptado las recomendaciones realizadas por la autoridad ambiental, esto es, la Corporación Autónoma Regional, y que sólo fue con ocasión de la medida cautelar que se conocen de las posibles soluciones a largo plazo.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 125[10], 150, 152 y 243-2[11] de la Ley 1437 de 2011 y los artículos 26 y 44 de la Ley 472 de 1998. 2. Naturaleza jurídica de la medida cautelar en la acción popular El artículo 25 de la Ley 472 de 1998 reguló las medidas cautelares en las acciones populares, en los siguientes términos: “Artículo 25º.- Medidas Cautelares.

Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. En particular, podrá decretar las siguientes: a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando: b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo.

Parágrafo 1º.- El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso. Parágrafo 2º.- Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio.

Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado”. Sobre el particular, esta Sección ha sostenido que para decretar una medida cautelar en el trámite de la acción popular se deben cumplir los siguientes presupuestos[12]: “[…] a) en primer lugar, que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó; b) en segundo lugar, que la decisión del juez al decretar la medida cautelar este plenamente motivada; y c) en tercer lugar, para adoptar esa decisión, el juez debe tener en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido […]”.

Por su parte, el artículo 26 de la Ley 472 de 1998 prevé que la oposición a las medidas cautelares sólo podrá fundamentarse en los siguientes supuestos: “a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable. d) Corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas […].” (Negrillas fuera del texto) 3.

Análisis del caso concreto 1. Las impugnaciones del Municipio de Pijao y el Departamento de Quindío En el caso concreto, el Municipio de Pijao y el Departamento de Quindío alegan la imposibilidad de acatar las órdenes en los términos impuestos en la providencia recurrida, al considerar, de un lado, que las obras de bioingeniería ordenadas son improcedentes técnicamente, además de insuficientes para reabrir la vía Río Verde – Pijao, y, de otro, que las órdenes referidas a Río Lejos no tienen relación con las pretensiones de la acción popular.

Específicamente, los recursos de alzada cuestionan las órdenes impuestas en los ordinales 2° y 3° del numeral primero de la providencia proferida por el a quo. 3.1.1. Respecto de la orden de adoptar medidas administrativas y presupuestales para que se asignen o prioricen los recursos que permitan realizar las obras de bioingeniería para lograr la apertura de la vía Río Verde - Pijao, los apelantes manifestaron que no es posible atender la orden en los términos dispuestos por el Tribunal, toda vez que: i) el a quo no tuvo en cuenta la idoneidad del ingeniero que rindió el informe técnico en el que se fundamentaron las medidas cautelares, así como tampoco que dicho informe solo fue el resultado de un examen visual sin soporte experimental; y ii) no están de acuerdo con el contenido y alcance de las medidas decretadas, en razón a que, de un lado, las obras de bioingeniería ordenadas son de una entidad menor a la que se requiere para dar apertura de la vía y a la que se propone en el estudio de consultoría contratado por el Departamento del Quindío; y de otro, las obras de bioingeniería, previas y posteriores, son complemento de las obras civiles de ingeniería que se necesitan para dar una solución integral y definitiva al problema, y para garantizar la seguridad al reabrir la vía. Concretamente la orden impuesta en la providencia atacada es la siguiente: “PRIMERO: DECRETAR como medidas cautelares, conforme a lo previamente expuesto, se ORDENA al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, al MUNICIPIO DE PIJAO y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO, que en el ámbito de sus respectivas competencias funcionales, y con estricta observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, adopten las medidas administrativas y presupuestales para que en los plazos establecidos para cada actividad, se asignen o prioricen los recursos que permitan: 1. […] 2.

Las obras de bioingeniería necesarias para lograr la reapertura de la vía RÍO VERDE – PIJAO, señaladas en el concepto técnico rendido por el doctor José Horario Rivera Posada, con el fin que evitarse o mitigarse desastres y afectación de la seguridad de la comunidad del municipio de Pijao (Dos (2) meses desde la expedición de este auto); tales como: 1.

Estabilización del talud en el kilómetro 9+800 de la vía. […]” (Negrillas y subrayas de la Sala) La anterior medida fue adoptada por el a quo al estimar que, con las pruebas allegadas al expediente, se acreditó la existencia de múltiples amenazas ambientales que permiten afirmar que en el municipio de Pijao hay una problemática ambiental, y que de no otorgarse las medidas cautelares se estaría en presencia de un peligro de daño grave e irreversible para un ecosistema o recurso como es el suelo.

Agrega que lo anterior se agrava por el mal estado de las vías y por su cierre total, lo cual no sólo perjudica económicamente la población, sino que constituye un riesgo para la comunidad, pues ante una emergencia no sería posible una atención oportuna, toda vez que la vía alterna tiene restricciones de tránsito. Pues bien, de la lectura de la citada cautela se advierte que el a quo ordenó a las entidades demandadas que, en el ámbito de sus competencias, adopten las medidas administrativas y presupuestales para que asignen o prioricen los recursos que permitan realizar las obras de bioingeniería señaladas en el concepto técnico rendido por José Horario Rivera Posada, dirigidas a la reapertura de la vía Río Verde – Pijao.

Al revisar el citado concepto, se observa que éste fue rendido como resultado de la visita realizada al municipio de Pijao los días 4 a 8 de julio de 2019, y que el mismo está compuesto por el material fotográfico de las zonas que fueron objeto de inspección, la descripción de las áreas observadas y su problemática, las causas y soluciones a implementar, las conclusiones y recomendaciones y un extracto de la hoja de vida de quien lo elabora.

Entre las conclusiones y recomendaciones del anterior informe se señalan las siguientes: “Con base en todo lo planteado, se puede concluir que el manejo de la problemática ambiental de Pijao, en las vías, las cárcavas y el río, se ha debido a la falta de prácticas preventivas de conservación de suelos, aguas y bosques. Las soluciones a la problemática ambiental de Pijao, son de carácter natural, ya que la mayoría de los problemas son prevenibles y solucionables, utilizando los propios recursos de la comunidad.

La vía a Río Verde - Pijao, se ha afectado en el presente invierno, por falta de medidas preventivas en el manejo de aguas de escorrentía, por enmalezamiento y colmatación de cunetas y cajas colectoras de aguas de escorrentía. Falta de mayor cantidad de cajas colectoras de aguas de escorrentía para el invierno en la vía, requiriéndose cajas colectoras, cada 50 metros aproximadamente, para evitar daños de la misma y de los taludes bajos.

Falta entrega adecuada de las aguas de escorrentía provenientes de las cajas colectoras, ya que causan daño a las fincas y por ello, los campesinos las tapan. Falta comunicación entre quienes construyen las cajas y la comunidad, que se ve afectada. Los problemas en la vía estuvieron causados por aguas de escorrentía, lo que permite su solución con obras de bioingeniería de suelos con rigor científico.

