INEPTA DEMANDA - Requisitos para la presentación de la demanda / RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA - Indispensable para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo / INEPTA DEMANDA - Configuración. No presentó recurso de apelación en sede administrativa Constituye un requisito de procedibilidad cuando se pretenda demandar la legalidad de un acto administrativo de carácter particular, que el interesado acredite la presentación de los recursos que por ley fueran obligatorios contra el mismo, como la resolución por parte de la autoridad administrativa de estos, salvo en los casos que la administración no se pronuncie sobre aquellos o no brinde la oportunidad procesal para que sean interpuestos.
Para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a fin de demandar la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto por quien crea ha sido lesionado en un derecho conforme lo establece el artículo 138 del CPACA, resulta necesario como requisito previo de procedibilidad haber formulado el recurso de apelación cuando este proceda por ser de carácter obligatorio. como quiera que contra la Resolución RDP 000104 de 3 de enero de 2014, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia al actor, no se presentó el recurso de apelación, cuyo carácter es obligatorio como lo dispone el inciso 3 del artículo 76 del CPACA para acceder a la jurisdicción contencioso administrativo pues constituye un requisito previo de procedibilidad de acuerdo al numeral 2 del artículo 161 ibídem, resulta procedente confirmar la excepción de inepta demanda.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00315-01(1902-17) Actor: JOSÉ LUCINDO MORENO BENÍTEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
TEMA: INEPTA DEMANDA. LEY 1437 DE 2011. APELACIÓN AUTO. La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del señor José Lucindo Moreno Benítez contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la audiencia inicial celebrada el 21 de abril de 2017 de declarar de oficio la excepción de inepta demanda.
ANTECEDENTES El señor José Lucindo Moreno Benítez, a través de apoderado judicial, presentó demanda[1] el 2 de abril de 2014 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1. «Que se declare la nulidad absoluta de las Resoluciones no. ugm 023371 del 29 d (sic) Diciembre de 2.011 - ugm 033133 del 14 de Febrero de 2.012 - rdp 000104 del 03 de Enero de 2.014 y la rdp 005186 del 14 de Febrero de 2.014, Por (sic) medio de las cuales se le negó el Reconocimiento y Pago de una Pensión Gracia al Docente jose (sic) lucindo moreno benítez (sic), Actos Administrativos proferidos por la caja nacional de previsión social cajanal en liquidación y por la unidad de gestión pensional y parafiscales - ugpp. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se impartan las siguientes órdenes y condenas: a) Se ordene a la unidad de gestión pensional y parafiscales- ugpp, reconocer y pagar la Pensión de Jubilación Gracia al Docente jose (sic) lucindo moreno benitez (sic), identificada (sic) con la Cedula (sic) de Ciudadanía No 31.302371 de Cali- Valle del Cauca. b) Se ordene que la mesada pensional sea incrementada con los aumentos legales, y que sea liquidada incluyendo en el promedio base de liquidación la totalidad de los factores saláriales(sic) devengados por la docente durante el año inmediatamente anterior a la fecha de consolidación del estatus de pensionada (sic), los cuales se encuentran debidamente especificados en el certificado de salarios que reposa en el expediente administrativo. c) Se Condene (sic) a la unidad de gestión pensional y parafiscales - ugpp a reconocer y pagar todas las Mesadas Pensiónales (sic) que se han causado desde el día 30 de Agosto de 2.004 (fecha en que el Docente adquirió su status de pensionado), hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de estas acreencias, ordenando ejecutar el pago de manera Indexado (sic), con los ajustes de valor y los intereses moratorios de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 187, 189 y 195 de la Ley 1437 de 2.011 y 141 de la ley 100 de 1993. […]».
Decisión apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el curso de la audiencia inicial[2] celebrada el 21 de abril de 2017, resolvió de conformidad con el artículo 180.6 del CPACA declarar de oficio la excepción de inepta de la demanda y en consecuencia dar por terminado el proceso. Expresó que no se agotó la actuación administrativa como lo disponen los artículos 76, inciso 3.º y 161 numeral 2.º ibídem para la Resolución rdp 000104 del 03 de enero de 2014 mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues contra esta se presentó recurso de reposición y no el de apelación que es de carácter obligatorio.
