MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Actos administrativos susceptibles de control judicial / ACTOS ADMINISTRATIVOS SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIAL - Aquellos definitivos que crean, modifican o extinguen una situación particular / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Cuatro meses a partir de la notificación o ejecución del acto demandado según sea el caso / CESANTÍAS DEFINITIVAS - No tienen característica de prestación periódica debido a la terminación del vínculo laboral / CESANTÍAS DEFINITIVAS - Deben ser demandadas a partir de la notificación del acto definitivo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Operó Son los actos administrativos definitivos, aquellos susceptibles de control jurisdiccional, por cuanto, tiene la vocación de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular o general, los cuales pueden ser expresos o fictos.
El término para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. Lapso que puede ser suspendido por una sola vez, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial establecida en los artículos 21 de la Ley 640 de 2001 y 3 del Decreto 1716 de 2009.
El cambio en el régimen legal sobre la prestación cuestionada no podía ser pedido en cualquier tiempo, sino después de notificado el acto que definió y enteró al demandante de tal circunstancia, de modo que, si no estaba de acuerdo con la normativa aplicada, debió cuestionar la aludida resolución en la oportunidad correspondiente y no haber provocado un nuevo pronunciamiento ante la administración. Por lo precedente, la sala precisa que acompaña el análisis efectuado por el tribunal de que con el Oficio S- 2018-125608 de 18 de julio de 2018 se pretenden revivir términos de caducidad para acudir a la jurisdicción, por cuanto fue a través del Decreto 7600 de 3 de octubre de 2017 que se liquidó las cesantías definitivas con un régimen legal diferente al que a juicio del actor debe aplicarse.
Es claro que el acto administrativo susceptible de control judicial en este asunto para la pedir la liquidación del auxilio con otro sistema legal, era la Resolución 7600 de 3 de octubre de 2017, la cual, al haber sido notificada de forma personal el 16 de noviembre de la misma anualidad, su legalidad podía ser enjuiciada ante esta jurisdicción hasta el 17 de marzo de 2018, pero al ser un día inhábil se extendía la oportunidad de hacerlo hasta el 20 del mismo mes y año, por lo tanto, para cuando el actor elevó su petición (28 de junio de 2018) el término de caducidad ya estaba superado.
Por las anteriores razones la sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y desestimará las súplicas expuestas en la alzada, puesto que es evidente que se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad para el presente medio de control y lo que se pretende con el Oficio s- 2018-125608 de 18 de julio de 2018 es revivir términos que ya se encuentran vencidos rebatiendo una situación que se definió mediante la Resolución 7600 de 3 de octubre de 2017.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2018-02218-01(1682-19) Actor: HORACIO CORREA MORA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
CADUCIDAD Y ACTO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL. LEY 1437 DE 2011. APELACIÓN AUTO. La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del señor Horacio Correa Mora contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F mediante auto de 14 de diciembre de 2018 de rechazar la demanda por considerar probada la excepción de caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido y que el acto de 18 de julio de 2018 no era susceptible de control judicial.
ANTECEDENTES El señor Horacio Correa Mora, a través de apoderada judicial, presentó demanda[1] el 28 de septiembre de 2018, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del cpaca, para que se declare la nulidad parcial de la Resolución 7600 de 3 de octubre de 2017 y total del Oficio s-2018-125608 de 18 de julio de 2018 por medio de los cuales se reconoció unas cesantías definitivas y se negó la liquidación de aquellas con el régimen de retroactividad.
A título de restablecimiento del derecho pidió: se declare que las accionadas deben reconocer, liquidar y pagar el auxilio de cesantías con el régimen de retroactividad de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 6 de 1945, artículo 17, literal a); 65 de 1946, artículo 1; Decreto 1160 de 1947, artículo 6 y demás normas concordantes y complementarias, valor que deberá ser indexado para el día del pago; se declare la cancelación de intereses moratorios a partir de la sentencia condenatoria; en costas y agencias en derecho; se ajuste el valor conforme al índice precios al consumidor y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del cpaca.
El señor Horacio Correa Mora en el acápite de los hechos, manifestó que fue nombrado mediante el Decreto 210 de 20 de abril de 1994 por la Alcaldía Mayor de Bogotá y posesionado el 3 de mayo de ese año como docente. Su labor al servicio educativo, la prestó ininterrumpidamente durante 21 años, 2 meses y 6 días; esto es, desde el 5 de mayo de 1994 hasta el 11 de julio de 2016.
