INEPTITUD DE LA DEMANDA - Falta de requisitos formales / ACTO ADMINISTRATIVO QUE ORIGINA UN DERECHO SUBJETIVO DEBATIDO - Crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual pueda pedirse el correspondiente restablecimiento en sede judicial / ACTO DEL CUAL SE DERIVA EL RESTABLECIMIENTO - El Decreto 2673 de 2015 fue el que extinguió la situación subjetiva / ACTO DEFINITIVO - Venció el plazo para demandar su nulidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - Cuatro meses a partir de la notificación o ejecución del acto demandado / CADUCIDAD - Operó Las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y, por supuesto, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido.
De lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo. De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si del acto administrativo demandado se deriva el restablecimiento pedido. En otros términos, deberá estudiarse si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual pueda pedirse el correspondiente restablecimiento en sede judicial.
Al pretenderse a título de restablecimiento del derecho el reintegro al cargo que ocupaba en la Procuraduría Regional del Huila, no puede reclamarse la nulidad de otro acto administrativo diferente a aquel que materializó la desvinculación de la entidad, por cuanto fue claramente ésta declaración de voluntad de la administración la dirigida a producir efectos jurídicos, en otras palabas, el Decreto 2673 del 13 de julio de 2015 fue el que extinguió la situación subjetiva de la cual el demandante ahora pretende un restablecimiento.
Así las cosas, los actos administrativos demandados, a través del presente medio de control, desconocen el principio de cosa decidida en materia administrativa que atrás se explicó, toda vez que vencido el plazo para demandar la nulidad del acto particular que definió la situación jurídica del interesado, la parte demandante no puede pretender revivir los términos de caducidad al presentar peticiones posteriores.
Situación que desvirtúa el argumento que planteó el recurrente referido a que «[…] la voluntad de la administración se siguió materializando de manera periódica y sucesiva en el tiempo a través de otras decisiones que fueron las que precisamente se atacaron […]». Los hechos antes referidos dan cuenta que el señor Ismael Salazar Losada presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia por fuera de la oportunidad legal que prescribe el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA, pues debió radicarla a más tardar el día 23 de mayo de 2016 y como se vio, para el momento en que se radicó el escrito de conciliación extrajudicial, el 16 de abril de 2018, el término se encontraba más que superado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., dos (02) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 41001-23-33-000-2018-00211-01(2498-19) Actor: ISMAEL SALAZAR LOSADA Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
APELACIÓN DE AUTO QUE DECLARÓ PROBADAS EXCEPCIONES Y DIO POR TERMINADO EL PROCESO. AUTO SEGUNDA INSTANCIA. Ley 1437 de 2011. Interlocutorio O-2020. ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto proferido el 5 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo del Huila, que declaró probadas unas excepciones y dio por terminado el proceso.
ANTECEDENTES El señor Ismael Salazar Losada instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se declare lo siguiente: 1. La nulidad de la comunicación SGR 003441 del 6 de junio de 2017, por medio de la cual la demandada negó la solicitud de reintegro de funcionario en edad de retiro forzoso. 2.
La nulidad de la comunicación SGR 008792 del 12 de diciembre de 2018 (sic) que se pronunció frente al recurso de reposición. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro al cargo que venía desempeñando al momento del retiro, conductor, código 6HC, grado 06, en carrera administrativa o en caso de que no exista actualmente en la planta de personal o en los manuales de funciones, a otro de iguales o mejores condiciones para no desmejorar su situación laboral y su IBC para efectos pensionales, hasta tanto el demandante complete al menos 1300 semanas que le son necesarias para consolidar el estatus pensional requerido.
Igualmente, se condene al pago de todos los salarios devengados entre el 21 de enero de 2016, día siguiente al del retiro del cargo, hasta la fecha de reintegro efectivo, con la inclusión de todos los factores y sumas a que haya lugar, el valor de las prestaciones, los aportes y cotizaciones al sistema general de seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales.
Excepciones propuestas (folios 426 a 433) La Procuraduría General de la Nación, al contestar la demanda, propuso, entre otras, las siguientes excepciones: Caducidad de la acción, indicó que las objeciones debieron dirigirse dentro del término de ley contra el Decreto 2673 del 13 de julio de 2015, donde se previeron los presupuestos fácticos y jurídicos que desvincularon laboralmente al demandante.
