05001-23-33-000-2018-00006-01 — Consejo de Estado

05001-23-33-000-2018-00006-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-06-11

Ponente: Oswaldo Giraldo López

Actor: María Eumelia Serna De Zapata Y Otro·Demandado: Municipio De Marinilla (Antioquia) – Corporación Autónoma Regional De Las Cuencas De Los Ríos Negro Y Nare Cornare – Empresa De Servicios Públicos De San José De La Marinilla Espa E.S.P.

De qué trata

Síntesis: [Corresponde a la Sala determinar si ¿adicional a la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados por la parte actora respecto de las entidades accionadas, habría lugar a establecer responsabilidad a los ocupantes, tenedores y vecinos de la Quebradita de Occidente por la contaminación de esa fuente hídrica, de las aguas residuales provenientes de las viviendas ubicadas sobre ese sector?] (…) [Para la Sala,] queda claro que el Municipio de Marinilla tiene expresas competencias para imponer sanciones y adelantar procedimientos en contra de los responsables de la construcción de obras sin licencia o sin el cumplimiento de los parámetros que determina su Plan de Ordenamiento Territorial, y que por tanto, le corresponde adelantar la actuación administrativa, en el marco del debido proceso, con el fin de determinar las infracciones urbanísticas en que hayan podido incurrir con su actuar los propietarios, ocupantes, tenedores y vecinos de la Quebradita de Occidente; sin perjuicio de la eventual responsabilidad civil y penal que pudiese configurarse, tal como lo dispone el artículo 103 de la Ley 388 de 1997, modificado por la Ley 810 de 2003. (…) En este sentido, no se incluirán otras órdenes y se reitera la dada por el a quo consistente en exhortar a los habitantes de los barrios Monseñor Emilio Botero González, Pablo VI y los Giraldos del Municipio de Marinilla, para que no contaminen La Quebradita de Occidente y coadyuven a las autoridades en los trámites y gestiones que se requieran con miras a dar cumplida y cabal ejecución al proyecto de reubicación de las viviendas. (…) [De igual manera,] sea este el momento de llamar la atención a las autoridades locales frente al cumplimiento oportuno de su labor preventiva y correctiva, en el sentido de disponer, en el marco de la ley, acciones respecto de las edificaciones existentes para ajustarlas a las nuevas realidades urbanísticas y/o adelantar medidas policivas de suspensión inmediata frente a las nuevas obras de construcción que vulneren el Plan de Ordenamiento Territorial respectivo o que perturben derechos colectivos.ACCIÓN POPULAR - Accede / COMPETENCIA PARA CONCRETAR Y ORGANIZAR EL POMCA DE LA QUEBRADITA DE OCCIDENTE - No es exclusiva de CORNARE / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA[D]eberá definir la Sala es si es cierto que en la parte motiva de la sentencia dictada por el a quo, se afirmó que la competencia en relación con la necesidad de concretar y organizar el POMCA de La Quebradita de Occidente era exclusiva de CORNARE, en tanto que en la parte resolutiva se ordenaron acciones conjuntas a dicha Corporación y al Municipio de Marinilla. (…) [A juicio de la Sala,] si bien en la parte considerativa de la sentencia se hace mención a las normas indicadas por el apelante, dichas referencias legales no se llevan a cabo de manera aislada, sino que se realizan para determinar una serie de conductas omisivas que condujeron a la amenaza de los derechos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos, cuya garantía corresponde, en el marco de la Constitución Política, al Estado, representado por las autoridades respectivas en el orden nacional y territorial, que para el efecto son CORNARE y el Municipio de Marinilla. En consecuencia, lo que se advierte es que no es cierta la premisa de la cual parte el memorialista para entender vulnerado el principio de congruencia , como quiera que el Tribunal Administrativo de Antioquia definió la Litis de acuerdo con los razonamientos de hecho y de derecho expuestos en la parte considerativa, quedando suficientemente explicada la pertinencia de las medidas en relación con los supuestos que dieron lugar a la interposición del medio de control en el proceso de la referencia. (…) [De otra parte, se tiene que,] la elaboración del POMCA es función de CORNARE, la cual debe desarrollar unas fases bajo criterios técnicos, procedimientos y metodologías indicados en la guía técnica para la formulación expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. (…) En este orden de ideas, debe reconocerse que, para el componente transversal del POMCA denominado gestión del riesgo, en el que se enmarcan las órdenes del a quo, existen funciones concurrentes entre las autoridades municipales y las ambientales, que deben ser ejercidas en los precisos términos que ordena la ley y en cumplimiento de las atribuciones que le han sido conferidas a cada una de las entidades. (…) De lo dicho resulta claro que, a las Corporaciones Autónomas Regionales, como autoridades ambientales, le fueron asignadas expresas funciones para ordenar y establecer las normas y directrices encaminadas al manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, así como labores de inspección, vigilancia y control de los recursos renovables y no renovables, y que por tal razón es de su resorte la elaboración del POMCA. Sin embargo, es el municipio la entidad territorial que ostenta la responsabilidad principal y directa en cuanto a la prevención y atención de desastres, aspecto este transversal para la debida elaboración de dicho Plan, motivo por el cual la orden dictada por el Juzgador de Primera Instancia vinculando a este ente territorial resulta del todo ajustada al orden jurídico en materia de competencias. (…) Así las cosas, la Sala no modificará la decisión que en este sentido se emitió por el Tribunal, ya que, con base en las consideraciones expuestas, queda claro que es competencia del Municipio de Marinilla acompañar a CORNARE en la concertación y reorganización del POMCA para La Quebradita de Occidente.ACCIÓN POPULAR - Accede / COMPETENCIA RESPECTO DEL ACCESO A LA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE SANEAMIENTO BÁSICO Y ALCANTARILLADO - No es exclusiva de la ESPAProcederá la Sala a establecer si es competencia exclusiva de la ESPA cumplir con la orden de determinación de las viviendas que cuentan con conexión al sistema de alcantarillado y las que tienen o no la posibilidad de unión al existente, y emprender labores para el acceso a la infraestructura de servicios públicos de las familias asentadas en la zona de impacto de la Quebradita de Occidente. (…) [O]bserva la Sala que la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado en el Municipio de Marinilla es efectuada por la empresa ESPA, y no directamente por ese ente territorial. No obstante, en este punto es menester resaltar que, de acuerdo con el análisis expuesto previamente, a los municipios les corresponde garantizar la efectiva prestación de los servicios a su cargo y concurrir a la verificación de las condiciones en las cuales se efectúa dicha actividad por parte de la empresa de servicios públicos en su ámbito territorial de operación. Ahora bien, observa la Sala que en la sentencia recurrida se impartieron órdenes, conjuntas al Municipio de Marinilla y la ESPA, (…) [razón por la que dichas] entidades deben realizar una caracterización integral a las familias que se encuentran en la zona de impacto de La Quebradita de Occidente haciendo especial énfasis, ente otros, en aspectos tales como, viviendas que tienen acceso al servicio público de alcantarillado, las que en la actualidad no cuentan con este y no pueden ser conectadas por motivos legales (porque ocupan espacio público), o técnicos ( porque materialmente no es posible prestarles dicho servicio en la zona donde se encuentra ubicadas), y el despliegue de labores coordinadas a efecto de que las familias que se encuentran en zonas seguras y de riesgo mitigable puedan acceder a servicios de saneamiento básico y alcantarillado. En este orden de ideas, el Municipio de Marinilla en el recurso de apelación partió de un supuesto incorrecto, indicando que se le habían atribuido las funciones de conexión de las viviendas que no cuentan con alcantarillado, cuando lo que se pidió fue desplegar una metodología de análisis de riesgos, características y circunstancias individuales y colectivas para priorizar personas y acciones, en coordinación y apoyo con la ESPA, para que, de manera eficaz, se puedan cumplir las finalidades de protección de los derechos colectivos vulnerados, partiendo de la recopilación de información real, unificada, contextualizada y clara. (…) De todo lo dicho, concluye la Sala que es competencia conjunta del Municipio de Marinilla y la ESPA cumplir con la orden de determinación de las viviendas que cuentan con conexión al sistema de alcantarillado, las que tienen o no la posibilidad de unión al existente y emprender labores coordinadas para que la población que se encuentra en zonas seguras y de riesgo mitigable, sea viable acceder a la infraestructura de servicios públicos, tal como saneamiento básico y alcantarillado.ACCIÓN POPULAR - Accede / SUFIECIENCIA DE LOS PLAZOS CONCEDIDOS EN EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS ÓRDENES DADAS - Configuración / OMISIÓN DE CORNARE DE EN EL CUMPLIMIENTO DE SUS OBLIGACIONES RESPECTO A LA CONCERTACIÓN Y REORGANIZACIÓN DE UN POMCA PARA LA QUEBRADITA DE OCCIDENTE, CON AMPLIA Y SUFICIENTE ELABORACIÓN, EN EL DEL RÍO NEGROProcederá la Sala a determinar si es cierto que los plazos fijados en la sentencia son insuficientes e irrazonables para la vinculación de personal idóneo y la adquisición de bienes y servicios destinados al cumplimiento de las órdenes consistentes en contratación de estudios, planes de manejo integral y de adopción de sistemas de alertas tempranas. (…) [O]bserva la Sala que la contratación de servicios profesionales no implica un tiempo considerable y que, dada la amenaza de los derechos colectivos de la comunidad aledaña a la Quebradita de Occidente, es menester desplegar acciones urgentes que los salvaguarden; por tanto, no se accederá a la ampliación de los plazos con miras a la vinculación de personal, ya que los mismos son suficientes para el cumplimiento oportuno de las órdenes dadas por el Tribunal. (…) [De otra parte,] la Sala [encuentra] que el Municipio parte de una premisa inexistente, ya que la orden no indica un plazo perentorio para su cumplimiento, por lo que el ente territorial deberá, una vez ejecutoriada la providencia, adelantar de inmediato las acciones técnicas, administrativas y contractuales encaminadas a implementar los sistemas de alerta temprana, bajo las estrictas disposiciones de las normas aplicables, sin que pueda alegar que está bajo términos de imposible cumplimiento para adelantar los respectivos procesos contractuales. Por lo dicho se desestima la solicitud hecha por el apelante. En lo que respecta a las demás órdenes y los términos otorgados para su cumplimiento, no se observa que las entidades involucradas hayan manifestado inconformidad alguna en los recursos de apelación; por lo tanto, la Sala se abstendrá de pronunciarse al respecto. (…) Respecto de la omisión declarada y las órdenes dadas, CORNARE manifiesta su inconformidad alegando que cumplió con sus obligaciones legales y constitucionales y que los mandatos son hechos cumplidos, ya que La Quebradita de Occidente o microcuenca hace parte de subcuenca de la Quebrada la Marinilla que a su vez está dentro de la Cuenca Hidrográfica del Rio Negro, la cual tiene POMCA formulado y adoptado mediante Resolución número 11-7296 del 21 de diciembre de 2017. (…) En las pruebas descritas con anterioridad, las cuales fueron decretadas en segunda instancia y aportadas por CORNARE para refrendar su argumento de no haber omitido deber alguno en lo que respecta a la ordenación de la cuenca hidrográfica denominada La Quebradita de Occidente, se observa que, si bien existe un POMCA para el Río Negro, en el cual se desarrollan todas las fases indicadas por la normatividad pertinente y se incluye el componente de gestión de riesgo, ninguno de los documentos contiene siquiera una línea en la que se haga alusión a La Quebradita de Occidente ni ninguna otra mención que la particularice. Por lo anterior, es imposible tener como un hecho cumplido la concertación y reorganización de un POMCA para La Quebradita de Occidente, que respete la ronda hídrica y que contenga: (i) Recuperación de áreas con amenazas por deslizamientos, inundaciones y avenidas torrenciales, (ii) Recuperación de las características hidráulicas del cauce en sectores de amenaza ante inundaciones de la quebradita de Occidente y (iii) Desarrollo de modelos hidrológicos e hidráulicos e instrumentación hidrometeorológica para el estudio en detalle del sistema de drenaje urbano, que permitan el goce de un medio ambiente sano, el disfrute del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la prevención de desastres, el acceso a una infraestructura de servicios públicos que garantice salubridad y que sea eficiente y oportuna, por parte de la comunidad aledaña a la microcuenca. Así las cosas, la Sala concluye que no es cierto que CORNARE ya ejecutó sus obligaciones respecto a la concertación y reorganización de un POMCA para La Quebradita de Occidente, con amplia y suficiente elaboración, en el del Río Negro, siendo esta el factor desencadenante de varios de los hechos generadores de la amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos amparados a través de esta acción en primera instancia.

ACCIÓN POPULAR - Accede / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO, LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y EL MANEJO Y APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS PARA GARANTIZAR EL DESARROLLO SOSTENIBLE, LA CONSERVACIÓN, SUSTITUCIÓN Y RESTAURACIÓN DE UN AMBIENTE SANO, EL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO / AFECTACIÓN DE LAS VIVIENDAS ALEDAÑAS A LA QUEBRADITA DE OCCIDENTE - Al estar expuestas a inundaciones por la falta de alcantarillado / OMISIÓN DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS DE EJERCER CONTROLES SOBRE LA ACUMULACIÓN DE AGUAS NEGRAS Y RESIDUOS SÓLIDOS / ACREDITACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS PROPIETARIOS, OCUPANTES, TENEDORES Y VECINOS DE LA QUEBRADITA DE OCCIDENTE - Respecto de la contaminación proveniente de las viviendas aledañas a la quebrada / COMPETENCIA DEL MUNICIPIO DE MARINILLA PARA ADELANTAR LAS SANCIONES POR LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS ILEGALES EN INMEDIACIONES DE LA QUEBRADITA DE OCCIDENTE [Corresponde a la Sala determinar si ¿adicional a la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados por la parte actora respecto de las entidades accionadas, habría lugar a establecer responsabilidad a los ocupantes, tenedores y vecinos de la Quebradita de Occidente por la contaminación de esa fuente hídrica, de las aguas residuales provenientes de las viviendas ubicadas sobre ese sector?] (…) [Para la Sala,] queda claro que el Municipio de Marinilla tiene expresas competencias para imponer sanciones y adelantar procedimientos en contra de los responsables de la construcción de obras sin licencia o sin el cumplimiento de los parámetros que determina su Plan de Ordenamiento Territorial, y que por tanto, le corresponde adelantar la actuación administrativa, en el marco del debido proceso, con el fin de determinar las infracciones urbanísticas en que hayan podido incurrir con su actuar los propietarios, ocupantes, tenedores y vecinos de la Quebradita de Occidente; sin perjuicio de la eventual responsabilidad civil y penal que pudiese configurarse, tal como lo dispone el artículo 103 de la Ley 388 de 1997, modificado por la Ley 810 de 2003.