Como consecuencia, la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante la Resolución 7600 de 3 de octubre de 2017, le reconoció las cesantías definitivas con el régimen anualizado. Inconforme con el sistema legal aplicado en la liquidación del auxilio, el accionante adujo que el 28 de junio de 2018, solicitó ante la Secretaría de Educación de Bogotá el reconocimiento de aquella con el régimen de retroactividad, quien mediante el Oficio s-2018-125608 del 18 de julio de 2018, negó lo pedido.
Decisión apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F[2] mediante auto de 14 de diciembre de 2018, resolvió rechazar la demanda instaurada por cuanto consideró configurado el fenómeno jurídico de la caducidad y que el oficio de 18 de julio de 2018 no era susceptible de control judicial. En los argumentos de la decisión, señaló que contra el acto acusado, esto es, la Resolución 7600 de 3 de octubre de 2017, por medio del cual se ordenó el pago de una cesantía definitiva a favor del demandante, no se ejerció el medio de control incoado dentro de la oportunidad legal de los 4 meses contemplados en el literal d), numeral 2 del artículo 164 del cpaca, pues para cuando se presentó la solicitud de conciliación (6 de agosto de 2018) ya se había superado ese término, teniendo en cuenta que aquel fue notificado el 16 de noviembre de 2017, por lo tanto, la acción caducó. De manera que cuando se formuló la petición de liquidación del auxilio definitivo (28 de junio de 2018) habían transcurrido más de 7 meses después de notificada la referida resolución y con su respuesta a través del Oficio de 18 de julio de ese año, se pretendió revivir términos de caducidad que ya se encontraban vencidos, pues aquel no constituye un acto demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa, por cuanto, no definió la situación del actor.
Recurso de apelación La apoderada de la parte demandante en desacuerdo con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación[3]; en síntesis, expresó que el Oficio 2018- 125508 de 18 de julio de 2018 es un acto susceptible de control judicial, toda vez que la Secretaría de Educación de Bogotá resolvió de fondo la pretensión del cambio de régimen de cesantías con retroactividad.
CONSIDERACIONES Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto de 14 de diciembre del 2018, expedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el auto, pues este se encuentra previsto en el numeral 1 del artículo 243 del cpaca, en concordancia con el artículo 125 ibídem. Problema jurídico Corresponde establecer a la sala, cuál es el acto administrativo enjuiciable y, por consiguiente, determinar si se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad en el medio de control incoado por el señor Horacio Correa Mora para solicitar la liquidación del auxilio de la cesantía definitiva con el régimen de retroactividad.
Para dilucidar el anterior planteamiento jurídico, la sala, de manera previa, considera necesario hacer referencia a lo siguiente: Actos administrativos susceptibles de control judicial Los actos administrativos han sido definidos por esta corporación como la expresión de la voluntad de la administración, capaces de producir efectos jurídicos al crear, modificar o extinguir una situación particular o general; entre sus características la sección[4] ha referido las siguientes: i) Constituyen una declaración unilateral de la voluntad; ii) Se expiden en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares; iii) Se encaminan a producir efectos jurídicos de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante y iv) sus efectos crean, modifican o extinguen una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».
Estos actos, a su vez, se distinguen como aquellos de trámite, ejecución y definitivos; en cuanto a los primeros, se ha precisado que son los que dicta la administración para decidir posteriormente el fondo del asunto, los cuales en principio no son objeto de control judicial, salvo que hagan imposible la continuación del procedimiento administrativo[5].
Los de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. Empero, sobre este punto es importante señalar que la jurisprudencia ha dicho que es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias de forma excepcional cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial[6].
Los definitivos se profieren para culminar las actuaciones administrativas iniciadas bien sea, a través del derecho de petición, de manera oficiosa o en cumplimiento de un deber legal[7]. Conforme con lo anterior, esta corporación ha precisado que son los actos administrativos definitivos, aquellos susceptibles de control jurisdiccional, por cuanto, tiene la vocación de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular o general, los cuales pueden ser expresos o fictos.
De la caducidad Entendida por esta corporación como el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y como instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre los individuos y el Estado. En ese sentido, ha precisado este colegiado que el acceso a la administración de justicia debe ser oportuno para racionalizar el ejercicio del derecho sustancial y que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas por vía judicial; pues la caducidad, produce la extinción del derecho en la acción por el transcurso del tiempo; por ello, la demanda debe ser presentada dentro del término fijado en la ley.
