EXCEPCIÓN PREVIA - Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido / ACTO DEFINITIVO - Crea, modifica o extingue una situación jurídica en particular / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO - Prueba única que reposa en el expediente donde se niega el derecho reclamado / INEPTITUD DE LA DEMANDA - No se configura Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y, consecuentemente, solicitar el restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificarse la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.
Siendo el oficio del 3 de junio de 2015 el acto que negó la reclamación del demandante, en atención a los elementos probatorios que reposan hasta esta etapa en el expediente, no hay lugar a señalar que con este se pretendió revivir términos de caducidad ya precluidos, toda vez que, se insiste, no se evidencia una decisión anterior que haya resuelto el tema del retroactivo por homologación salarial.
Finalmente, si con posterioridad a esta decisión se allegan al expediente documentos donde se evidencien unos presupuestos fácticos diferentes, el tribunal con fundamento en éstos adoptará la decisión que en derecho corresponda, pues, se reitera, en esta etapa no se encuentran los documentos que permitan llegar a una conclusión disímil a la adoptada.
En conclusión: El departamento del Atlántico no allegó los elementos probatorios que permitan declarar probada la excepción propuesta en la contestación de la demanda, razón por la cual no prospera el medio de defensa. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 08001-23-33-000-2015-00808-01(2574-19) Actor: RAFAEL EDUARDO MEZA SANTIAGO Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. APELACIÓN DE AUTO QUE RESOLVIÓ SOBRE EXCEPCIÓN PREVIA. AUTO SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011. INTERLOCUTORIO O-2020. ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 10 de abril de 2019, a través del cual declaró no probada la excepción de «ineptitud sustancial de la demanda por no demandar el acto administrativo particular y concreto que verdaderamente afectó los derechos laborales de la parte demandante y caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho».
ANTECEDENTES Pretensiones (folios 1 a 16) El señor Rafael Eduardo Meza Santiago presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento del Atlántico, donde pretendió lo siguiente: «[…] 1.- Que se declare la nulidad del acto administrativo oficio 1953 del 3 de junio de 2015, suscrito por el señor Secretario de Educación del Departamento del Atlántico, por medio del cual la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, le negó el derecho de mi mandante en el proceso de homologación de cargos y nivelación salarial que adelantó dicha Secretaría de Educación, no reconociendo el pago de su retroactivo de homologación salarial, desde el año 1995 hasta el 2005, con el argumento de que esos años estaban prescritos, cuando no es así, tal y como lo demostraré más adelante; y en consecuencia, se restablezca el derecho: ordenando el reconocimiento y pago de los mencionados años; la INDEXACIÓN, la cual debe ser liquidada mensualmente, y los INTERESES MORATORIOS, desde que se hizo efectivo el derecho, es decir, desde dicho año 1995 hasta el momento de su cancelación, tal como lo ordena la guardiana de nuestra Constitución Política en sentencia T-418 de 1996. 2.- Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene al Departamento del Atlántico - Secretaría de Educación Departamental, a pagar al actor la suma total que corresponda o resulte del dictamen pericial que solicito en el acápite de prueba. […]» Excepción propuesta (folios 97 a 103) El departamento del Atlántico al contestar la demanda propuso, entre otras, la excepción que denominó «ineptitud sustancial de la demanda por no demandar el acto administrativo particular y concreto que verdaderamente afectó los derechos laborales de la parte demandante y caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho».
Argumentó que mediante Resolución 00259 de 2014, la Secretaría de Educación del Departamento del Atlántico reconoció y ordenó el pago de un retroactivo al demandante dentro del proceso de homologación de cargos y salarios, pero no reconoció los años 1995 a 2005 que ahora son reclamados. Señaló que el acto administrativo que definió la situación laboral frente al reconocimiento y pago de la homologación salarial y demás emolumentos de los años 1995 a 2005, que ahora se pretende judicialmente, es la Resolución 00259 de 2014, además, el oficio 1953 del 3 de junio de 2015 que se demanda, resolvió implícitamente una solicitud de revocatoria directa o modificación de la resolución de 2014, institución jurídica que no revive términos para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas.
Finalmente, concluyó que la parte demandante pretendió revivir a través de la respuesta a su derecho de petición, contenida en el oficio 1953 del 3 de junio de 2015, el término de caducidad que había operado respecto de la Resolución 00259 de 2014. PROVIDENCIA IMPUGNADA (folios 120 a 123) El Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de auto del 10 de abril de 2019, en la etapa de excepciones previas de la audiencia inicial, declaró no probada la propuesta por la entidad demandada.
Consideró que lo debatido en el proceso es el reconocimiento de diferencias a favor del demandante por concepto de homologación salarial, correspondiente a los años 1995 a 2005, los cuales fueron negados por la entidad a través del oficio 1953 del 3 de junio de 2015, contra el cual se dirigió la demanda oportunamente en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Precisó que respecto al argumento de caducidad el artículo 164, numeral 1.°, literal c) de la Ley 1437 de 2011 señala que la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, circunstancia que se presenta en el asunto, en el cual la pretensión principal gira en torno a una prestación periódica relativa al pago del retroactivo por concepto de homologación salarial.
Manifestó que la Resolución 0259 de 2014 tuvo como génesis el concepto favorable del Ministerio de Educación Nacional, relativo a la homologación de cargos de la planta recibida de la Nación, en comparación con la del departamento del Atlántico, al desarrollarse el proceso de descentralización administrativa ordenado en las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, es decir, ese acto administrativo no se expidió como consecuencia de un derecho de petición de interés particular que hubiese presentado el demandante.
RECURSO DE APELACIÓN (folio 122) La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. Expuso que el tribunal ya se había pronunciado sobre este tema y había concluido que el hecho de no haberse demandado los actos que reconocieron los valores por homologación salarial conllevaba a la ineptitud sustantiva de la demanda.
Así, la pretensión del demandante no es otra que revivir términos para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 10 de abril de 2019, de conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 180-6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.° a 4.° de este último. Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1.
¿La entidad demandada allegó los elementos probatorios que permitan declarar probada la excepción propuesta? El despacho sostendrá la siguiente tesis: El departamento del Atlántico no aportó los elementos probatorios que permitan en esta etapa procesal, declarar probada la excepción propuesta. Lo anterior, por las siguientes razones. Ineptitud de la demanda, eventos que la constituyen.
Antes de abordar el estudio de fondo, deben realizarse algunas precisiones preliminares respecto a la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda». Al respecto, esta Subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión[1].
Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones debe acudirse a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.
Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, deben utilizarse las herramientas que los estatutos procesales prevén al respecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento, como por ejemplo, ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma, en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto.
Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido. El artículo 138 del CPACA regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente manera: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y, consecuentemente, solicitar el restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado.
Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificarse la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.
Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y, por supuesto, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido. De lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo. De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si del acto administrativo demandado se deriva el restablecimiento pedido.
En otros términos, deberá estudiarse si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual pueda pedirse el correspondiente restablecimiento en sede judicial. Colofón de lo expuesto y en atención a los presupuestos fácticos del caso bajo examen, debemos precisar que el departamento a través del medio exceptivo propuesto consideró que el acto administrativo demandado, oficio 1953 del 3 de junio de 2015, no fue el que definió la situación jurídica que ahora se reclama judicialmente por el señor Rafael Eduardo Meza Santiago, sino que lo fue la Resolución 00259 de 2014, por lo que con la nueva reclamación únicamente pretendió revivir términos ya precluidos.
Frente al punto y luego de estudiar los elementos probatorios que obran en el expediente, especialmente, aquellos aportados por la entidad demandada, logra concluirse que la referida resolución, de la cual se indica definió la situación que aquí se pretende, no obra en el plenario. Escenario que impide realizar un estudio detallado de los argumentos alegados por el departamento del Atlántico y que, efectivamente, traigan como consecuencia la prosperidad del medio de defensa propuesto en la contestación. Bajo el anterior entendido, no puede determinarse, como lo persigue la entidad demandada, que el oficio del 3 de junio del cual se invoca su nulidad, no sea la decisión administrativa que creó, modificó o extinguió la situación jurídica frente al derecho pedido por el señor Meza Santiago a través del presente medio de control.
Ahora, si bien el recurrente plantea en su argumentación que el Tribunal Administrativo del Atlántico en anteriores providencias estimó como probada la excepción propuesta, en el presente caso y en la etapa procesal en la que se encuentra, no es posible llegar a una conclusión diferente a que el oficio 1953 del 3 de junio de 2015 es el acto que negó la reclamación del demandante, razón por la cual las consideraciones de las decisiones citadas, no tienen la virtud de enervar la determinación adoptada por el tribunal respecto del asunto de la referencia. Así las cosas, siendo el oficio del 3 de junio de 2015 el acto que negó la reclamación del demandante, en atención a los elementos probatorios que reposan hasta esta etapa en el expediente, no hay lugar a señalar que con este se pretendió revivir términos de caducidad ya precluidos, toda vez que, se insiste, no se evidencia una decisión anterior que haya resuelto el tema del retroactivo por homologación salarial.
Finalmente, si con posterioridad a esta decisión se allegan al expediente documentos donde se evidencien unos presupuestos fácticos diferentes, el tribunal con fundamento en éstos adoptará la decisión que en derecho corresponda, pues, se reitera, en esta etapa no se encuentran los documentos que permitan llegar a una conclusión disímil a la adoptada.
En conclusión: El departamento del Atlántico no allegó los elementos probatorios que permitan declarar probada la excepción propuesta en la contestación de la demanda, razón por la cual no prospera el medio de defensa. Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 10 de abril 2019, frente a la decisión de declarar no probada la excepción propuesta por la parte demandada.
Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 10 de abril de 2019, frente a la decisión de declarar no probada la excepción propuesta por la parte demandada, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte considerativa. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA.
Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 21/04/2016, Rad. 47-001-23-33-000- 2013-00171-01 (1416-2014).