ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO DERIVADO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL / INEPTA DEMANDA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La Sala confirmará la sentencia de primera instancia porque, tal y como lo señaló el Tribunal y lo reiteró el Ministerio Público en el concepto rendido en esta instancia, está demostrada la indebida escogencia de la acción, por cuanto resulta indiscutible que la parte actora pretende el reconocimiento de las compensaciones que le fueron negadas por la administración municipal mediante las Resoluciones MLNE – 0282 del 2 de agosto de 2004 y 014 del 7 de octubre del mismo año, razón por la cual debía solicitar su anulación acudiendo a la acción de nulidad y restablecimiento.

A pesar de que la parte actora afirma que no busca discutir la legalidad de actos administrativos, es claro que sus pretensiones van dirigidas a tal fin, toda vez que en ellas se solicita el pago de las compensaciones establecidas en la Ley 388 de 1997 y el Decreto Reglamentario 151 de 1998, asunto que fue analizado y decidido en las resoluciones MLNE – 0282 del 2 de agosto de 2004 y 014 del 7 de octubre del mismo año. FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 / DECRETO REGLAMENTARIO 151 DE 1998 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los casos en que procede la acción de reparación directa por daños ocasionados por un acto administrativo, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2016, rad. 35953, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de enero de 2019, rad. 46806, C. P. Ramiro Pazos Guerrero.

ADMISIÓN DE LA DEMANDA / ADECUACIÓN DEL TRÁMITE / APLICACIÓN DE LA NORMA En relación con el argumento esgrimido por el apelante referente al deber de aplicación del artículo 86 del Código de Procedimiento Civil en cuanto a la admisión de la demanda, el cual determinaba que el juez le daría a esta “(…) el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”, la Sala no lo acoge porque dicha norma no es aplicable a los procesos regidos por el Código Contencioso Administrativo que regula el tema de manera específica en el artículo 143, y porque si bien es cierto que el Juez puede adecuar la pretensión formulada al caso concreto, no puede modificarla y resolver una petición que el demandante no impetró en su demanda.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CONTENSIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 143 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 54001-23-31-000-2006-01374-01(44134) Actor: SOCIEDAD URBANIZADORA LA LOMA S. A. Demandado: MUNICIPIO DE CÚCUTA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: Responsabilidad del Estado por daños causados por la adopción de un Plan de Ordenamiento Territorial.

Se confirma la decisión de primera instancia de declarar probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 3 de noviembre de 2011, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, se declaró inhibido para proferir fallo de mérito.

En las resoluciones de la sentencia dispuso textualmente: <<PRIMERO: DECLARAR PROBADA de oficio la excepción de INEPTA DEMANDA por INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN, en consecuencia se DECLARA INHIBIDO para fallar de mérito el presente proceso.

SEGUNDO: DEVOLVER a la parte demandante el remanente de los dineros consignados para los gastos ordinarios del proceso. (…)>> La Sala es competente para proferir esta providencia porque en ella se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que conoció el proceso en primera instancia, en razón de la cuantía estimada en la demanda.[1] I.

ANTECEDENTES A. Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 21 de septiembre de 2006 por la Sociedad Urbanizadora La Loma S.A. Se dirigió contra el Municipio de Cúcuta y en sus pretensiones se solicitó: «DECLARACIONES Y CONDENAS Primera: Declarar administrativa y extracontractualmente responsable al MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA a pagar a la sociedad demandante con motivo de la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, adoptado mediante acuerd No. 0083 del 17 de enero de 2001, del Concejo Municipal, con el cual se afectó urbanística y ambientalmente el predio denominado la loma, de propiedad de la sociedad URBANIZADORA LA LOMA S.A. Segunda: Como consecuencia de la anterior declaración, se condena al MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA a pagar a la sociedad demandante el valor de las compensaciones originadas en las afectaciones impuestas al predio, tal como lo ordenan la Ley 388 de 1997 y sus Decretos Reglamentarios 151 de 1998 y 1337 de 2002.

Tercera: Que, en consecuencia, se ordene al MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA la realización de los avalúos para determinar el valor comercial por metro cuadrado del suelo del inmueble limitado por el tratamiento de conservación y los predios colindantes no afectados, con la metodología establecida en los Decretos Reglamentarios 151 de 1998 y 1337 de 2002, con el fin de establecer el valor de las compensaciones.

CUARTA: El MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA, dará cumplimiento a la sentencia o acuerdo conciliatorio, en los términos señalados en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo. >> 2.- Aunque en los hechos de la demanda se hizo un recuento de la situación del bien desde el año de 1970, los hechos que corresponden a las pretensiones formuladas son los siguientes: 2.1.- Mediante el Acuerdo No. 0083 del 17 de enero de 2001, el Concejo Municipal de Cúcuta aprobó y adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial.