Al respecto la Corte Constitucional[8] se ha referido sobre este asunto de la siguiente forma: La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado.
Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado".
Bajo tales consideraciones, en materia de lo contencioso administrativo la Ley 1437 de 2011, dispuso la oportunidad para presentar la demanda, en la siguiente forma: Artículo 164. La demanda deberá ser presentada. «[…] 2. En los siguientes términos, so pena de que opera la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]».
Conforme al contenido de este articulado, se puede establecer que Caso concreto Conforme lo expuesto y descendiendo al caso en concreto se observan las siguientes probanzas: ➢ Acta de posesión[9] 1047 de 3 de mayo de 1994 del señor Horacio Correa Mora, en el cargo de docente, signado por la Secretaría de Educación. ➢ Resolución[10] 7600 de 3 de octubre de 2017, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de unas cesantías definitivas al actor de la siguiente forma: «[…] considerando Que según certificación No. 11229 de fecha 05/05/2017, expedida por el Jefe de Grupo de Certificaciones Laborales de la Secretaría de Educación del Distrito, se comprobó que el docente horacio correa mora prestó sus servicios desde el 05/05/1994, fecha en la fue nombrado según Decreto 210 del 20/04/1994, y se presenta su retiro por retiro forzoso, a partir del 11/07/2016, según resolución 3467 del 04/08/2016. […] resuelve artículo primero: Reconocer al docente horacio correa mora identificado con la Cédula de Ciudadanía número 19.145.131, la suma de $29.498.908, por concepto de liquidación definitiva de Cesantías, que le corresponde por el tiempo de servicios como docente nacional- situado fiscal. […] artículo sexto: Contra la presente resolución procede el recurso de reposición del cual podrá interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de notificación ante la Dirección de Talento Humano de la Secretaría de Educación del Distrito, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 76 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]». ➢ Acto administrativo[11] de 16 de noviembre de 2017, mediante el cual se notificó de manera personal al demandante de la Resolución 7600 de 3 de octubre de 2017. ➢ Derecho de petición[12] radicado el 28 de junio de 2018 ante la Secretaría de Educación de Bogotá, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio por el accionante solicitando: «[…] petición 1.Solicito el Reconocimiento, Liquidación y Pago de las cesantías, por el tiempo laborado al Servicio de la Secretaría de Educación, aplicando el régimen de retroactividad, es decir, un (1) mes de salario por cada año de servicio o de manera proporcional. 2.
Dejar de pagar intereses anuales a las cesantías, dado que tal pago riñe con el régimen de retroactividad. […]». ➢ Oficio[13] s-2018-125608 de 18 de julio de 2018, expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante el cual se contestó al anterior requerimiento. ➢ Constancia[14] de 18 de septiembre de 2018, expedida por la Procuraduría 157 Judicial II Para Asuntos Administrativos, que da cuenta de que se agotó la conciliación extrajudicial solicitada por el demandante el 6 de agosto de 2018 ante la falta de ánimo conciliatorio.
De los hechos y el material probatorio arrimado al proceso, se desprende que el señor Horacio Correa Mora terminó su vinculación laboral como docente del servicio educativo el 11 de julio de 2016 en razón al «retiro forzoso[15]»; por consiguiente, la Secretaría de Educación del Distrito expidió[16] la Resolución 7600 de 3 de octubre de 2017 mediante la cual le reconoció y ordenó el pago de sus cesantías definitivas.
Con posterioridad, el accionante inconforme con el sistema legal aplicado al auxilio, el 28 de junio de 2018, presentó derecho de petición ante la Secretaría de Educación de Bogotá pidiendo la liquidación, el reconocimiento y pago de aquella con el régimen de retroactividad; en respuesta a tal requerimiento, la entidad a través del Oficio s-2018-125608 de18 de julio de 2018, negó lo pretendido.
De lo anterior, advierte la sala que debido a que la relación laboral del actor finalizó el 11 de julio de 2016, la prestación sobre la cual se discute el régimen legal empleado no es de carácter periódico sino unitario o definitivo, calidad que hace que tal solicitud deba ajustarse a los términos previstos en el literal d) numeral 2 del artículo 164 del cpaca, para reclamar sobre aquel auxilio.
Por manera que el accionante tuvo conocimiento del sistema legal aplicado por la administración en la liquidación de sus cesantías definitivas a través de la resolución 7600 de 3 de octubre de 2017, notificada de forma personal el 16 de noviembre de 2017, siendo dicho acto administrativo el que creó, modificó o extinguió la situación jurídica particular.