De manera que fue a partir del 30 de julio de 2015 (fecha de notificación) que empezaron a correr los 4 meses, que vencieron el 30 de noviembre de 2015. «Ineptitud sustancial de la demanda», refirió que la discusión debió dirigirse por los medios idóneos contra el Decreto 2673 del 13 de julio de 2015, pues allí se consignaron los fundamentos de su desvinculación. En consecuencia, no debió atacarse los oficios SGR 003441 del 6 de junio de 2017 y 008792 del 12 de diciembre de 2018 (sic), toda vez que son actos de trámite que resolvieron un derecho de petición, sin que se cuestionara la integridad del Decreto 2673 de 2015.
PROVIDENCIA IMPUGNADA (folios 534 a 541) El Tribunal Administrativo del Huila, mediante providencia del 5 de abril de 2019, proferida en audiencia inicial en la etapa de decisión de excepciones previas, declaró probadas las propuestas por la procuraduría. Realizó un recuento de los fundamentos fácticos para luego precisar que, teniendo en cuenta que el restablecimiento que solicita el demandante es principalmente que se ordene el reintegro al cargo que desempeñaba, debió demandarse el acto que puso fin a su vinculación laboral, pues los oficios acusados no contienen una decisión que haya modificado o alterado la situación jurídica.
Manifestó que el motivo que llevó al demandante a solicitar el reintegro, fue el hecho de que, para la data de su desvinculación, ordenada mediante Decreto 2673 del 13 de julio de 2015, no había adquirido el derecho pensional, por lo que es éste acto administrativo el que lesionó o causó un perjuicio al señor Salazar Losada, en tanto dispuso su retiro del servicio por cumplimiento de la edad de retiro forzoso.
Así, debe ser este decreto el enjuiciable ante esta jurisdicción, configurándose la proposición jurídica incompleta, lo que implica la ineptitud sustantiva de la demanda. Argumentó que cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo, la caducidad se cuenta desde el día siguiente en que la decisión sea comunicada o notificada. En consecuencia, como el acto de desvinculación fue notificado el 30 de julio de 2015 y la solicitud de conciliación se radicó el 16 de abril de 2018, ya había vencido el término de 4 meses a que alude el artículo 164 del CPACA.
Señaló que, por el hecho de haberse presentado peticiones posteriores al retiro del servicio ante la administración, no se habilita la presentación del medio de control, toda vez que el acto demandable era el Decreto 2673 de 2015 porque creó, modificó o extinguió la situación jurídica. RECURSO DE APELACIÓN (folio 540) La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión anterior.
Precisó que fue desvinculado del servicio bajo una circunstancia cierta y era que no cumplía con los requisitos de ley que le aseguraban un derecho pensional. Arguyó que, para sustentar el acto de retiro, no se hizo un análisis de cuál era su situación jurídica, por lo que precisamente al vulnerar una serie de derechos fundamentales, se abre la posibilidad de acudir a la justicia bajo las premisas de los artículos 228 y 229 de la Constitución Política y así pedir la nulidad de los actos que negaron el reintegro, al tratarse de una situación material posterior, es decir, al momento de la expedición del Decreto 2673 de 2015 se encontraba en trámite su pensión, pero tal como se observa en el expediente, mediante unos actos administrativos Colpensiones le negó su derecho por faltarle aproximadamente 45 semanas de cotización, fundamentos que no tuvo en cuenta la procuraduría. Manifestó que las especiales circunstancias permiten cambiar el análisis jurídico que debe hacerse para resolver las excepciones.
Por lo tanto, se controvierten ahora esos actos administrativos bajo la dinámica de que la negativa de reintegro, genera unas consecuencias irregulares y contrarias a la jurisprudencia. Refirió además que «[…] desde nuestro punto de vista y si bien los aspectos formales son ciertos, si bien la situación de caducidad planteada obedece a un hecho objetivo que tiene que ver con no haber promovido las acciones al momento en que aquel se notificó del acto administrativo, me parece que de todos modos la voluntad de la administración se siguió materializando de manera periódica y sucesiva en el tiempo a través de otras decisiones que fueron las que precisamente se atacaron.