Se debe proceder a cercar las área de las nuevas cárcavas. Iniciar control inmediato de las cárcavas, mediante el uso de técnicas de bioingeniería de suelos con rigor científico. Se deben comprar los terrenos de la parte alta para cercarlos y permitir una regeneración natural de la vegetación nativa, y evitar así nuevas cárcavas y posibles avenidas torrenciales.

Los trabajos, se pueden hacer con la comunidad.” (Negrita y subrayas fuera del texto original) Como extracto de la hoja de vida del ingeniero Rivera Posada se citaron los siguientes títulos: “Doctorado en Ingeniería, Área Aprovechamiento de Recursos Hidráulicos, con énfasis en erosión y deslizamientos, Facultad de Minas Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín;

Magister en Suelos y Aguas, Universidad Nacional de Colombia, Sede Palmira y Especialista en Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Aguas y Bosques, Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. Diplomado Ohio State University, Columbus Ohio, USA.” Conforme con lo anterior, aunque el ingeniero Rivera Posada tendría los conocimientos necesarios para rendir concepto sobre la problemática ambiental y sus posibles causas, así como para presentar soluciones para superar la misma, se advierte que el citado informe es el resultado únicamente de la inspección visual de la zona, y que en éste no aparece una descripción de los procesos de toma de muestras, métodos, exámenes, investigaciones, experimentos y/o procesos de análisis que fueron utilizados por el experto para llegar a las conclusiones y recomendaciones efectuadas; por lo que, en principio, el informe carece del valor suficiente para soportar sus afirmaciones.

Adicionalmente, en el caso concreto, con la ejecución de las obras ordenadas, además de mitigar los impactos ambientales, se pretende reabrir la vía Río Verde – Pijao, la cual fue cerrada por la autoridad departamental mediante el Decreto No. 246 del 25 de abril de 2019[13] por un diagnóstico de “amenaza por pérdida de banca por inestabilidad severa del talud soporte inferior de la vía ubicada en el km 9+800 RIO VERDE PIJAO”, con el fin de preservar la seguridad de las personas que por allí transitan.

Específicamente, en este acto se lee: “Que el Director de Infraestructura Vial y Social de la Secretaria de Aguas e Infraestructura del Departamento del Quindío, en conjunto con el Ingeniero Civil vinculado contractualmente con el citado despacho, informaron mediante informe técnico del 25 de abril de 2019, un diagnóstico inicial por amenaza por pérdida de banca por inestabilidad severa del talud soporte inferior de la vía ubicada en el kilómetro 9+800 RIO VERDE PIJAO (CÓDIGO 40QN03), señalando entre sus apartes, lo siguiente: “(…) La Dirección vial, con personal adscrito a la Secretaría de Aguas e Infraestructura, realizó el sellamiento de grietas establecido en las recomendaciones del informe en la primera semana del mes de febrero, con el propósito de mitigar el efecto que causa la infiltración de aguas sobre el terreno a través de las grietas, toda vez que estas aguas se convierten en el detonante de los movimientos de remoción en masa.

En este momento el asentamiento se promediaba entre 5 y 10 cm a lo largo de la grieta (…) Debido a las condiciones de alta pluviosidad de los meses recientes de marzo y abril, donde los registros han mostrado altos niveles de lluvias, en especial en la zona de la cordillera, se presenta un acelerado asentamiento del talud inferior (aproximadamente 30 cm), lo cual pone de manifiesto el alto riesgo de pérdida de la banca, debido a la condición de inestabilidad de dicho talud.

(…) CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. Es por todo lo anterior y de acuerdo a consultas con expertos en el tema, que se considera prudente recomendar el cierre total de la vía, a partir de la fecha y hasta tanto cese el movimiento del volumen de tierra o este colapse, con el fin de prevenir el riesgo en la afectación de vidas humanas, de las personas que por allí transitan. […]” La situación descrita en el anterior acto administrativo ha generado que se adelanten actuaciones por parte de las entidades involucradas, que ponen de presente que, en principio, ante la gravedad de la situación, se requerirían obras de mayor envergadura que las previstas en el informe del Ingeniero Rivera Posada, para solucionar la problemática detectada.

A este respecto, la administración departamental celebró contrato de consultoría con el fin de que se elaboraran los “Estudios y diseños para la estabilización y recuperación de la banca en el km 9+800 mts de la vía Rio Verde – Pijao (40QN03), Municipio de Pijao, en el Departamento del Quindío”. Al revisar el informe entregado como resultado de la consultoría[14], se advierte que el mismo esta divido en los siguientes capítulos: 1.

Generalidades; 2. Topografía; 3. Análisis de Suelos; 4. Geofísica; 5. Geodinámica; 6. Análisis de Estabilidad de Taludes; 7. Desarrollo del Estudio Hidrológico en la cuenca de drenaje en el sector de Pijao; 8. Diseño de Obras; 9. Estudio de Tránsito; 10 Estudio y diseño de estructuras de contención; y 11. Conclusiones y Recomendaciones. De igual forma, hacen parte de éste los siguientes anexos: A. Resultados de laboratorio;

B. Planos topográficos y estructurales; C. Memorias Estructurales; D. Especificaciones Técnicas; E. Presupuesto de obra; y F. Manual de seguridad y salud en el trabajo. En el anterior informe, en el capítulo No. 6., “Análisis de Estabilidad de Taludes”, se indica que, al estudiar la estabilidad geotécnica del talud en las condiciones actuales del terreno, con fundamento en los factores de seguridad recomendados por la norma NSR-10, “Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente”, se concluye que éste presenta inestabilidad, por lo que se recomienda realizar la reconstrucción de la banca con las obras de ingeniería que se describen en ese mismo documento.

Específicamente, se indicó: “ANÁLISIS DE ESTABILIDAD DE TALUDES Se realiza el análisis de estabilidad geotécnica mediante el uso de la teoría de equilibrio límite buscando el denominado factor de seguridad, el cual se puede entender como un factor de amenaza. […] FACTORES DE SEGURIDAD Para el presente estudio se acogen los valores de factor de seguridad recomendados por el NSR-10, los cuales se consideran conservadores. […] ANÁLISIS DE RESULTADOS […] En condiciones actuales del terreno, se presenta inestabilidad en los análisis de los 3 perfiles, por lo tanto, se requiere realizar obras para la reconstrucción de la banca de la vía, para esto se plantea el análisis de estabilidad de un muro de contención de 5.0m y 3.0m de altura con anclajes activos y caissons como cimentación de la estructura.