En ese sentido, el cambio en el régimen legal sobre la prestación cuestionada no podía ser pedido en cualquier tiempo, sino después de notificado el acto que definió y enteró al demandante de tal circunstancia, de modo que, si no estaba de acuerdo con la normativa aplicada, debió cuestionar la aludida resolución en la oportunidad correspondiente y no haber provocado un nuevo pronunciamiento ante la administración. Por lo precedente, la sala precisa que acompaña el análisis efectuado por el tribunal de que con el Oficio s-2018-125608 de 18 de julio de 2018 se pretenden revivir términos de caducidad para acudir a la jurisdicción, por cuanto fue a través del Decreto 7600 de 3 de octubre de 2017 que se liquidó las cesantías definitivas con un régimen legal diferente al que a juicio del actor debe aplicarse.
Es claro que el acto administrativo susceptible de control judicial en este asunto para la pedir la liquidación del auxilio con otro sistema legal, era la Resolución 7600 de 3 de octubre de 2017, la cual, al haber sido notificada de forma personal el 16 de noviembre de la misma anualidad, su legalidad podía ser enjuiciada ante esta jurisdicción hasta el 17 de marzo de 2018, pero al ser un día inhábil se extendía la oportunidad de hacerlo hasta el 20 del mismo mes y año, por lo tanto, para cuando el actor elevó su petición (28 de junio de 2018) el término de caducidad ya estaba superado.
Por las anteriores razones la sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y desestimará las súplicas expuestas en la alzada, puesto que es evidente que se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad para el presente medio de control y lo que se pretende con el Oficio s- 2018-125608 de 18 de julio de 2018 es revivir términos que ya se encuentran vencidos rebatiendo una situación que se definió mediante la Resolución 7600 de 3 de octubre de 2017.
Conclusión: El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por el señor Horacio Correa Mora se encuentra afectado por el fenómeno jurídico de la caducidad, teniendo en cuenta que no acudió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el término de los cuatro meses previstos en el literal d) numeral 2 del artículo 164 del cpaca, después de que le fue notificado el acto administrativo que definió la situación jurídica respecto del sistema legal aplicable en las cesantías definitivas, es decir, la Resolución 7600 de 3 de octubre de 2017.
Conforme lo expuesto, la sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F mediante el proveído de 14 de diciembre de 2018, de rechazar la demanda al haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por el señor Horacio Correa Mora y porque el Oficio de 18 de julio de 2018 no era susceptible control judicial, pues el asunto debatido fue definido mediante la Resolución 7600 de 3 de octubre de 2017.
Por lo tanto, esta sala
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada en el auto de 14 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección F de rechazar la demanda por haberse configurado la institución jurídica de la caducidad y porque el Oficio s- 2018-125608 de 18 de julio de 2018 no era susceptible de control judicial.
SEGUNDO: Por secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.
Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 16-23. [2] Folios 33-36. [3] Folio 144 el recurso de apelación se encuentra en el archivo número de 2 del cd que contiene la diligencia de audiencia inicial. Minuto 0:01:13 hasta 0:06:03. [4] Auto Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, Magistrado Ponente, Suárez Vargas, Rafael Francisco, actor: Mauro Orlando Rodríguez Cabezas, radicado: 52001-33-33-000-2015-00650-01(1921-16) de fecha 7 de mayo de 2018. [5] Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, magistrado ponente, Hernández Gómez, William, actor: Alberto Moreno Sánchez, radicado: 76001 23 31 000 2015 05190 01 (3625-2015) de fecha 12 de julio de 2018. [6] Ibídem. [7] Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, magistrada ponente, Ibarra Vélez, Sandra Lisset, actor: Flor Cecilia Ramírez Sánchez, radicado: 25000 23 42 000 2017 04738 01 (0850-2018) de fecha 21 de junio de 2018. [8] Sentencia Corte Constitucional C-574 de 1998, magistrado ponente, Barrera Carbonell, Antonio. [9] Folio 3. [10] Folios 6-8. [11] Folio 30. [12] Folio 11. [13] Folio 12. [14] Folio 13. [15] Folio 4 obra «formato unico (sic) para la expediccion de certificado de historia laboral». [16] Con ocasión a la solicitud radicada por el actor bajo el número 2017- ces-436752 de 08/05/2017.