En ese orden de ideas, consideramos que no es procedente hablar de una inepta demanda porque los actos administrativos atacados o controvertidos contienen decisiones de fondo que, no obstante vinieron precedidos de una serie de tutelas y otros fundamentos, datan de las circunstancias en que precisamente la procuraduría adoptando una decisión razonable, bajo el punto de vista de su voluntad y su actuar administrativo, pudo haber remediado.
En ese sentido consideramos que son actos de fondo y debieron haberse estudiado y adicionalmente pues el hecho de la caducidad implica obviamente que si lo tomamos como referencia desde la emisión del Decreto 2673 de 2015, pues tenemos que llegar a la conclusión de que efectivamente el fenómeno de extinción de las obligaciones denominado caducidad operó, pero si lo analizamos desde el punto de vista de los actos administrativos posteriores que de todos modos permiten decisiones objetivas, decisiones de fondo y que atentan contra los derechos del señor Ismael Salazar Losada, pues no tendrían por qué ser vencidas por la caducidad, toda vez que la solicitud de conciliación y la demanda se presentaron en tiempo […]» CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 5 de abril de 2019 dictado por el Tribunal Administrativo del Huila, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 en concordancia con el 180-6 de la Ley 1437 de 2011.
De la misma forma, este auto se profiere por la Subsección, en razón a que constituye uno de los eventos previstos en el numeral 3.° del artículo 243 ibidem, en concordancia con el artículo 125 del mismo código. Problema jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. Teniendo en cuenta que lo que pretende el señor Ismael Salazar Losada a título de restablecimiento del derecho, es el reintegro al cargo que ocupaba en la Procuraduría Regional del Huila, así como la cancelación de los emolumentos dejados de percibir y el pago de las cotizaciones al sistema general de seguridad social, ¿Cuál es el acto administrativo del cual debió pretender su nulidad, el Decreto 2673 del 13 de julio de 2015 o, los oficios SG 003441 del 6 de junio de 2017 y SG 008792 del 12 de diciembre de 2017? 2.
¿Operó el fenómeno jurídico de la caducidad en el caso concreto? Primer problema jurídico Teniendo en cuenta que lo que pretende el señor Ismael Salazar Losada a título de restablecimiento del derecho, es el reintegro al cargo que ocupaba en la Procuraduría Regional del Huila, así como la cancelación de los emolumentos dejados de percibir y el pago de las cotizaciones al sistema general de seguridad social, ¿Cuál es el acto administrativo del cual debió pretender su nulidad, el Decreto 2673 del 13 de julio de 2015 o, los oficios SG 003441 del 6 de junio de 2017 y SG 008792 del 12 de diciembre de 2017? La subsección sostendrá la siguiente tesis: Toda vez que lo pretendido a título de restablecimiento del derecho es, principalmente, el reintegro al cargo que ocupaba el demandante, el acto administrativo que debió ser demandado a través del presente medio de control es el Decreto 2673 del 13 de julio de 2015, por medio del cual se desvinculó al señor Ismael Salazar Losada como servidor de la Procuraduría General de la Nación. Lo anterior, con fundamento en los argumentos que a continuación se exponen.
Ineptitud de la demanda - eventos que la constituyen. Antes de abordar el estudio del problema jurídico propuesto, deben realizarse algunas precisiones preliminares respecto a la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda». Al respecto, esta subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión[1].
Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones debe acudirse a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.
Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, deben utilizarse las herramientas que los estatutos procesales prevén al respecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento, como por ejemplo, ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma, en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto.
Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido. El artículo 138 del CPACA regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente manera: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y, consecuentemente, solicitar el restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado.
Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificarse la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.
Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y, por supuesto, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido. De lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo. De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si del acto administrativo demandado se deriva el restablecimiento pedido.
En otros términos, deberá estudiarse si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual pueda pedirse el correspondiente restablecimiento en sede judicial. Cosa decidida en materia administrativa.