Además, se proponen drenes horizontales de 3” a una profundidad de 12.00m con una inclinación del 10 al 20% a una separación de 8.00m. Se realiza el análisis para el perfil más crítico con el fin de solucionar la inestabilidad del sitio y se propone bioingeniería para atender los problemas que tiene el sitio por la erosión del suelo. […].” (Subrayas fuera del texto original) De igual forma, en el capítulo No. 7., “Desarrollo del Estudio Hidrológico en la cuenca de drenaje en el sector de Pijao”, se encuentra un acápite denominado “Hidráulica”, en el que se proponen obras para controlar las aguas que escurren a la vía, en los siguientes términos: “En la vía que conduce de Armenia al municipio de Pijao en el departamento del Quindío se pretende controlar las aguas que escurren a la vía por medio de canales escalonados.

Se proponen dos estructuras en los extremos norte y sur del sito de desbanque. […] Se propone una sección rectangular de 0.7m de base y una altura de paredes de 0.5m, con pendiente por escalón de 0.02 m/m (2%), y con una altura de salto no mayor a 1.2m de alto. […]” Posteriormente, en el capítulo No. 8, “Diseño de Obras”, se describen los muros de contención propuestos en el acápite de “Análisis de Estabilidad de Taludes”, así: “MURO EN VOLADIZO CON ANCLAJES Y CIMENTADO EN CAISSONS H=3.00M: Se realiza el diseño del muro en voladizo con anclajes activos, de una altura de 3.00 m, una viga cabezal de 1.20 m de ancho por 0.80 m de espesor y un vástago de 0.40 m. Los anclajes tienen una inclinación de 15°, ubicado a 1.50 m de la corona del muro a una profundidad de 27.00m con un bulbo de 15.00m separados cada 4.00m; soportado por caissons de diámetro 1.00m a una profundidad de 8.00m incluyendo una campana de 1.20m de diámetro y de 1.00m de altura separados cada 4.00m. […] “MURO EN VOLADIZO CON ANCLAJES Y CIMENTADO EN CAISSONS H=5.00M: Se realiza el diseño del muro en voladizo con anclajes activos, de una altura de 5.00 m, una viga cabezal de 1.20 m de ancho por 0.80 m de espesor, además un vástago de 0.45 m. Los anclajes tienen una inclinación de 15°, ubicado a 2.00 m de la corona del muro a una profundidad de 28.00m con un bulbo de 16.00m separados cada 3.00m; soportado por caissons de diámetro 1.00m a una profundidad de 9.00m incluyendo una campana de 1.20m de diámetro y de 1.00m de altura separados cada 3.00m. […] CAISSONS PARA MURO DE 3.00 Y 5.00 M Se emplea el software GEO5 para chequear la capacidad portante de los caissons para el muro anclado de 3.00 m de altura, con la estratigrafía presente en el sitio, teniendo en cuenta que existe un estrato de suelo residual promedio de 8.00 m, un estrato de conglomerado de 7.00 m; quedando así un caisson de 8.00 m de profundidad, separados cada 4.00 m; teniendo así una capacidad portante por punta de 128.88 kN, una capacidad portante por fricción de 1915.24 kN, para una capacidad portante del caisson de 2044.11 kN, teniendo así un factor de seguridad de 2.73 cumpliendo satisfactoriamente.

Teniendo asentamientos máximos de 35mm, estando dentro de los límites permitidos para este tipo de estructura. […]” En este mismo capítulo de “Diseño de Obras”, en un subcapítulo denominado “Análisis de Resultados”, se indica que, luego de realizar las obras recomendadas, al efectuar nuevamente el estudio de estabilidad de la obra, se advierten resultados superiores a los requeridos por la norma técnica[15].

En efecto, se lee: “[…] Se realizó el análisis del talud con obras propuestas bajo condición de suelo sin NAF, ya que en las perforaciones no se detectó, pero para evacuar aguas de infiltración que se presenten en temporada de lluvias se proponen los drenes horizontales mencionados anteriormente. Teniendo así después del análisis de estabilidad factores superiores al mínimo requerido por la norma.

A continuación, se presentan los factores de seguridad producto del análisis del modelo con obras propuestas. […]” Adicionalmente, se propone realizar las siguientes obras de bioingeniería para atenuar los problemas que presenta la zona por la erosión del suelo: “Se establecen trinchos de guadua para mitigar la erosión posible por la cercanía al cauce, ubicándolos en la zona de la pata del talud continua al muro anclado, además se propone realizar una revegetalización del sector más afectado utilizando especies de plantas del sector, para recuperar las condiciones naturales de la ladera y aportar para la reducción de la erosión presente en el sitio.