(…) En este sentido, no se incluirán otras órdenes y se reitera la dada por el a quo consistente en exhortar a los habitantes de los barrios Monseñor Emilio Botero González, Pablo VI y los Giraldos del Municipio de Marinilla, para que no contaminen La Quebradita de Occidente y coadyuven a las autoridades en los trámites y gestiones que se requieran con miras a dar cumplida y cabal ejecución al proyecto de reubicación de las viviendas.

(…) [De igual manera,] sea este el momento de llamar la atención a las autoridades locales frente al cumplimiento oportuno de su labor preventiva y correctiva, en el sentido de disponer, en el marco de la ley, acciones respecto de las edificaciones existentes para ajustarlas a las nuevas realidades urbanísticas y/o adelantar medidas policivas de suspensión inmediata frente a las nuevas obras de construcción que vulneren el Plan de Ordenamiento Territorial respectivo o que perturben derechos colectivos.

ACCIÓN POPULAR - Accede / COMPETENCIA PARA CONCRETAR Y ORGANIZAR EL POMCA DE LA QUEBRADITA DE OCCIDENTE - No es exclusiva de CORNARE / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA [D]eberá definir la Sala es si es cierto que en la parte motiva de la sentencia dictada por el a quo, se afirmó que la competencia en relación con la necesidad de concretar y organizar el POMCA de La Quebradita de Occidente era exclusiva de CORNARE, en tanto que en la parte resolutiva se ordenaron acciones conjuntas a dicha Corporación y al Municipio de Marinilla.

(…) [A juicio de la Sala,] si bien en la parte considerativa de la sentencia se hace mención a las normas indicadas por el apelante, dichas referencias legales no se llevan a cabo de manera aislada, sino que se realizan para determinar una serie de conductas omisivas que condujeron a la amenaza de los derechos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos, cuya garantía corresponde, en el marco de la Constitución Política, al Estado, representado por las autoridades respectivas en el orden nacional y territorial, que para el efecto son CORNARE y el Municipio de Marinilla.

En consecuencia, lo que se advierte es que no es cierta la premisa de la cual parte el memorialista para entender vulnerado el principio de congruencia, como quiera que el Tribunal Administrativo de Antioquia definió la Litis de acuerdo con los razonamientos de hecho y de derecho expuestos en la parte considerativa, quedando suficientemente explicada la pertinencia de las medidas en relación con los supuestos que dieron lugar a la interposición del medio de control en el proceso de la referencia. (…) [De otra parte, se tiene que,] la elaboración del POMCA es función de CORNARE, la cual debe desarrollar unas fases bajo criterios técnicos, procedimientos y metodologías indicados en la guía técnica para la formulación expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

(…) En este orden de ideas, debe reconocerse que, para el componente transversal del POMCA denominado gestión del riesgo, en el que se enmarcan las órdenes del a quo, existen funciones concurrentes entre las autoridades municipales y las ambientales, que deben ser ejercidas en los precisos términos que ordena la ley y en cumplimiento de las atribuciones que le han sido conferidas a cada una de las entidades.

(…) De lo dicho resulta claro que, a las Corporaciones Autónomas Regionales, como autoridades ambientales, le fueron asignadas expresas funciones para ordenar y establecer las normas y directrices encaminadas al manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, así como labores de inspección, vigilancia y control de los recursos renovables y no renovables, y que por tal razón es de su resorte la elaboración del POMCA.

Sin embargo, es el municipio la entidad territorial que ostenta la responsabilidad principal y directa en cuanto a la prevención y atención de desastres, aspecto este transversal para la debida elaboración de dicho Plan, motivo por el cual la orden dictada por el Juzgador de Primera Instancia vinculando a este ente territorial resulta del todo ajustada al orden jurídico en materia de competencias.

(…) Así las cosas, la Sala no modificará la decisión que en este sentido se emitió por el Tribunal, ya que, con base en las consideraciones expuestas, queda claro que es competencia del Municipio de Marinilla acompañar a CORNARE en la concertación y reorganización del POMCA para La Quebradita de Occidente. ACCIÓN POPULAR - Accede / COMPETENCIA RESPECTO DEL ACCESO A LA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE SANEAMIENTO BÁSICO Y ALCANTARILLADO - No es exclusiva de la ESPA Procederá la Sala a establecer si es competencia exclusiva de la ESPA cumplir con la orden de determinación de las viviendas que cuentan con conexión al sistema de alcantarillado y las que tienen o no la posibilidad de unión al existente, y emprender labores para el acceso a la infraestructura de servicios públicos de las familias asentadas en la zona de impacto de la Quebradita de Occidente.

(…) [O]bserva la Sala que la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado en el Municipio de Marinilla es efectuada por la empresa ESPA, y no directamente por ese ente territorial. No obstante, en este punto es menester resaltar que, de acuerdo con el análisis expuesto previamente, a los municipios les corresponde garantizar la efectiva prestación de los servicios a su cargo y concurrir a la verificación de las condiciones en las cuales se efectúa dicha actividad por parte de la empresa de servicios públicos en su ámbito territorial de operación. Ahora bien, observa la Sala que en la sentencia recurrida se impartieron órdenes, conjuntas al Municipio de Marinilla y la ESPA, (…) [razón por la que dichas] entidades deben realizar una caracterización integral a las familias que se encuentran en la zona de impacto de La Quebradita de Occidente haciendo especial énfasis, ente otros, en aspectos tales como, viviendas que tienen acceso al servicio público de alcantarillado, las que en la actualidad no cuentan con este y no pueden ser conectadas por motivos legales (porque ocupan espacio público), o técnicos ( porque materialmente no es posible prestarles dicho servicio en la zona donde se encuentra ubicadas), y el despliegue de labores coordinadas a efecto de que las familias que se encuentran en zonas seguras y de riesgo mitigable puedan acceder a servicios de saneamiento básico y alcantarillado.

En este orden de ideas, el Municipio de Marinilla en el recurso de apelación partió de un supuesto incorrecto, indicando que se le habían atribuido las funciones de conexión de las viviendas que no cuentan con alcantarillado, cuando lo que se pidió fue desplegar una metodología de análisis de riesgos, características y circunstancias individuales y colectivas para priorizar personas y acciones, en coordinación y apoyo con la ESPA, para que, de manera eficaz, se puedan cumplir las finalidades de protección de los derechos colectivos vulnerados, partiendo de la recopilación de información real, unificada, contextualizada y clara.

(…) De todo lo dicho, concluye la Sala que es competencia conjunta del Municipio de Marinilla y la ESPA cumplir con la orden de determinación de las viviendas que cuentan con conexión al sistema de alcantarillado, las que tienen o no la posibilidad de unión al existente y emprender labores coordinadas para que la población que se encuentra en zonas seguras y de riesgo mitigable, sea viable acceder a la infraestructura de servicios públicos, tal como saneamiento básico y alcantarillado.

ACCIÓN POPULAR - Accede / SUFIECIENCIA DE LOS PLAZOS CONCEDIDOS EN EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS ÓRDENES DADAS - Configuración / OMISIÓN DE CORNARE DE EN EL CUMPLIMIENTO DE SUS OBLIGACIONES RESPECTO A LA CONCERTACIÓN Y REORGANIZACIÓN DE UN POMCA PARA LA QUEBRADITA DE OCCIDENTE, CON AMPLIA Y SUFICIENTE ELABORACIÓN, EN EL DEL RÍO NEGRO Procederá la Sala a determinar si es cierto que los plazos fijados en la sentencia son insuficientes e irrazonables para la vinculación de personal idóneo y la adquisición de bienes y servicios destinados al cumplimiento de las órdenes consistentes en contratación de estudios, planes de manejo integral y de adopción de sistemas de alertas tempranas.

(…) [O]bserva la Sala que la contratación de servicios profesionales no implica un tiempo considerable y que, dada la amenaza de los derechos colectivos de la comunidad aledaña a la Quebradita de Occidente, es menester desplegar acciones urgentes que los salvaguarden; por tanto, no se accederá a la ampliación de los plazos con miras a la vinculación de personal, ya que los mismos son suficientes para el cumplimiento oportuno de las órdenes dadas por el Tribunal.

(…) [De otra parte,] la Sala [encuentra] que el Municipio parte de una premisa inexistente, ya que la orden no indica un plazo perentorio para su cumplimiento, por lo que el ente territorial deberá, una vez ejecutoriada la providencia, adelantar de inmediato las acciones técnicas, administrativas y contractuales encaminadas a implementar los sistemas de alerta temprana, bajo las estrictas disposiciones de las normas aplicables, sin que pueda alegar que está bajo términos de imposible cumplimiento para adelantar los respectivos procesos contractuales.

Por lo dicho se desestima la solicitud hecha por el apelante. En lo que respecta a las demás órdenes y los términos otorgados para su cumplimiento, no se observa que las entidades involucradas hayan manifestado inconformidad alguna en los recursos de apelación; por lo tanto, la Sala se abstendrá de pronunciarse al respecto. (…) Respecto de la omisión declarada y las órdenes dadas, CORNARE manifiesta su inconformidad alegando que cumplió con sus obligaciones legales y constitucionales y que los mandatos son hechos cumplidos, ya que La Quebradita de Occidente o microcuenca hace parte de subcuenca de la Quebrada la Marinilla que a su vez está dentro de la Cuenca Hidrográfica del Rio Negro, la cual tiene POMCA formulado y adoptado mediante Resolución número 11-7296 del 21 de diciembre de 2017.

(…) En las pruebas descritas con anterioridad, las cuales fueron decretadas en segunda instancia y aportadas por CORNARE para refrendar su argumento de no haber omitido deber alguno en lo que respecta a la ordenación de la cuenca hidrográfica denominada La Quebradita de Occidente, se observa que, si bien existe un POMCA para el Río Negro, en el cual se desarrollan todas las fases indicadas por la normatividad pertinente y se incluye el componente de gestión de riesgo, ninguno de los documentos contiene siquiera una línea en la que se haga alusión a La Quebradita de Occidente ni ninguna otra mención que la particularice.

Por lo anterior, es imposible tener como un hecho cumplido la concertación y reorganización de un POMCA para La Quebradita de Occidente, que respete la ronda hídrica y que contenga: (i) Recuperación de áreas con amenazas por deslizamientos, inundaciones y avenidas torrenciales, (ii) Recuperación de las características hidráulicas del cauce en sectores de amenaza ante inundaciones de la quebradita de Occidente y (iii) Desarrollo de modelos hidrológicos e hidráulicos e instrumentación hidrometeorológica para el estudio en detalle del sistema de drenaje urbano, que permitan el goce de un medio ambiente sano, el disfrute del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la prevención de desastres, el acceso a una infraestructura de servicios públicos que garantice salubridad y que sea eficiente y oportuna, por parte de la comunidad aledaña a la microcuenca.

Así las cosas, la Sala concluye que no es cierto que CORNARE ya ejecutó sus obligaciones respecto a la concertación y reorganización de un POMCA para La Quebradita de Occidente, con amplia y suficiente elaboración, en el del Río Negro, siendo esta el factor desencadenante de varios de los hechos generadores de la amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos amparados a través de esta acción en primera instancia. FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 103 / LEY 810 DE 2003 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2018-00006-01(AP) Actor: MARÍA EUMELIA SERNA DE ZAPATA Y OTRO Demandado: MUNICIPIO DE MARINILLA (ANTIOQUIA) – CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RÍOS NEGRO Y NARE CORNARE – EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE SAN JOSÉ DE LA MARINILLA ESPA E.S.P. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Marinilla y la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare CORNARE, en contra de la sentencia dictada el día 25 de julio de 2019, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

FALLO – SEGUNDA INSTANCIA I. SÍNTESIS DEL CASO 1. Las ciudadanas María Eumelia Serna de Zapata y Liliana María Zapata Serna presentaron demanda en ejercicio de la acción de protección de derechos e interés colectivos en contra del Municipio de Marinilla (Antioquia), la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare (en adelante CORNARE) y la Empresa de Servicios Públicos de San José de la Marinilla ESPA E.S.P (en adelante ESPA), al considerar que con su conducta negligente y omisiva, en cuanto a la intervención y manejo de La Quebradita de Occidente, vulneraron los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento de los recursos para garantizar el desarrollo sostenible, la conservación, sustitución y restauración de un ambiente sano, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación, la falta de protección a las personas residentes en el municipio, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, la igualdad real y efectiva y la pronta resolución a las peticiones que se han realizado ante las autoridades municipales[1]. 2.

Las siguientes fueron las pretensiones de la demanda[2]: “1. Que por providencia judicial se ordene al Municipio de Marinilla que tome las medidas necesarias para proteger la salud de los vecinos a la Quebradita de Occidente. 2. Que se ordene a las autoridades municipales hacer cumplir las normas de planeación. 3. Que se construya el alcantarillado para las viviendas antes mencionadas, para la separación de aguas negras y aguas lluvias. 4.

Que se solucione la violación a la normatividad vigente acerca de la ocupación del espacio público y ocupación de la quebradita y su ladera de inundación. 5. Que se recojan las aguas negras y lluvias que se encuentran a cielo abierto. 6. Que se realicen los arreglos de las fallas estructurales que se han generado con el paso del tiempo y de los efectos del clima. 7.

Que se continúe con la construcción del boscolver (sic), de acuerdo a los estudios técnicos que se han venido realizando a través de los años y que anexamos a esta acción popular como documento adjunto. 8. Que se garantice la vigilancia del cauce de la quebradita desde su nacimiento hasta su desembocadura en la Quebrada la Marinilla. 9. y las demás medidas que su despacho considere necesarias para garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos de la comunidad”. 3.

Fundamentaron sus pretensiones en que los residentes de los barrios Monseñor Emilio Botero González, Pablo VI y los Giraldos, aledaños a La Quebradita de Occidente, no cuentan con alcantarillado y sufren de inundaciones en invierno, perdida de banca y afectaciones de tipo estructural en las viviendas, acumulación a cielo abierto de aguas negras y lluvias que generan producción de vectores, malos olores y acumulación de basuras, debido a que construcciones ilegales ocupan el lecho y ladera del afluente y disponen allí sus aguas servidas. 4.

Indicaron que lo anterior es consecuencia de la falta de control y vigilancia de la Secretaría de Planeación y la desatención de la administración municipal y demás entidades, frente a los múltiples requerimientos hechos durante años por la comunidad. 1.5. Aseguraron que en varias ocasiones las posibles soluciones a estas problemáticas han sido incluidas en el plan de ordenamiento territorial y en el presupuesto anual, y no obstante, la intervención sólo ha consistido en limpieza, levantamientos topográficos y la construcción de un box coulvert en el tramo comprendido entre las carreras 28 a 32, sin que sean procedimientos definitivos. 1.6.

Afirmaron que el valor de sus propiedades ha disminuido debido a la contaminación y que han sufrido pérdidas materiales y lesiones personales en los episodios de inundación. II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1. La demanda fue presentada el día 27 de noviembre de 2017 ante el Juzgado Civil – Laboral del Circuito de Marinilla[3], el cual, por medio de auto de la misma fecha, la rechazó por falta de competencia y la envió a los Juzgados Administrativos de Medellín[4]. 2.

Por medio de providencia del 13 de diciembre de 2017, el Juzgado Décimo Administrativo Oral de Medellín declaró falta de competencia y ordenó el envío de la demanda al Tribunal Administrativo de Antioquia[5]. 3. En reparto realizado el 15 de enero de 2018, el conocimiento del asunto le correspondió al Magistrado Álvaro Cruz Riaño[6], quien admitió la demanda por medio de auto del 18 de enero del mismo año, ordenando las notificaciones, comunicaciones y demás tramites de rigor[7]. 4.

CORNARE contestó la demanda e indicó que las pretensiones de la acción iban encaminadas a la obtención de un ordenamiento adecuado del municipio, lo cual es competencia exclusiva de la administración local a través del PBOT, por lo que el papel de la Corporación se reducía a un acompañamiento en materia ambiental, sin que esto incluyera obras de infraestructura para saneamiento básico y redes de alcantarillado.

En este sentido, excepcionó falta de legitimación en la causa por pasiva y carencia de objeto frente a CORNARE[8]. 5. El Municipio de Marinilla contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, pues consideró que no era posible imputársele conductas u omisiones que vulneraran los derechos e intereses colectivos de los vecinos de La Quebradita de Occidente, si no que, por el contrario, dicha responsabilidad recaía en los propietarios de los inmuebles aledaños, quienes, en abuso de su derecho de propiedad, habían construido edificaciones en la zona de retiro y en el cauce, sin contar con el lleno de requisitos de ley.

Aseguró que la construcción de infraestructura de servicios públicos es competencia de la ESPA, y que en el marco de sus competencias el municipio adelantó estudios y diseños para el “Proyecto de Intervención Integral de La Quebradita de Occidente”. Propuso como excepciones ausencia de vulneración a los derechos colectivos por parte del Municipio de Marinilla y culpa de los propietarios de los inmuebles en la vulneración de derechos e intereses colectivos por abuso del derecho de propiedad[9]. 6.

La ESPA no contestó la demanda. 7. Mediante auto del 4 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia dispuso citar a las partes a audiencia especial de pacto de cumplimiento para el 16 de mayo de 2018[10], fecha en la que se aplazó por solicitud del Municipio de Marinilla, por lo que se llevó a cabo el día 19 de octubre de 2018, declarándose fallida, debido a que no existió ánimo conciliatorio entre las partes[11]. 8.

Mediante auto calendado el día 31 de enero de 2019, el proceso se abrió a pruebas y se dispuso tener como tales, los documentos allegados con la demanda y con las contestaciones. Asimismo, se decretó inspección judicial, interrogatorio de partes, testimonios y pruebas de oficio[12]. 9. En providencia del 24 de abril de 2019 se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto[13]. 1.

Dentro del término, el Municipio de Marinilla indicó que no se probó acción u omisión de su parte que constituyera vulneración a derechos colectivos, por lo que solicitó no se ordenara actuación alguna a su cargo. Así mismo, afirmó que los propietarios de los inmuebles son responsables de la situación que denuncian y que, por tanto, debía ordenárseles el retiro inmediato de las construcciones conflictivas y la cesión de la franja de terreno necesaria para la construcción del box coulvert[14]. 2.

Por su parte, la ESPA solicitó al Tribunal negar las pretensiones, pues consideró que no podía condenarse a la entidad a realizar acciones que estaban en ejecución con anterioridad a la presentación del medio de control de defensa de derechos e intereses colectivos, y para las cuales dispuso de manera voluntaria recursos técnicos y financieros buscando el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del sector y de la comunidad en general, contribuyendo con el restablecimiento del medio ambiente.[15] 3.

CORNARE alegó de conclusión que, conforme a lo establecido en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, los hechos objeto de discusión no derivaban de conductas omisivas de su parte, por lo que solicitó su desvinculación de la acción. Aseguró que las pretensiones de la demanda incumbían exclusivamente al municipio por tratarse de ordenamiento territorial.[16] 4.

El representante del Ministerio Público guardó silencio. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 1. El Tribunal Administrativo de Antioquia dictó sentencia el día 25 de julio de 2019, en cuya parte resolutiva decidió[17]: “PRIMERO: No se declaran probadas las excepciones propuestas por CORNARE, Empresa de Servicios Públicos de San José de la Marinilla, -ESPA- y EL MUNICIPIO DE MARINILLA, en consecuencia, se ordena proteger los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la prevención de desastres técnicamente previsibles, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.

SEGUNDO: Se ordena al Municipio de Marinilla y a la Empresa de Servicios Públicos de San José de la Marinilla, -ESPA- 1) Que, en un término, no mayor a 2 meses realicen un proceso de caracterización integral, de las familias que se encuentran en la zona de impacto de la Quebradita de Occidente, teniendo en cuenta como mínimo los siguientes criterios relevantes: (i) Viviendas, moradores o residentes que se encuentran ocupando la ronda hídrica (ii) Viviendas que tienen acceso al servicio público de alcantarillado (iii) Viviendas que en la actualidad no cuentan con servicio público de alcantarillado, y que no pueden ser conectadas por motivos legales (porque ocupan espacio público) (iv) Viviendas que en la actualidad no cuentan con servicio público de alcantarillado, y que no pueden ser conectadas por motivos técnicos, ya que materialmente no es posible prestarles dicho servicio en la zona donde se encuentra ubicadas (v) Viviendas que fueron construidas en la zona, con licencia de construcción, pero que ya no pueden seguir ocupando los terrenos, porque se encuentran en zona de vulnerabilidad o porque ocupan la ronda hídrica (vi) Vivienda que ocupan la zona sin contar con licencia de construcción. En todo caso, el censo debe tener enfoque diferencial. 2) Desarrollen un plan de Reubicación de las familias en Alto Riesgo.

TERCERO: Se ordena al Municipio de El Municipio de Marinilla y CORNARE, se les ordenará concertar y reorganizar (Sic), en un término de un mes, contado a partir de la ejecutoria de la providencia, un Plan de Ordenamiento y Manejo Integral de la Quebradita de Occidente, que respete la ronda hídrica, con un cronograma establecido. Su implementación debe llevarse a cabo dentro de los 3 meses siguientes, vencido el mes de concertación, reorganización y definición del cronograma, que, en todo caso debe ser público y dado a conocer a la comunidad.

Este plan deberá contener: (i) Recuperación de áreas con amenazas por deslizamientos, inundaciones y avenidas torrenciales (ii) Recuperación de las características hidráulicas del cauce en sectores de amenaza ante inundaciones de la Quebradita de Occidente. (iii) Desarrollo de modelos hidrológicos e hidráulicos e instrumentación hidrometeorológica para el estudio en detalle del sistema de drenaje urbano.

CUARTO: Se ordenará al Municipio de Marinilla contar con sistemas de alertas tempranas con el fin de evitar o mitigar los desastres naturales, que, teniendo en cuenta el nivel de vulnerabilidad de la comunidad que reside en el territorio, deben informar oportunamente sobre la posibilidad de ocurrencia de un evento que pueda causar daño a la comunidad, lo anterior, a fin de prevenir el riesgo.

QUINTO: Una vez se sepa cuáles familias, por su situación de riesgo, o que se encuentran ocupando la ronda hídrica, deben ser desalojadas, el Municipio de Marinilla debe tomar las siguientes medidas: i) Notificar al interesado debidamente del plan que se llevará a cabo. (2 meses después del censo y de la elaboración de Plan de manejo de la Quebradita de Occidente) ii) Difundir información previa relevante para el proceso, que incluya una propuesta de restablecimiento de viviendas", (2 semanas después del punto anterior) iii) Proveer asesoramiento técnico y jurídico a las personas afectadas por el desalojo (2 meses después del punto ii) iv) Celebrar audiencias populares para ofrecer a los particulares afectados, "la oportunidad de presentar propuestas alternativas de desalojo" (2 semanas después del punto iii) v) Ofrecer soluciones habitacionales en caso de desalojo (únicamente a quienes tengan riesgo de desastre o que se encuentren ocupando el espacio público o la ronda hídrica, de manera concertada con el plan) (A lo anterior, no podrá oponer situaciones técnicas o actos administrativos que den al traste con la garantía de los derechos fundamentales de quienes serán desalojados) (4 meses después del punto anterior). vi) Cualquier desalojo, que debe estar justificado en que los moradores de esas viviendas se encuentren en situación inminente de riesgo o están ocupando la ronda hídrica, debe cumplir con los trámites anteriores y contar con la presencia de la Defensoría del Pueblo.

SEXTO: Se ordenará al Municipio de Marinilla, que adelante las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales que sean necesarias para que dentro de los cuatro (4) meses siguientes al desalojo, la dependencia competente bajo su inmediata dirección, proceda a ejecutar las medidas necesarias y definitivas que garanticen que las viviendas desalojadas no vuelvan a ser usadas.

OCTAVO: EXHORTAR a los habitantes de los barrios Monseñor Emilio Botero González, Pablo VI y los Giraldos del MUNICIPIO DE MARINILLA para que no contaminen la Quebradita de Occidente y coadyuven a las autoridades en los trámites y gestiones que se requieran con miras a dar cumplida y cabal ejecución al proyecto de reubicación de las viviendas.

NOVENO: CONFORMAR el Comité para la Verificación del Cumplimiento de la sentencia con el Magistrado Ponente de la presente providencia, el actor popular, un delegado de los coadyuvantes, un delegado de la Defensoría del Pueblo, un delegado del Municipio de Marinilla, un delegado de CORNARE, un delegado de la ESPA- DÉCIMO: Sin condena en costas en la instancia.

DÉCIMO PRIMERO: REMITIR copia de esta providencia a la Defensoría del Pueblo, para que sea incluida en el registro público centralizado de acciones populares previsto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.” 2. El Tribunal realizó un recuento detallado de todo el acervo probatorio contenido en el expediente, y en el planteamiento del problema jurídico indicó lo siguiente: “Previo a desatar los anteriores cuestionamientos, es menester analizar previamente los siguientes tópicos: (i) La acción popular, regulación y teleología de este instrumento judicial, (ii) el contenido y alcance de los derechos colectivos al espacio púbico (sic), a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce de un medio ambiente sano, de acceso a los servicios públicos, de acceso a infraestructura que garantice la seguridad pública, para luego constatar (iii) si existe una amenaza o vulneración o no de los mismos en el caso que se examina, (iv) si se identifica una acción u omisión de las entidades que conduzca a tal vulneración y (v) qué acciones deben llevarse a cabo a fin de que cese tal situación.”[18] Bajo esa consideración, primero analizó el cumplimiento del requisito de procedibilidad, para luego pasar a la regulación y teleología de la acción popular, punto en el que destacó las disposiciones contenidas en el artículo 88 de la Constitución Política y en la Ley 472 de 1998, junto con algunos apartes de desarrollo jurisprudencial.

Indicó la definición, contenido y alcance de los derechos colectivos al espacio público, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y al goce de un medio ambiente sano e hizo énfasis en la delimitación de las zonas paralelas a los cauces de los ríos y los poderes del Juez en la acción popular. 3. Descendiendo al caso en concreto, el Tribunal consideró ampliamente probada la vulneración de los derechos colectivos, y determinó como hechos generadores de daño las descargas de aguas residuales domésticas a La Quebradita de Occidente, la invasión del cauce de la quebrada con las edificaciones sobre ella, la construcción de obras hidráulicas de manera improvisada, las edificaciones que no cuentan con licencia para construir sobre dichos predios, la evacuación de la creciente que se genera durante los periodos de lluvia ocasionando riesgo de inundación y la obstrucción de los sistemas de drenaje durante eventos de precipitaciones intensos.

En este aparte también se refirió al derecho fundamental a la vivienda digna, precisando que es clara su vulneración en el caso concreto, por la situación de riesgo inminente y la falta de alternativas reales para mitigar dicha situación. Aseguró que, de conformidad con lo establecido por la Ley 1537 de 2012, le corresponde a las autoridades municipales y administrativas llevar un inventario de los asentamientos humanos que presentan altos riesgos para sus habitantes, en razón de su establecimiento en sitios inseguros o sujetos a derrumbes o deslizamientos, y reubicarlos en zonas apropiadas.

Determinó que cualquier medida de desalojo no puede llevarse a cabo de manera intempestiva, sino que debe contar con un debido proceso acompañado de la concertación del plan con la comunidad y el ofrecimiento de alternativas adecuadas de vivienda. Por otra parte, al estudiar la acción u omisión, el Tribunal aseguró que, de la prueba recaudada y practicada en el curso del proceso, podía concluirse que las autoridades demandadas habían sostenido una conducta omisiva respecto de la protección de los derechos colectivos invocados como trasgredidos.

Para soportar su afirmación se refirió, de manera general, a lo dispuesto en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política. En lo referente a las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales contenidas en el numeral 18 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, en el numeral 1 del artículo 8 del Decreto 1933 de 1994, en los artículos 4 y 5 del Decreto 1640 de 2012, en el artículo 316 del Decreto – Ley 2811 de 1974, en el numeral 1 del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, en los artículos 206, 213 y 215 de la Ley 1450 de 2011, en el artículo 31 de la Ley 1523 de 2012, concluyó que tienen el deber de ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, hacer control de vertimientos y disposición de desechos sólidos y destinar recursos para corrección y mitigación de daños ambientales.