Respecto las Resoluciones ugm 023371 del 29 de diciembre de 2011 y ugm 033133 del 14 de febrero de 2012 señaló que en caso de declararse su nulidad, la decisión es ineficaz por cuanto estos actos no producen efectos jurídicos al ser anteriores al acto 000104 de 3 de enero de 2014, que sí lo hace. Por último, indicó que frente a lo anterior el Consejo de Estado ha establecido una excepción para aquellas personas que pertenezcan a la tercera edad, sin embargo, el accionante no pertenece a dicho segmento poblacional conforme lo prevé la jurisprudencia de la Corte Constitucional mediante sentencias T-844 de 2014 y T- 047 de 2015.
Recurso de apelación El apoderado de la parte demandante en el curso de la audiencia inicial[3] interpuso recurso[4] de apelación contra la decisión anterior. En síntesis, en primer lugar, afirmó que en la parte formal fue agotada la actuación administrativa con la Resolución rdp 005186 de 14 de febrero de 2014 que resolvió el recurso de reposición formulado contra el acto rdp 000104 de 3 de enero del mismo año, ambos suscritos por la subdirectora de determinación de derechos pensionales, máxima autoridad en la estructura jerárquica de la entidad para resolver estos asuntos y, segundo, al ser una demanda de carácter laboral debe primar el derecho sustancial.
CONSIDERACIONES Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto de 21 de abril del 2017, expedido por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el auto, pues este se encuentra previsto en el numeral 3 del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 ibídem. Problema jurídico Corresponde determinar a la sala, si contra la Resolución rdp 000104 de 3 de enero de 2014, a través de la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia al señor José Lucindo Moreno Benítez, debió interponerse el recurso de apelación por ser de carácter obligatorio para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.
Previo a resolver el anterior planteamiento, resulta necesario para la sala hacer referencia a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que indica: «ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 2.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. […]».
El contenido del citado precepto refiere que constituye un requisito de procedibilidad cuando se pretenda demandar la legalidad de un acto administrativo de carácter particular, que el interesado acredite la presentación de los recursos que por ley fueran obligatorios contra el mismo, como la resolución por parte de la autoridad administrativa de estos, salvo en los casos que la administración no se pronuncie sobre aquellos o no brinde la oportunidad procesal para que sean interpuestos.
De otro lado, el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 dispone que por regla general contra los actos administrativos definitivos proceden el recurso de reposición ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque; el de apelación para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito y el de queja cuando se rechace este último.
Para interponer los aludidos recursos, el legislador señaló un término de 10 días después de notificado el acto, así como la presentación de carácter obligatorio del recurso de apelación cuando este proceda, como requisito para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, condición que es facultativa para el de reposición y queja, como lo prevé el artículo 76 ibídem que a continuación se transcribe: «ARTÍCULO 76.
OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. […] El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios».
De lo anterior, se puede concluir que para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a fin de demandar la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto por quien crea ha sido lesionado en un derecho conforme lo establece el artículo 138 del CPACA, resulta necesario como requisito previo de procedibilidad haber formulado el recurso de apelación cuando este proceda por ser de carácter obligatorio.
La anterior regla exceptúa aquellos casos en que se presente el silencio negativo administrativo en relación con la primera petición del interesado en la medida en que se permite demandar directamente el acto presunto y, cuando las autoridades administrativas no brinden la oportunidad de interponer los recursos procedentes. Esta exigencia legal además de ser un presupuesto de procedibilidad para acudir a la jurisdicción, permite a la administración contar con la oportunidad de revisar sus propias decisiones a través de los diferentes medios de impugnación propuestos, de manera que pueda aclarar, modificar o revocar aquellos yerros cometidos en el acto administrativo de una forma eficaz, antes de que se someta a juicio de legalidad en sede judicial.
Caso concreto Conforme lo expuesto y descendiendo al asunto particular se observan las siguientes probanzas: ➢ Resolución ugm 023371[5] de 29 de diciembre de 2011 por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social cajanal e.i.c.e. -en liquidación, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia al accionante, en razón a lo siguiente: «[…] De conformidad con la norma antes transcrita y los tiempos de servicio antes relacionados se puede observar que al 31 de diciembre de 1980, el (a) peticionario (a) no se encontraba vinculado (a) a la docencia oficial, teniendo en cuenta que la disposición regula una situación transitoria, pues como se evidencia su propósito era colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por cuanto la vinculación en su carácter de docente la acredita con fecha posterior a la contemplada en la Ley.
Que revisando el cuaderno administrativo del peticionario en especial la certificación expedida por el Departamento del Choco (sic) Municipio de Novita de fecha 21 de julio de 2008 firmada por el señor Uber Antonio Lopez (sic) Ibarguen en calidad de Alcalde Municipal de Novita y Jose (sic) Fulvio Mosquera H, en calidad de Director núcleo No. 26, donde certifican que el peticionario presto (sic) sus servicios al municipio se desestiman ya que no se señala el tipo de vinculación del docente. […]».
Contra dicha decisión cajanal dispuso en el artículo segundo de la parte resolutiva y en el oficio de notificación personal[6], la procedencia única del recurso de reposición ante el liquidador. ➢ Resolución ugm 033133[7] de 14 de febrero de 2012 expedida por la Caja Nacional de Previsión Social cajanal e.i.c.e. - en liquidación por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo, primero, confirmando la decisión adoptada y segundo, notificando del agotamiento de la vía gubernativa. ➢ Resolución RDP 000104 de 3 de enero de 2014 proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a través de la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, en razón a que no hay claridad sobre el tipo de vinculación que ostentó el docente, tiempo de servicios y factores salariales, de la siguiente forma: «[…] resuelve artículo primero: Negar el Reconocimiento y pago de la Pensión de Jubilación Gracia, solicitada por el (a) señor (a) moreno benitez (sic) jose (sic) lucindo, ya identificado (a), de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta Resolución. artículo segundo: Notificar a señor (a) moreno benitez (sic) jose (sic) lucindo, haciéndole (s) saber que en caso de inconformidad contra la presente providencia, puede (n) interponer por escrito los recursos de Reposición y/o Apelación ante la sibdirectora de determinación de derechos pensionales.
De estos recursos podrán hacerse uso dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el c.c.a. […]». ➢ Notificación por aviso[8] de 17 de enero de 2014 de la Resolución rdp 000104 de 3 del mismo mes y año por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en la que: « […] Se informa que contra la anterior decisión en caso de inconformidad, puede (n) interponerse por escrito los recursos de reposición y apelación ante la Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales de la ugpp, los cuales deberán presentarse y sustentarse en el término de los diez (10) días siguientes contados a partir de la fecha en que se surta la presente notificación, de conformidad con lo establecido en el artículo 76 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]» ➢ Escrito de recurso de reposición[9] radicado el 03/02/2014 contra la Resolución rdp 000104 de 3 de enero de 2014. ➢ Resolución rdp 005186[10] de 14 de febrero de 2014 mediante la cual se resuelve el recurso de reposición en los siguientes términos: «[…] resuelve artículo primero: Confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución No. 104 del 3 de enero de 2014, conforme el (sic) recurso presentado por el (la) señor (a) moreno benitez (sic) jose (sic) lucindo, ya identificado (a), de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución. artículo segundo: Notificar a los interesados haciéndoles saber que con la presente queda agotada la vía gubernativa. […]». ➢ Notificación por aviso[11] de 28 de febrero de 2014 del anterior acto por parte de la ugpp al actor, informándole que contra esa decisión no procede recurso alguno, quedando concluido el procedimiento administrativo.
De acuerdo a lo anterior, para el caso en concreto, tenemos que la Resolución rdp 000104 de 3 de enero de 2014 fue notificada en legal forma al demandante y que además de ello, se cumplió con el requerimiento legal de informar los recursos que procedían contra ella, tal como lo consignó la entidad, cuando le manifestó que eran procedentes el de reposición y apelación; es decir, que si el demandante quería hacer uso de ellos debía interponer, en una primera hipótesis, el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, o, como segunda medida, el recurso de apelación de manera directa, ya que como se transcribió párrafos atrás, el recurso de reposición no es obligatorio, diferente al de apelación que sí lo es.