Estos trinchos son barreras transversales construidas en el talud con el fin de sujetar el suelo y el material, logrando un ambiente apropiado para acoplar la vegetación nativa.” Por último, en el informe se presentan las siguientes conclusiones y recomendaciones: “-Se recomienda la optimización del talud identificado como punto crítico ubicado al costado izquierdo de la vía que conduce al Municipio de Pijao para reconstruir la banca de la vía y así mejorar las condiciones de estabilidad existentes para lo cual se plantea lo siguiente: - Corte y lleno del talud según diseño para conformar el muro de contención en voladizo, con drenes espaciados d=8.0 mts a una profundidad mínima de L=12.0 mts para evitar saturación en invierno. - En la zona critica en donde se debe hacer la reconstrucción de la banca de la vía se va a intervenir con un muro de contención con anclajes activos de 28m en acero de ½” con un bulbo de 16m, soportado sobre caissons de D=1.00 m y una profundidad de L=9.00 m, espaciados cada 3.00 m como se muestra en los detalles. - El talud será intervenido con un muro de contención con anclajes activos de 27m en acero de ½” con un bulbo de 15m, soportado sobre caissons de D=1.00 m y una profundidad de L=8.00 m, espaciados cada 4.00 m como se muestra en los detalles. - Se debe realizar descapote y retirar material orgánico o algún relleno que se identifique en la zona antes de cimentar las estructuras propuestas. - Se deben realizar trinchos de guadua para el control de aguas y de erosión con llenos apisonados de inclinación máxima de 45°. - Es necesario recubrir el muro en la parte interna del muro geotextil NT2500 con un lleno en afirmado compactado. - Los caissons deben estar cimentados sobre la roca meteorizada siendo suelo tipo C teniendo como profundidades esperadas de 8.00 a 9.00 m según los estudios aquí realizados y no sobre el relleno o el saprolito ya que es un suelo tipo D que no cuenta con las capacidades portantes suficientes para soportar la estructura propuesta. - Las obras propuestas son primordiales para la estabilidad del talud, por lo tanto, deben ser monitoreadas constantemente para realizarle el mantenimiento necesario para el buen funcionamiento de la estructura. -Los materiales sobrantes de la perfilada deben ser retirados y por ningún motivo sobrecargar la zona inferior del talud. - Todos los diseños propuestos cumplen los criterios según la Norma NSR-10 y CCP-14. - Para el cálculo de caudal se emplea el dato de intensidad proporcionado por el análisis AFINS, escogiendo la curva de mayor ajuste a los datos proporcionados. - El caudal que drena al tramo de vía es de 0.44 m3/s - Se recomiendan dos estructuras de descarga de agua en el tramo de vía de tipo escalonado con la geometría descrita a continuación: B=0.7m - H=0.5 S=0.02 m/m Altura máxima del escalón 1.2m - En el presente informe se describe toda la información recopilada, la metodología aplicada y el proceso de análisis y diseño de muros de contención apoyados sobre una viga cabezal que descansa en caisson de cimentación, con base en la información geotécnica extraída del informe “ESTUDIOS Y DISEÑOS PIJAO” suministrado por el consorcio TOPCIVIL. - Específicamente se han diseñado muros con altura de 3.0m Y 5.0m, para longitudes de módulos de 12.0m y 10.0m. - Se presenta un resumen de los diferentes módulos con sus características: Tabla 42 Cuadro resumen Muros tipo pantalla apoyados en Caisson |Muro |Altura (m) |Longitud (m) |Filas de | | | | |Anclaje | |Muro 1 |3 |12 |1 | |Muro 2 |5 |10 |1 | - De acuerdo con el diseño geotécnico se han utilizado los mismos parámetros para el material de lleno extraídos del estudio geotécnico para el cálculo de los empujes del terreno. Para la cimentación y los anclajes se trabajó con las variables enviadas por los contratantes y de esta manera se analizaron y diseñaron los muros proyectados. - Se han ejecutado análisis estructurales elásticos no lineales teniendo en cuenta las diferentes solicitaciones definidas en el Norma Colombiana de Diseño de Puentes del año 2014 a través de las diferentes etapas constructivas que se llevarán a cabo durante la ejecución del proyecto. - En los diseños se ha considerado que el material de lleno se encuentra drenado y que no se transmiten empujes hidrostáticos en el muro, por lo que se deberá garantizar en todo momento el drenaje de este utilizando las recomendaciones de drenaje y evacuación de aguas consignadas en los planos para construcción. - Con el fin de minimizar la presión del suelo ejercida en el muro por el relleno compactado, deberán usarse pequeños rodillos o compactadores de mano para la compactación del lleno en una franja con ancho mínimo igual a la mitad de la altura del muro, medida desde la cara posterior. - El modelo matemático empleado para el diseño del muro de contención fue elaborado en un software que permite análisis estructural no lineal de elementos finitos, definiendo las propiedades de resistencia de materiales, secciones y longitudes similares a las que tendrá en campo. - Se verifica que la deformación máxima del vástago para combinación de carga de servicio sea inferior al 1% de la altura total del muro tipo. - Como resultado de los procesos descritos se han elaborado planos para construcción donde se definen los despieces, dimensiones de elementos, detalles de construcción.” (Subrayas fuera del texto original) Conforme con las trascripciones anteriores, se advierte que la intervención en el km 9+800 mts de la Vía Rio Verde – Pijao requiere de una solución estructural e integral que permita de manera definitiva y segura la estabilización y recuperación de la banca en este punto, la cual está compuesta principalmente por la ejecución de obras de ingeniería de importante complejidad y, de manera complementaria, con trabajos de bioingeniería que permitan mitigar la erosión de la zona.

De otro lado, cabe señalar que reposa en el expediente el informe que presentó la Corporación Autónoma Regional del Quindío C.R.Q - Subdirección de Gestión Ambiental – Gestión del Riesgo, como consecuencia de la Visita de inspección a la Vía Rio Verde Pijao km 9 más 800 en el mes de mayo de 2019, en el que se indica que, previo a realizar cualquier intervención en el sector, se deben efectuar y evaluar las obras de estabilización del talud.

En el mencionado informe se indicó: “ASPECTOS ENCONTRADOS DURANTE LA VISITA • Se observa afectaciones sobre la vía causado por proceso erosivo sobre el talud inferior de la misma, el cual actualmente se encuentra activo. • El uso de suelos en esta zona corresponde principalmente a cultivos de lulo, factor que contribuye a la inestabilidad del terreno. • Deficiencia en el sistema de recolección de aguas lluvias y de escorrentía, ya que las obras existentes en el sector se encuentran fuera de servicio. […] CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Se debe tener en cuenta que para analizar concretamente las intervenciones se requieren los diseños y planos de las obras a realizar. […] Teniendo en cuenta que los factores físicos de la zona presentan características que contribuyen a la generación de procesos erosivos y además que cuando se realizan modificaciones en un talud con pendientes altas, se genera un plano de debilidad o desequilibrio, disminuyendo su capacidad portante, lo cual puede desencadenar nuevos procesos erosivos en la zona, se recomienda previo a realizar cualquier intervención en el sector, se deben evaluar y diseñar las obras de estabilización, tanto en el talud inferior como el superior. […]” (subrayas y negrita fuera del texto original) Por todo lo anterior, la Sala encuentra que, para lograr la estabilidad del talud y, de esta manera, habilitar el tránsito por la vía Río Verde - Pijao, no serían adecuadas ni suficientes las medidas provisionales decretadas, dadas su generalidad y falta de identificación de sitios a intervenir, sino que se requiere de una solución que garantice estabilidad en el punto crítico que se ha identificado como determinante del cierre, así como su recuperación. En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que los estudios para la estabilización y recuperación de la banca en el km 9+800 mts. de la vía Rio Verde – Pijao, antes referidos, son el resultado del contrato de consultoría celebrado por el Departamento de Quindío como consecuencia del acto administrativo que ordenó el cierre de la vía, la Sala dispondrá como medida cautelar la intervención propuesta en dicha consultoría oficial, en razón a que lo que ella evidencia es lo que realmente está acreditado en esta etapa procesal, sin perjuicio de las demás órdenes que puedan impartirse en la sentencia que ponga fin al proceso.

La Sala precisa que esta medida debe ser cumplida por el Departamento del Quindío por tratarse la intervención sobre una vía de carácter secundario a cargo de dicha entidad territorial, conforme a lo dispuesto por el artículo 1° de la Resolución No. 0005950 de 2015 expedida por el Ministerio de Transporte[16]. En el anterior contexto, la Sala modificará la orden prevista en el ordinal 2° del numeral primero del resuelve del auto impugnado y, en su lugar, se ordenará al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO que adopte las medidas administrativas y presupuestales a que haya lugar para que, dentro del plazo de dos (2) meses, se asignen los recursos necesarios que permitan ejecutar las obras de estabilización previstas en el informe de la consultoría denominado “Estudios y diseños para la estabilización y recuperación de la banca en el km 9+800 mts de la vía Rio Verde – Pijao (40QN03), Municipio de Pijao, en el Departamento del Quindío”.

