CIRCULAR 004 DEL 31 DE MARZO DE 2020 / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los cuales recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Trámite De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contenciosa administrativa, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 37 NUMERA 2 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 186 CIRCULAR 004 DEL 31 DE MARZO DE 2020 - No es un acto administrativo general / CIRCULAR 004 DEL 31 DE MARZO DE 2020 - Acto administrativo que no tiene la virtud de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR [S]e advierte que la Circular n.° 004 del 31 de marzo de 2020 no corresponde a un acto administrativo general, por cuanto tiene un destinatario específico, en este caso, los servidores públicos de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional; no tiene la virtud de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales; y sus supuestos normativos no regulan situaciones objetivas y abstractas, sino singulares y concretas, al interior de la entidad.
(…) para la Sala no hay razón para inferir que corresponde a un acto administrativo general, pues en los términos de la jurisprudencia de esta Corporación, no cobija a un grupo indeterminado de personas; por el contrario, sus destinatarios son claramente determinados -los empleados de la entidad- y sus efectos no son externos o abstractos, sino, concretos.
IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO [P]ara la Sala es claro que la Circular n.° 004 del 31 de marzo de 2020, expedida por el Director de CASUR, no corresponde a una medida de carácter general, requisito sine qua non para ser susceptible de control por esta vía. En ese horizonte, ante la falta de uno de los presupuestos necesarios para que proceda el control inmediato de legalidad de dicho acto, la Sala lo declarará improcedente, por las razones expuestas.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS - Inexistente / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedente por falta de acreditación de requisitos [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece con claridad los requisitos sustanciales que debe reunir un acto administrativo general para ser susceptible de ser analizado a través de este medio de control (…) Ante el incumplimiento de uno de tales requisitos, específicamente el relativo a que el acto sea de carácter general, para la Sala resulta diáfano que no se encuentra configurado a plenitud el presupuesto objetivo exigido por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, de ahí que no exista mérito para realizar un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad de la decisión en comento, por lo que la Sala declarará improcedente el control inmediato de legalidad respecto de la Circular No. 004 del 31 de marzo de 2020.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 21 de septiembre de 1999, Exp. 1999-NCA023, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 CIRCULAR 004 DEL 31 DE MARZO DE 2020 - Susceptible del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ahora bien, es preciso aclarar que lo anterior no obsta para que sobre la mencionada circular se pueda adelantar el examen de control de constitucionalidad y legalidad, a petición de parte y a través de los medios previstos en la ley, pues, los ciudadanos se encuentran habilitados para cuestionar los actos administrativos por la vía de la nulidad y restablecimiento del derecho, si a bien lo tienen.
NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 004 DEL 31 DE MARZO DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01580-00(CA) Actor: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL Demandado: CIRCULAR 004 DEL 31 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Procede la Sala Especial de Decisión del Consejo de Estado, en virtud de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a pronunciarse respecto del control inmediato de legalidad de la Circular n.° 004 del 31 de marzo de 2020, por medio de las cuales se implementó un “protocolo de carácter transitorio para el trámite de actos administrativos mediante los cuales se efectúa el Reconocimiento y Pago de Asignaciones y Sustituciones de la Asignación Mensual de Retiro”, expedida por el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control 1. Circular n.° 004 del 31 de marzo de 2020 La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional remitió copia simple del mencionado acto a la Secretaria General de esta Corporación, según correo electrónico del 30 de abril de 2020, suscrito por el director de la entidad. El texto de la circular es del siguiente tenor: CIRCULAR N° 004 del 31 de marzo de 2020.
PROTOCOLO de carácter TRANSITORIO para el trámite de actos administrativos mediante los cuales se efectúa el Reconocimiento y Pago de Asignaciones y Sustituciones de la Asignación Mensual de Retiro OBJETIVO Fijar un procedimiento administrativo, de carácter transitorio, para el trámite de los actos administrativos, mediante los cuales se efectúa el Reconocimiento y Pago de las Asignaciones y Sustituciones de la Asignación Mensual de Retiro, como respuesta a los distintos decretos emitidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de la emergencia sanitaria, económica y el mantenimiento del orden público decretado en razón de la pandemia COVID-19.