Ahora, como el demandante únicamente presentó el recurso de reposición contra la resolución 000104 de 2014 y no hizo uso de la apelación de manera subsidiaria, es por ello que la demandada al momento de resolver el mencionado recurso le manifestó que quedaba «agotada la vía gubernativa», razón que no habilita a la parte actora para desconocer una norma procesal que a voces del artículo 13[12] del Código General del Proceso es de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento.
Por las razones precedentes, la sala considera que el argumento expuesto en la alzada, de que con la Resolución rdp 005186 de 14 de febrero de 2014 se culminó la vía administrativa, es cierto, pero ello no implica que la parte demandante quedara exonerada de cumplir el deber de presentar el recurso de apelación. Ahora, el hecho de que la administración hubiese manifestado que con esta decisión culminaba la actuación, esto no quiere decir que el actor quedaba habilitado para acudir a la jurisdicción cuando es evidente que no interpuso el recurso que era obligatorio en sede administrativa.
Por lo que no resulta procedente asentir a la razón que funda el demandante, al exponer que debe primar el derecho sustancial sobre el procesal al tratarse de un asunto laboral, teniendo en cuenta que no se puede omitir el descuido de la parte interesada para atender los requerimientos que exige la ley en el cumplimiento de las actuaciones procesales que garantizan la seguridad jurídica en los procesos, más cuando el actor fue informado, tuvo la oportunidad de ejercerlo y aun así no lo hizo, es decir, interponer el recurso de apelación contra la Resolución rdp 000104 de 3 enero de 2014 mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. La anterior, no debe ser entendido como una restricción al derecho de acceso a la administración de justicia y vulneración del debido proceso, porque efectivamente el accionante tenía conocimiento de la procedencia del recurso de apelación y aun así decidió no presentarlo.
Conclusión: como quiera que contra la Resolución rdp 000104 de 3 de enero de 2014, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia al señor José Lucindo Moreno Benítez, no se presentó el recurso de apelación, cuyo carácter es obligatorio como lo dispone el inciso 3 del artículo 76 del CPACA para acceder a la jurisdicción contencioso administrativo pues constituye un requisito previo de procedibilidad de acuerdo al numeral 2 del artículo 161 ibídem, resulta procedente confirmar la excepción de inepta demanda.
Conforme con lo expuesto, la sala procederá a confirmar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de terminar el proceso de nulidad restablecimiento del derecho, adelantado por el señor José Lucindo Moreno Benítez al considerar probada la excepción de oficio de inepta demanda. No sin antes hacer un llamado de atención a la parte demandada, para que efectúe un uso correcto de las figuras jurídicas de la actuación administrativa, que no conlleven a generar confusiones en la ciudadanía, comoquiera que en la Resolución rdp 005186 de 14 de febrero de 2014 señaló que quedaba agotada la «vía gubernativa», cuando no se agotó el recurso obligatorio para acudir ante la administración de justicia.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 21 de abril de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que resolvió declarar de oficio la excepción de inepta demanda y en consecuencia dio por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el señor José Lucindo Moreno Benítez..
SEGUNDO: Por secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.
Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 19-50. [2] Folio 115 obra CD que contiene la audiencia inicial. Minuto 0:11:46 a 0:25:00. [3] Folio115. Obra CD que contiene audiencia inicial. Minuto 0:25:02 a 0:28:53. [4] Folios 593+597. [5] Folios 3-4. [6] Folio 5 cuaderno principal. [7] Folios 6-7. [8] Folio 17 cuaderno administrativo. [9] Folio 28 cuaderno administrativo. [10] Folios 12-13. [11] Folio 20 cuaderno administrativo. [12] Código General del Proceso.
Articulo13. OBSERVANCIA DE NORMAS PROCESALES. Las normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley.