ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCESO DISCIPLINARIO / SANCIÓN DISCIPLINARIA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La Sala advierte que lo que la parte actora pretende, bajo una pretensión formal de reparación directa, es que se dejen sin efecto los distintos pronunciamientos de la parte demandada frente a la responsabilidad disciplinaria del [demandante], lo que no resulta procedente, pues, se insiste, corresponden a actos administrativos que, para removerlos del ordenamiento, debieron ser controvertidos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
El hecho de que el sujeto pasivo de tales determinaciones hiciera parte de un sindicato y de que se tratara de varios procesos disciplinarios no habilitaba a la parte actora para elegir entre la reparación directa y la nulidad y restablecimiento del derecho, sino que lo que le correspondía era ejercer la segunda pretensión, dada la existencia de decisiones de la Administración amparadas por la presunción de legalidad.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la imposibilidad de pronunciamiento de fondo ante la indebida escogencia de la acción, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de abril de 2010, rad. 17811, C. P. Mauricio Fajardo Gómez. COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUERO DE ATRACCIÓN / LITISCONSORCIO NECESARIO PASIVO La Subsección ha señalado que esta jurisdicción tiene competencia para vincular y juzgar a los sujetos de derecho privado cuando se les demande de manera conjunta con una entidad pública, en virtud del fuero de atracción y siempre que se trate de acciones u omisiones que, razonablemente, permitan inferir que la responsabilidad del particular puede estar comprometida, supuesto que debe analizarse al admitir la demanda.
El fuero de atracción impone que los hechos en los que se sustenten las imputaciones formuladas en contra de la entidad y el particular sean los mismos, pues se parte de la existencia bien sea de un litisconsorcio necesario por pasiva o de una con-causalidad, en virtud de la cual los dos sujetos eventualmente contribuyeron con su conducta a generar el daño y, por ende, son solidariamente responsables de los perjuicios causados.
El juez debe hacer un análisis que permita considerar razonable que la actuación del demandado sí fue concausa eficiente del daño, lo que permite evitar que la determinación de la jurisdicción quede al capricho de la parte actora, que sea alterada de manera temeraria y que, en efecto, atienda a la realidad de las circunstancias que dieron origen a la controversia.
Lo anterior no implica prejuzgamiento, pues solo constituye un estudio preliminar cuya finalidad es determinar si las condiciones del caso ameritan o no que sea analizado en su integridad por los jueces o tribunales administrativos, así como por el Consejo de Estado, según corresponda. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos para que opere el fuero de atracción, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de junio de 2015, rad. 51714, C. P. Hernán Andrade Rincón. FUERO DE ATRACCIÓN / APLICACIÓN EXCEPCIONAL / RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE [E]l fuero de atracción implica la modificación de la jurisdicción, pero no el régimen jurídico al amparo del cual se deben resolver las pretensiones formuladas en contra de los particulares, toda vez que, al margen de que el proceso lo conozca el juez de lo contencioso administrativo, no les resultan aplicables las reglas de la responsabilidad estatal, sino las del derecho privado, incluidos los criterios establecidos por la Corte Suprema de Justicia. En suma, en virtud de la garantía del juez natural, del derecho a que un asunto sea definido conforme a la normativa previamente definida y del carácter de orden público de las normas que rigen la jurisdicción, la aplicación del fuero de atracción debe ser excepcional, porque la modificación de las autoridades legalmente facultadas para conocer de una controversia no pueden quedar al arbitrio de las partes, máxime cuando cada una de las jurisdicciones que se encuentran establecidas en nuestro ordenamiento jurídico, verbigracia la ordinaria o de lo contencioso administrativo, tienen acciones y procesos propios que atienden a la naturaleza sustancial de los asuntos que han sido puestos bajo su consideración. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 140 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 165 INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / FACULTAD DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La labor de interpretación del juez se debe ejercer con la precaución de no tergiversar la litis y suplantar al demandante, pues su voluntad debe ser el marco de referencia para establecer el daño que se pide indemnizar y el hecho que lo habría generado, lo que no puede ser sustituido por el juez, dado que la invocación del supuesto correcto tiene efectos determinantes en el sentido de la sentencia, de ahí que se trate de una obligación radicada en quien acude a esta jurisdicción. DAÑO ANTIJURÍDICO / GARANTÍA DE LOS ADMINISTRADOS / MEDIO DE CONTROL La posibilidad de imputar daños antijurídicos al Estado es una garantía de los administrados estrechamente relacionada con el derecho de acceso a la administración de justicia, pues, para hacer efectiva la primera, los interesados tienen a su disposición las diferentes acciones o medios de control consagrados en nuestro ordenamiento.