En dicho Plan se clasificó el globo de terreno de la sociedad demandante como <<Zona de Expansión Residencial>> (ZE-R1) y <<Zona de Sistema Urbano Ambiental Suelos de Protección>> (ZSUA-SP), lo cual limitó el desarrollo urbanístico del proyecto aprobado por Planeación Municipal antes de su expedición. 2.2.- Con el fin de darle viabilidad al proyecto aprobado sobre el bien en 1970, el 12 de mayo de 2003 la sociedad demandante presentó una solicitud de licencia de construcción sobre el predio denominado La Loma ante la Curaduría Urbana de Cúcuta.

La Curaduría, mediante Resolución No. 2933 de 14 de julio de 2003, negó la solicitud de licencia de la sociedad demandante por las modificaciones que había sufrido el predio a raíz de la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial. La demandante interpuso los recursos de reposición y apelación frente a esta decisión, la cual fue confirmada mediante Resolución No. 3022 del 25 de septiembre de 2003 de la Curaduría Urbana y mediante Decisión DCF-2751 del Departamento Administrativo de Planeación Municipal. 2.3.- El 22 de julio de 2004, la sociedad demandante presentó una reclamación tendiente al reconocimiento y pago de compensaciones ante el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Cúcuta, de conformidad con lo establecido en la Ley 388 de 1997 y sus Decretos Reglamentarios 151 de 1998 y 1337 de 2002.

La solicitud fue negada por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal, mediante acto administrativo MLNE-0282 del 2 de agosto de 2004. La demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra dicho acto; mediante Resolución No. 0014 del 7 de octubre de 2004, el Departamento Administrativo de Planeación confirmó la decisión adoptada en el acto administrativo recurrido y concedió el recurso de apelación, motivo por el cual lo remitió al alcalde municipal de Cúcuta.

Sin embargo, hasta la fecha de la presentación de la demanda, el alcalde no había resuelto el recurso de apelación, por lo que, en aplicación del artículo 42 del Código Contencioso Administrativo, se configuró el silencio administrativo negativo y, en consecuencia, la sociedad demandante interpuso la presente demanda de reparación directa.

B. Posición de la parte demandada 3.- El Municipio de Cúcuta se opuso a las pretensiones formuladas. Señaló que la acción de reparación directa instaurada estaba caducada y que el demandante debió formular la acción de nulidad y restablecimiento para impugnar los actos que de acuerdo con su demanda le generaron los daños reclamados. C. Sentencia recurrida 4.- El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 3 de noviembre de 2011: 4.1.- Declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción porque la parte actora pretendía una compensación por las afectaciones de un predio de su propiedad que se generaron como consecuencia de la adopción del POT de la ciudad de Cúcuta expedido mediante el Acuerdo No. 00083 de 2001.

Esa reclamación le fue negada por la administración mediante decisiones contenidas en actos administrativos que debían ser demandados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. De acuerdo con el procedimiento administrativo reglado en el artículo 48 de la Ley 388 de 1997 y en los artículos 4, 11 y 12 del Decreto Reglamentario 151 de 1998, la sociedad demandante elevó una solicitud de pago de las referidas compensaciones ante el director de Planeación Municipal,, la cual fue negada mediante decisión MLNE – 0282 del 2 de agosto de 2004 y confirmada, al desatar el recurso de reposición interpuesto contra esta, mediante Resolución 014 del 7 de octubre de 2004.

Contra dicha decisión, la sociedad demandante presentó el 12 de agosto de 2004 un recurso de apelación que no había sido aún resuelto para el momento en que el interpuso la demanda (21 de septiembre de 2006). Por tal razón, frente a dicho recurso se configuró el silencio administrativo negativo. En consecuencia, para efectos de obtener la compensación solicitada, la sociedad demandante debió demandar las resoluciones MLNE – 0282 del 2 de agosto de 2004 y 014 del 7 de octubre del mismo año y el acto administrativo ficto originado del silencio administrativo negativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.- No declaró probada la excepción de caducidad porque consideró que la demanda no se dirigió a solicitar la indemnización de perjuicios causados por la adopción del POT, sino que sus pretensiones se dirigieron a obtener el pago de las compensaciones que fueron negadas mediante los actos administrativos expresos y fictos proferidos por la Administración. D. Recurso de apelación 5.- La parte demandante apeló el fallo de primera instancia. Solicitó que se revocara integralmente y, en su lugar, se condenara a la demandada.

Su inconformidad se centró en los siguientes puntos: 5.1.- La acción de reparación directa invocada por la sociedad actora fue la correcta, debido a que como lo ha sostenido la jurisprudencia, cuando el daño causado proviene de un acto del cual no se ha discutido su legalidad, se debe acudir a la acción de reparación directa. Dado que en la demanda no se discute la legalidad de ningún acto administrativo, no había lugar a declarar la indebida escogencia de la acción. 5.2.- En gracia de discusión, en caso de que se determinara que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, correspondía al juzgador el deber de darle el trámite pertinente a los procesos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84[2] Código de Procedimiento Civil y la jurisprudencia del Consejo de Estado.

E. Trámite relevante en segunda instancia 6.- El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, en concepto rendido mediante escrito radicado el 14 de agosto de 2012, solicitó confirmar la decisión de primera instancia por las siguientes razones: 6.1.- La ley establece un procedimiento reglado mediante el cual es posible reclamar la compensación por las afectaciones derivadas de que un bien sea declarado como inmueble de conservación histórica arquitectónica o ambiental, por lo cual su propietario puede acudir a este mecanismo legal en caso de verse afectado, y, en consecuencia, tal reclamación no debe realizarse a través del ejercicio de la acción de reparación directa. 6.2.- Dado que en virtud de su solicitud la parte actora vio negado su derecho a una compensación por las resoluciones del director del Departamento de Planeación y el acto administrativo ficto del alcalde de Cúcuta, la acción procedente contra tales actos administrativos era la de nulidad y restablecimiento del derecho.

II. CONSIDERACIONES 7.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia porque, tal y como lo señaló el Tribunal y lo reiteró el Ministerio Público en el concepto rendido en esta instancia, está demostrada la indebida escogencia de la acción, por cuanto resulta indiscutible que la parte actora pretende el reconocimiento de las compensaciones que le fueron negadas por la administración municipal mediante las Resoluciones MLNE – 0282 del 2 de agosto de 2004 y 014 del 7 de octubre del mismo año, razón por la cual debía solicitar su anulación acudiendo a la acción de nulidad y restablecimiento.

A pesar de que la parte actora afirma que no busca discutir la legalidad de actos administrativos, es claro que sus pretensiones van dirigidas a tal fin, toda vez que en ellas se solicita el pago de las compensaciones establecidas en la Ley 388 de 1997 y el Decreto Reglamentario 151 de 1998, asunto que fue analizado y decidido en las resoluciones MLNE – 0282 del 2 de agosto de 2004 y 014 del 7 de octubre del mismo año. En relación con el argumento esgrimido por el apelante referente al deber de aplicación del artículo 86 del Código de Procedimiento Civil en cuanto a la admisión de la demanda, el cual determinaba que el juez le daría a esta “(…) el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”, la Sala no lo acoge porque dicha norma no es aplicable a los procesos regidos por el Código Contencioso Administrativo que regula el tema de manera específica en el artículo 143[3], y porque si bien es cierto que el Juez puede adecuar la pretensión formulada al caso concreto, no puede modificarla y resolver una petición que el demandante no impetró en su demanda.

F.- Costas 8.- En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 3 de noviembre de 2011 que declaró de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente a su Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | |RAMIRO PAZOS GUERRERO | |Presidente | | | | | | | | | | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ |ALBERTO MONTAÑA PLATA | |Magistrado |Magistrado | ----------------------- [1] Artículos 129 y 132 # 6 del Código Contencioso Administrativo. [2]

ARTÍCULO 86. Admisión de la demanda y adecuación del trámite. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. [3] Artículo 143. Inadmisión y rechazo de la demanda.Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores y su presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción. No obstante, si la demanda se presenta dentro del término de caducidad, el ponente, por auto susceptible de reposición, expondrá los defectos simplemente formales para que el demandante los corrija en un plazo de cinco (5) días.

Si así no lo hiciera, se rechazará la demanda. Se rechazará de plano la demanda cuando haya caducado la acción. En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión. Contra el auto que rechace la demanda procederá el recurso de apelación cuando el auto sea dictado por el Juez o por la Sala, Sección o Subsección del Tribunal en primera instancia o, el de súplica cuando sea dictado por el ponente en asuntos de única instancia. Contra el auto admisorio sólo procederá recurso de reposición, pero si resuelve sobre suspensión provisional procederá el de apelación, cuando el auto sea dictado por el Juez o por la Sala, Sección o Subsección del Tribunal en primera instancia o, el de reposición, cuando sea dictado por la Sala, Sección o Subsección del Tribunal o del Consejo de Estado en única instancia. Los recursos podrán fundarse también en las causales de que trata el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil.