MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad / CUOTAS PARTES PENSIONALES - Por su naturaleza se denota como una prestación periódica / PRESTACIONES PERIÓDICAS - Pueden ser demandadas en cualquier tiempo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - No opera La naturaleza jurídica de las cuotas partes que aquí se discute es de prestación periódica, dado que estas constituyen un pago frecuente y regular que conforma, junto con los demás aportes, la base financiera en el reconocimiento y pago de la pensión del señor López Nieto.
Aclarada entonces la naturaleza jurídica de la cuota parte pensional fijada en los actos administrativos aquí demandados, es necesario recordar que el literal c del ordinal 1.° del artículo 164 de la Ley 1437 dispone que la demanda puede ser instaurada en cualquier tiempo, cuando: «se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas […]».
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., dos (02) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-37-000-2016-02056-01(2756-19) Actor: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Demandado: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO - FONPRECON Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
APELACIÓN DE AUTO. RECHAZO DE DEMANDA POR CADUCIDAD. AUTO SEGUNDA INSTANCIA. Ley 1437 de 2011. Interlocutorio O-2020. ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto proferido el 13 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual rechazó por caducidad la demanda instaurada.
ANTECEDENTES El departamento de Boyacá instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecon), en la que solicitó la nulidad parcial del artículo 2.° de la Resolución 000634 del 20 de octubre de 2000, proferida por Fonprecon, por medio de la cual se reconoció el derecho de acceder a una pensión mensual vitalicia de jubilación de conformidad con la Ley 4.ª de 1992, en la que se liquidó el monto de la cuota parte a la extinta Caja de Previsión de Boyacá, en valor de $1.637.844.12, y declarar parcialmente nulas cualquiera otra resolución que se hubiere expedido para modificar la cuota parte de la extinta Caja de Previsión Social de Boyacá, posteriores a la 000634 del 20 de octubre de 2000 A título de restablecimiento del derecho, solicitó la modificación del porcentaje y valor de la cuota parte pensional asignada a la Caja de Previsión Social de Boyacá, proporcional al valor cotizado por el pensionado en el último año de servicio para el Departamento de Boyacá, efectivo a partir del retiro del servicio.
Además, requirió el reintegro de las sumas correspondientes a la diferencia entre lo pagado y lo que legalmente debía, respecto de la pensión del señor Pedro Vicente López Nieto, las cuales deberán ser indexadas. PROVIDENCIA IMPUGNADA (folios 323 a 327) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, con ponencia de la magistrada Amparo Navarro López, a través de providencia del 13 de febrero de 2019, rechazó la demanda por caducidad.
Para el efecto, indicó que, para la presentación de una demanda interpuesta bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se tiene el término perentorio de 4 meses a partir del día siguiente en que se tenga conocimiento del acto administrativo a demandar. Hizo algunas precisiones conceptuales sobre las cuotas partes pensionales para luego señalar, con fundamento en una decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado[1], que la controversia planteada por el departamento de Boyacá, versa sobre el importe de la participación que le fue atribuido respecto de una mesada pensional y, en consecuencia, es de naturaleza laboral, pero que en atención a la decisión de la Sala Plena de esa corporación del 21 de agosto de 2018, resolvería lo correspondiente.
Precisó que como el acto demandado se notificó el 9 de febrero de 2001, la parte demandante debió acudir al medio de control a más tardar el 10 de junio de 2001 y como la demanda se radicó el 26 de octubre de 2016, se hizo de manera extemporánea. RECURSO DE APELACIÓN (folios 329 a 331) La parte demandante recurrió la decisión anterior. Para lo cual expuso que erradamente se realizó una interpretación restringida del numeral 1.º, literal c, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, además, el tribunal desacierta al considerar que los actos administrativos se relacionan con el recobro de cuotas pensionales, comoquiera que para estar en ese escenario se requiere que estos actos se hayan expedido con ocasión de un proceso de cobro coactivo (el que resuelve las excepciones y ordena seguir adelante con la ejecución), mientras que las pretensiones de la demanda están dirigidas a la inconformidad por la cuota parte asignada al departamento de Boyacá, en el acto que reconoce un derecho pensional y asigna una cuota parte.
Arguyó que llama la atención que se acepte la naturaleza laboral del asunto, se afirme que no es competencia de la Sección Cuarta y sin embargo no se exponga una argumentación suficiente que justifique apartarse del criterio del legislador y de la jurisprudencia aplicable, para resolver con un inesperado cambio de posición. Relató que el a quo hace alusión a un precedente constitucional en materia de cuotas partes pensionales (sentencia C-895 de 2009).