NORMAS • Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. • Resolución No. 464 del 18 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. • Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. • Decreto 418 del 18 de marzo de 2020. • Decreto 420 del 18 de marzo de 2020. • Decreto 457 del 22 de marzo de 2020. • Decreto 491 del 28 de marzo de 2020. • Decreto 492 del 28 de marzo de 2020 y demás normas concordantes.
CONSIDERACIONES a. El presente documento busca mitigar los riesgos jurídicos y procurar lograr de manera eficiente el reconocimiento de las asignaciones mensuales de retiro a los titulares que tengan derecho; como también de las sustituciones de las mismas a los beneficiarios que demuestren tener acceso a dicho reconocimiento. Todo lo anterior, atendiendo al objetivo de este documento. b. El procedimiento, estará a disposición del personal que en línea directa o indirecta haga parte del proceso de elaboración, revisión, impresión, numeración y notificación de los actos administrativos mediante los cuales se efectúa el Reconocimiento y Pago de las Asignaciones y Sustituciones de la Asignación Mensual de Retiro y actualización de los mismos. c. El procedimiento establecido en este documento pretende orientar y establecer directrices eficaces para la elaboración, revisión, impresión, numeración y notificación de los actos administrativos mediante los cuales se efectúa el reconocimiento y pago de las asignaciones y sustituciones de la asignación mensual de retiro, durante el tiempo aquí establecido. d. Este documento tendrá el carácter de transitorio, cuyo término de duración será igual a aquel que fije el Gobierno Nacional como tiempo de aislamiento preventivo obligatorio. e. El procedimiento fijado por este documento pretende dar respuesta a las políticas fijadas por el Gobierno Nacional, las cuales deben aplicar las distintas entidades del Estado, respecto al uso de la Tecnología y el cumplimiento de sus funciones a través del personal de planta y contratistas del Estado. f. En caso tal de que el procedimiento aquí señalado presente fallas, podrá modificarse, en un mismo documento con el actual. g. El presente documento entrará a regir a partir de la aprobación del mismo.
DESARROLLO DEL OBJETIVO El trámite para la elaboración, revisión, impresión, numeración y notificación de las Resoluciones de Asignación y Sustitución de Asignación Mensual de Retiro se realizará de la siguiente manera: 1°. El sustanciador de acuerdo a los parámetros establecidos para el reconocimiento de la Asignación Mensual de Retiro o su sustitución, elaborará el proyecto de resolución de acuerdo a la competencia, los antecedentes y pruebas según sea el caso.
Así mismo deberá realizar las observaciones a que haya lugar. 2º Elaborado el proyecto de resolución, el sustanciador deberá enviar al correo institucional del respectivo coordinador, para revisión. Los únicos correos institucionales autorizados para el presente trámite son: 1) Los proyectos de resoluciones que refieran al reconocimiento o actualización de la Asignación Mensual de Retiro, deberán ser enviados al Grupo de Asignaciones, al correo asignaciones@casur.gov.co 2) Los proyectos de resoluciones que refieran al reconocimiento o actualización de sustitución de la Asignación Mensual de Retiro, deberán ser enviados al correo prestaciones@casur.gov.co.
Cada resolución se enviará de manera individual, indicando en el asunto del correo: Resolución (apellidos y nombres del causante) y la clase de reconocimiento. Ejemplo: Resolución: DAZA MANRIQUE JAIRO indicando el tema (asignación o sustitución). 3º. El coordinador o revisor, realizará la respectiva validación de la resolución enviada, descargando en el computador y deberá implementar un control en una carpeta que se encuentre utilizando, denominada: RESOLUCIONES PARA IMPRIMIR.
Lo anterior como media de control para la posterior impresión y firma de las resoluciones por parte del Director General. 4°. El sustanciador y el coordinador o revisor de las resoluciones, deberán diligenciar un cuadro de control de resoluciones, cuyo fin es evitar la omisión de algún trámite y llevar un control en cantidad en la emisión de estos actos administrativo Para lo anterior, se adjunta al presente documento un modelo del mencionado cuadro de control de resolución, el cual se pondrá en conocimiento tanto del sustanciador como del coordinador y revisor de las resoluciones.
