EXCEPCIÓN - Falta de legitimación en la causa por pasiva / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Posibilidad que tiene la parte de proponer o controvertir las pretensiones planteadas en la demanda / ACTOS ADMINISTRATIVOS EMITIDOS POR EL DEPARTAMENTO DE CALDAS - Resulta innecesario que se encuentre en el proceso la Nación, Ministerio de Educación Nacional ya que intervino en la producción de los actos demandados La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad que tiene la parte de proponer o controvertir las pretensiones planteadas en la demanda, al ser un sujeto procesal con interés, por activa o pasiva, en la relación jurídico sustancial que se ventila en el proceso.
En efecto, a la parte pasiva de la litis le asiste una legitimación en la causa cuando se encuentra en una relación directa con las pretensiones de la demanda, es decir, cuando es el obligado a reconocer o modificar el derecho subjetivo amparado en una norma jurídica que está siendo lesionado y del cual se reclama un restablecimiento por la parte demandante.
Como la Nación, Ministerio de Educación no intervino en la producción de los actos administrativos que pretenden anularse, no podría responder procesalmente frente al restablecimiento pretendido por la parte demandante. Adicional, se observa que una vez la entidad territorial incorporó al personal administrativo a su planta de personal, adquirió la calidad de empleador, y en consecuencia, será eventualmente quien deba responder ante un conflicto laboral- En atención a lo expuesto, no se acoge el argumento que propuso el a quo, referente a que es indispensable que el Ministerio de Educación forme parte del presente litigio, por cuanto en asuntos donde se estudió lo atinente a la homologación y nivelación salarial no estuvo vinculada, precisamente, la Nación, Ministerio de Educación. De lo cual puede concluirse que al reclamarse en esta ocasión unos intereses moratorios, tampoco se hace necesaria la comparecencia de esa entidad.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., seis (06) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00173-01(2932-19) Actor: MANUEL ANTONIO YEPES LÓPEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y DEPARTAMENTO DE CALDAS - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
APELACIÓN DE AUTO. EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA. AUTO SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011. INTERLOCUTORIO O-2020. ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas el 21 de febrero de 2019, por medio del cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
ANTECEDENTES Pretensiones[1] El señor Manuel Antonio Yepes López presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para obtener la nulidad de la Resolución 6898-6 del 13 de septiembre de 2017 y la Resolución 9553-6 del 06 de diciembre de 2017, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene al pago de los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación (11 de febrero de 1997 al año 2009), hasta el día en que fue efectivo el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, el 15 de mayo de 2013, liquidados con el interés bancario corriente y con base en el capital cancelado, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial ya se reconoció. Excepciones propuestas La Nación, Ministerio de Educación Nacional[2] al contestar la demanda propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual argumentó que la entidad tiene limitada su competencia a la administración y regulación del sistema general de participaciones, sin que dicha circunstancia implique la subrogación de las obligaciones que por ley se encuentran en cabeza de los entes territoriales.
Explicó que en razón a la descentralización de la prestación del servicio de educación contemplada en la Ley 60 de 1993, son las entidades territoriales quienes tienen a su cargo la administración del personal docente y administrativo. Así mismo, expresó que la entidad no fue quien emitió los actos administrativos que se discuten en el proceso.
PROVIDENCIA IMPUGNADA[3] El Tribunal Administrativo de Caldas, a través de auto del 21 de febrero de 2019, en la etapa de excepciones previas de la audiencia inicial (art.180-6 CPACA), declaró no probado el medio de defensa propuesto para lo cual indicó que es necesario realizar un análisis estrecho en lo concerniente a la posibilidad de que las entidades que actúan como sujetos pasivos o titulares de los intereses en discusión, puedan disponer de los diferentes mecanismos procesales para así ejercer su derecho de defensa, de manera distinta a que, a una de ellas o ambas entidades se les imponga alguna condena.