No obstante, toma de manera descontextualizada sólo el acápite del recobro, el cual se configura una vez la entidad obligada cancela al pensionado el total de la mesada, convirtiéndose en una obligación crediticia para las entidades concurrentes a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas, siendo oportuno aclarar que en los términos de la misma sentencia, el derecho al recobro está sometido al fenómeno prescriptivo.
Sustentó que los actos administrativos que asignan cuotas partes a las entidades son de naturaleza laboral y, por tanto, no están sometidas al fenómeno de la prescripción, pues de ninguna manera se extingue la obligación de concurrir al pago de las demás mesadas, ni libera a las entidades de su obligación futura de concurrencia en el pago.
Aseguró que no es admisible que el tribunal acepte la naturaleza laboral del asunto y decida declarar la caducidad de la acción, fundado en la decisión de la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que resolvió un conflicto de competencia, alejándose de los precedentes verticales de mayor jerarquía, como son la sentencia C-895 de 2009 y los proferidos por el Consejo de Estado.
Finalmente, solicitó se remitiera la controversia a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para su admisión correspondiente. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 13 de febrero de 2019 que rechazó la demanda por caducidad, de conformidad con el artículo 150 del CPACA.
Así mismo, este auto se profiere por la subsección en virtud a que constituye el evento previsto en el ordinal 1.º del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 del mismo código. Cuestión previa Antes de plantear el problema jurídico que corresponde abordar en esta instancia, resulta necesario precisar que, no obstante el asunto de la referencia haber sido remitido por la Secretaría de la Sección Cuarta del Consejo de Estado (folio 339) bajo el presupuesto de que era de conocimiento de la Sección Segunda, sin mediar auto de ponente que dispusiera esa consideración de falta de competencia, la Subsección resolverá el recurso de apelación presentado por el departamento de Boyacá, en aras de materializar los principios de economía procesal y celeridad que deben primar en todas las actuaciones judiciales.
Asimismo, bajo el entendido de que la Sección Segunda es la competente para conocer del medio de control ahora estudiado, en virtud de la decisión adoptada por la Presidencia del Consejo de Estado, al resolver un conflicto de competencia entre las secciones que conforman la Corporación, donde atribuyó a esta sección los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho iniciados contra los actos administrativos que resuelven sobre la constitución o extinción de las cuotas partes pensionales[2].
Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1. ¿La cuota parte pensional discutida por el departamento de Boyacá tiene la naturaleza jurídica de prestación periódica y, en esa medida, los actos administrativos controvertidos podían demandarse en cualquier tiempo? La tesis que sostendrá la subsección es la siguiente: La naturaleza jurídica de la cuota parte pensional discutida en el presente asunto por el demandante es de prestación periódica, por lo cual los actos administrativos que la fijaron pueden ser demandados en cualquier tiempo, de conformidad con el literal c del ordinal 1.° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
Para soportar esta posición, se efectuarán las siguientes consideraciones: Cuotas partes pensionales Las cuotas partes pensionales constituyen el aporte con el que deben concurrir las entidades, Cajas o Fondos de Previsión Social en el pago de una pensión, por haber recibido las cotizaciones de un trabajador o haber actuado como empleadores.
Estas fueron creadas con la finalidad de que el reconocimiento de la pensión tuviera en cuenta el tiempo cotizado o laborado en distintas entidades. En la vigencia del régimen de Seguridad Social del sector público anterior al contenido en la Ley 100 del 23 de diciembre 1993[3], las cuotas partes pensionales son concebidas como: «[…] un mecanismo que permitía a la última entidad oficial empleadora o a la última entidad de previsión, que hubieran reconocido una pensión, repartir el costo de la misma entre las demás entidades públicas empleadoras o cajas de previsión, mediante el cobro de éstas de la cuota parte respectiva, en proporción al tiempo de servicios o aportes a cada una de ellas […]»[4].
Respecto de la diferencia entre las cuotas partes pensionales y el derecho de recobro de las mismas, la Corte Constitucional a través de sentencia C - 895 de 2009[5], expresamente consignó: «[…] Las cuotas partes constituyen el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia, en tanto que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, la que a su vez puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados […]» De la trascripción anterior se desprende que las cuotas partes pensionales son el soporte más importante desde la perspectiva financiera en el sistema de seguridad social en pensiones porque representan un esquema de concurrencia en el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas y el recobro de las cuotas partes pensionales debe ser entendido como un derecho de naturaleza crediticia del orden parafiscal.