Cada Servidor Público o Contratista deberá diligenciar las celdas que le correspondan de acuerdo a la competencia. (sic) 5º La Subdirección de Prestaciones Sociales coordinará con la Subdirección Administrativa, el debido permiso y/o autorización ante la Dirección General de la Entidad, para designar uno o dos servidores públicos y/o contratistas, para que se movilicen en la ciudad de Bogotá y puedan asistir a las instalaciones de CASUR, siempre dentro de las excepciones establecidas dentro del Decreto No. 457 de 2020, y reiterando el cuidado y autocuidado que se requiere para evitar el contagio y propagación del COVID-19.
Como también los días de la semana en la que podrán asistir a las instalaciones de la entidad. 6º La misión de los designados en el numeral anterior, será realizar las impresiones de las resoluciones, numeración y trámite ante el Grupo de Notificaciones y nóminas. 7°. La Subdirección de Prestaciones Sociales coordinará con la Subdirección Administrativa, el debido permiso, designando uno o dos Servidores Públicos y/o Contratistas, recomendando los cuidados y autocuidado, con el fin de realizar las impresiones de las resoluciones, numeración y trámite a los Grupos de Notificaciones y nóminas, por ello, se hace importante realizar una organización de las resoluciones a imprimir, toda vez que el Coordinador de cada Grupo, estará enviando las impresiones por acceso remoto o al Servidor Público o Contratista, designado para dicha impresión y respectivo trámite. 8°.
El coordinador del Grupo de Notificaciones, igualmente designará uno o dos Servidores Públicos o Contratistas, para gestionar, notificar y continuar con los controles de los términos de los actos administrativos a que haya lugar y enviar al Grupo de Nóminas, clasificando con los respectivos controles las resoluciones que se generen durante éste periodo de tiempo decretado como aislamiento social. 9º.
Los actos administrativos se numerarán, fecharán y se notificarán, llevando el respectivo control, con el fin que una vez se normalice la situación de aislamiento social, se devolverán a la Subdirección de Prestaciones Sociales, con los debidos controles, cada acto administrativo deberá ser suscrito mediante firma mecánica por quienes participan en la elaboración del mismo, sin lo cual no será suscrito por el señor Director General. 10º.
La Subdirección de Prestaciones Sociales igualmente llevará el respectivo control y no se firmará ningún acto administrativo de manera posterior, una vez se normalice la situación de aislamiento en todo caso la responsabilidad del cumplimiento de este protocolo estará a cargo de las dependencias que participan en el proceso de reconocimiento y pago de las asignaciones y sustituciones de retiro. 11º.
La anterior actividad, se coordinará con las Subdirecciones Administrativa y financiera respecto de los de su competencia. JORGE ALIRIO BARON LEGUIZAMÓN Brigadier General (R) Director General” 2. Actuación procesal surtida El magistrado sustanciador, mediante auto del 8 de mayo de 2020, avocó el conocimiento de la Circular n.° 004 del 31 de marzo de 2020; ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera concepto, y ordenó comunicar al Director General de CASUR. 3.
Concepto del Ministerio Público El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación rindió concepto de fondo (medio magnético). Luego de explicar el marco constitucional y legal, así como la noción y características del control inmediato de legalidad, señaló que en este caso se encuentra demostrado que la circular: i) fue proferida por una autoridad nacional con competencia para ello, como lo es CASUR; ii) se expidió en ejercicio de la función administrativa; e iii) invocó expresamente los decretos legislativos de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, tanto temporal como materialmente.
Sin embargo, en su criterio, ese acto no corresponde a un acto administrativo general, pues si bien las circulares también son pasibles de control por esta vía, lo cierto es que en el caso concreto el acto está dirigido a unos sujetos determinados, pues mediante la misma se fijó un procedimiento administrativo interno en la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional– CASUR, para el trámite de actos administrativos propios de su misión, y en consecuencia está dirigido a los funcionarios que intervienen en el mismo.
En cuanto a su contenido, indicó que la Circular 0004 de 2020 reguló un procedimiento e instructivo de índole interno sobre: (i) la forma como se deben ejecutar los procedimientos tendientes al reconocimiento de las prestaciones sociales que les competen; (ii) la forma de dar publicidad a los documentos que se han expedido y se llegaren a expedir;
(iii) la logística para conseguir la enumeración, fecha, impresión y notificación de los mismos; y (iv) el ejercicio del control sobre esos documentos. En ese sentido, señaló que el acto tuvo como finalidad establecer unas medidas al interior de la entidad, de ahí que no corresponde a un acto general, como lo exige la norma, pues no tiene la virtualidad de modificar, crear o extinguir ninguna situación jurídica de carácter general.
En conclusión, conceptuó que el acto no debe ser objeto de estudio de fondo por parte de esta jurisdicción, al no encontrase acreditados uno de los requisitos previstos en el artículo 136 del CPACA. 4. Intervención del Director General de CASUR El director general de la entidad intervino en esta oportunidad para señalar que el acto objeto de control se expidió en desarrollo de los decretos legislativos del Estado de Excepción y fue dictado en ejercicio de la función administrativa.
No obstante, señaló que no corresponde a una medida de carácter general, sino que regula un protocolo de índole interno. Para ello, precisó que la circular no tiene un ámbito externo y se encuentra referida directamente a una orientación de tipo interno, que consiste en una guía administrativa para la gestión de sus trámites, a través de un protocolo de carácter transitorio para el trámite de actos administrativos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rige en el País en virtud del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.
CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso administrativa, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. 2. Procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad La Circular n.° 004 del 31 de marzo de 2020, por medio del cual se estableció un “protocolo de carácter transitorio para el trámite de actos administrativos mediante los cuales se efectúa el Reconocimiento y Pago de Asignaciones y Sustituciones de la Asignación Mensual de Retiro” fue expedida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional “como respuesta a los distintos decretos emitidos por el Gobierno Nacional en desarrolla de la emergencia sanitaria, económica y el mantenimiento del orden público decretado en razón de la pandemia COVID 19”.
En esta se invocaron expresamente los Decretos Legislativos 417, 418, 420, 491 y 492 de 2020 y se implementó un protocolo para el trabajo al interior de la entidad en razón de la pandemia y las medidas de confinamiento. Aclarado el alcance del acto objeto de control, procede la Sala a analizar los requisitos de forma para determinar si en este caso se cumplieron y hay lugar a realizar un examen de fondo de la circular.
En tal sentido, se observa que en el sub lite la Circular n.° 004 del 31 de marzo de 2020, se encuentran suscrita por el director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, Jorge Alirio Barón Leguizamón. Aunado a ello, se advierte que tiene elementos suficientes que permiten su identificación, tales como el número, la fecha, la identificación de las facultades que permiten su expedición, la expresión del mecanismo de publicidad, las consideraciones, el articulado y la firma de quien la suscribe.
Lo anterior permite concluir que el acto sometido a control cumple a cabalidad con los requisitos de forma que, si bien no son sustanciales deben ser cumplidos por la autoridad que profiere el acto administrativo[1]. Superado dicho estudio, procede la Sala a analizar los requisitos sustanciales que le permitan proferir una decisión de fondo.
Sobre el particular, lo primero que debe decirse es que la Circular n.° 004 del 31 de marzo de 2020 fue dictada en ejercicio de la función administrativa, pues para la Sala resulta diáfano que el protocolo impartido a través de ella corresponde a una de las maneras de atender las actividades destinadas a la prestación de los servicios administrativos por Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en este caso con el fin de acoger las recomendaciones del Gobierno Nacional para prevenir la propagación del virus.
En segundo lugar, se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional, pues quien la expidió fue la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, entidad pública descentralizada del orden nacional, adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, creada mediante Decreto 0417 de 1955, adicionado y reformado por los Decretos 3075 de 1955, 782 de 1956, 234 de 1971, 2003 de 1984 y 823 de 1995.
Acuerdo 8 del 19 de octubre de 2001.Decretos 1050 de 1968, 3130 de 1968 y la Ley 489 de 1998. Asimismo, su fin es desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción, pues además de que se invocaron los Decretos Legislativos 417, 418, 420, 491 y 492 de 2020, no queda duda que su cometido es implementar un protocolo con el fin de mitigar los efectos de la pandemia en la salud de los servidores públicos de la entidad, así como de los usuarios de los servicios que la misma presta.
En efecto, se tiene que además del Decreto Legislativo 417 de 2020, mediante el cual se declaró el Estado Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, la aludida circular también invocó, entre otros, el Decreto 491 de 2020, que habilitó a las entidades públicas para adoptar medidas dirigidas a garantizar la atención y prestación de los servicios a su cargo, con el fin de evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social[2].
En ese orden, no cabe dudas que la Circular n.° 004 del 31 de marzo de 2020 fue dictada en desarrollo de los decretos legislativos. Sin embargo, como acertadamente lo puso de presente en su concepto el Ministerio Público y lo ratificó el Director General de CASUR en su intervención, la Circular n.° 004 del 31 de marzo de 2020 no corresponde a un acto administrativo de carácter general, como pasará a exponerse.
En efecto, en el literal b) de las consideraciones dicho acto señala expresamente que el protocolo allí adoptado “estará a disposición del personal que en línea directa o indirecta haga parte del proceso de elaboración, revisión, impresión, numeración y notificación de los actos administrativos mediante los cuales se efectúa el Reconocimiento y Pago de las Asignaciones y Sustituciones de la Asignación Mensual de Retiro y actualización de los mismos”, lo que permite concluir sin lugar a dudas que los destinatarios de la resolución son los empleados de la entidad.
Asimismo, el numeral c) previó que el “procedimiento establecido en este documento pretende orientar y establecer directrices eficaces para la elaboración, revisión, impresión, numeración y notificación” de esos actos administrativos, aspecto que de suyo conlleva a inferir que se trata de un protocolo de trabajo interno mediante el cual el director de la entidad organizó la modalidad de trabajo en casa en la entidad, en razón de las medidas de confinamiento.
Es así que en su articulado contenido en el acápite denominado “desarrollo del objetivo”, la circular previó el protocolo que debía seguirse al interior de la entidad. En primer lugar, se dispuso que los sustanciadores de la entidad elaborarían los proyectos de resolución; enviarían el proyecto, para su revisión, al correo institucional del respectivo coordinador, con los datos que permitan su identificación, como el tema, la clase de reconocimiento, los apellidos y nombres del causante -artículo 1°-.
El coordinador, a su vez, revisaría el proyecto, para lo cual se implementaría un control en una carpeta y tanto sustanciador como coordinador diligenciarían el cuadro, conforme al modelo que se adjuntó a la circular -artículo 3° y 4°-. Agotado el trámite anterior, la Subdirección de Prestaciones Sociales coordinaría con la Subdirección Administrativa gestionar el permiso y autorización para designar a dos empleados con el fin de que asistan a las instalaciones de la entidad, con el fin de realizar las impresiones y enumeraciones de las resoluciones -artículos 5° y 6°-.
Por su parte, el coordinador del Grupo de Notificaciones designará a uno o dos empleados para que gestionen, notifiquen y envíen al Grupo de Nóminas los actos administrativos -artículos 7° y 8°-. Y, finalmente, de acuerdo con el protocolo, los actos se enumerarán, fecharán y notificarán mediante firma mecánica por quienes participan en su elaboración, trámite del cual la Subdirección de Prestaciones Sociales de la entidad debe llevar un control.
En esos términos, se advierte que la Circular n.° 004 del 31 de marzo de 2020 no corresponde a un acto administrativo general, por cuanto tiene un destinatario específico, en este caso, los servidores públicos de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional; no tiene la virtud de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales; y sus supuestos normativos no regulan situaciones objetivas y abstractas, sino singulares y concretas, al interior de la entidad.
Como se puede apreciar tanto de sus consideraciones como de su articulado, la circular se expidió con el fin de implementar un protocolo de trabajo interno, en el que las diferentes subdirecciones y empleados deben trabajar de manera mancomunada y principalmente desde sus domicilios, con el fin de evitar el contacto físico y propiciar el distanciamiento social.