Por tal razón, manifestó que dichos aspectos constituyen una correcta integración del contradictorio como un presupuesto procesal básico para la adopción de una decisión. Bajo este contexto, concluyó que es necesario mantener vinculadas a las partes demandadas dentro del proceso. RECURSO DE APELACIÓN[4] La apoderada del Ministerio de Educación interpuso recurso de apelación contra la decisión de declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
Para el efecto, sustentó el recurso con base en la sentencia del 14 de marzo de 2012 del Consejo de Estado con radicado núm. 76001232500019970305601. Expuso que en relación con la citada jurisprudencia se ha determinado que la legitimación en la causa puede ser de hecho, cuando en la relación se determina entre las partes por razón de la pretensión procesal, es decir, de la atribución de una conducta que el demandante hace al demandado en su demanda, o material, frente a la participación real de las personas en el hecho origen de la formulación de la demanda, independiente de que dichas personas hayan demandado o hayan sido demandadas.
Expuso que en el caso en concreto lo que se evidencia es que, si la falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto, no porque haya probado un hecho que debilite el contenido material de las pretensiones, sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo. Si la falta de legitimación en la causa es por parte del demandado, al demandante se le negarán las pretensiones, no porque los hechos en que se sustenten no sean conforme a derecho, sino porque a quien se le atribuyó dicha obligación no es el sujeto que deberá responder y, por ello, el demandado deberá de igual manera ser absuelto.
Concluyó que el sustento jurisprudencial citado sirve de apoyo jurídico para recordar que el Ministerio de Educación Nacional no fue el titular conforme con la ley de la obligación que demanda la parte demandante, comoquiera que dicha entidad no fue la entidad emisora del acto administrativo del cual se pretende la declaratoria de nulidad.
CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 21 de febrero de 2019, de conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 180-6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.° a 4.° de este último.
Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1. ¿Se debe declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación, Ministerio de Educación y, en consecuencia, debe ser desvinculada del presente trámite judicial? El despacho sostendrá la siguiente tesis: Como lo que pretende el demandante es la nulidad de la Resolución 6898-6 del 13 de septiembre de 2017 y la Resolución 9553-6 del 06 de diciembre de 2017 y como restablecimiento el reconocimiento y pago de intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación salarial, no es necesario que se encuentre en el proceso la Nación, Ministerio de Educación y, en consecuencia, podía declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, contrario a lo que resolvió el a quo.
Lo anterior por las siguientes razones. Legitimación en la causa. La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad que tiene la parte de proponer o controvertir las pretensiones planteadas en la demanda, al ser un sujeto procesal con interés, por activa o pasiva, en la relación jurídico sustancial que se ventila en el proceso.
En efecto, a la parte pasiva de la litis le asiste una legitimación en la causa cuando se encuentra en una relación directa con las pretensiones de la demanda, es decir, cuando es el obligado a reconocer o modificar el derecho subjetivo amparado en una norma jurídica que está siendo lesionado y del cual se reclama un restablecimiento por la parte demandante.
Con la notificación del auto admisorio de la demanda, quien asume la calidad de demandado, le asiste la legitimación procesal para intervenir en el trámite judicial con el objetivo de ejercer sus derechos de contradicción y defensa, lo que hace parte de la denominada legitimación de hecho. Por otro lado, la legitimación material alude a la participación en los hechos que originan la demanda, circunstancia que debe abordarse necesariamente al momento de proferirse la sentencia, comoquiera que es allí donde debe dilucidarse si existe esa relación entre parte demandante y demandada con respecto a la pretensión formulada.
Al respecto, la sección ha precisado lo siguiente frente al tema: «[…] Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen la «obligación de anular una actuación administrativa y restablecer un derecho», la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo del auto admisorio de la demanda o de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito[5] mientras que tratándose de la legitimación de hecho o procesal[6], esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta”. […]»[7] Es preciso advertir que en atención a la posibilidad que el legislador prevé en el artículo 180 numeral 6.° del CPACA, el juez o magistrado ponente puede resolver en la audiencia inicial sobre la falta de legitimación en la causa, lo que abre la posibilidad de declararla probada o no, en atención a los presupuestos fácticos y jurídicos de cada caso en concreto.
De conformidad con lo expuesto, debe estudiarse cada asunto en particular para determinar si la parte pasiva convocada al proceso, tiene participación en la actuación administrativa y así mismo restablecer el derecho presuntamente desconocido, y en caso de concluirse en la etapa de la audiencia inicial que la demandada no es la llamada a responder por las pretensiones planteadas, puede declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa que se propuso por alguna de las partes o incluso hacerlo de oficio.
Ahora, es necesario aclarar que no en todos los asuntos judiciales logra concluirse en la etapa de la audiencia inicial que a la parte no le asiste una legitimación en el asunto, pues en varios casos no se valora este aspecto ya sea porque no se tienen los suficientes elementos probatorios o porque se requiere un estudio más a fondo y en detalle de todos los presupuestos fácticos o jurídicos, circunstancia en la cual, se faculta al juez o magistrado ponente a declarar no probada la excepción y así analizar en la correspondiente sentencia, en cabeza de cuál de las partes se encuentra la obligación de reconocer o modificar el derecho que reclama la parte demandante.
De acuerdo con lo anterior y para dilucidar el caso en concreto, se advierte que como lo pretendido por el señor Manuel Antonio Yepes López es la nulidad de los actos administrativos 6898-6 del 13 de septiembre de 2017 y 9553-6 del 06 de diciembre del mismo año, por medio de los cuales se negó el reconocimiento y pago de intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación salarial, proferido por el departamento de Caldas, puede concluirse que la Nación, Ministerio de Educación al no haber expedido la decisión que se debate judicialmente y no haber participado en la actuación administrativa que dio origen a las resoluciones de las cuales se pretende el estudio de legalidad, no tiene interés alguno para continuar vinculado en el proceso.
Para el asunto que se estudia es importante reiterar que, como la Nación, Ministerio de Educación no intervino en la producción de los actos administrativos que pretenden anularse, no podría responder procesalmente frente al restablecimiento pretendido por la parte demandante. Adicional, se observa que una vez la entidad territorial incorporó al personal administrativo a su planta de personal, adquirió la calidad de empleador, y en consecuencia, será eventualmente quien deba responder ante un conflicto laboral[8].
En atención a lo expuesto, no se acoge el argumento que propuso el a quo, referente a que es indispensable que el Ministerio de Educación forme parte del presente litigio, por cuanto en asuntos donde se estudió lo atinente a la homologación y nivelación salarial no estuvo vinculada, precisamente, la Nación, Ministerio de Educación[9]. De lo cual puede concluirse que al reclamarse en esta ocasión unos intereses moratorios, tampoco se hace necesaria la comparecencia de esa entidad.
En conclusión: Como las pretensiones de la demanda están dirigidas a conseguir la nulidad de los actos administrativos emitidos por el departamento de Caldas, como empleador del señor Manuel Antonio Yepes López, que negaron el reconocimiento de intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación salarial, no es necesario que se encuentre en el proceso la Nación, Ministerio de Educación Nacional.
Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones precedentes, se revocará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Caldas el 21 de febrero de 2019. En su lugar, se declarará probado el medio exceptivo de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesto por el Ministerio de Educación Nacional y, en consecuencia, debe ser desvinculado del presente trámite.
Por lo expuesto se, RESUELVE Primero: Revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas el 21 de febrero de 2019, que declaró no probada la excepción propuesta por la Nación, Ministerio de Educación Nacional. En su lugar, se declara probado el medio exceptivo de falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, se desvincula del presente trámite.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA.
Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 2 a 14. [2] Folios 56 a 76. [3] Folios 114 a 118 y CD folio 113. [4] Folio 116 y CD folio 113. [5] En palabras de Francesco Carnelutti, esta modalidad obliga al juez a que efectué un “pronunciamiento con contenido positivo. [6]Por su parte Francesco Carnelutti (1959), ha considerado que: “(El) requisito de legitimación para la demanda (…) consiste, sin embargo, en la pertenencia al actuante no ya de una relación jurídica diversa de aquella que con la demanda se desarrolla sino de una situación de hecho (afirmación de la pertenencia del derecho), a la que la relación jurídica puede corresponder o no corresponder, se trata no de legitimación de derecho sino de legitimación de hecho (p. 466). [7] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, auto de 5 de julio de 2018.
Radicación: 05001-23-33-000-2016-01082-01(0900-18). [8] Así se sostuvo por esta sección al resolver el recurso de apelación contra la misma excepción, en uno de los expedientes estudiados en la audiencia inicial conjunta del Tribunal Administrativo de Risaralda, radicado 660012333000201600353-01 (0737-2018). [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, expediente: 85001-23- 31-000-2003-01239-01 (0086-07), providencia del 21 de agosto de 2008.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente: 85001-23-31- 000-2003-01299-01 (0069-07), sentencia del 26 de julio de 2012.