De igual forma, teniendo en cuenta que la orden prevista en el ordinal 4º del numeral primero del auto impugnado recae respecto de una vía secundaria, Córdoba - Pijao, la Sala modificará lo dispuesto en dicho numeral y, en consecuencia, ordenará al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO que adopte las medidas administrativas y presupuestales para que, dentro del plazo de dos (2) meses, se asignen los recursos necesarios que permitan realizar el mantenimiento preventivo y correctivo a la vía Córdoba – Pijao.

Con respecto a la orden de adoptar medidas administrativas y presupuestales para que se asignen o prioricen los recursos que permitan realizar las acciones necesarias para evitar deslizamientos de los taludes del Río Lejos, su represamiento y avenidas torrenciales catastróficas invernales, los recurrentes afirmaron que dicha medida no tiene relación con las pretensiones incoadas por la actora popular, las cuales únicamente están encaminadas al corredor vial Río Verde – Pijao.

Adicionalmente, aseveran que, en cumplimiento de la medida cautelar y de la sentencia proferida dentro de la acción popular con radicado número 63001-2333-000- 2018-00036-00, se han realizado acciones de mitigación de riesgos en dicha zona. Aducen que se cuenta con la aprobación del proyecto denominado “Construcción de obras de mitigación sobre el Río Lejos del municipio de Pijao del Departamento del Quindío”, el cual prevé la construcción de muros de contención para mitigar los procesos de inundación y socavación lateral del Río Lejos, y que se encuentra actualmente en etapa precontractual.

Por último, manifiestan que la Corporación Autónoma Regional de Quindío igualmente está adelantando estudios que van a permitir superar la problemática relacionada con río Lejos. Específicamente, respecto de la anterior orden, la providencia censurada dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECRETAR como medidas cautelares, conforme a lo previamente expuesto, se ORDENA al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, al MUNICIPIO DE PIJAO y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO, que en el ámbito de sus respectivas competencias funcionales, y con estricta observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, adopten las medidas administrativas y presupuestales para que en los plazos establecidos para cada actividad, se asignen o prioricen los recursos que permitan: 1. […] 2. […] 3.

Se ordena al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, al MUNICIPIO DE PIJAO y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO, disponer de las acciones necesarias para evitar deslizamientos de los taludes laterales del río Lejos, represamiento del mismo y avenidas torrenciales catastróficas en períodos invernales (Dos (2) meses desde la expedición de este auto), tales como: 1.

Aumentar el muro en piedra que está protegiendo el poblado del municipio de Pijao. 4. Sembrar gran cantidad de guadua, ocupando si es posible, los 30 metros a lado y lado del Río, tal como lo exige la Ley de Rondas Hídricas. 4. […]” Con relación a este punto, se debe precisar que la presente acción popular fue formulada por la ciudadana Gloria Yolanda Espitia Peña con el fin de proteger los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de los habitantes del municipio de Pijao y de quienes, de manera permanente o eventual, utilizan la vía principal que va de Río Verde al municipio de Pijao, como consecuencia de las malas condiciones en que se encuentra la misma por el deterioro del pavimento, el deslizamiento de tierra, las aguas de escorrentía que bajan por ésta y la obstrucción de las cunetas, entre otras razones.

El Ministerio Público coadyuvó la demanda y en su escrito de intervención, además, cuestionó el actuar de las entidades demandadas frente a la amenaza que representa para el municipio de Pijao el estado actual del río Lejos, así: respecto de la Corporación Autónoma Regional del Quindío CRQ señaló que, a su juicio, “[…] no ha prestado el acompañamiento necesario al municipio de Pijao, en lo que tiene que ver con la intervención de las cárcavas y con la descolmatación del Río Lejos, actividades necesarias para la reducción de los riesgos de inundación por avenidas torrenciales que amenazan los derechos colectivos a la seguridad, la prevención de desastres y el goce de un ambiente sano. […]”; y frente al Departamento del Quindío, adujo que, “siendo el gobernador la cabeza principal en el Departamento del Quindío y jefe de la administración seccional, tiene el deber de realizar todas las gestiones que estén a su alcance para dar solución a la problemática que se está presentando en el municipio de Pijao Quindío con la amenaza de desbordamiento del río lejos, […]”.

Conforme a lo anterior, la solicitud de coadyuvancia amplió los supuestos fácticos expuestos en el escrito inicial de la acción popular e incluyó los hechos relacionados con rio Lejos. Sin embargo, debe destacarse que el mismo Ministerio Público delimitó su intervención en la solicitud de aclaración presentada contra el auto que decretó la medida cautelar, al afirmar que las órdenes concernientes con el río Lejos no son objeto de la litis, en razón a que no tienen relación con la problemática de la vía Río Verde - Pijao.

En efecto, en dicho memorial aseveró: “[…] En tal sentido, es importante establecer que el concepto emitido por el ingeniero JOSÉ HORACIO RIVERA POSADA de fecha 15 de julio 2019, establece una solución general a la problemática del Municipio de Pijao haciendo énfasis en todas las medidas que se deben adoptar, específicamente las que se deben implementar en la vía Rio verde – Pijao, sin que en las mismas se haya contemplado intervención alguna en el río lejos, toda vez que está afluente en nada tiene que ver con la problemática de la vía que conduce al Municipio de Pijao, no siendo objeto de esta Litis.

Ahora bien, en la misma providencia objeto de aclaración se hace énfasis que en lo relacionado con las cárcavas las Pizarras y el desbordamiento del río lejos, estas fueron objeto de otra acción popular la cual cursó también en el Tribunal Administrativo del Quindío y actualmente se encuentra ejecutoriada habiendo surtido el trámite de segunda instancia. Así mismo, se colige que las medidas ordenadas en el mencionado auto que tienen relación con el río lejos, no son objeto de los hechos ni mucho menos del trámite de la presente medida cautelar. […]” El a quo rechazó la solicitud de aclaración presentada por el Procurador contra el auto que decretó las medidas cautelares, y afirmó que en éste se explica la necesidad de prevenir el peligro con las medidas cautelares ordenadas, entre ellas, las relacionadas con el río Lejos de Pijao, en atención a que su cauce se encuentra obstruido en su totalidad con material de esquistos pizarrosos que pueden dar lugar a la formación de avenidas torrenciales y repercutir en inundaciones y daños aguas abajo, donde se encuentra el municipio.

Agregó que el juez de la acción popular puede decretar de oficio las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado; y que, de acuerdo con la flexibilización del principio de congruencia, en beneficio de la protección de los derechos e intereses colectivos, el juez popular puede pronunciarse sobre derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados, siempre y cuando tenga una estrecha relación con los derechos respecto de los cuales sí haya existido una solicitud expresa de protección. Sobre lo anterior, resulta pertinente señalar que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[17], la figura de la coadyuvancia en las acciones populares está limitada al marco de las pretensiones formuladas por el actor popular, así como a los hechos expuestos en la demanda.

En efecto se ha precisado: “[…] De igual manera dicha norma prevé que la persona que intervenga en el proceso como coadyuvante tomará el proceso en el estado en que se encuentra, y sus actuaciones tendrán efectos hacia futuro; en tal sentido esta intervención le permitirá al interviniente, en calidad de parte, ejercer las facultades que procesalmente corresponden a ésta, pero sin excederlas, pues el coadyuvante auxilia o ayuda a la parte principal, pero su ejercicio se limita al marco de las pretensiones del demandante, sin que pueda adicionarlas, ni traer hechos que la parte principal no llevo al debate. […] De ahí que tratándose del coadyuvante en lo activo, éste pueda en su escrito reforzar los argumentos presentados en la demanda, para lo cual podrá pedir la práctica de pruebas, participar en su recepción, proponer recusaciones, interponer recursos, discutir los alegatos de la parte contraria etc.

No obstante, tal intervención no puede significar una reformulación de la demanda, pues ello entrañaría una clara contradicción con lo formulado por el coadyuvado, que comportaría no sólo una desnaturalización de la figura, sino un desbordamiento de sus limitadas facultades como intervención adhesiva. […]” (Subrayas y negrita fuera del texto original) Así mismo, debe observarse que el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados, pero siempre que éstos, dentro del marco de la causa petendi, guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso.

En este punto, resulta pertinente trascribir algunos apartes de la providencia citada por el a quo respecto de la flexibilización del principio de congruencia en las acciones populares[18], en la cual se lee lo siguiente: “[…] Entonces, si bien es cierto que el juez popular cuenta con amplias facultades para adoptar las decisiones e impartir las órdenes que considere necesarias para lograr la protección de los derechos e intereses colectivos que encuentre amenazados o lesionados, tal potestad no puede entenderse de manera absoluta por cuanto, con ocasión de esa atribución, no puede llegar al extremo de desconocer las características propias de la acción popular y, en especial, las disposiciones que respecto de su trámite ha establecido el propio legislador.

Sobre el punto, debe precisarse que la posibilidad de amparar o proteger derechos colectivos diferentes a los indicados en la demanda, no exime en manera alguna al actor popular de la carga de indicar en la demanda los hechos y los derechos o intereses colectivos cuya protección invoca, así como tampoco del deber de agotar el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que en caso contrario el juez se encuentra facultado para inadmitir la demanda y en caso de que ésta no sea subsanada, de rechazarla.

Además, se debe tener en cuenta que desde la misma petición previa ante los demandados, en principio, el actor popular debe precisar los hechos y derechos que fundamentan su reclamación, exposición con base en la cual se debe admitir la demanda. Así las cosas, continúa siendo un deber para la parte actora establecer claramente la causa petendi y cumplir con la carga probatoria que le corresponde, con el fin de que el o los demandados puedan ejercer su derecho de defensa en debida forma y el proceso se desarrolle en torno de la misma, conforme a las normas sustanciales y procesales que rigen este tipo de trámites, es decir, para que desde el principio se identifique de manera correcta el objeto de la acción popular y se garanticen los derechos de todos los intervinientes en el proceso.

Ahora, como lo ha sentado la jurisprudencia -antes relacionada- de esta Corporación, nada obsta para que en el curso del trámite procesal se encuentre demostrada la vulneración de derechos o intereses colectivos que pese a que no se incluyeron en la demanda inicial si se relacionan directamente con la causa petendi y frente a los cuales los demandados han tenido la oportunidad de pronunciarse, por lo que le es dable al juez popular emitir las órdenes que considere pertinentes para garantizar su protección. Sin embargo, en los eventos que la parte demandada no haya podido ejercer su derecho de defensa porque, por ejemplo, los derechos amparados no tienen relación alguna con la demanda inicialmente planteada, se estaría frente a un desbordamiento del ámbito de protección lo que se traduce en una clara violación del debido proceso de la parte demandada, toda vez que se estaría cercenando la posibilidad de defensa respecto de aquellos.

En este punto, se reitera que los amplios poderes del juez popular no pueden exceder los límites establecidos en la demanda por el actor a la hora de establecer la causa petendi a la cual queda atada el proceso en general. En conclusión, dentro de los procesos de acción popular, la flexibilización del principio de congruencia en beneficio de la protección de derechos e intereses colectivos no puede implicar el desconocimiento del derecho de contradicción y de defensa de la parte demandada.

Por lo tanto, el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando, éstos guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa.

En dichos términos, se unificará jurisprudencia frente a este punto. […]” (Resaltado fuera del texto original) De acuerdo con lo anterior, si bien, conforme al artículo 25 de la Ley 472 de 1998, el juez puede decretar de oficio las medidas cautelares que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar uno que se hubiere causado, protegiendo incluso derechos colectivos que no hayan sido invocados en la demanda, dicha facultad debe estar limitada por la causa petendi expuesta por el actor popular.

En este orden de ideas, considera la Sala que no había lugar en este asunto a la medida cautelar dispuesta en el ordinal 3º del numeral primero del resuelve del auto impugnado. En efecto, esta orden excede el marco delimitado en la causa petendi, pues no se advierte una relación directa entre la situación descrita por el actor popular, derivada de las malas condiciones en que se encuentra la vía Río Verde – Pijao y el consecuente cierre de dicho corredor vial, con los hechos referidos a los problemas del cauce del río Lejos por la existencia de material que puede llegar a formar avenidas torrenciales, generar inundaciones y otros daños que pueden afectar el municipio.

A lo anterior se suma que, respecto de la problemática de río Lejos, esta jurisdicción ya se pronunció dentro de la acción popular identificada bajo el radicado No. 63001-2333-000-2018-00036-00[19], en la cual, según lo expuesto en la sentencia de segunda instancia proferida dentro de dicha actuación, se puso a consideración la siguiente situación fáctica: “[…] A juicio de la parte demandante, dichos derechos se vulneraron con ocasión de las omisiones en que han incurrido las entidades accionadas en su condición de gestoras del riesgo y de protectoras del medio ambiente, ya que no han desarrollado los proyectos, obras y actividades necesarias para mejorar la capacidad hidráulica del río Lejos a través de procesos de descolmatación, que son necesarios porque durante años se ha sido producido sedimento y han llegado materiales de arrastre que se han acumulado debajo del agua, justo a la altura del área urbana del Municipio de Pijao (Quindío) […]“ En este proceso, con relación a la problemática de Río Lejos, se elevó la siguiente pretensión: “[…]

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a todas las entidades accionadas que contribuyan en la financiación de proyectos, y a la ejecución de obras que permitan el mejoramiento y funcionamiento de la capacidad hidráulica del Río Lejos y de las que las quebradas “Las Pizarras”, “El Inglés” y “La Cristalina”; actividades que deben comprender, obras de descolmatación y eventualmente de dragado, que permitan recuperar su capacidad máxima y las condiciones normales del cauce de estos afluentes hídricos. […]“ Por último, dentro de la mencionada actuación se dictó sentencia por parte del Tribunal Administrativo del Quindío en donde se dictaron entre otras las siguientes órdenes: “[…]

SEGUNDO: DECLARAR amenazados los derechos colectivos al EQUILIBRIO ECOLÓGICO y a la SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE alegados por el actor popular.