En efecto, la circular corresponde al manejo interno de la entidad con el fin de la elaboración de los proyectos de resoluciones, su revisión por parte de los coordinadores, la enumeración y notificación por parte del Grupo de Notificaciones y el posterior reconocimiento a través de la subdirección correspondiente, previo control de todo el trámite de elaboración del respectivo acto administrativo.
Por consiguiente, para la Sala no hay razón para inferir que corresponde a un acto administrativo general, pues en los términos de la jurisprudencia de esta Corporación, no cobija a un grupo indeterminado de personas; por el contrario, sus destinatarios son claramente determinados -los empleados de la entidad- y sus efectos no son externos o abstractos, sino, concretos.
Respecto a la diferencia entre actos administrativos generales y particulares esta Corporación ha explicado lo siguiente: La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).
El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman[3].
En similar sentido, la Corte Constitucional ha señalado que[4]: `[L]a jurisprudencia y la doctrina han diferenciado los llamados Actos Administrativos de carácter general y los Actos Administrativos de carácter particular. A través de los primeros, se conocen aquellos actos administrativos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo tanto versados a una pluralidad indeterminada de personas; es decir, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales parámetros.
Por el contrario, los segundos, son aquellos actos administrativos de contenido particular y concreto, que producen situaciones y crean efectos individualmente considerados. No obstante lo anterior, la indeterminación no se relaciona únicamente en punto del número de receptores de la decisión administrativa, sino que igualmente estos aparezcan individualizados.
En otras palabras, “puede existir un acto general referido, en la práctica, sólo a algunas pocas personas o a ninguna y viceversa, un acto individual referido a muchas personas concretamente identificadas” En ese horizonte de comprensión, para la Sala es claro que la Circular n.° 004 del 31 de marzo de 2020, expedida por el Director de CASUR, no corresponde a una medida de carácter general, requisito sine qua non para ser susceptible de control por esta vía. En ese horizonte, ante la falta de uno de los presupuestos necesarios para que proceda el control inmediato de legalidad de dicho acto, la Sala lo declarará improcedente, por las razones expuestas.
Lo anterior, por cuanto el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece con claridad los requisitos sustanciales que debe reunir un acto administrativo general para ser susceptible de ser analizado a través de este medio de control, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código (…). -Se destaca- Ante el incumplimiento de uno de tales requisitos, específicamente el relativo a que el acto sea de carácter general, para la Sala resulta diáfano que no se encuentra configurado a plenitud el presupuesto objetivo exigido por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, de ahí que no exista mérito para realizar un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad de la decisión en comento, por lo que la Sala declarará improcedente el control inmediato de legalidad respecto de la Circular No. 004 del 31 de marzo de 2020[5].
Ahora bien, es preciso aclarar que lo anterior no obsta para que sobre la mencionada circular se pueda adelantar el examen de control de constitucionalidad y legalidad, a petición de parte y a través de los medios previstos en la ley, pues, los ciudadanos se encuentran habilitados para cuestionar los actos administrativos por la vía de la nulidad y restablecimiento del derecho, si a bien lo tienen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No. Doce (12), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el control inmediato de legalidad respecto de la Circular n.° 004 del 31 de marzo de 2020, por medio de las cuales se implementó un “protocolo de carácter transitorio para el trámite de actos administrativos mediante los cuales se efectúa el Reconocimiento y Pago de Asignaciones y Sustituciones de la Asignación Mensual de Retiro”, expedida por el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
ARTÍCULO SEGUNDO: Por Secretaría, cópiese, comuníquese a las partes e intervinientes por el medio más expedito y archívese el expediente. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ SANDRA LISSETH IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA ----------------------- [1] Al respecto ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013.
Exp. 1001- 03-15-000-2010-000390-OO (CA). C.P. Marco Antonio Velilla. [2] Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. “Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.
No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social (…)” [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 4 de marzo de 2010, Expediente: 2003- 00360-01(3875-03), Magistrado ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón. [4] Corte Constitucional, Sentencia C-620 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería. [5] Como de hecho ya se ha hecho en anteriores oportunidades, entre ellas, en la sentencia del 21 de junio de 1999, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola, en la que se declaró improcedente el estudio respecto del Decreto 222 de 5 de febrero de 1999.