MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Finalidad / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CONTRA ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR – No es procedente por no solicitar restablecimiento A través del medio de control de nulidad simple, toda persona podrá solicitar, por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, cuando hayan sido expedidos: (a) con infracción de las normas en que deberían fundarse, (b) o sin competencia, (c) o en forma irregular, (d) o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, (e) o mediante falsa motivación, (f) o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.Así las cosas, el medio de control de nulidad simple tiene como finalidad específica la de servir de instrumento para garantizar el respeto del ordenamiento jurídico, la vigencia de la jerarquía normativa y el aseguramiento del principio de legalidad que es consustancial al Estado Social de Derecho que nuestra Constitución institucionaliza, razón por la que este instrumento jurídico procesal se encuentra consagrado en interés general para que prevalezca la supremacía de la legalidad abstracta sobre los actos de la administración, y por ello, puede ser ejercida en todo tiempo por cualquier persona contra actos administrativos de contenido general y abstracto.
(…)En el presente caso, la pretensión de la demanda es la nulidad de la Resolución 7689 del 31 de octubre de 2017, cual tiene el carácter de acto administrativo particular y concreto, pues a través suyo se le reconoció al señor Jairo Pava Ramírez las cesantías definitivas retroactivas. Así las cosas, en principio no es procedente demandar el mencionado acto administrativo particular a través del medio de control de simple nulidad, a menos que se invoque y sustente con suficiencia, alguna de las circunstancias enlistadas en los numerales 1 a 4 del inciso 4 del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, situación que no ocurre en el sub examine, de suerte que, por el solo hecho que en la demanda no se solicita de manera taxativa el restablecimiento del derecho, ello no implica que la controversia sobre la legalidad del acto acusado pueda ser ventilada a través del medio de control de simple nulidad.E n efecto, con la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado se produce un restablecimiento del derecho automático en favor de la entidad, que consiste en no tener que pagar las cesantías definitivas retroactivas que le fueron reconocidas al demandado con tal decisión. TEORÍA DE LOS MÓVILES Y LAS FINALIDADES – Aplicación / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE CONTRA ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR En aplicación de la «teoría de los móviles y las finalidades», el inciso 4º de la norma ibídem [artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 ] «excepcionalmente» permite pedir, por esta vía procesal, la nulidad de los actos administrativos particulares siempre y cuando: (i) con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero;
(ii) cuando se trate de recuperar bienes de uso público; (iii) cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; y (iv) cuando la ley lo consagre expresamente. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137 CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO / RECHZO DE LA DEMANDA En el caso que nos ocupa, a partir del día 21 de diciembre de 2018 empezó a correr el término de caducidad a que se refiere el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, a fin de instaurar en tiempo la demanda, término que vencía en fecha 21 de abril de 2018.
Sin embargo, de conformidad con el registro de presentación que reposa a folio 1 del expediente, la demanda solo fue presentada el 17 de mayo de 2019, momento para el cual había operado el fenómeno de la caducidad, lo que da lugar al rechazo de la demanda como lo establece el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2019-000794-01(5682-19) Actor: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Demandado: JAIRO PAVA RAMÍREZ Asunto: Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Decisión: Confirma auto que rechazó la demanda por caducidad. Auto interlocutorio. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación[1] interpuesto por la parte demandante contra el auto de fecha 14 de agosto de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca subsección C, que rechazó la demanda por ocurrencia del fenómeno procesal de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
I.
ANTECEDENTES. La demanda y sus fundamentos[2]. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial instauró el medio de control de nulidad simple contra la Resolución 7689 del 31 de octubre de 2017 que le reconoció al señor Jairo Pava Ramírez las cesantías definitivas retroactivas en cuantía de ciento treinta y seis millones ochocientos veinte mil noventa y tres pesos ($136.820.093), pretendiendo se restaure el orden jurídico en abstracto sin invocar pretensión de restablecimiento del derecho subjetivo.
Adujo como supuesto fáctico, que el señor Jairo Pava Ramírez laboró al servicio de la Rama Judicial desde el 3 de julio de 1976 al 31 de julio de 2013. Que para obtener el pago de la liquidación de sus prestaciones sociales, debía allegar el paz y salvo de los elementos a su cargo, obteniéndolo el día 18 de octubre de 2017. En el mes de diciembre de 2017, solicitó el pago de la liquidación definitiva la cual le fue reconocida mediante el acto acusado.
Sin embargo, verificada la situación administrativa por parte de la oficina de talento humano, se evidenció que dicha obligación se encontraba prescrita, motivo por el cual, se le solicitó al titular del derecho autorización para proceder a la revocatoria de la aludida resolución, siendo denegado su consentimiento para tal efecto. Auto apelado[3].
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de fecha 14 de agosto de 2019, resolvió rechazar por caducidad la demanda, al considerar que de ser admisible el medio de control de nulidad simple, en el evento de declararse la nulidad de la resolución acusada, quedaría sin efecto jurídico el reconocimiento de las prestaciones sociales reconocidas al señor Jairo Pava, razón por la cual, deviene un restablecimiento automático para la entidad accionante y en esa medida, podría pedir la restitución de la suma otorgada al demandado.
Conforme lo anterior y pese al medio de control elegido por la parte actora, estimó el aquo que lo procedente era dar aplicación al parágrafo[4] del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, adecuando la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, encontrándose sujeto dicho medio de acción al término de caducidad de que trata el literal d), numeral 2 del artículo 164 del estatuto procesal prenotado.
Entonces, encontrando que la Resolución 7689 de 2017 fue notifica el día 31 de octubre de ese mismo año, el término de caducidad vencía el 1 de marzo de 2018 y la demanda fue instaurada el 17 de mayo de 2019, es decir, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad. Recurso de apelación[5]. La parte demandante inconforme con la decisión del aquo, interpuso recurso de apelación, para lo cual, alegó que en el presente caso no se cumplen los presupuestos para que se adecue la acción de nulidad simple al medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto no se persigue restablecimiento alguno dado que no se ha efectuado pago de las prestaciones sociales reconocidas al señor Jairo Pava.
En esa medida, no resulta procedente que se declare la caducidad del medio del control como quiera que la acción de simple nulidad puede instaurarse en cualquier tiempo. II. CONSIDERACIONES. Competencia. Conforme al artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[6] en armonía con el numeral 1° del artículo 243 ibídem, la Sala es competente para decidir de plano el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó el medio de control por caducidad.
Problema jurídico. Atendiendo los argumentos planteados en el auto recurrido y en el escrito de apelación de la parte demandante, corresponde a la Sala determinar si en el caso bajo estudio, el medio de control de nulidad simple es el procedente para controvertir la legalidad del acto administrativo de carácter particular que le reconoció al señor Jairo Pava sus prestaciones sociales definitivitas retroactivas, o si por el contrario, le asiste razón al aquo en dar aplicación al parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, y en esa medida, adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho con la consecuente verificación del presupuesto procesal de caducidad a fin de establecer si fue incoada en tiempo o no. Del medio de control de nulidad simple.
El medio de control de nulidad simple promovido por la parte demandante está regulado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 de la siguiente manera: «Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforma las reglas del artículo siguiente.».
De acuerdo con la norma trascrita, a través del medio de control de nulidad simple, toda persona podrá solicitar, por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, cuando hayan sido expedidos: (a) con infracción de las normas en que deberían fundarse, (b) o sin competencia, (c) o en forma irregular, (d) o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, (e) o mediante falsa motivación, (f) o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió[7].
Así las cosas, el medio de control de nulidad simple tiene como finalidad específica la de servir de instrumento para garantizar el respeto del ordenamiento jurídico, la vigencia de la jerarquía normativa y el aseguramiento del principio de legalidad que es consustancial al Estado Social de Derecho que nuestra Constitución institucionaliza, razón por la que este instrumento jurídico procesal se encuentra consagrado en interés general para que prevalezca la supremacía de la legalidad abstracta sobre los actos de la administración, y por ello, puede ser ejercida en todo tiempo por cualquier persona contra actos administrativos de contenido general y abstracto.
Ahora bien, en aplicación de la «teoría de los móviles y las finalidades», el inciso 4º de la norma ibídem «excepcionalmente» permite pedir, por esta vía procesal, la nulidad de los actos administrativos particulares siempre y cuando: (i) con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero;
(ii) cuando se trate de recuperar bienes de uso público; (iii) cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; y (iv) cuando la ley lo consagre expresamente. Negrillas fuera de texto. Del caso en concreto. Como se puede observar en el acápite de antecedentes de esta providencia, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en su calidad de accionante solicita la declaratoria de nulidad de la Resolución 7689 del 31 de octubre de 2017, pretendiendo se restaure el orden jurídico en abstracto sin invocar pretensión de restablecimiento del derecho subjetivo, acto que tiene el carácter de particular y concreto porque por medio de él, le reconoció al señor Jairo Pava Ramírez las cesantías definitivas retroactivas en cuantía de ciento treinta y seis millones ochocientos veinte mil noventa y tres pesos ($136.820.093).
El referido artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, introdujo una importante precisión acerca de la naturaleza de los actos administrativos que pueden impugnarse a través del medio de control regulado en tal estatuto procesal, teniendo en cuenta la pretensión o pretensiones a invocar. Es así como el nuevo artículo, siguiendo la doctrina de los móviles y finalidades[8], expresamente dispone que sólo procede el medio de control de nulidad simple cuando se acusan actos administrativos de carácter general.
Y, excepcionalmente, procede la nulidad de actos administrativos de carácter particular cuando en los casos fijados por la ley, esto es, cuando i) con la demanda no se persiga o de la sentencia que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, ii) se trate de recuperar bienes de uso público; iii) los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico: iv) la ley lo consagre expresamente.
El anterior criterio fue precisamente el acogido por parte de la Corte Constitucional en sentencia C- 259 de 2015 al examinar la exequibilidad del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 y en la cual, se adhirió a la interpretación que por parte de esta jurisdicción había fijado de vieja data sobre dicho particular al señalar que: «[…] En efecto, la norma anterior no diferenciaba los actos administrativos objeto de control, mientras que el nuevo artículo, siguiendo una versión o varias de la doctrina de los móviles y finalidades[9], expresamente dispone que sólo procede el medio de control cuando se acusan actos administrativos de carácter general.
Y, excepcionalmente, procede la nulidad de actos administrativos de carácter particular cuando: i) con la demanda no se persiga o de la sentencia que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, ii) se trate de recuperar bienes de uso público; iii) los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico: iv) la ley lo consagre expresamente.
En todo caso, si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramita conforme a las reglas del medio de nulidad y restablecimiento del derecho…» En el presente caso, la pretensión de la demanda es la nulidad de la Resolución 7689 del 31 de octubre de 2017, cual tiene el carácter de acto administrativo particular y concreto, pues a través suyo se le reconoció al señor Jairo Pava Ramírez las cesantías definitivas retroactivas.
Así las cosas, en principio no es procedente demandar el mencionado acto administrativo particular a través del medio de control de simple nulidad, a menos que se invoque y sustente con suficiencia, alguna de las circunstancias enlistadas en los numerales 1 a 4 del inciso 4 del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, situación que no ocurre en el sub examine, de suerte que, por el solo hecho que en la demanda no se solicita de manera taxativa el restablecimiento del derecho, ello no implica que la controversia sobre la legalidad del acto acusado pueda ser ventilada a través del medio de control de simple nulidad.
En efecto, con la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado se produce un restablecimiento del derecho automático en favor de la entidad, que consiste en no tener que pagar las cesantías definitivas retroactivas que le fueron reconocidas al demandado con tal decisión. Ahora, si bien la entidad recurrente alega como consecuencias nocivas que emanarían del hecho de no anularse el acto administrativo demandado, la afectación o detrimento al erario en la medida que se vería obligada a tener que pagar una obligación que a su juicio se encuentra prescrita, lo cierto es que tal afirmación resulta insuficiente en la medida que no se evidencia que los efectos generales que le pretende atribuir a la resolución irradie negativamente el desarrollo económico de la Nación, como quiera que la materia objeto de la decisión administrativa que se cuestiona solo tiene aplicabilidad para un caso particular de un ex servidor de la rama judicial.
De acuerdo con lo expuesto, el acto administrativo cuestionado no podía ser sometido a juicio de legalidad a través del medio de control de simple nulidad, toda vez que esta vía jurisdiccional resulta inadecuada en atención a que del estudio de la demanda se desprende un restablecimiento automático de un derecho, asociado al hecho de carecer de los soportes argumentativos y fácticos que sustente con suficiencia alguna de las circunstancias enlistadas en los numerales 1 a 4 del inciso 4 del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 que viabilizan excepcionalmente acudir al medio de control de nulidad simple para controvertir un acto particular y concreto.
Visto desde esa perspectiva, es claro que el medio de control instaurado no debe dársele el trámite de una acción de simple nulidad, sino que lo procedente era adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dando de esa manera aplicación al parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, «si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente», tal como obró el aquo.