Por lo tanto, el fallador fue enfático en que no cabía duda de la omisión de CORNARE en prestar apoyo al ente territorial en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción de riesgos y en la integración de éste en los planes de ordenamiento de las cuencas. Al referirse a la omisión por parte del Municipio de Marinilla, el Tribunal desestimó los argumentos de defensa de la entidad territorial, consistentes en que son los actores populares los mismos responsables de la situación de riesgo que vulnera los derechos colectivos, y que no cuenta con recursos para atender la problemática, aduciendo que la característica fundamental de los derechos colectivos es que no se puede hablar de la titularidad del derecho en una persona en particular, como lo pretende hacer dicho ente, al expresar que quienes residen en la zona aledaña a la quebrada "abusan de su derecho" y que eso lo exime del deber de proteger y garantizar un medio ambiente sano. En este sentido, enfatizó que no son los residentes de Marinilla los titulares exclusivos del derecho al espacio público, al goce de un medioambiente sano o a la previsión de desastres técnicamente previsibles, sino que lo es toda la colectividad, y en esa medida, el deber de protección no sólo le asiste al municipio, ni a quienes están ahí asentados, sino también a todas las autoridades y la comunidad.

Por lo anterior, destacó que el hecho de que una parte de la comunidad contribuya a la vulneración de los derechos colectivos, al hacer las descargas de aguas residuales o al asentar sus viviendas sin contar con licencia, no releva al ente territorial de la obligación legal de emprender acciones concretas encaminadas a la satisfacción de los derechos colectivos, máxime cuando algunos moradores del sector contaron con la licencia de construcción otorgada por este.

Adicional a lo anterior, la Sala resaltó que el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Marinilla (Acuerdo No. 15 de 2008), determinó como su obligación que, en un tiempo no superior a dos (2) años contados a partir de la respectiva sanción, debía diseñar una propuesta de manejo de los corredores alrededor de sus cauces principales en toda su longitud, definiendo la franja mínima para mitigar los riesgos ambientales y resolver los conflictos urbanos en su recorrido.

Sumado a esto recordó las competencias de las autoridades municipales en materia ambiental indicadas en el artículo 65 de la Ley 99 de 1993. En cuanto a la responsabilidad por parte de la Empresa de Servicios Públicos domiciliarios de Marinilla, advirtió la omisión de la misma en el cumplimiento de sus funciones, ya que, hasta la presentación de la demanda de la referencia, la ESPA no había realizado un diagnóstico en la zona para establecer cuáles viviendas pueden ser conectadas a la red de alcantarillado y, con ello, evitar que más moradores siguieran residiendo en la zona sin acceso a este servicio público esencial.

Asimismo, la Sala encontró claro que el municipio no presta el servicio de alcantarillado de manera directa, sino a través de dicha empresa, siendo ésta la encargada de realizar acciones para garantizar su prestación por contar con los elementos técnicos para establecer la infraestructura. Por último, la Sala indicó que existía un nexo evidente entre la omisión de los deberes enunciados para cada una de las entidades accionadas, Municipio de Marinilla, ESPA y CORNARE y la vulneración de los derechos colectivos. 4.

En cuanto a los residentes aleñados a la Quebradita de Occidente dispuso: “EXHORTAR a los habitantes de los barrios Monseñor Emilio Botero González, Pablo VI y los Giraldos del MUNICIPIO DE MARINILLA para que no contaminen la Quebradita de Occidente y coadyuven a las autoridades en los trámites y gestiones que se requieran con miras a dar cumplida y cabal ejecución al proyecto de reubicación de las viviendas”[19] 5.

Por lo anterior, concluyó: “De conformidad con los problemas que fueron identificados, se ampararán los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la prevención de desastres técnicamente previsibles, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, por lo cual, la Sala impartirá las órdenes concretas que han sido identificadas, como prioritarias, para contrarrestar la vulneración de los derechos colectivos.” IV.

RECURSO DE APELACIÓN 1. Mediante memorial radicado el día 31 de julio de 2019, el apoderado del Municipio de Marinilla apeló, solicitando la modificación de la sentencia recurrida, e indicó literalmente como motivos de desacuerdo con el fallo: (i) desatiende la responsabilidad de los vecinos del afluente en la vulneración de los derechos e intereses colectivos, (ii) exonera de responsabilidad a los propietarios y vecinos de los inmuebles aledaños, (iii) vincula al Municipio de Marinilla con obligaciones exclusivas de la autoridad ambiental, (iv) vincula al Municipio de Marinilla con obligaciones exclusivas de la Empresa de Servicios Públicos de Aseo ESPA, y (v) los plazos otorgados a la entidad para el cumplimiento de las órdenes.

Para argumentar sus inconformidades, aseveró que el fallo recurrido determina que el daño, vulneración o agravio de derechos colectivos tiene origen en el actuar de los propietarios, ocupantes, tenedores y vecinos de La Quebradita de Occidente, quienes, al disponer sus aguas residuales en el afluente, al realizar construcciones sobre el cauce de la quebrada y al edificar obras hidráulicas de manera improvisada, causaron las condiciones deficitarias.

Esa circunstancia no se consideró en la parte resolutiva, pues no hubo disposición alguna en contra de los infractores, comoquiera que los propietarios de los barrios Monseñor Emilio Botero González, Pablo VI y Los Giraldos del Municipio de Marinilla, han tenido incidencia directa y determinante en cualquier solución para la problemática existente, y por ende, solicitó se dirigieran a ellos órdenes precisas y se hiciera obligatoria su participación. Por otro lado, afirmó que la parte motiva y el fundamento legal contrariaban la parte resolutiva de la sentencia, al obligar al Municipio de Marinilla a la concreción, organización e implementación del plan de manejo y ordenamiento integral de cuenca (en adelante POMCA) para La Quebradita de Occidente, cuando de manera previa se había dicho que era competencia de la CAR.

Consideró que la entidad territorial, sin intervenir en la formulación, debe acoger como determinante ambiental el POMCA fijado por la respectiva CAR. De igual forma, fundamentó su inconformidad en que el censo de las viviendas que cuentan con conexión al sistema de alcantarillado y las que tienen o no la posibilidad de unión al existente, es competencia de la ESPA, por lo que las órdenes dirigidas al Municipio, en el numeral 7 de la parte resolutiva, debieron asignársele de manera exclusiva a dicha empresa.

Por último, indicó que adelantar los estudios y planes de manejo integral, así como la adquisición de sistemas de alertas tempranas, trae consigo la contratación de personal idóneo y la adquisición de bienes y servicios. Por lo tanto, aseguró que los plazos fijados no se compadecen de los procesos de contratación estatal, por lo que solicitó que los mismos sean razonables. 2.

Por su parte, CORNARE allegó escrito de apelación el 31 de julio de 2019 y solicitó que no se dé ninguna orden para la concertación y reorganización de un POMCA para La Quebradita de Occidente, pues lo consideró un hecho ya cumplido con amplia y suficiente elaboración, contenido en el POMCA del Río Negro, al cual pertenecen La Quebrada de Marinilla y La Quebradita de Occidente.

Explicó lo dicho aduciendo que CORNARE no había omitido su deber legal relativo a la ordenación de las cuencas hidrográficas, pues había dado cumplimiento a todas y cada una de las normas que el Despacho consideró desconocidas, en razón a que La Quebradita de Occidente o microcuenca hace parte de la Subcuenca de la Quebrada La Marinilla que, a su vez, está dentro de la Cuenca Hidrográfica del Río Negro, la cual tiene un POMCA formulado, adoptado mediante Resolución No. 112-7296 del 2017, "Por medio de la cual se aprueba el Plan de ordenación y manejo de la Cuenca Hidrográfica del río Negro y se dictan otras disposiciones".

Por lo anterior, concluyó que la orden impartida por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia se quedó corta respecto a las actividades y gestiones que CORNARE había realizado en cuanto a gestión de riesgo. Aseguró la existencia de un defecto fáctico, ya que, en su entender, las pruebas que reposaban en el expediente no otorgaban el soporte probatorio suficiente para determinar la omisión por parte de la Corporación respecto a los mandatos legales que rigen la materia.

Por último, solicitó se tuvieran como pruebas en segunda instancia, algunos documentos que acompañaron el recurso de alzada, las cuales considera pertinentes para demostrar el cumplimiento de CORNARE. V. ACTUACIONES POSTERIORES AL FALLO 1. El Municipio de Marinilla radicó solicitud de aclaración de sentencia el 31 de julio de 2019[20], la cual fue negada por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto de 16 de agosto de 2019[21]. 2.

A través de providencia calendada el día 18 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió en efecto suspensivo ante el Consejo de Estado, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante[22]. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, el artículo 150 del CPACA, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. 2.

Actuación en segunda instancia 1. Mediante acta individual de reparto del día 8 de octubre de 2019, el proceso de la referencia fue asignado al Consejero Oswaldo Giraldo López[23], quien con decisión proferida el día 7 de noviembre del mismo año, admitió la apelación[24]. 2. En providencia calendada del 13 de diciembre de 2019, el Despacho se pronunció sobre la solicitud de pruebas que hizo CORNARE en el recurso de alzada, resolviendo[25]: “PRIMERO: TENER COMO PRUEBA PEDIDA el “Documento introductorio del POMCA Río Negro”, expedido por CORNARE en mayo de 2018, visto en el CD que obra a folio 459 del Cuaderno Principal.

SEGUNDO: NEGAR el decreto de las demás pruebas documentales solicitadas por CONARE en el recurso de apelación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DECRETAR DE OFICIO las siguientes pruebas: (i) aprestamiento “informe final de aprestamiento” de abril de 2016, (ii) diagnóstico “Consejo de cuenca y proceso de participación” de junio de 2017, (iii) prospectiva y zonificación ambiental “informe final de la fase de prospectiva y zonificación” de septiembre de 2017, y (iv) “informe de la fase de formulación” de diciembre de 2017, que obran en el CD visible a folio 459 del cuaderno principal.

CUARTO: CORRER TRASLADO a las partes por el término de tres (3) días de las pruebas decretadas en los anotados numerales primero y tercero conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.” 3. El traslado ordenado se surtió del 14 al 16 de enero de 2020, sin que los interesados hicieran pronunciamiento alguno. 4. En auto del 3 de febrero de 2020 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Procurador Delegado para que formulara su concepto, lo cual se sintetiza de la siguiente manera[26]: 1.

El Municipio de Marinilla presentó memorial en el que reiteró las solicitudes hechas en la apelación consistentes en incluir en la condena a los ocupantes del cauce y los vecinos del afluente, excluir al Municipio del cumplimiento de obligaciones que atañen a la autoridad ambiental y a ESPA, y señalar un plazo suficiente para la realización de las actividades ordenadas en el fallo[27]. 2.

Por otro lado, el apoderado judicial de CORNARE allegó escrito en el que solicitó que no se determine ninguna orden a su cargo para la concertación y reorganización de un POMCA para La Quebradita de Occidente, por considerarse un hecho ya cumplido contenido en el POMCA del Río Negro, al cual pertenece la Quebrada la Marinilla y la Quebradita de Occidente[28]. 3.

Por su parte, el Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado allegó concepto en el que solicitó confirmar parcialmente el fallo apelado, ampliando a seis (6) meses el plazo otorgado para la implementación del POMCA para La Quebradita de Occidente y la adopción de medidas definitivas para que no vuelvan a ocupar el espacio público recuperado tras el desalojo ordenado por el Tribunal.

Adicional a esto indicó que lo dispuesto en el numeral 8 de la parte resolutiva, es para la conexión de viviendas a los servicios públicos de saneamiento básico y alcantarillado[29]. 3. Hechos 1. El lecho y ladera de inundación de La Quebradita de Occidente ha sido ocupado por construcciones, algunas de ellas ilegales, que no cuentan con alcantarillado, por lo que vierten sus aguas servidas al afluente, motivo por el cual los barrios aleñados sufren de inundaciones en invierno, pérdida de banca y afectaciones de tipo estructural en las viviendas, acumulación a cielo abierto de aguas negras y lluvias que generan producción de vectores, malos olores y acopio insalubre de basuras, lo que ha causado graves afectaciones a la colectividad. 2.

Las ciudadanas María Eumelia Serna de Zapata y Liliana María Zapata Serna presentaron demanda en ejercicio de la acción popular en contra del Municipio de Marinilla, CORNARE y ESPA, al considerar que con su conducta negligente y omisiva, en cuanto a la intervención y manejo de La Quebradita de Occidente, vulneran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento de los recursos para garantizar el desarrollo sostenible, la conservación, sustitución y restauración de un ambiente sano, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación, la falta de protección a las personas residentes en el municipio, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, la igualdad real y efectiva y la pronta resolución a las peticiones que se han realizado ante las autoridades municipales. 3.

El Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia del 25 de julio de 2019 ordenó la protección de los derechos colectivos, decretando acciones perentorias a cargo de los demandados. 4. La sentencia fue apelada por CORNARE y el Municipio de Marinilla. 4. Planteamiento. Sea lo primero advertir que la vulneración de los derechos colectivos invocados por las demandantes surge de los siguientes tres aspectos: (i) por la invasión del lecho y ladera de inundación de la Quebradita de Occidente con edificaciones, algunas de ellas ilegales, (ii) por la ausencia de alcantarillado que lleva a la descarga directa de aguas residuales domésticas a la Quebradita de Occidente, convirtiéndola en caudal de aguas negras y foco de producción de vectores, malos olores y acumulación de basuras, y (iii) por la evacuación de la creciente que se genera durante los periodos de lluvia y la obstrucción de los sistemas de drenaje durante eventos de precipitaciones intensos ocasionando riesgo de inundación. Ahora bien, de acuerdo al contenido y alcance de la sentencia recurrida y a los reparos esgrimidos por el Municipio de Marinilla en el recurso de alzada, se observa que discrepan en si se deben ordenar acciones a cargo de los propietarios, ocupantes, tenedores y vecinos de la Quebradita de Occidente, pues para el ente territorial dichos sujetos son corresponsables de la vulneración de los derechos colectivos que se invocan, al realizar construcciones sobre el cauce de la quebrada, disponer aguas residuales en el afluente y al edificar obras hidráulicas de manera improvisada; en tanto que para el Tribunal, estos sólo deben abstenerse de continuar contaminando el afluente y coadyuvar a las autoridades a los trámites y gestiones que se requieran con miras a ejecutar el proyecto de reubicación de las viviendas.

Presentan desacuerdo respecto de la orden que dio el a quo al Municipio de Marinilla y CORNARE, pues, de un lado, en la parte considerativa no se aludió a que debiera estar a cargo del ente territorial el deber de concertar y reorganizar un POMCA para La Quebradita de Occidente; y de otro, aún de haber sido así, para el Municipio de Marinilla su competencia reside únicamente en la implementación del mismo, siendo entonces que su formulación es una obligación que radica exclusivamente en la Corporación. Difieren también en cuanto a la competencia funcional para cumplir con la determinación de las viviendas que cuentan con conexión al sistema de alcantarillado, las que tienen o no la posibilidad de unirse al existente, y emprender labores coordinadas para que la población que se encuentra en zonas seguras y de riesgo mitigable pueda acceder a la infraestructura de servicios públicos tal como saneamiento básico y alcantarillado, toda vez que para el anotado municipio tal obligación recae únicamente sobre la ESPA, en tanto que es la encargada de la prestación del servicio de alcantarillado en su jurisdicción. No obstante, el Juzgador de Primera Instancia impartió las órdenes con cargo a las dos instituciones.

Disienten respecto de los plazos perentorios fijados en la sentencia para el cumplimiento de las órdenes dadas, pues para el Municipio son insuficientes e irrazonables para desarrollar los procesos de contratación estatal, requeridos para la vinculación de personal idóneo y la adquisición de bienes y servicios; mientras que, para el Tribunal, resultan eficaces para los fines anotados.

En lo que hace al recurso presentado por CORNARE, advierte la Sala que la controversia se funda en las órdenes fijadas a cargo de esa Corporación, quien alega haber ejecutado sus obligaciones respecto a la concertación y reorganización de un POMCA para La Quebradita de Occidente, por considerarlas hechos ya cumplidos con amplia y suficiente elaboración contenidos en el POMCA del Río Negro al cual pertenece la Quebrada la Marinilla y La Quebradita de Occidente, por lo que su inconformidad se centra en la indebida valoración probatoria sobre su responsabilidad en el caso; para el Juez de Conocimiento, por el contrario, dicha función no se ha cumplido y por tanto deben desplegarse las acciones conducentes para su concreción. Hechas las anotadas precisiones, pasa la Sala a abordar cada uno de los puntos esgrimidos en el orden descrito, con la debida formulación del problema a desatar. 6.4.1.

Órdenes a cargo de los propietarios, ocupantes, tenedores y vecinos de la Quebradita de Occidente. Con la finalidad de determinar si existe responsabilidad y se deben incluir órdenes precisas a cargo de los propietarios, ocupantes, tenedores y vecinos de la Quebradita de Occidente, la Sala identificará si resultó probado que su actuar fue el origen de la vulneración de los derechos amparados y si en consecuencia se les debe ordenar el despliegue de acciones puntuales según la normatividad que regula la materia. 6.4.1.1.

Tal como lo afirmó el Municipio de Marinilla en su escrito de apelación, la sentencia de primera instancia dio por probados los derechos vulnerados y los hechos generadores del daño, así: “En el presente caso, está ampliamente probado que se encuentran vulnerados los derechos colectivos al (i) goce de un medio ambiente sano, por las descargas de aguas residuales domésticas a la Quebradita de Occidente, convirtiéndola en un caño de aguas residuales (fl. 327 anexo cd), por parte de 71 viviendas que no se encuentran conectadas (fls. 317 y 318), (ii) al espacio público, por la invasión del cauce de la quebrada con las edificaciones sobre ellas, (iii) a la prevención de desastres técnicamente previsibles, con la construcción de obras hidráulicas de manera improvisada, además de las edificaciones que no cuentan con licencia para construir sobre dichos predios, además que es latente la evacuación de la creciente que se genera durante los periodos de lluvia, ocasionando riesgo de inundación. En el mismo estudio se señala que las viviendas que se encuentran cercanas a la Quebradita "presentan una alta amenaza de inundación debido a la obstrucción de los sistemas de drenaje durante eventos de precipitaciones intensos"”[30] (Subrayas de la Sala) De lo anterior resulta claro que el daño se genera por: (i) la descarga de aguas residuales domésticas a la Quebradita de occidente por parte de setenta y un (71) viviendas que no se encuentran conectadas al servicio público de alcantarillado, (ii) la construcción de obras hidráulicas de manera improvisada, (iii) las edificaciones sobre la faja de retiro de la quebrada sin licencia de construcción, (iv) la evacuación de la creciente que se genera durante los periodos de lluvia, y (v) la obstrucción de los sistemas de drenaje durante eventos de precipitaciones intensos.

De las situaciones mencionadas, las dos últimas tienen como causa inmediata hechos de la naturaleza, como son los aguaceros agravados por la precariedad de los conductos de desagüe dispuestos por la entidad competente; por lo que sólo podrían llegar a ser atribuibles a los propietarios, ocupantes, tenedores y vecinos de La Quebradita de Occidente los tres primeros, que serán analizados a la luz de las normas de ordenamiento territorial y acción urbanística, tal y como se explicará a continuación. 6.4.1.2.

El artículo 311 de la Carta establece que los municipios tienen el deber de definir y modificar el desarrollo de sus territorios. En consonancia con tal postulado Superior el Legislador expidió la Ley 388 de 1997 que indica: “Artículo 8. Acción Urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.

Son acciones urbanísticas, entre otras: 1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. 2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos. 3.

Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas. 4. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas. 5.

Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. 6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente ley. 7.

Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social. 8. Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria. 9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. 10.

Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley. 11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. 12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados. 13.

Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas. 14. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio. 15. Identificar y localizar, cuando lo requieran las autoridades nacionales y previa concertación con ellas, los suelos para la infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de las necesidades de seguridad y de Defensa Nacional.

PARAGRAFO. Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la presente ley.” (Subrayas de la Sala) De acuerdo con esto, es deber del municipio adoptar los objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio, así como, la conveniente utilización del suelo.

En ejercicio de esas competencias, el artículo 99 de la misma Ley determina que, para adelantar construcciones, ampliaciones, modificaciones, adecuaciones, reforzamientos estructurales, restauraciones, reconstrucciones, cerramientos, demoliciones, urbanizaciones, parcelaciones, loteos o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana o rurales, se requiere, de manera previa a su ejecución, la obtención de la licencia urbanística expedida por la autoridad municipal competente, lo cual constituye una obligación a cargo de los propietarios de terrenos y tiene como finalidad la verificación de condiciones adecuadas, en todos los aspectos, para declarar la conveniencia de la obra.

En este sentido, la Ley 388 de 1997 da a los entes territoriales facultades regulatorias y sancionatorias para controlar y supervisar el cumplimiento de las normas urbanísticas y castigar su infracción, autorizándolos para adelantar las actuaciones administrativas correspondientes que pueden derivar en la imposición de multas o en la demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia, con el fin de salvaguardar a las personas que habitan construcciones que tienen alta posibilidad de riesgo de diferentes tipos (derrumbes, terremotos, inundaciones, entre otras), y que ponen en peligro bienes jurídicos como la vida y la seguridad de quienes las habitan y los derechos colectivos de los demás miembros de la comunidad.

De lo dicho hasta aquí, queda claro que el Municipio de Marinilla tiene expresas competencias para imponer sanciones y adelantar procedimientos en contra de los responsables de la construcción de obras sin licencia o sin el cumplimiento de los parámetros que determina su Plan de Ordenamiento Territorial, y que por tanto, le corresponde adelantar la actuación administrativa, en el marco del debido proceso, con el fin de determinar las infracciones urbanísticas en que hayan podido incurrir con su actuar los propietarios, ocupantes, tenedores y vecinos de la Quebradita de Occidente; sin perjuicio de la eventual responsabilidad civil y penal que pudiese configurarse, tal como lo dispone el artículo 103 de la Ley 388 de 1997, modificado por la Ley 810 de 2003.

Corolario a lo anterior, esta Sección, en providencia proferida el 16 de mayo de 2019, dentro del proceso identificado con número único de radicación 17001 23 33 000 2017 00452 01, indicó: “En suma, la responsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo no constituye una causal de exoneración de responsabilidad para las autoridades públicas por haber omitido el cabal cumplimiento de sus funciones, en el marco de las competencias administrativas establecidas en el ordenamiento jurídico, por cuanto los entes territoriales no pueden excusar su responsabilidad alegando que la comunidad que sufre el riesgo es responsable de su causación por crear asentamientos ilegales y contaminar los afluentes hídricos, pues la violación de la ley por los ciudadanos en modo alguno exonera a las autoridades del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales. 94.

En esa tesitura, aun cuando la vulneración de los derechos colectivos invocados se deba en parte a acciones atribuibles a la comunidad, quienes se encuentran conformando asentamientos ilegales en zonas denominadas de protección y de alto riesgo no mitigable, contribuyendo además a la contaminación del río Santo Domingo, exponiendo incluso sus propias vidas, ello en modo alguno exime a las autoridades del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales, máxime cuando está de por medio la recuperación del medio ambiente y la protección de vidas humanas. 95.

Sin perjuicio de lo anterior, considerando las especiales circunstancias de cada caso concreto y en aras a hacer efectivos los principios de solidaridad y de responsabilidad, resulta procedente exhortar a la comunidad ubicada en “[…] la cuadra de viviendas localizadas en el sector denominado Tres Esquinas, sector Centro-Norte del casco urbano del Municipio de Manzanares, salida por la vía a Pensilvania […]”, que se encuentra en el margen derecho del cauce del río Santo Domingo, para que cumplan con los deberes que les impone el artículo 2 de la Ley 1523 en materia de prevención del riesgo, particularmente en lo relacionado con la atención a las autoridades ambientales sobre el cuidado ambiental, la prohibición de adelantar construcciones en las rondas del río, y de contaminar su cauce.” (Negrillas de la Sala) En este sentido, no se incluirán otras órdenes y se reitera la dada por el a quo consistente en exhortar a los habitantes de los barrios Monseñor Emilio Botero González, Pablo VI y los Giraldos del Municipio de Marinilla, para que no contaminen La Quebradita de Occidente y coadyuven a las autoridades en los trámites y gestiones que se requieran con miras a dar cumplida y cabal ejecución al proyecto de reubicación de las viviendas.

Antes de pasar al estudio del siguiente punto de controversia, sea este el momento de llamar la atención a las autoridades locales frente al cumplimiento oportuno de su labor preventiva y correctiva, en el sentido de disponer, en el marco de la ley, acciones respecto de las edificaciones existentes para ajustarlas a las nuevas realidades urbanísticas y/o adelantar medidas policivas de suspensión inmediata frente a las nuevas obras de construcción que vulneren el Plan de Ordenamiento Territorial respectivo o que perturben derechos colectivos. 6.4.2.

Competencia de CORNARE y del Municipio de Marinilla respecto del POMCA de la Quebradita de Occidente. Lo primero que deberá definir la Sala es si es cierto que en la parte motiva de la sentencia dictada por el a quo, se afirmó que la competencia en relación con la necesidad de concretar y organizar el POMCA de La Quebradita de Occidente era exclusiva de CORNARE, en tanto que en la parte resolutiva se ordenaron acciones conjuntas a dicha Corporación y al Municipio de Marinilla.

De ser afirmativa tal respuesta habrá de definirse si ello se traduce en la violación del principio de congruencia. Resuelto tal punto, procederá la Sala a determinar si es competencia exclusiva de CORNARE la concertación y reorganización del POMCA para la mencionada microcuenca. 6.4.2.1. El Municipio de Marinilla alegó en el recurso de apelación que “la sentencia proferida el 25 de julio de 2019 es contradictoria entre en su parte motiva y resolutiva”[31], ya que, en la parte considerativa, basada en las disposiciones contenidas en el numeral 18 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, en el numeral 1 del artículo 8 del Decreto 1993 de 1994 que reglamenta el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 y el parágrafo del artículo 215 de la Ley 1450 de 2011, afirmó que la elaboración y ejecución del POMCA para La Quebradita de Occidente es responsabilidad de la respectiva Corporación Autónoma Regional - CAR y en la parte resolutiva vincula al Municipio de Marinilla con la concreción, organización e implementación de dicho plan.

Para constatar lo dicho por el recurrente, es menester traer a colación la parte de la sentencia en la que se analizan dichas disposiciones, así: “3.3. La acción u omisión de las entidades demandadas. Es claro que para atribuir responsabilidad por omisión, es necesario identificar (i) la existencia de un mandato en el ordenamiento jurídico (ii) El desconocimiento de dicho precepto por parte de la autoridad a quien se le atribute la omisión. En primer lugar, de la prueba recaudada y practicada en el curso de este proceso, puede concluirse que las autoridades demandadas han sostenido una conducta omisiva respecto de la protección de los derechos colectivos enunciados.

Lo anterior, si se entiende como omisión administrativa, como el hecho de dejar de actuar teniendo el deber legal, -entendiendo ley en sentido amplio- de hacerlo. En efecto, se observa que un desconocimiento de la obligación de garantizar el derecho al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico, al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, ya que, el Artículo 79 C.N. establece que "Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo", mientras que el artículo 80 de la Constitución Política dispone que el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación o sustitución. En el mismo sentido, la Carta Política establece que es "deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines".

De otro lado, el numeral 18 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 "por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones", señala dentro de las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales la de ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales, así como la asignación de recursos para estos propósitos.

Ahora bien, en cuanto a la destinación de recursos por parte de las CAR, el numeral 10 del Artículo 80 del Decreto 1933 de 1994, "por el cual se reglamenta el Artículo 45 de la Ley 99 de 1993", establece Artículo 80. Destinación de los recursos recibidos por las Corporaciones Autónomas Regionales: "1. Los recursos que reciban las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de las transferencias de que trata el numeral 1 e: del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, se destinarán para la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto.

Esta destinación de recursos se efectuará de conformidad con el "Plan de Ordenación y Manejo Ambiental de la Cuenca Hidrográfica y del área de Influencia del Proyecto" correspondiente, el cual debe contener un plan de inversiones de dichos recursos con su correspondiente cronograma. La elaboración y ejecución de este Plan es responsabilidad de la respectiva Corporación. Para la elaboración del Plan se pueden aplicar los recursos provenientes de las mismas, transferencias".

En cuanto a la ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas, establece el Decreto 1640 de 2012 "Por medio del cual se reglamentan los instrumentos para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos, y se dictan otras disposiciones" Artículos 4° y 5° del Decreto 1640 de 2012 "Por medio del cual se reglamentan los instrumentos para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos, y se dictan otras disposiciones", establecen: "Artículo 4°.

De la estructura para la planificación, ordenación y manejo de cuencas hidrográficas y acuíferos. Se establece la siguiente estructura hidrográfica: 1. Áreas Hidrográficas o Macrocuencas. 2. Zonas Hidrográficas. 3. Subzonas Hidrográficas o su nivel subsiguiente. 4. Microcuencas y Acuíferos. Parágrafo. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Ideam, oficializará dentro de los noventa (90) días calendario, contados a partir de la publicación del presente decreto, el mapa de Zonificación Hidrográfica de Colombia a escala 1:500.000, relacionando las Áreas Hidrográficas, Zonas Hidrográficas y Subzonas Hidrográficas, con su respectiva delimitación geográfica, hidrografía, nombre y código.

Artículo 5°. De los instrumentos para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos. Los instrumentos que se implementarán para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos establecidos en la estructura del artículo anterior, son: 1. Planes Estratégicos, en las Áreas Hidrográficas o Macrocuencas. 2.

Programa Nacional de Monitoreo del Recurso Hídrico, en las Zonas Hidrográficas. 3. Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas, en Subzonas Hidrográficas o su nivel subsiguiente. 4. Planes de Manejo Ambiental de Microcuencas, en las cuencas de nivel inferior al del nivel subsiguiente de la Subzona Hidrográfica. 5. Planes de Manejo Ambiental de Acuíferos.

Parágrafo 1°. Los acuíferos deberán ser objeto de Plan de Manejo Ambiental, cuyas medidas de planificación y administración deberán ser recogidas en los Planes de Ordenación y Manejo de las cuencas hidrográficas correspondientes. Parágrafo 2°. Los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas cuyos cuerpos de agua desemboquen directamente en el mar, deberán considerar, además del área costera que hace parte de la cuenca, el área correspondiente a las aguas marinas, receptoras del drenaje de la respectiva cuenca, de conformidad con el área de influencia directa de la misma.

Cuando el área de influencia directa de la misma supere la jurisdicción marina de la respectiva autoridad ambiental competente, se deberá consultar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible las medidas de ordenación y manejo que se deben adoptar". En efecto, el Artículo 316 del Decreto-Ley 2811 de 1974 "Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente" estableció que se entiende por ordenación de una cuenca "la planeación del uso coordinado del suelo, de las aguas, de la flora y la fauna, y por manejo de la cuenca, la ejecución de obras y tratamientos".

El literal b), numeral 1 del artículo 10 de la Ley 388 de 199731, señala que en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta, de manera prioritaria, las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, las cuales son determinantes ambientales y se constituyen en normas de superior jerarquía. Es claro que para el manejo de las cuencas se requiere de una planeación u ordenación coherente de las mismas, por parte de las autoridades respectivas en el orden territorial, que, en este caso es CORNARE y el Municipio de Marinilla.

La Ley 1450 de 2011 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014" determinó en el artículo 206: "Rondas hídricas. Corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales efectuar, en el área de su jurisdicción y en el marco de sus competencias, el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto-ley 2811 de 1974 Y el área de protección o conservación aferente, para lo cual deberán realizar los estudios correspondientes, conforme a los criterios que de fina el Gobierno Nacional".

Así mismo, la Ley 1450 de 2011, en su artículo 213 determinó: "Solidaridad en la financiación de los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas. Las autoridades ambientales competentes, las entidades territoriales y demás entidades del orden nacional, departamental o municipal, asentadas y con responsabilidades en la cuenca, podrán en el marco de sus competencias, suscribirse a los convenios para la ejecución de proyectos de financiación por fuera de los límites jurisdiccionales", La Ley 1450 de 2011 en el parágrafo del artículo 215 señaló " corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible la formulación de los Planes de Ordenación y Manejo de las Cuencas Hidrográficas conforme a los criterios establecidos por el Gobierno Nacional en cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces".” (Subrayas de la Sala) De lo expuesto, resulta claro que, si bien en la parte considerativa de la sentencia se hace mención a las normas indicadas por el apelante, dichas referencias legales no se llevan a cabo de manera aislada, sino que se realizan para determinar una serie de conductas omisivas que condujeron a la amenaza de los derechos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos, cuya garantía corresponde, en el marco de la Constitución Política, al Estado, representado por las autoridades respectivas en el orden nacional y territorial, que para el efecto son CORNARE y el Municipio de Marinilla.

En consecuencia, lo que se advierte es que no es cierta la premisa de la cual parte el memorialista para entender vulnerado el principio de congruencia[32], como quiera que el Tribunal Administrativo de Antioquia definió la Litis de acuerdo con los razonamientos de hecho y de derecho expuestos en la parte considerativa, quedando suficientemente explicada la pertinencia de las medidas en relación con los supuestos que dieron lugar a la interposición del medio de control en el proceso de la referencia. 6.4.2.2.

Dicho lo anterior, procederá la Sala a precisar por qué no es competencia exclusiva de CORNARE la concertación y reorganización del POMCA para La Quebradita de Occidente. En este sentido, lo primero que traerá a colación, es la orden dada en la sentencia de primera instancia, así: “TERCERO: Se ordena al Municipio de El Municipio de Marinilla y CORNARE, se les ordenará concertar y reorganizar (Sic), en un término de un mes, contado a partir de la ejecutoria de la providencia, un Plan de Ordenamiento y Manejo Integral de la Quebradita de Occidente, que respete la ronda hídrica, con un cronograma establecido.

Su implementación debe llevarse a cabo dentro de los 3 meses siguientes, vencido el mes de concertación, reorganización y definición del cronograma, que, en todo caso debe ser público y dado a conocer a la comunidad. Este plan deberá contener: (i) Recuperación de áreas con amenazas por deslizamientos, inundaciones y avenidas torrenciales (ii) Recuperación de las características hidráulicas del cauce en sectores de amenaza ante inundaciones de la Quebradita de Occidente.

(iii) Desarrollo de modelos hidrológicos e hidráulicos e instrumentación hidrometeorológica para el estudio en detalle del sistema de drenaje urbano.” (Negrillas de la Sala) De lo anterior se observa que el a quo ordenó al Municipio de Marinilla y CORNARE concertar y reorganizar un POMCA para La Quebradita de Occidente haciendo especial énfasis en la recuperación de áreas con amenaza por deslizamientos e inundaciones, componentes que hacen parte de la gestión del riesgo y que están encaminados a la protección del derecho colectivo a la previsión de desastres técnicamente previsibles.

En este orden de ideas se dirá que las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales devienen de lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, en cuyo texto se afirma que son las encargadas por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables. En consonancia con ello, el artículo 31 ibídem, que describe sus funciones específicas y dispone en su numeral 18 que a dicho ente le corresponde “Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales.”.

De lo anterior se colige que tal atribución se enmarca en el desarrollo de su competencia ambiental y se ejerce sobre zonas específicas. Por su parte, el artículo 2.2.3.1.5.1. del Decreto número 1076 de 2015, “por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector ambiente y desarrollo sostenible”, indica que el POMCA es un instrumento a través del cual se realiza la planeación del uso coordinado del suelo, de las aguas, la flora y la fauna y el manejo de la cuenca, entendido como la ejecución de obras y tratamientos, en la perspectiva de mantener el equilibrio entre el aprovechamiento social y económico de tales recursos y la conservación de la estructura físico-biótica de la cuenca y particularmente del recurso hídrico, precisando que su elaboración es función de las Corporaciones Autónomas Regionales, así como la coordinación de la ejecución, seguimiento y evaluación de los mismos.

El artículo 2.2.3.1.6.3. ibídem dispone que los POMCA deben desarrollarse así: “ARTÍCULO 2.2.3.1.6.3. De las fases. Comprende las siguientes: 1. Aprestamiento. 2. Diagnóstico. 3. Prospectiva y zonificación ambiental. 4. Formulación. 5. Ejecución. 6. Seguimiento y evaluación. Parágrafo 1°. Las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible desarrollarán cada una de las fases de que trata el presente artículo acorde a los criterios técnicos, procedimientos y metodologías establecidos en la Guía Técnica para la formulación de los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas.” Así las cosas, la elaboración del POMCA es función de CORNARE, la cual debe desarrollar unas fases bajo criterios técnicos, procedimientos y metodologías indicados en la guía técnica para la formulación expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la cual, en el punto 2.2., describe el componente de gestión de riesgo en el POMCA, así: “De acuerdo con la Ley 1523 de 2012, se debe integrar la gestión del riesgo en la planificación territorial y del desarrollo; en los POMCA desde la fase de aprestamiento hasta la fase de formulación, considerando la gestión del riesgo, como un condicionante para el uso y ocupación del territorio de forma segura, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo; lo que hace que el componente de gestión del riesgo sea de carácter transversal en el POMCA.

La gestión de riesgos en los POMCA contempla la probabilidad de ocurrencia de fenómenos amenazantes de origen socio-natural en la cuenca hidrográfica, que pueden afectar gravemente las áreas de importancia estratégica para la conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, los asentamientos humanos, la infraestructura estratégica y las áreas donde se desarrollan actividades productivas.

Se busca establecer las medidas necesarias para evitar el deterioro de los recursos naturales, la afectación del desarrollo económico y social procurando una ocupación del territorio de forma segura, y así evitar la configuración de nuevas condiciones de vulnerabilidad y riesgo. Por lo tanto, el componente de gestión del riesgo en el POMCA se orienta a: • Identificar las posibilidades de afectación en la cuenca de las condiciones físicas, bióticas y socioeconómicas, de la infraestructura vital y los asentamientos humanos, por la ocurrencia de eventos amenazantes, incluyendo condiciones de variabilidad climática por eventos hidrometeorológicos extremos. • Procurar la localización de las actividades socio-económicas en la cuenca de forma segura bajo los fundamentos de sostenibilidad ambiental y adaptabilidad a la variabilidad climática. • Determinar la tendencia de las condiciones de amenaza, de la vulnerabilidad de elementos expuestos y de los escenarios de riesgo identificados en la cuenca hidrográfica, y proponer y concertar acciones para la reducción del riesgo que estén en consonancia y favorezcan el desarrollo económico, ambiental y social proyectado. • Señalar los condicionamientos de uso y ocupación del suelo, identificar y priorizar programas para el conocimiento y la reducción de los riesgos existentes para evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.

De otra parte, la Ley 1523 de 2012 por la cual se adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres plantea en su artículo segundo: “La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.” Como norma específica en el tema de riesgo, donde se define la Política Nacional de Gestión del Riesgo y se asigna responsabilidades en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo del Desastre a las diferentes entidades públicas y privadas en el territorio nacional, ajusta o da alcance a las normas anteriores donde se determinan las funciones y los alcances sobre el tema.

El principio de sostenibilidad ambiental (Ley 1523 de 2012, artículo 3, numeral 9) plantea que: … “El riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres”.

Por lo tanto, las CAR como parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo: “apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo (artículo 31, Ley 1523 de 2012).

E integrarán en los POMCA “(…) el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socio-ambiental y, considerarán, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo (artículo 39 de la Ley 1523 de 2012).” (Subrayas de la Sala) En este orden de ideas, debe reconocerse que, para el componente transversal del POMCA denominado gestión del riesgo, en el que se enmarcan las órdenes del a quo, existen funciones concurrentes entre las autoridades municipales y las ambientales, que deben ser ejercidas en los precisos términos que ordena la ley y en cumplimiento de las atribuciones que le han sido conferidas a cada una de las entidades.

Así las cosas, para precisar el papel del Municipio de Marinilla, es menester identificar las funciones que en este tema le han sido asignadas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012[33], los municipios son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión de riesgo y manejo de áreas de desastres en su jurisdicción. La aludida norma dispuso: “Artículo 14.

Los alcaldes en el sistema nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.

Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.” (Subrayas de la Sala).

Aspecto que fue debidamente analizado por esta sección en sentencia de 16 de mayo de 2019, dentro del expediente 17001 23 33 000 2017 00452 01(AP)[34] de la forma que se enuncia a continuación: “37. Por su parte, los municipios fueron instituidos en los artículos 311 y 313 de la Constitución Política como la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, a la cual corresponde ordenar el desarrollo de su jurisdicción, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, y a los concejos municipales como los encargados de reglamentar el uso del suelo. 38.

Un primer referente en materia de gestión del riesgo es la Ley 9 de 11 de enero de 1989[35] que establece, dentro de los planes de desarrollo municipal, la reserva de tierras para la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y la posibilidad de expropiación de tierras con esa finalidad, para lo cual, los alcaldes deben levantar un inventario sobre los asentamientos que se encuentren en alto riesgo, y tomar las medidas de precaución y de reubicación. 39.

La Ley 388 complementó el anterior mandato, y dentro de sus objetivos señaló: “[…] establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.[…]” y “[…] Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres […]”. 40.

A su vez, el literal “d” del artículo 10 de la Ley 388 prevé la necesidad de que los municipios establezcan dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales, en especial en lo que a la zona urbana y su expansión se refiere. 41.

Más recientemente, la Ley 715 reiteró la responsabilidad de los municipios con respecto a la prevención y atención de desastres dentro de su jurisdicción, así: “[…] Artículo 76. Competencias del Municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: […] 76.9.

En prevención y atención de desastres Los Municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos […]”. 42. La Ley 1523 asigna a la administración distrital y municipal, dentro del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, la directa e inmediata responsabilidad de la implementación de los procesos de gestión del riesgo y el manejo de los desastres, en los siguientes términos: “[…] Artículo 14.

Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.

Esta Sección[36], con ocasión de una acción popular interpuesta por hechos similares que se verificaron en el Municipio de Dosquebradas, abordó ampliamente el análisis de las competencias de los municipios en lo que tiene que ver con la atención y prevención de desastres, en los siguientes términos: “[…] Como bien lo expresa la jurisprudencia constitucional, ese deber genérico ha sido concretado en distintos preceptos de carácter legal, de manera específica y en relación con la materia que nos ocupa, la Ley 715 de 2001 […] Las anteriores normas se complementan con los diferentes mandatos contenidos en la Ley 388 de 1997 los cuales destacan la importancia de la prevención de desastres dentro de la planeación del ordenamiento territorial municipal.

El artículo 1º señala entre los objetivos de la Ley el establecimiento de los mecanismos que permitan al Municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres; promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.

Por su parte, el artículo 8º establece que la función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo y menciona entre las acciones urbanísticas “localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística”.

En el mismo sentido el artículo 10º supra prescribe que “en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los Municipios y distritos deberán tener en cuenta como determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales”.

Así pues, los entes Municipales cuentan con sendas competencias específicas en la prevención y atención de desastres, las cuales pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Participaciones o de otros recursos. Estas competencias no se limitan a las zonas de alto riesgo ni se agotan con la reubicación de asentamientos […]”. 44.

Administrativamente, son los municipios las entidades territoriales que ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres, de allí que los alcaldes como máximas autoridades son los encargados de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo su conocimiento y reducción y, el manejo de los desastres en el área de su jurisdicción, en la forma señalada por el artículo 14 de la Ley 1523” De lo dicho resulta claro que a las Corporaciones Autónomas Regionales, como autoridades ambientales, le fueron asignadas expresas funciones para ordenar y establecer las normas y directrices encaminadas al manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, así como labores de inspección, vigilancia y control de los recursos renovables y no renovables, y que por tal razón es de su resorte la elaboración del POMCA.

Adicional a lo anterior, es importante destacar que la Ley 99 de 1993, “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones” determinó: “Artículo 65.

Funciones de los Municipios, de los Distritos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que les sean delegadas por la ley o de las que deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales: 1) Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes programas y proyectos ambientales municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales. 2) Dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio; 3) Adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables, que hayan sido discutidos y aprobadas a nivel regional, conforme a las normas de planificación ambiental de que trata la presente ley; 4) Participar en la elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables a nivel departamental. 5) Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; 6) Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en Coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano; 7) Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo; 8) Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo; 9) Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos del municipio, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire. 10) Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones Autónomas Regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrográficas.

PARÁGRAFO. Las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria a Pequeños Productores, Umatas, prestarán el servicio de asistencia técnica y harán transferencia de tecnología en lo relacionado con la defensa del medio ambiente y la protección de los recursos naturales renovables.” (Subrayas de la Sala) Como se observa, las autoridades municipales tienen como función en materia ambiental, entre otras: i) Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de los planes regionales para la conservación del medio ambiente, y ii) Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales, obras y proyectos de defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrográficas.

Siendo ello así, es procedente concluir que la política ambiental en Colombia es ejecutada e implementada a través de distintas entidades públicas y privadas, a quienes se les han otorgado competencias en este campo, lo que necesariamente implica coordinación y apoyo para cumplir las finalidades de protección y conservación del medio ambiente, sin que esto implique que se “confundan roles” como lo aseguró el ente territorial en la apelación. Así las cosas, la Sala no modificará la decisión que en este sentido se emitió por el Tribunal, ya que, con base en las consideraciones expuestas, queda claro que es competencia del Municipio de Marinilla acompañar a CORNARE en la concertación y reorganización del POMCA para La Quebradita de Occidente, en ejercicio de las funciones que en materia ambiental y de gestión del riesgo de desastres la ley le ha atribuido. 6.4.3.

Competencia de la ESPA y del Municipio de Marinilla respecto del acceso a la infraestructura de servicios públicos de saneamiento básico y alcantarillado. Procederá la Sala a establecer si es competencia exclusiva de la ESPA cumplir con la orden de determinación de las viviendas que cuentan con conexión al sistema de alcantarillado y las que tienen o no la posibilidad de unión al existente, y emprender labores para el acceso a la infraestructura de servicios públicos de las familias asentadas en la zona de impacto de la Quebradita de Occidente.

En este orden de ideas, sea lo primero advertir que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 365 de la Carta Fundamental, la prestación de los servicios públicos es un asunto inherente a la finalidad social del Estado, a quien le corresponde en todo caso, su regulación, control y vigilancia, además de asegurar que su ejecución sea eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, aun cuando se defiera su prestación a los particulares.

Así lo establece expresamente tal disposición: “ARTICULO 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares.

En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.” (Subrayas y negritas de la Sala).

A su vez, el artículo 311 ibídem señala, respecto de la competencia de los municipios para la prestación de los servicios públicos, que, “como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.

En ese mismo sentido, el Legislador desarrolló las anteriores normas constitucionales en la Ley 142 de 1994, estableciendo el régimen de los servicios públicos domiciliarios, y advirtió al respecto que su prestación es competencia de los municipios, y que cuando el servicio sea suministrado por una empresa privada corresponde al ente territorial asegurar que su prestación sea eficiente.

Expresamente señaló: “Artículo 2o. Intervención del Estado en los servicios públicos. El Estado intervendrá en los servicios públicos, conforme a las reglas de competencia de que trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, y 365 a 370 de la Constitución Política, para los siguientes fines: 2.1. Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios. 2.3.

Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico. 2.4. Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan. 2.5. Prestación eficiente.” “Artículo 5o.

Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos: 5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente.” Aunado a esto, el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, al definir las competencias de las entidades territoriales, dispuso literalmente: “Artículo 76.

Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: 76.1.

Servicios Públicos Realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos además de las competencias establecidas en otras normas vigentes la construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos.” De acuerdo con lo expuesto, es claro para la Sala que corresponde al Estado, a través de los municipios, asegurar a sus habitantes la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos domiciliarios, por lo que debe adoptar medidas necesarias para garantizar el servicio de alcantarillado en óptimas condiciones de funcionalidad.

Así lo ha sostenido esta Sección, entre otras, en providencia del 4 de febrero de 2010, en la que se dijo expresamente: “De otra parte, el artículo 365 de la Constitución Política dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien los podrá prestar, con sujeción al régimen fijado por la ley, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero en todo caso conservando su regulación, control y vigilancia. Ahora bien, el artículo 331 de la Carta Política, consagra que: “Al municipio como entidad fundamental de la división político- administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”[37] Es así como estas entidades territoriales, aun cuando no asuman la prestación directa del servicio de alcantarillado, mantienen dentro de sus competencias la garantía de que tal actividad se efectuará de manera eficiente, por lo que, pese a ser prestados de manera indirecta a través de empresas de servicios públicos, ello no significa que las entidades territoriales se desprendan de su deber constitucional y legal de verificar y controlar la prestación de los mismos en su territorio, por tratarse de una actividad que le fue expresamente confiada según las normas anteriormente citadas.

La Corte Constitucional se ha referido de la manera que a continuación se enuncia sobre este aspecto: “Así, es claro que la prestación de los servicios públicos puede ser realizada tanto por las autoridades públicas como por los particulares o comunidades organizadas, pero en todo caso el Estado siempre tendrá bajo su cargo la regulación, control y vigilancia de estos servicios, con el fin de garantizar el cumplimiento de los fines que le competen (CP art. 365).

Esta regulación, control y vigilancia de tales servicios armoniza además con la facultad general que la Carta atribuye al Estado de dirigir la economía e intervenir en los servicios públicos y privados para racionalizar la economía y mejorar la calidad de vida de los habitantes, obviamente sin perjuicio del reconocimiento de la libre iniciativa privada (CP arts. 333 y 334).

Por consiguiente, la Carta, a pesar de que reconoce la posibilidad de que los particulares presten servicios públicos, reserva funciones esenciales al Estado en esta materia, y en especial le atribuye una competencia general de regulación (CP art. 365). Nótese que esta norma atribuye genéricamente esa función de regulación al Estado, sin señalar explícitamente que ésta corresponde a una determinada institución específica.

Ahora bien, esta Corte ha señalado que en general la palabra Estado se emplea en la Carta para designar al conjunto de órganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales. Por ende, cuando una disposición constitucional se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribución, debe entenderse prima facie que la norma constitucional habla genéricamente de las autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales[38].

Por ende, la competencia de regulación de los servicios públicos es genéricamente estatal, lo cual obviamente no significa que esa facultad pueda ser atribuida por la ley a cualquier entidad estatal, por cuanto la Constitución delimita, en materia de servicios públicos domiciliarios, algunas órbitas específicas de actuación de las distintas ramas de poder, las cuales deben ser respetadas.”[39] (Subrayas y negritas de la Sala) Visto lo anterior, observa la Sala que la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado en el Municipio de Marinilla es efectuada por la empresa ESPA, y no directamente por ese ente territorial.

No obstante, en este punto es menester resaltar que, de acuerdo con el análisis expuesto previamente, a los municipios les corresponde garantizar la efectiva prestación de los servicios a su cargo y concurrir a la verificación de las condiciones en las cuales se efectúa dicha actividad por parte de la empresa de servicios públicos en su ámbito territorial de operación. Ahora bien, observa la Sala que en la sentencia recurrida se impartieron órdenes, conjuntas al Municipio de Marinilla y la ESPA, consistentes en: “SEGUNDO: Se ordena al Municipio de Marinilla y a la Empresa de Servicios Públicos de San José de la Marinilla, -ESPA- 1) Que, en un término, no mayor a 2 meses realicen un proceso de caracterización integral, de las familias que se encuentran en la zona de impacto de la Quebradita de Occidente, teniendo en cuenta como mínimo los siguientes criterios relevantes: (i) Viviendas, moradores o residentes que se encuentran ocupando la ronda hídrica (ii) Viviendas que tienen acceso al servicio público de alcantarillado (iii) Viviendas que en la actualidad no cuentan con servicio público de alcantarillado, y que no pueden ser conectadas por motivos legales (porque ocupan espacio público) (iv) Viviendas que en la actualidad no cuentan con servicio público de alcantarillado, y que no pueden ser conectadas por motivos técnicos, ya que materialmente no es posible prestarles dicho servicio en la zona donde se encuentra ubicadas (v) Viviendas que fueron construidas en la zona, con licencia de construcción, pero que ya no pueden seguir ocupando los terrenos, porque se encuentran en zona de vulnerabilidad o porque ocupan la ronda hídrica (vi) Vivienda que ocupan la zona sin contar con licencia de construcción. En todo caso, el censo debe tener enfoque diferencial. 2) Desarrollen un plan de Reubicación de las familias en Alto Riesgo.

(…)

SÉPTIMO: Asimismo, se ORDENA al Municipio de Marinilla que emprenda labores coordinadas con las Empresas de Servicios Públicos de San José de Marinilla -ESPA-, de manera que la población que se encuentra en zonas seguras y de riesgo mitigable, pueda acceder a la infraestructura de servicios públicos, tal como saneamiento básico y alcantarillado.” De acuerdo a lo indicado, las entidades deben realizar una caracterización integral a las familias que se encuentran en la zona de impacto de La Quebradita de Occidente haciendo especial énfasis, ente otros, en aspectos tales como, viviendas que tienen acceso al servicio público de alcantarillado, las que en la actualidad no cuentan con este y no pueden ser conectadas por motivos legales (porque ocupan espacio público), o técnicos ( porque materialmente no es posible prestarles dicho servicio en la zona donde se encuentra ubicadas), y el despliegue de labores coordinadas a efecto de que las familias que se encuentran en zonas seguras y de riesgo mitigable puedan acceder a servicios de saneamiento básico y alcantarillado.

En este sentido, el fallo del a quo pretende que cierta población, determinada a través del cumplimiento de la caracterización mencionada anteriormente, pueda acceder a la infraestructura de servicios públicos, disposición que esta Sala encuentra ajustada a la normatividad que impone a los Municipios garantizar la efectiva prestación de los servicios a su cargo y concurrir a la verificación de las condiciones en las cuales se efectúa dicha actividad por parte de la empresa de servicios públicos en su ámbito territorial de operación. De todo lo dicho, concluye la Sala que es competencia conjunta del Municipio de Marinilla y la ESPA cumplir con la orden de determinación de las viviendas que cuentan con conexión al sistema de alcantarillado, las que tienen o no la posibilidad de unión al existente y emprender labores coordinadas para que la población que se encuentra en zonas seguras y de riesgo mitigable, sea viable acceder a la infraestructura de servicios públicos, tal como saneamiento básico y alcantarillado.

Bajo las anteriores consideraciones se desestiman los argumentos del apelante y se confirman las órdenes dadas en este sentido por el Tribunal. 6.4.4. Suficiencia de los plazos perentorios fijados en la sentencia para el cumplimiento de las órdenes dadas. Procederá la Sala a determinar si es cierto que los plazos fijados en la sentencia son insuficientes e irrazonables para la vinculación de personal idóneo y la adquisición de bienes y servicios destinados al cumplimiento de las órdenes consistentes en contratación de estudios, planes de manejo integral y de adopción de sistemas de alertas tempranas.

En este sentido, la Sala analizará los términos de los procesos contractuales para los efectos anotados, así: 6.4.4.1. Lo que refiere a la contratación de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, se trata de una actuación regulada en la Ley 80 de 1993, siendo una modalidad de contrato estatal que se suscribe con personas naturales o jurídicas con el objeto de realizar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de una entidad pública, siempre y cuando tales actividades no puedan ser cumplidas por los servidores públicos que laboran en la entidad o en el caso que para su cumplimiento se requieran conocimientos especializados con los que no cuentan tales servidores.

Por su parte, la Ley 1150 de 2007 y el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015, prevén que las entidades estatales pueden, bajo la modalidad de contratación directa, obtener la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato. En este orden de ideas, el tiempo para la vinculación del personal, que dice necesitar el municipio, será el de duración de un proceso de contratación directa, el cual consta en términos generales de los siguientes pasos: (i) presentación de solicitud de contratación acompañado del certificado de no existencia de personal en planta para desarrollar la función (ii) elaboración de estudios previos, (iii) petición de certificado de disponibilidad presupuestal, (iv) aporte por parte del contratista de la documentación requerida, (v) verificación de cumplimiento de los requisitos legales vigentes, (vi) elaboración y suscripción del contrato, (vii) Certificado de Registro Presupuestal y (viii) comunicación de supervisión o interventoría, lo que pueden tardar aproximadamente quince (15) días.

En este sentido, observa la Sala que la contratación de servicios profesionales no implica un tiempo considerable y que, dada la amenaza de los derechos colectivos de la comunidad aledaña a la Quebradita de Occidente, es menester desplegar acciones urgentes que los salvaguarden; por tanto, no se accederá a la ampliación de los plazos con miras a la vinculación de personal, ya que los mismos son suficientes para el cumplimiento oportuno de las órdenes dadas por el Tribunal. 6.4.4.2.

En cuanto a la orden consistente en: “CUARTO: Se ordena al Municipio de Marinilla contar con sistemas de alertas tempranas con el fin de evitar o mitigar los desastres naturales, que, teniendo en cuenta el nivel de vulnerabilidad de la comunidad que reside en el territorio, deben informar oportunamente sobre la posibilidad de ocurrencia de un evento que pueda causar daño a la comunidad, lo anterior, a fin de prevenir, el riesgo.” Observa la Sala que el Municipio parte de una premisa inexistente, ya que la orden no indica un plazo perentorio para su cumplimiento, por lo que el ente territorial deberá, una vez ejecutoriada la providencia, adelantar de inmediato las acciones técnicas, administrativas y contractuales encaminadas a implementar los sistemas de alerta temprana, bajo las estrictas disposiciones de las normas aplicables, sin que pueda alegar que está bajo términos de imposible cumplimiento para adelantar los respectivos procesos contractuales.

Con el fin de definir si es cierto que CORNARE ya ejecutó sus obligaciones respecto a la concertación y reorganización de un POMCA para La Quebradita de Occidente, con amplia y suficiente elaboración, en el POMCA del Río Negro, la Sala abordará el estudio correspondiente, identificando la omisión endilgada por el Tribunal a la Corporación, y analizando las pruebas decretadas que pretenden desvirtuarla, así: Sea lo primero advertir que, en las consideraciones de la sentencia del 25 de julio de 2019, se sustentó la omisión de CORNARE así: “En primer lugar, de la prueba recaudada y practicada en el curso de este proceso, puede concluirse que las autoridades demandadas han sostenido una conducta omisiva respecto de la protección de los derechos colectivos enunciados.

Lo anterior, si se entiende como omisión administrativa, como el hecho de dejar de actuar teniendo el deber legal, -entendiendo ley en sentido amplio- de hacerla. En efecto, se observa que un desconocimiento de la obligación de garantizar el derecho al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico, al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, ya que, el Artículo 79 C.N. establece que "Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo", mientras que el artículo 80 de la Constitución Política dispone que el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación o sustitución. En el mismo sentido, la Carta Política establece que es "deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines".

Esta destinación de recursos se efectuará de conformidad con el "Plan de Ordenación y Manejo Ambiental de la Cuenca Hidrográfica y del área de Influencia del Proyecto” correspondiente, el cual debe contener un plan de inversiones de dichos recursos con su correspondiente cronograma. La elaboración y ejecución de este Plan es responsabilidad de la respectiva Corporación. Para la elaboración del Plan se pueden aplicar los recursos provenientes de las mismas, transferencias” En cuanto a la ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas, establece el Decreto 1640 de 2012 "Por medio del cual se reglamentan los instrumentos para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos, y se dictan otras disposiciones" Artículos 4° y 5° del Decreto 1640 de 2012 "Por medio del cual se reglamentan los instrumentos para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos, y se dictan otras disposiciones"(sic), establecen: "Artículo 4°.

De la estructura para la planificación, ordenación y manejo de cuencas hidrográficas y acuíferos. Se establece la siguiente estructura hidrográfica: 1 Áreas Hidrográficas o Macrocuencas. 2. Zonas Hidrográficas. 3. Subzonas Hidrográficas o su nivel subsiguiente. 4. Microcuencas y Acuíferos. Parágrafo. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM, oficializará dentro de los noventa (90) días calendario, contados a partir de la publicación del presente decreto, el mapa de Zonificación Hidrográfica de Colombia a escala 1:500.000, relacionando las Áreas Hidrográficas, Zonas Hidrográficas y Subzonas Hidrográficas, con su respectiva delimitación geográfica, hidrografía, nombre y código.

El literal b), numeral 1 del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, señala que en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta, de manera prioritaria, las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, las cuales son determinantes ambientales y se constituyen en normas de superior jerarquía. Es claro que para el manejo de las cuencas se requiere de una planeación u ordenación coherente de las mismas, por parte de las autoridades respectivas en el orden territorial, que, en este caso es CORNARE y el Municipio de Marinilla.

La Ley 1450 de 2011 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010- 2014" determinó en el artículo 206: "Rondas hídricas. Corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales efectuar, en el área de su jurisdicción y en el marco de sus competencias, el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto-ley 2811 de 1974 y el área de protección o conservación aferente, para lo cual deberán realizar los estudios correspondientes, conforme a los criterios que de fina el Gobierno Nacional".

Así mismo, la Ley 1450 de 2011, en su artículo 213 determinó: "Solidaridad en la financiación de los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas. Las autoridades ambientales competentes, las entidades territoriales y demás entidades del orden nacional, departamental o municipal, asentadas y con responsabilidades en la cuenca, podrán en el marco de sus competencias, suscribirse a los convenios para la ejecución de proyectos de financiación por fuera de los límites jurisdiccionales" La Ley 1450 de 2011 en el parágrafo del artículo 215 señaló " … corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible la formulación de los Planes de Ordenación y Manejo de las Cuencas Hidrográficas conforme a los criterios establecidos por el Gobierno Nacional en cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces".” (Subrayado de la Sala) Lo anterior indica que el Tribunal consideró que la omisión de CORNARE se configuraba por: (i) no ordenar ni establecer las normas y directrices para el manejo de La Quebradita de Occidente ubicada dentro del área de su jurisdicción, (ii) no destinar recursos para su manejo, (iii) no realizar los estudios correspondientes para el acotamiento de la faja paralela a ese cuerpo de agua, y en consecuencia ordenó: “TERCERO: Se ordena al Municipio de El Municipio de Marinilla y CORNARE, se les ordenará concertar y reorganizar (Sic), en un término de un mes, contado a partir de la ejecutoria de la providencia, un Plan de Ordenamiento y Manejo Integral de la Quebradita de Occidente, que respete la ronda hídrica, con un cronograma establecido.

(iii) Desarrollo de modelos hidrológicos e hidráulicos e instrumentación hidrometeorológica para el estudio en detalle del sistema de drenaje urbano.” Respecto de la omisión declarada y las órdenes dadas, CORNARE manifiesta su inconformidad alegando que cumplió con sus obligaciones legales y constitucionales y que los mandatos son hechos cumplidos, ya que La Quebradita de Occidente o microcuenca hace parte de subcuenca de la Quebrada la Marinilla que a su vez está dentro de la Cuenca Hidrográfica del Rio Negro, la cual tiene POMCA formulado y adoptado mediante Resolución número 11-7296 del 21 de diciembre de 2017, “por medio de la cual se aprueba el plan de ordenación y manejo de la cuenca hidrográfica del Río Negro y se dictan otras disposiciones”; para probar su dicho, solicitó y acompañó a su escrito de apelación pruebas que fueron decretadas por esta Corporación en providencia calendada del 13 de diciembre de 2019, las cuales se analizarán a continuación[40]: (A).

El Informe final de aprestamiento de abril de 2016: El documento que consta de cuatrocientos treinta y ocho (438) folios, identificó, caracterizó y priorizó los actores clave que debían participar durante la elaboración del POMCA del Río Negro, recopiló y evaluó información secundaria, realizó una primera aproximación a los conflictos existentes en la cuenca e identificó las fortalezas y debilidades de la misma, para realizar un plan operativo detallado en el que se identificaron los principales requerimientos para realizar las diferentes etapas previstas.

(B). Dentro de los mil seiscientos sesenta y cuatro (1664) folios del documento “consejo de cuenca y proceso de participación” de junio de 2017, se observa, entre otras cosas, la labor que realizó el denominado consejo de cuenca del Río Negro para apoyar el desarrollo socioambiental, bajo una visión planificadora incluyente, con amplio espectro social, y de interlocución equitativa entre los actores, ejercicio participativo en el que, si bien estuvieron presentes el alcalde y algunos sectores sociales del Municipio de Marinilla, no se incluyeron aspectos relacionados con La Quebradita de Occidente.

(C). El Informe final de la fase de prospectiva y zonificación de septiembre de 2017, es un documento, que en doscientas cincuenta y seis (256) páginas, desarrolla cinco (5) capítulos, que definieron los escenarios futuros del uso coordinado y sostenible del suelo, de las aguas, de la flora y de la fauna de la cuenca, a partir de la correlación de los componentes de geología, capacidad de uso del suelo, coberturas naturales, biótico, hidrología, calidad del agua, social, económico y gestión de riesgo, presentes en la cuenca Río Negro a dieciséis (16) años; este documento, al igual que los anteriores, no involucra en ninguno de sus componentes los asuntos referentes a la Quebradita de Occidente.

(D). El informe de la fase de formulación de diciembre de 2017, presentó la consolidación del proceso, incluyó el componente programático, las medidas para la administración de los recursos naturales renovables y el componente de gestión del riesgo; igualmente, formuló la estructura administrativa y la estrategia financiera del POMCA del Río Negro, diseñó el programa de seguimiento y evaluación y las actividades conducentes a su publicación y aprobación, presentó las propuestas para dar solución a cada una de las problemáticas identificadas en la fase de diagnóstico y analizadas en la fase de prospectiva, que arrojaron la priorización de problemas basados en los Planes de Gestión Ambiental (PGAR), Planes de Acción Ambiental y otros instrumentos de gestión de las Corporaciones Autónomas Regionales de la jurisdicción para establecer las estrategias y proyectos en búsqueda de la sustentabilidad ambiental de la cuenca.

(E). El documento introductorio del POMCA Río Negro, expedido por CORNARE en mayo de 2018, cuyo objetivo era dar cumplimiento a lo establecido en el Título IV “De Los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas” del Decreto 1640 de 2012 y seguir los criterios, procedimientos y lineamientos de la Guía Técnica para la formulación de los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas y sus anexos, expedida por la Resolución 1907 de 2013, determinó como área de influencia la cuenca que geográfica y topográficamente está localizada en la vertiente oriental de la cordillera central; cuyos principales afluentes son: el Río Pantanillo y las quebradas La Pereira, La Mosca, La Marinilla, La Cimarrona, La Chachafruto y La Compañía y que tienen influencia en diez municipios: Envigado, El Retiro, La Ceja, Guarne, San Vicente, El Peñol, Rionegro, El Carmen de Viboral, Marinilla y El Santuario.

En el documento desarrolló las fases de aprestamiento, diagnóstico, prospectiva y zonificación ambiental, y formulación, resumiendo la situación ambiental de la cuenca para cada uno de los subsistemas y variables, y formulando líneas estratégicas, en articulación con los diferentes planes de desarrollo y demás determinantes ambientales a nivel local, regional y nacional; sin embargo, en ningún aparte del documento se hace referencia a la Quebradita de Occidente.

Por medio de la Resolución 112-7296-2017 de 21 de diciembre de 2017, los directores de CORNARE y la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA, aprobaron el POMCA del Río Negro y dictaron otras disposiciones; esta norma formalizó los documentos mencionados con anterioridad. En las pruebas descritas con anterioridad, las cuales fueron decretadas en segunda instancia y aportadas por CORNARE para refrendar su argumento de no haber omitido deber alguno en lo que respecta a la ordenación de la cuenca hidrográfica denominada La Quebradita de Occidente, se observa que, si bien existe un POMCA para el Río Negro, en el cual se desarrollan todas las fases indicadas por la normatividad pertinente y se incluye el componente de gestión de riesgo, ninguno de los documentos contiene siquiera una línea en la que se haga alusión a La Quebradita de Occidente ni ninguna otra mención que la particularice.

SEGUNDO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 11 de junio de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 1 a 5 del expediente. [2] Visible a folio 3 del expediente. [3] Visible a folio 5 del expediente. [4] Visto a folios 231 y 232 del expediente. [5] Visto a folios 233 y 234 del expediente. [6] Visto a folio 236 del expediente. [7] Visto a folios 237 y 238 del expediente. [8] Visto a folios 241 a 243 del expediente. [9] Visto a folios 254 a 269 del expediente. [10] Visible a folio 270 del expediente. [11] Visible a folios 286 y 287 del expediente. [12] Visible a folios 296 y 297 del expediente. [13] Visible a folio 396 del expediente. [14] Visible a folios 404 a 407 del expediente. [15] Visible a folios 408 a 414 del expediente. [16] Visible a folio 415 y 416 del expediente. [17] Visible a folios 418 a 447 del expediente. [18] Visto a folio 429 del expediente. [19] Visto a folio 444 reverso del expediente. [20] Visto a folios 453 y 454 del expediente. [21] Visto a folios 460 y 461 del expediente. [22] Visto a folio 464 del expediente. [23] Visible a folio 468 del expediente. [24] Visible a folio 470 del expediente [25] Visto a folios 479 a 481 del expediente. [26] Visible a folio 489 del expediente. [27] Visible a folios 505 a 507 del expediente. [28] Visible a folios 510 a 512 del expediente. [29] Visibles a folios 498 a 503 del expediente. [30] Visto a folio 435 del expediente. [31] Visto a folio 451 del expediente. [32] Atendiendo la remisión prevista en el artículo 44 de la Lay 472 de 1998 al CPACA (artículo 187), y de este al CGP (artículos 280 y 281) por expreso mandato del artículo 306 de aquel Estatuto, el principio de congruencia ha se concreta cuando existe armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna), y cuando hay correlación entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa).

El principio, así entendido, persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial coherente sobre el asunto puesto a consideración, salvaguardando el debido proceso y exigiendo del juez plena unidad temática; por tanto, las razones fácticas y jurídicas deben ser consecuentes con la decisión adoptada. Entendido lo anterior, la congruencia impone un examen de los hechos que fundamentan la demanda, proveyendo decisiones que en cada caso resulten apropiadas para conjurar la amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos, es decir, que las cuestiones debatidas deben encontrar una real solución en el fallo. [33] “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. [34] Consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez. [35] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 13 de noviembre de 2014; proceso identificado con número único de radicación 17001-23-33-000-2012-00286-01, C.P. María Elizabeth García González. [37] Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 4 de febrero de 2010, Consejero ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Radicación número: 76001233100020040021201(AP) [38] Sentencia C-221 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamentos Jurídicos No 8 y 9. [39] Corte Constitucional. Sentencia C-272 de 1998. [40] Vistas en el CD que obra a folio 459 del expediente.