Esta sección ha considerado que una vez vencido el plazo para demandar la nulidad del acto particular que definió la situación jurídica del interesado, la parte demandante no puede pretender revivir los términos de caducidad, así: «[…] En estos términos el demandante debió comparecer ante la jurisdicción con el fin de obtener la nulidad de los actos primigenios que afectaron su situación particular ajustándose a los plazos establecidos por el legislador para que no quedase indefinidamente sometida su situación a una controversia jurídica, y de encontrarse violatorios de normas superiores, excluirlos del ámbito jurídico y restablecer el derecho del afectado, tal como lo prevé el artículo 136 del Decreto 01 de 1984. [2] Además, en gracia de discusión, de accederse a la nulidad de los actos acá demandados, quedarían indemnes los efectos de los actos primigenios, razón que evidencia con más fuerza la indebida formulación del libelo demandatorio.
En conclusión, cuando lo solicitado es la declaratoria de nulidad de actos administrativos, la determinación exacta y precisa de lo que se demanda, exige la inclusión de todos aquellos actos que constituyan y contengan la voluntad de la administración, para mantener la coherencia y unidad entre los actos jurídicos que permanezcan vigentes en el ordenamiento luego de proferido un fallo judicial, so pena de obtener una decisión inhibitoria […]»[3].
Esta sección, sobre la cosa decidida en materia administrativa, hizo el siguiente pronunciamiento[4]: «[…] Significa lo anterior, que se provocó un nuevo pronunciamiento de la administración, desconociendo que ya existía lo que se denomina cosa decidida en materia administrativa, cualidad otorgada al acto administrativo, una vez cumplida todas las etapas de su procedimiento cuya decisión conclusiva solo puede ser cuestionada en sede judicial a través del proceso contencioso administrativo.
Esta institución va de la mano con el privilegio de la decisión previa de la administración que descansa en lo dispuesto en el artículo 64 del Decreto 01 de 1984, norma aplicable al caso[5] […]. En esta línea, no era procedente suscitar un nuevo pronunciamiento de la administración ni mucho menos con base en este ejercitar a la administración, pues como se dijo ocurrió el fenómeno de la cosa decidida administrativa, situación que deviene en la ineptitud sustantiva de la demanda al demandarse un nuevo acto administrativo desconociendo la existencia de un acto anterior que decidió la causa petendi en sede administrativa […]».
Visto lo anterior y para un mejor entendimiento del asunto bajo examen, se hará una exposición de los presupuestos fácticos, así: - Mediante Decreto 2673 del 13 de julio de 2015, la Procuraduría General de la Nación retiró del servicio al señor Ismael Salazar Losada a partir del 21 de enero de 2016. Como fundamento de esta decisión se citó el artículo 171 del Decreto Ley 262 de 2000 y los artículos 128 y 130 del Decreto 1660 de 1978 y además se consideró: «[…] Que el señor ISMAEL SALAZAR LOZADA (sic) identificado con cédula de ciudadanía N° 19.139. 514, Conductor Código 6CH, Grado 06, de la Procuraduría Regional Huila, de acuerdo con la revisión de su historia laboral, cumplirá la edad de sesenta y cinco (65) años, el día veinte (20) de julio de 2015.
Que los seis (6) meses posteriores al cumplimiento de la edad de retiro forzoso del mencionado servidor público, tendrán (sic)lugar el día veintiuno (21) de enero de dos mil dieciséis (2016), fecha a partir de la cual, de conformidad con lo ordenado por el artículo 130 citado, deberá necesariamente producirse la desvinculación de la entidad. […]» - A través de Resolución GNR 255118 del 23 de agosto de 2015, Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez.
Por medio de la Resolución GNR 347913 del 4 de noviembre de 2015 se resolvió el recurso de reposición y mediante Resolución VPB 2884 del 22 de enero de 2016 se desató la apelación, donde se confirmó la negativa del reconocimiento pensional. - Según oficio SG 005819 del 20 de noviembre de 2015, la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación negó una solicitud elevada por el demandante, donde pretendió se reconsiderara la decisión de desvinculación del servicio. - Posteriormente, por Resolución 493 del 19 de octubre de 2016, la entidad demandada rechazó por improcedente una solicitud de revocatoria directa del Decreto 2673 del 13 de julio de 2016 que presentó el señor Salazar Lozada. - Por oficio 003441 del 6 de junio de 2017, acto administrativo demandado, se negó la petición de reintegro que elevó el aquí demandante, decisión que fue recurrida en reposición, impugnación que fue resuelta a través del también demandado oficio 008792 del 12 de diciembre de 2017.
Tal como se evidencia de los elementos probatorios que reposan en el expediente, el acto administrativo que definió la situación jurídica que ahora alega el demandante, esto es, su desvinculación de la procuraduría, es el Decreto 2673 del 13 de julio de 2015, pues fue ésta la decisión que lo retiró del servicio. Es importante recordar que, para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificar la actuación que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo que se pretende amparar, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante, es decir, como el señor Salazar Losada reclama de la entidad demandada el reintegro al cargo que ocupaba, así como la cancelación de los emolumentos dejados de percibir, especialmente, el pago de las cotizaciones al sistema general de seguridad social, debe demandarse judicialmente la nulidad del acto administrativo que creó, modificó o extinguió esa situación jurídica particular.
Si bien es cierto, el asunto que ahora se estudia tiene elementos fácticos particulares, no puede desconocerse que el demandante utilizó varias herramientas jurídicas con las cuales pretendió alcanzar su objetivo, que no es otro que el reintegro, pero no lo hizo dentro del término previsto por el legislador, como más adelante se analizará, del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, precisamente, para presentar ante esta jurisdicción los argumentos de discrepancia frente a la decisión de retiro que adoptó la entidad demandada.
En efecto, al pretenderse a título de restablecimiento del derecho el reintegro al cargo que ocupaba en la Procuraduría Regional del Huila, no puede reclamarse la nulidad de otro acto administrativo diferente a aquel que materializó la desvinculación de la entidad, por cuanto fue claramente ésta declaración de voluntad de la administración la dirigida a producir efectos jurídicos, en otras palabas, el Decreto 2673 del 13 de julio de 2015 fue el que extinguió la situación subjetiva de la cual el demandante ahora pretende un restablecimiento.
Así las cosas, los actos administrativos demandados, a través del presente medio de control, desconocen el principio de cosa decidida en materia administrativa que atrás se explicó, toda vez que vencido el plazo para demandar la nulidad del acto particular que definió la situación jurídica del interesado, la parte demandante no puede pretender revivir los términos de caducidad al presentar peticiones posteriores.
Situación que desvirtúa el argumento que planteó el recurrente referido a que «[…] la voluntad de la administración se siguió materializando de manera periódica y sucesiva en el tiempo a través de otras decisiones que fueron las que precisamente se atacaron […]». En conclusión: Teniendo en cuenta que lo que pretende el señor Ismael Salazar Losada a título de restablecimiento del derecho, es el reintegro al cargo que ocupaba en la Procuraduría Regional del Huila, así como la cancelación de los emolumentos dejados de percibir y el pago de las cotizaciones al sistema general de seguridad social, el acto administrativo del cual debió pretender su nulidad, es el Decreto 2673 del 13 de julio de 2015.
Segundo problema jurídico ¿Operó el fenómeno jurídico de la caducidad en el caso concreto? La subsección sostendrá la siguiente tesis: De acuerdo con el desarrollo del problema jurídico anterior, en el presente caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad. Las razones se exponen a continuación. Caducidad para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos. Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. Así mismo, esta sección indicó lo siguiente: «[ ] la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.
El acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones puedan ser ventiladas en vía judicial […]»[6] Al respecto, la Corte Constitucional se ha referido sobre la materia de la siguiente forma: «[…] La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad.
Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado. […]»[7] En efecto, la caducidad se refiere al término de orden público que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad es precisamente racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas[8].
Lo anterior se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica[9]. En consonancia con tales consideraciones, en materia de lo contencioso administrativo, la Ley 1437 de 2011 dispuso la oportunidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente forma: «[…] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […]» De la normativa en cita, se concluye que la interposición de la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, debe efectuarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.
Al respecto, conviene precisar que el término de la caducidad se suspende, por una sola vez, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 3.° del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009. El cómputo del término de caducidad cuando el acto administrativo demandado implica el retiro del servicio.
Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento, cuando se trata de actos administrativos que implican el retiro del servicio, el momento de la desvinculación resulta ser de trascendental importancia, teniendo en cuenta que marca el límite temporal de terminación de la vinculación laboral con la entidad y, bajo ese entendido, es allí donde se materializa para el interesado la lesión a su derecho subjetivo.
Respecto al tema, esta sección[10] ha argumentado que el interés para obrar del demandante, cuando el asunto debatido conlleva el retiro del servicio, nace a partir del día siguiente en que tiene lugar la desvinculación. Al respecto, se ha dicho: «[…] Ahora bien, teniendo en cuenta que mediante la resolución acusada se retiró del servicio al actor, se precisa que según lo ha reiterado esta Sala, “tratándose de actos de retiro del servicio, el interés para obrar del demandante nace a partir del día siguiente en que tenga lugar la desvinculación, es decir, desde la ejecución del acto respectivo y no desde su notificación. […]» (Subraya fuera de texto).
De lo anterior puede concluirse que el término de caducidad cuando se trata de asuntos, como el que ahora ocupa la atención de la subsección, no se contabiliza a partir de la notificación o comunicación del acto administrativo, sino a partir del día siguiente a la ejecución de la decisión, es decir, se tiene en cuenta la fecha en que materialmente se produjo la desvinculación del servicio.
Aplicados los razonamientos anteriores y en atención a los postulados fácticos del presente asunto, se analiza lo siguiente: ✓ En el Decreto 2673 del 13 de julio de 2015 que retiró del servicio al demandante, como se señaló líneas atrás, consideró que la desvinculación se haría a partir del 21 de enero de 2016, por lo que el término de caducidad empezó a contar a partir del siguiente día, es decir, el 22 de enero de 2016, por lo que el plazo máximo que, en principio, el demandante tenía para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, era el 23 de mayo de 2016 (al ser el día 22 de mayo de 2016 un día no hábil). ✓ El escrito de conciliación extrajudicial se radicó ante la Procuraduría General de la Nación el 16 de abril de 2018. ✓ La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia se presentó el 31 de mayo de 2018, según el acta individual de reparto visible en folio 402.
Los hechos antes referidos dan cuenta que el señor Ismael Salazar Losada presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia por fuera de la oportunidad legal que prescribe el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA, pues debió radicarla a más tardar el día 23 de mayo de 2016 y como se vio, para el momento en que se radicó el escrito de conciliación extrajudicial, el 16 de abril de 2018, el término se encontraba más que superado.
En conclusión: En el caso concreto operó el fenómeno jurídico de la caducidad, razón por la cual debe declararse probado el medio exceptivo propuesto por la Procuraduría General de la Nación, tal como lo hizo el a quo. Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones precedentes, se confirmará el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Huila el 5 de abril de 2019, que declaró probadas las excepciones y dio por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Huila el 5 de abril de 2019, que declaró probadas las excepciones propuestas por la Procuraduría General de la Nación y dio por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor Ismael Salazar Losada.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la subsección en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la subsección en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA.
Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 21/04/2016, Rad. 47-001-23-33-000- 2013-00171-01 (1416-2014). [2] Nota fuera de texto: Hoy artículo 164 del CPACA término para presentar la demanda. [3] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 25000-23-25- 000-2011-01002-01 (2143-2013). [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. 17 de abril de 2013.
Demandante: Rose Mary García. Demandado: Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla. Expediente 2009- 01091. [5] Nota fuera de texto: Ahora artículo 89 del CPACA. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de mayo de 2014, Rad: 08001-23-31-000-2012-02445-01(2725-12). [7] Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998. [8] Ver sentencia Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B, 7 de octubre de 2010. Radicación: 25000-23- 25-000-2004-05678-02 (2137-09). [9] Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de: 6 de octubre de 2011 (Expedientes 1130-2011 y 1135-2011) y del 26 de marzo de 2009. Expediente 1134-07 demandante: José Luís Acuña Henríquez. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de agosto de 2008, radicación: 08001-23-31-000-2007-00886-01(1389-08) y auto de 4 de mayo de 2016 Radicación: 41001-23-33-000-2013-00022-01(1875-13), argumento que se reiteró en auto de 26 abril de 2018 de la Sección Segunda Subsección A, radicación: 66001-23-33-000-2017-00068-01(2911-17).