En este punto, resalta la Sala que el parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, anteriormente referenciado, está en consonancia con el artículo 171 de la ley 1437 de 2011, que confiere al juez administrativo la facultad de darle a las demandas sometidas a su conocimiento el trámite que corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, cuyo texto en lo pertinente se trascribe a continuación: «Artículo 171.- Admisión de la demanda.
EL juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…).». En ese orden de ideas, en aplicación de los artículos 137 y 171 de la Ley 1437 de 2011[10], que facultan al juez administrativo a darle a la demanda el trámite que corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, encuentra la subsección que el aquo al haber adecuado la demanda de nulidad simple presentada por la Dirección Ejecuto de Administración Judicial al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la referida ley, procedió asertivamente y conforme al ordenamiento legal antes prenotado.
En virtud de lo anterior, correspondía al tribunal de primera instancia verificar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción, estudiar lo relacionado con el presupuesto temporal de la caducidad; y superados estos, comprobar que se acreditan los requisitos formales de la demanda, constatación de la cual encontró que la demanda había sido ejercida extemporáneamente.
En efecto, observa la Sala que el acto administrativo acusado, esto es, la Resolución 7689 del 31 de octubre de 2017 fue notificada el 20 de diciembre de esa misma anualidad[11], de manera que, la demanda de la referencia debió presentarse dentro del término de los 4 meses siguientes al día de la notificación del acto administrativo, «so pena de que opere la caducidad», presupuesto de procedibilidad regulado por el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011[12], bajo el título de «oportunidad para presentar la demanda».
Entonces, en el caso que nos ocupa, a partir del día 21 de diciembre de 2018 empezó a correr el término de caducidad a que se refiere el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011[13], a fin de instaurar en tiempo la demanda, término que vencía en fecha 21 de abril de 2018. Sin embargo, de conformidad con el registro de presentación que reposa a folio 1 del expediente, la demanda solo fue presentada el 17 de mayo de 2019, momento para el cual había operado el fenómeno de la caducidad, lo que da lugar al rechazo de la demanda como lo establece el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011,[14] así: «Artículo 169.
Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad…» Teniendo en cuenta las razones expuestas en el presente proveído, la Sala confirmará el auto de fecha 14 de agosto de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca subsección C, que rechazó la demanda por ocurrencia del fenómeno procesal de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. – CONFÍRMASE el auto de fecha 14 de agosto de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca subsección C, que rechazó la demanda por ocurrencia del fenómeno procesal de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme las razones esgrimidas en la presente providencia. SEGUNDO.- Devuélvase el proceso al tribunal de origen y déjense las constancias correspondientes en el Sistema de Gestión Judicial.
Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1]Ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 16 de octubre de 2019. [2] Folios 1 al 11. [3] Folio 26 al 32. [4] «ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. […]
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.» [5] Folios 32 al 34. [6] Ley 1437 de 2011. [7] Ver auto de fecha 20 de febrero de 2018, radicado No 11001-03-25-000- 2017-00651-00(3159-17), Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [8] Esa es la conclusión de varios doctrinantes, entre ellos: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Medios de Control, en http://www.cga.gov.co/ /LOS%20MEDIOS%20DE%20CONTROL%20DR%2.
Bertha Lucía Ramírez de Páez, Teoría de los Móviles y Finalidades y su influencia en el Nuevo Código Contencioso, en: http://addocendum.co/descargas/10MOVILES%20- %20Bertha%20Ram%C3%ADrez.pdf;: http://www.icdp.org.co/revista/articulos/37/NestorRaulSanchezBaptista.pdf [9] Esa es la conclusión de varios doctrinantes, entre ellos: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Medios de Control, en http://www.cga.gov.co/ /LOS%20MEDIOS%20DE%20CONTROL%20DR%2.
Bertha Lucía Ramírez de Páez, Teoría de los Móviles y Finalidades y su influencia en el Nuevo Código Contencioso, en: http://addocendum.co/descargas/10MOVILES%20- %20Bertha%20Ram%C3%ADrez.pdf;: http://www.icdp.org.co/revista/articulos/37/NestorRaulSanchezBaptista.pdf [10] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [11] Ver reverso del folio 8 del expediente y el numeral 1-2 del derecho de petición radicado por el accionado ante la dirección ejecutiva de administración judicial que reposa a folio 9 del expediente. [12] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [13] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [14] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.