TERCERO: Para hacer efectivo el amparo de los derechos colectivos amenazados, se imparte las siguientes órdenes y medidas: 1. ORDENAR la conformación de una mesa técnica permanente en la que intervendrán el actor popular y/o un delegado especial del Procurador General de la Nación; el Alcalde Municipal de Pijao; el Gobernador del Departamento del Quindío o su delegado; el director de la CRQ o su delegado; el director o un delegado especial de la UNGRD (quien la presidirá o coordinará): un delegado del MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y un delegado del MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE.

Los delegados deberán contar con poder decisorio para comprometer administrativamente, contractual y presupuestalmente a las entidades que representen, en la cual, desde sus competencias, apoyarán al Municipio de Pijao en la construcción e implementación de un plan de acción para afrontar el riesgo que fue detectado en esta acción popular (también decretado como calamidad pública en el Decreto No 64 de 2017); servirá de instancia coordinadora para la toma de decisiones, de planeación de proyectos a ejecutar en todos los procesos y subprocesos de la gestión del riesgo que afronta la población del Municipio de Pijao.

Esta mesa técnica subsistirá hasta que se elimine o reduzca al mínimo el riesgo y evitará la duplicidad de esfuerzos técnicos, financieros y administrativos en la materia. La mesa técnica aludida determinará los estudios técnicos que resultan necesarios para conocer e identificar la magnitud de la amenaza y el estado de vulnerabilidad, a partir de los cuales se establecerán planes de acción que permitan la atención y minimización del riesgo.

Para el efecto, todas las entidades aquí comprometidas según sus competencias apartarán la logística, gestión y recursos humanos y financieros que resulten necesarios para poder atender y minimizar la amenaza que revelen los estudios. Con base en los resultados de los estudios, se establecerá un cronograma de acción y ejecución. […] 2.

ORDENA R al MUNICIPIO DE PIJAO, DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO, UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES, MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE la ejecución coordinada de proyectos tendientes a profundizar en el conocimiento de la vulnerabilidad y amenaza de riesgo que se detectó en la presente acción popular, reducción de los mismo y manejo de una eventual calamidad o desastre que se cierne en el Municipio de Pijao, especialmente sobre su casco urbano; así como en el mantenimiento del equilibrio ecológico de la zona.

Para el efecto, tendrán en cuenta las acciones sugeridas por la autoridad ambiental […] 3. ORDENAR a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE QUINDÍO Y AL MUNICIPIO DE PIJAO dar continuidad a las acciones que se emprendieron con ocasión del decreto en este proceso de las medidas cautelares, relativas a las actividades de reforestación sobre las zonas aledañas al cauce del río Lejos.

Deberán generar nuevas acciones y propuestas en esta materia; la autoridad ambiental velará por el cumplimiento de la normativa ambiental que apunte a la permanente conservación del equilibrio ecológico en las zonas aledañas al río Lejos y a la conjuración del riesgo aquí advertido. Se promoverá la concertación y participación de la población del Municipio de Pijao en esta tarea.

La mesa técnica conformada examinará y apoyará desde el marco de sus competencias esta tarea conexa. […]” En este contexto, le asiste razón a los recurrentes cuando afirman que la acción constitucional es ajena a los hechos relacionados con Río Lejos y que se circunscribe a las obras de rehabilitación del corredor vial de Río Verde – Pijao, por lo que la Sala revocará la orden prevista en el ordinal 3 del numeral primero del resuelve del auto impugnado. 2.

La impugnación de la Corporación Autónoma Regional del Quindío De otro lado, la Corporación Autónoma Regional del Quindío solicitó que se revocara el auto impugnado, al considerar que sus competencias en el Sistema Nacional de Riesgo son de carácter subsidiario, mientras que las de Alcaldes y Gobernadores son de carácter principal. Sobre el particular, es preciso señalar que en la Ley 1523 de 2012[20] se estableció que el Sistema de Gestión del Riesgo a nivel nacional está dirigido por el Presidente de la República, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y los Gobernadores y Alcaldes en sus respectivas jurisdicciones[21].

Así mismo, señaló que los gobernadores y los alcaldes serán los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en sus respectivos territorios[22]. De otra parte, dispuso que las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán una función de apoyo respecto de las entidades territoriales y que su papel es complementario y subsidiario respecto de dichas autoridades.

Específicamente, respecto de las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales, señaló: “ARTÍCULO

31. LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES EN EL SISTEMA NACIONAL. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.

Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.

PARÁGRAFO 1 o. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres. […]” Por otro lado, esta Sala ha manifestado que las funciones asignadas a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están regidas por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

En efecto, se ha señalado: “[…] De lo expuesto, la Sala encuentra que las funciones encomendadas a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están regidas por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, los cuales fueron definidos por la misma Ley 1523 de la siguiente manera: “[…] 12.

Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 13.

Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.

La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. 14. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.

La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada […]” (Negrillas fuera de texto).

Tales principios están reconocidos en el artículo 288 de la Constitución Política como rectores en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, y fueron desarrollados por la Ley 136, que en su artículo 4° dispuso: “[…] Artículo 4º.- Principios rectores del ejercicio de competencia. Modificado por el art. 3, Ley 1551 de 2012.

Los municipios ejercen las competencias que les atribuye la Constitución y la Ley, conforme a los principios señalados en la Ley orgánica de ordenamiento territorial y en especial con sujeción a los siguientes: a) COORDINACIÓN: En virtud de este principio, las autoridades municipales al momento de desarrollar y ejercitar sus propias competencias deberán conciliar su actuación con el principio armónico que debe existir entre los diferentes niveles de autoridad en ejercicio de sus atribuciones; b) CONCURRENCIA: Cuando sobre una materia se asignen a los municipios, competencias que deban desarrollar en unión o relación directa con otras autoridades o entidades territoriales, deberán ejercerlas de tal manera que su actuación no se prolongue más allá del límite fijado en la norma correspondiente, buscando siempre el respeto de las atribuciones de las otras autoridades o entidades; c) SUBSIDIARIEDAD: Cuando se disponga que los municipios pueden ejercer competencias atribuidas a otros niveles territoriales o entidades, en subsidio de éstos, sus autoridades sólo entrarán a ejercerlas una vez que se cumplan plenamente las condiciones establecidas para ellos en la norma correspondiente y dentro de los límites y plazos fijados al respecto.

Así mismo, cuando por razones de orden técnico o financiero debidamente justificadas, los municipios no puedan prestar los servicios que les impone la Constitución y la Ley, las entidades territoriales de nivel superior y de mayor capacidad deberán contribuir transitoriamente a la gestión de los mismos, a solicitud del respectivo municipio.

Las gestiones realizadas en desarrollo de este principio se ejercerán sin exceder los límites de la propia competencia y en procura de fortalecer la autonomía local.” De igual forma, es de tener en cuenta que el artículo 14 de la Ley 1523 identifica al Alcalde en su calidad de conductor del desarrollo local, como el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción […]”[23].

Conforme a lo anterior, la Sala precisa que la Corporación Autónoma Regional del Quindío deberá cumplir lo dispuesto en el numeral 3.1.1. de esta providencia, referente a ejercer la vigilancia permanente sobre cualquier situación de riesgo que pueda presentarse en la vía Río Verde – Pijao, de acuerdo con sus competencias legales y en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 3.

Conclusión En el anterior contexto, i) se modificarán las órdenes proferidas en los ordinales 1°, 2° y 4° del numeral primero del auto proferido el 6 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo del Quindío; ii) se revocará la orden contenida en el ordinal 3° del citado numeral del auto impugnado; y iii) se confirmará en lo demás. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Modificar las órdenes proferidas en los ordinales 1°, 2° y 4° del numeral primero del auto proferido el 6 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo del Quindío. Por razón de lo dispuesto en esta providencia, el numeral primero quedará así: “PRIMERO: Decretar como medidas cautelares, conforme a lo previamente expuesto, las siguientes: 1.

Ordenar al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO que adopte las medidas administrativas y presupuestales a que haya lugar para que, dentro del plazo de 2 meses, se asignen los recursos que permitan: 1.1 Ejecutar las obras de estabilización previstas en el informe de la consultoría denominado “Estudios y diseños para la estabilización y recuperación de la banca en el km 9+800 mts de la vía Rio Verde – Pijao (40QN03), Municipio de Pijao, en el Departamento del Quindío.” 1.2.

Realizar el mantenimiento preventivo y correctivo a la vía Córdoba – Pijao. 2. Ordenar al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, al MUNICIPIO DE PIJAO y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO, que, en el ámbito de sus respectivas competencias funcionales, y con estricta observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, ejerzan vigilancia permanente sobre cualquier situación de riesgo que pueda presentarse en la vía Río Verde – Pijao, sin perjuicio de las pruebas que se decreten en el proceso por parte del Tribunal para identificar los demás puntos críticos de la vía.”

SEGUNDO: Revocar la orden proferida en el ordinal 3° del numeral primero del auto proferido el 6 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo del Quindío, conforme las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás el auto impugnado.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Mediante auto de 19 de julio de 2019 se ordenó vincular a la Corporación Autónoma Regional del Quindío – CRQ el cual obra a folio 23 a 25 del cuaderno de medidas cautelares. [2] Cuaderno de medidas cautelares, folios 42 a 57. [3] Ibídem, folio 60. [4] Ibídem, folios 105 a 107. [5] Ibídem, folios 61 a 66. [6] Contrato de consultoría cuyo objeto era la realización de los: “Estudios y diseños para la estabilización y recuperación de la banca en el Km. 9+800 mts”, el cual comprendió la exploración del suelo mediante sondeos mecánicos profundos, líneas de refracción sísmica, modelación matemática del comportamiento del talud en el estado actual y con las estructuras de contención propuestas. [7] Ibídem, folios 67 a 75. [8] Ibídem, folios 81 a 82. [9] Ibídem, folio102 y 103. [10] El artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3, y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)” [11] El artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los jueces.

También serán apelables los siguientes autos (…). 2. El que decrete una medida cautelar (…).” [12] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. CP. María Claudia Rojas Lasso. Auto del 2 de mayo de 2013. Actores: Roberto Hernán Baena Llorente y Jorge Enrique Gil Bernal en contra del Municipio de Girón y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.

Exp. 68001-23-31-000-2012-00104-01(AP). [13] Folio 323 a 326 del Cuaderno Principal. “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS EN LAS VÍAS DE ORDEN DEPARTAMENTAL “RIO VERDE – PIJAO, CÓDIGO 40QN03” y “CÓRDOBA – PIJAO, CÓDIGO 40QN09”. [14] El citado informe fue elaborado por el CONSORCIO TOP CIVIL INGENIERO SANTIAGO CASTAÑO MORALES REPRESENTANTE LEGAL ESPECIALISTA EN GEOTECNIA.

Junio 2019 [15] Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente (N.S.R. - 10). [16] “Resolución por la cual se expide la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional correspondientes al Departamento del Quindío”. Artículo 1°: Determinar la categoría de las vías correspondientes al Departamento del Quindío así: |CÓDIGO |NOMBRE |CATEGORÍA DE LA VÍA | |[…] | | | |40QN03 |CRUCE VÍA 45QN04-1 RÍO VERDE-PIJAO (LA |VÍA DE SEGUNDO ORDEN| | |QUIEBRA) | | |[…] | | | |40QN09 |CALARCÁ - (SECTOR PUERTO RICO) – CÓRDOBA|VÍA DE SEGUNDO ORDEN| | |- PIJAO - GÉNOVA | | [17] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 27 de marzo de 2014, Rad.

No. 68001-23-33- 000-2014-00036-01(AC), Actor: Saul Ortiz Barrera y Rosario Patiño Pérez, Demandado: Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Bucaramanga. [18] Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia de 5 de junio de 2018, Rad No. 15001-33-31-001-2004-01647-01(SU) (REV-AP); C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; Actor: Contraloría Municipal de Tunja, Demandado: Municipio de Tunja. [19] Sentencia de 11 de julio de 2019, por medio de la cual la Sección Primera del Consejo de Estado, confirmó el fallo de 15 de noviembre de 2018, proferido por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío dentro de la acción popular formulada por la Nación - Procuraduría General de la Nación – Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. [20] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones” [21] ARTÍCULO 9o.

INSTANCIAS DE DIRECCIÓN DEL SISTEMA NACIONAL. Son instancias de dirección del sistema nacional:1. El Presidente de la República. 2. El Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre. 3. El Gobernador en su respectiva jurisdicción. 4. El Alcalde distrital o municipal en su respectiva jurisdicción. [22] “ARTÍCULO

13. LOS GOBERNADORES EN EL SISTEMA NACIONAL. Los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial. ll PARÁGRAFO 1o.

Los Gobernadores como jefes de la administración seccional respectiva tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad. […]

ARTÍCULO

14. LOS ALCALDES EN EL SISTEMA NACIONAL. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. ll PARÁGRAFO.

Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública”. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Ref.: Expediente AP 13001-23-33-000-2015-00052-01. Acción popular – Auto Actor: Jaime Alberto Ortega Álvarez.