Las anteriores consideraciones generales permiten advertir que, en el caso bajo estudio, lo pretendido por el departamento de Boyacá, al solicitar la nulidad parcial de la Resolución 000634 del 20 de octubre de 2000 y aquellas que la modifiquen, no es discutir el recobro realizado por Fonprecon como entidad pagadora de la pensión del señor Pedro Vicente López Nieto —supuesto en el que se estaría ante una obligación crediticia del orden parafiscal—, sino controvertir la cuota parte con la cual debía contribuir para el pago de dicha prestación, comoquiera que, en su criterio, resulta contraria a la ley, al haberse tomado para su liquidación un régimen de pensión, reajustes, factores salariales y valores ordenados por normas especiales aplicables a los congresistas de la República.
En ese orden de ideas, se denota que en este asunto la litis no se centra en el recobro de contribuciones parafiscales, sino en el soporte del sistema de seguridad social en pensiones, esto es, en la suma con que debe concurrir el departamento de Boyacá en el pago de las mesadas pensionales del señor Pedro Vicente López Nieto. Así las cosas, al controvertir la parte demandante la cuota parte pensional a su cargo, también está discutiendo el soporte financiero de la pensión que fue reconocida al señor precitado.
Por consiguiente, resulta preciso esclarecer que en atención a que la pensión tiene una naturaleza jurídica de prestación periódica, en los términos que ha definido esta subsección, esto es, como el pago corriente que corresponde al trabajador, originado con ocasión de una relación laboral[6], la misma naturaleza es dable evidenciarla de la cuota parte pensional asignada a la entidad territorial, al momento del reconocimiento y reajuste de la pensión. Siendo de esta forma, fuerza concluir que la naturaleza jurídica de las cuotas partes que aquí se discute es de prestación periódica, dado que estas constituyen un pago frecuente y regular que conforma, junto con los demás aportes, la base financiera en el reconocimiento y pago de la pensión del señor Pedro Vicente López Nieto.
Aclarada entonces la naturaleza jurídica de la cuota parte pensional fijada en los actos administrativos aquí demandados, es necesario recordar que el literal c del ordinal 1.° del artículo 164 de la Ley 1437 dispone que la demanda puede ser instaurada en cualquier tiempo, cuando: «se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas […]».
Por último, no se hará pronunciamiento alguno frente a la petición de la parte demandante de remitir el presente asunto a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues, tal como se advierte en el expediente, esa Corporación en Sala Plena ya dirimió el conflicto de competencia que se suscitó en el medio de control de la referencia, sin que haya lugar por parte de esta Subsección a modificar dicha decisión. En conclusión: Bajo este escenario, entonces, se tiene que la resolución atacada reconoció una pensión y fijó unas cuotas partes pensionales, por lo cual, y en atención al análisis efectuado en esta providencia, se concluye que podían ser demandadas en cualquier tiempo.
Decisión de segunda instancia Se revocará el auto del 13 de febrero de 2019 que rechazó la demanda por caducidad, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, y, en su lugar, se ordenará que estudie los demás presupuestos procesales para determinar si admite o no, la demanda interpuesta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Revocar el auto proferido el 13 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que rechazó la demanda por caducidad.
En su lugar, el a quo deberá estudiar los demás presupuestos procesales para determinar si admite o no, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el departamento de Boyacá. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la subsección en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la subsección en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA.
Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 27 de septiembre de 2018, radicado 25000-23-37-000-2016-02070-01 (23368). [2] En este sentido ver el auto que dirimió un conflicto de competencias del 17 de abril de 2015 proferido por la Presidencia del Consejo de Estado. Radicado: 17001-23-31-000-2010-00247-01 (4404-2013).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Caldas. [3] Por el cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones. [4] Arenas Monsalve, Gerardo. (2011) El derecho colombiano de la seguridad social (Tercera Edición). Bogotá, Colombia. Editorial Legis. [5] Referencia: expediente D-7749, Actor: Marcela Posada Acosta, Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil nueve (2009). [6] Al respecto, ver entre otras: Sentencia del 21 de marzo de 2019, radicado: 2010-00335-01 (5019-2014) y Sentencia del 13 de febrero de 2014, radicado: 2011-00117-01 (0789-2013).