De este modo, con el fin de lograr la protección o el resarcimiento del derecho sustancial lesionado, el interesado puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para lo cual tiene a su disposición los medios procesales establecidos por el legislador -nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, contractual o reparación de los perjuicios causados a un grupo -.
MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA La reparación directa es la idónea en los casos en los que la afectación se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad. En cuanto a decisiones de la administración, la reparación directa procede frente a los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular ilegal que haya sido objeto de revocatoria directa o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado […].
La Sección también ha señalado que la reparación directa es el mecanismo procesal idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa por daños ocasionados por un acto administrativo legalmente expedido, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, rad. 16079, C. P. Ramiro Saavedra Becerra; y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2013, rad. 26437, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO [L]a nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los que la situación ha sido definida a través de un acto administrativo particular que se considera ilegal y, por ende, tal decisión es la fuente del daño que se pide indemnizar. […] Así las cosas, los daños causados a los ciudadanos no solo son reparables por medio de la pretensión de reparación directa, sino que, para tal fin, también resulta idónea la de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que la fuente del daño sea un acto administrativo de carácter particular que se considera contrario al ordenamiento jurídico.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2010-02283-01(54413) Actor: JOSÉ LEONARDO SÁNCHEZ GARCÍA Y OTROS Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Y OTROS Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Temas: FACULTAD DE INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA – Está orientada a determinar lo pretendido realmente por el demandante y no a suplantar su voluntad / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede cuando se cuestionan actos administrativos particulares / REPARACIÓN DIRECTA – Procedencia – Perjuicios derivados de medidas provisionales impuestas en el marco de procesos disciplinarios que terminan con decisión favorable al investigado / CADUCIDAD – En los casos en los que se demanda por los perjuicios derivados de medidas provisionales el término para demandar corre dentro de los 2 años siguientes a la terminación de la actuación. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 26 de enero de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS A través de la demanda de la referencia se pretende la indemnización de los perjuicios causados con las suspensiones, tanto provisionales como a título de sanción, impuestas al señor José Leonardo Sánchez García en el marco de distintos procesos disciplinarios que se adelantaron en su contra. II. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda El 19 de noviembre de 2010[1], los señores José Leonardo Sánchez García y Gladys Maya Castro, así como el menor Simón Sánchez Maya, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa, presentaron demanda en contra del departamento de Antioquia - Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia –FLA– y el señor Andrés Isaza Pérez, en su condición de Gerente de la FLA y “como persona natural”[2], con el fin de que se les indemnicen los perjuicios ocasionados “por el acoso permanente”[3] al que había sido sometido el primero de los mencionados, a quien se le sancionó en diversas ocasiones como consecuencia de los procesos disciplinarios adelantados en su contra.
Para los fines pertinentes, cada uno de los demandantes pidió 1.000 smlmv por perjuicios morales. Asimismo, la parte actora solicitó la fijación de una placa en la que la demandada acepte su responsabilidad en los hechos objeto de debate o el ofrecimiento de unas disculpas públicas. 1.1. En la demanda, en síntesis, se narraron los siguientes hechos: A través de los Decretos 0449 de 1973, así como 4698 y 2685 de 1996, 1983, 2101 y 2102 de 2001, el Gobernador de Antioquia estableció que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia era una “unidad estratégica de gestión” adscrita a la Secretaría de Hacienda, con lo que se desconocieron las reglas establecidas en las Constituciones Políticas de 1886 y 1991, según las cuales las empresas industriales y comerciales son entidades descentralizadas.
El señor José Leonardo Sánchez García, en condición de empleado de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, por sus actividades sindicales, fue objeto de acoso laboral, en el marco de lo cual se adelantaron en su contra más de “30 procesos disciplinarios”[4] y en varios de ellos se ordenó su suspensión y en otros se le impuso multa, como es el caso de la Resolución 0102525 del 9 de agosto de 2010.
En relación con lo anterior, en el escrito inicial se sostuvo (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “Toda esta encarnizada persecución con la infinidad de suspensiones ocasionadas por el trabajo trascendió a la familia de JOSÉ LEONARDO SÁNCHEZ GARCÍA, la cual se vio afectada de manera directa (…). “a) Por la suspensión de cinco (5) meses en el año 2000 no se le pagaron las cotizaciones en salud de la EPS Comfenalco (…) y como consecuencia de ello le negaron la atención a su familia (…).
“b) (…) El hijo del demandante presentó problemas de cojera y dolor en rodilla izquierda y fue remitido para toma de radiografía y le fue negada debido a que su padre estaba suspendido (…). “c) El día 23 de diciembre de 2000, la hija de la víctima (…) requería atención médica (…), pero no se le brindó por no estar cotizando al sistema para salud.
A raíz de ello tuvo que recurrir a un médico particular (…). “d) No fue solamente una vez, sino reiteradas las veces en las que las que la EPS Comfenalco le negó la atención al grupo familiar (…), cuando la señora Gladys estaba en período de lactancia se vieron afectados la esposa y su hijo recién nacido, pues no le entregaron el subsidio familiar a que tenía derecho y el complemento alimenticio (…).
“e) A raíz de las suspensiones el demandante tuvo un déficit en su salario, pues no alcanzaba a cubrir los copagos y debido a ello se vio obligado a realizar un préstamo a Fondo de Calamidad Doméstica del departamento de Antioquia, por concepto de calamidad para cubrir los gastos de cirugía para su cónyuge (…). “f) (…) Asimismo, su esposa (…) tiene pendiente una cirugía en la cual necesita las cotizaciones en salud para suplir esta necesidad y donde nuevamente tiene que recurrir el actor a solicitar el préstamo por calamidad doméstica (…).
“La molestia a la que han sido sometidos por los demandados las personas demandantes ofendidas ha sido pertinaz, permanente, continua, persistente y abusiva con lógicas repercusiones en la salud, en la estabilidad sicológica y moral de las víctimas (…)”[5]. En la demanda no se individualizaron todos los procesos disciplinarios adelantados en contra del señor Sánchez García, ni se identificaron aquellos en los cuales se le sancionó, pues, para tal fin, la parte actora sostuvo que correspondían a los relacionados en el oficio remitido por el demandante al abogado Manuel Antonio Muñoz Uribe, el cual había sido allegado con el escrito inicial. 2.
Trámite de primera instancia 2.1. Admisión y traslado de la demanda 2.1.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de auto del 7 de diciembre de 2010, notificado el 17 de enero de 2011, inadmitió la demanda para que la parte actora: i) formulara de manera clara y precisa las pretensiones; ii) estimara la razonadamente la cuantía; iii) adecuara el poder y iv) allegara copia autenticada del registro civil de matrimonio del demandante[6], falencias subsanadas mediante memorial del 24 de enero siguiente[7], en el que en relación con el petitum reiteró que el objeto de la demanda era la reparación de los perjuicios causados con la “violación injusta y graves de los derechos fundamentales de los demandantes, mediante actos que violan su dignidad humana”[8].
El a quo, a través de providencia del 1° de marzo de 2011[9], admitió la demanda y ordenó la notificación del Ministerio Público, del departamento de Antioquia – Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia y del señor Andrés Isaza Pérez – “como persona natural” – diligencias que se llevaron a cabo el 10 de marzo de 2011, así como el 6 de abril y el 19 de diciembre de la misma anualidad, respectivamente[10].
En la primera instancia no se indicaron las razones por las cuales operaba el fuero de atracción respecto del señor Andrés Isaza Pérez y, por ende, esta jurisdicción era la facultada para conocer de la demanda formulada en su contra “como persona natural”; además, conviene aclarar que la notificación hecha al señor Isaza Pérez fue independiente de la efectuada respecto de la FLA. 2.1.2.
La Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia se opuso a las pretensiones de la parte actora y explicó que los decretos que la adscribieron a la Secretaría de Hacienda del departamento se encontraban vigentes, en la medida en que para ese momento no habían sido objeto de sentencia de nulidad alguna. En relación con su naturaleza jurídica, aclaró que se trataba de una unidad administrativa adscrita a la Secretaría de Hacienda de Antioquia, carecía de personería jurídica y que, por esa razón, su personal tenía la condición de ser empleados públicos.
La demandada argumentó que las sanciones de suspensión no se impusieron con fines de persecución, sino en virtud del deber de investigar las eventuales faltas disciplinarias. Las decisiones adoptadas al respecto tenían como fundamento el hecho de que el demandante hubiese resultado responsable y, por tal razón, debieron cuestionarse hace 10 años a través de las acciones judiciales establecidas para tal fin y no a través de la reparación directa[11]. 2.1.4.
A través de escrito del 25 de julio de 2012, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de las Bebidas Alcohólicas Fermentadas y Espumosas –Sintrabecólicas– solicitó que se le reconociera como tercero con interés en el sub lite, decisión que fue resuelta de manera desfavorable por el Tribunal Administrativo de Antioquia a través de auto del 4 de octubre de la misma anualidad[12], decisión en contra de la cual no se interpusieron recursos. 2.2.
Etapa probatoria Mediante auto del 4 de junio de 2013[13], el a quo abrió a pruebas el proceso y decretó las documentales solicitadas tanto en la demanda como en su contestación, así como las testimoniales pedidas por la parte actora. 2.3. Alegatos de conclusión El 13 de enero de 2014[14] se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que conceptuara sobre el asunto de la referencia. 2.3.1.
La Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia [15] indicó que era una dependencia adscrita a la Gobernación de Antioquia, por tal razón, las personas que allí laboraban, incluido el señor José Leonardo Sánchez García, tenían la condición de empleados públicos y, por ende, eran destinatarios de la ley disciplinaria. Dijo que el hecho de que en contra del demandante se hubiesen adelantado múltiples investigaciones no daba cuenta de persecución alguna, porque obedecieron a la existencia de elementos que ameritaban su trámite, incluso justificaban la imposición de las sanciones del caso, las cuales no perdían su validez ante la evidencia de que el señor Sánchez García se encontraba afiliado a un sindicato.
Aclaró que las suspensiones a las que fue sometido el señor Sánchez García y las consecuencias que tuvieron en las cotizaciones a salud gozaban de la presunción de legalidad y, por ende, debía asumirlas o cuestionar a través de la acción procedente y en el término legal pertinente. Explicó que, además, el demandante había promovido una acción laboral en relación con la última de las suspensiones que fue ordenada, demanda que fue decidida de manera desfavorable. 2.3.2.
La parte demandante no intervino en esta oportunidad procesal. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 26 de enero de 2015, decidió “NEGAR las pretensiones contenidas en la demanda”[16], por las siguientes razones: La Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia adelantó en contra del señor José Leonardo Sánchez García varios procesos disciplinarios, algunos de los cuales terminaron con sanción, sin que resultara procedente la acción de reparación directa, porque no corresponde a la vía a través de la cual “se ventila la legalidad o ilegalidad de las sanciones que fueron impuestas luego de adelantar la investigación disciplinaria correspondiente (…), toda vez que para ello contó el actor con las diversas acciones laborales y contenciosas, en las cuales se podía debatir las actuaciones y decisiones de la entidad pública demandada”[17].
Si el demandante consideraba que era víctima de un acoso laboral debió acudir a las acciones y autoridades previstas en la Ley 1010 de 2006, para que se ordenaran las medidas del caso. El señor Sánchez García no probó la existencia de un daño antijurídico, porque, si bien las suspensiones impuestas por la parte demandada le causaron perjuicios, no es menos cierto que estaba en el deber de soportarlos, por haber sido el resultado de procesos disciplinarios que se adelantaron con respeto de la garantía del debido proceso. 4.
Recurso de apelación La parte demandante apeló el fallo de primera instancia[18], para cual precisó que lo que pretendía en el sub-lite era la indemnización de los perjuicios ocasionados “ante la infinidad de suspensiones que por cualquier motivo y para impedirle entrar a la empresa - mucho más de 10-”[19] le impuso la demandada y que, según lo previsto en el artículo 7 de la Ley 1010 de 2006, constituían acoso laboral, máxime cuando su objetivo era obstaculizar el ejercicio de sus actividades sindicales.
Adicionalmente, la parte actora explicó que no acudió ante esta jurisdicción porque se trataba de sanciones impuestas a un dirigente sindical que tenía la calidad de trabajador oficial. 5. Trámite de segunda instancia 5.1. El recurso de apelación fue concedido el 8 de abril de 2015[20] y esta Corporación lo admitió el 5 de julio siguiente[21]. 5.2.
Mediante providencia del 30 de julio de dicha anualidad, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que conceptuara sobre el sub lite[22]. 5.3. Los demandantes no intervinieron en esta oportunidad procesal. 5.4. La Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia argumentó que en este caso actuó en cumplimiento de su deber legal de investigar las conductas que constituían falta disciplinaria y que las actuaciones adelantadas en contra del demandante contaban con soporte jurídico y probatorio; además, las sanciones impuestas al señor Sánchez García gozaban de la presunción de legalidad, la cual sólo podía desvirtuarse a través de la nulidad y restablecimiento del derecho, acción que no fue ejercida[23]. 5.5.
El Ministerio Público[24] indicó que el recurso de apelación no tenía vocación de prosperidad, porque el señor Sánchez García estaba en la obligación de soportar las investigaciones adelantadas en su contra y de cuestionar, a través de las acciones idóneas, la legalidad de las sanciones impuestas; además, debía acudir a las autoridades competentes para denunciar el supuesto acoso laboral al que fue sometido y, en todo caso, no acreditó la existencia de un daño antijurídico.
De otro lado, sostuvo que en la condición de sindicalista no eximía al demandante de ser sujeto de la ley disciplinaria. III. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable De conformidad con lo previsto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, los procesos promovidos ante esta jurisdicción con anterioridad al 2 de julio de 2012 se rigen por las normas procesales contenidas en el “régimen jurídico anterior”, que corresponden a las consagradas en el Código Contencioso Administrativo y en el Código de Procedimiento Civil.
Así las cosas, ante la evidencia de que la demanda se radicó el 19 de noviembre de 2010, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones normativas contenidas en los referidos estatutos procesales. 2. Jurisdicción La demanda se presentó en contra de la Gobernación de Antioquia- Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, por tal razón, la Sala determinará si está facultada para conocer de la controversia, toda vez que en la demanda se indicó que el señor Sánchez García tenía la condición de trabajador oficial.
Las pretensiones también se dirigieron en contra de un particular, el señor Andrés Isaza Pérez, de ahí que la Subsección deba establecer si en el sub lite se cumplen los presupuestos para predicar la existencia del fuero de atracción. 2.1. Fuero de atracción El escrito inicial también se dirigió en contra de un particular, el señor Andrés Isaza Pérez y en el auto admisorio a él se le tuvo como demandado en calidad de “persona natural”, es decir, no como representante legal de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, sino como accionado propiamente dicho, frente a lo cual resulta pertinente traer a colación el fuero de atracción que fue invocado para tales fines por la parte actora[25].
La Subsección ha señalado que esta jurisdicción tiene competencia para vincular y juzgar a los sujetos de derecho privado cuando se les demande de manera conjunta con una entidad pública, en virtud del fuero de atracción y siempre que se trate de acciones u omisiones que, razonablemente, permitan inferir que la responsabilidad del particular puede estar comprometida[26], supuesto que debe analizarse al admitir la demanda.
El fuero de atracción impone que los hechos en los que se sustenten las imputaciones formuladas en contra de la entidad y el particular sean los mismos, pues se parte de la existencia bien sea de un litisconsorcio necesario por pasiva[27] o de una con-causalidad[28], en virtud de la cual los dos sujetos eventualmente contribuyeron con su conducta a generar el daño y, por ende, son solidariamente responsables de los perjuicios causados[29].
El juez debe hacer un análisis que permita considerar razonable que la actuación del demandado sí fue concausa eficiente del daño[30], lo que permite evitar que la determinación de la jurisdicción quede al capricho de la parte actora, que sea alterada de manera temeraria y que, en efecto, atienda a la realidad de las circunstancias que dieron origen a la controversia.
Lo anterior no implica prejuzgamiento, pues solo constituye un estudio preliminar cuya finalidad es determinar si las condiciones del caso ameritan o no que sea analizado en su integridad por los jueces o tribunales administrativos, así como por el Consejo de Estado, según corresponda. El presupuesto de análisis razonable de los eventos en los que se invoca el fuero de atracción no es nuevo para esta Sección, ya que desde 1994 adoptó tal criterio, que aún mantiene, para lo cual precisó que: “(…) no se puede manejar con ligereza conceptual, ni con valoración descuidada de la realidad fáctica, pues se corre el riesgo de desnaturalizar la jurisdicción, ya que bastaría buscar un centro de imputación jurídica, de cuyos hechos, actos y omisiones conozca la jurisdicción de lo contencioso - administrativo, para que justicia ordinaria sea relevada, sin causa, motivo o razón, del conocimiento de los asuntos que le están asignados por la ley”[31].
De otro lado, el fuero de atracción implica la modificación de la jurisdicción, pero no el régimen jurídico al amparo del cual se deben resolver las pretensiones formuladas en contra de los particulares, toda vez que, al margen de que el proceso lo conozca el juez de lo contencioso administrativo, no les resultan aplicables las reglas de la responsabilidad estatal, sino las del derecho privado[32], incluidos los criterios establecidos por la Corte Suprema de Justicia. En suma, en virtud de la garantía del juez natural, del derecho a que un asunto sea definido conforme a la normativa previamente definida y del carácter de orden público de las normas que rigen la jurisdicción, la aplicación del fuero de atracción debe ser excepcional, porque la modificación de las autoridades legalmente facultadas para conocer de una controversia no pueden quedar al arbitrio de las partes, máxime cuando cada una de las jurisdicciones que se encuentran establecidas en nuestro ordenamiento jurídico, verbigracia la ordinaria o de lo contencioso administrativo, tienen acciones y procesos propios que atienden a la naturaleza sustancial de los asuntos que han sido puestos bajo su consideración. Con la Ley 1437 de 2011 el fuero de atracción, que era de naturaleza jurisprudencial, tuvo consagración legal, en los artículos 140 y 65 ejusdem[33].
En el sub lite no se cumplen los presupuestos para la configuración del fuero de atracción respecto del señor señor Andrés Isaza Pérez, pues, aunque fuera elemental, no se indicaron en la demanda las razones por las cuales esta jurisdicción es la habilitada para conocer de las pretensiones formuladas en su contra, tan es así que no se formuló imputación alguna frente a él. Esta Sala no puede suplantar a la parte actora y formular una imputación en su nombre, máxime cuando se requiere que esta sea razonable y sustentada, porque ello traería como consecuencia la modificación de la jurisdicción. La demanda de la referencia no contiene una imputación en contra del señor Isaza Pérez que permitiera tenerlo como demandando y, a su vez, diera lugar a la aplicación del fuero de atracción. Lo que le correspondía al a quo era abstenerse de tramitar el escrito inicial en contra de la referida persona natural, ante la evidencia de que en su contra no se ejerció el derecho de acción y, en esa medida, no podía tener la condición de demandado.
En suma, la controversia en este caso únicamente gira en torno al departamento de Antioquia – Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia y, por ende, no se emitirá pronunciamiento alguno en torno al señor Andrés Isaza Pérez. 2.1. La condición de “trabajador oficial” del demandante De conformidad con los Decretos 2865 de 1996; 1394 de 2000; del artículo 14 del Decreto 1983 de 2000 y 2102 de 2001, normativa expedida por el Gobernador de Antioquia, la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia era una dependencia de la Gobernación y no tenía la condición de empresa industrial y comercial del estado, de ahí que quienes laboraran a su servicio fueran empleados públicos.
El señor José Leonardo Sánchez García considera que en este proceso la FLA debe ser asumida jurídicamente como una empresa industrial y comercial del Estado del orden departamental y él como un trabajador oficial, a pesar de la catalogación formal como simple dependencia administrativa de la Gobernación. Para la fecha de presentación de la demanda las normas que le asignaron a la FLA esa naturaleza gozaban de presunción de legalidad, en la medida en que no habían sido anuladas o declaradas contrarias a la ley o a la Constitución Política La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 21 de junio de 2018[34], declaró la nulidad de la normativa a través de la cual se determinó que la FLA era una unidad administrativa del departamento e instó a la entidad territorial para que realizara: “los trámites pertinentes ante la Asamblea Departamental del Departamento de Antioquia para que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia adopte la organización y estructura jurídica que corresponde al desarrollo de las actividades industriales y comerciales que lleva a cabo, esto es, la producción, comercialización y venta de licores, alcoholes y productos afines, al amparo del monopolio rentístico de licores destilados”.
En lo que tiene que ver con los efectos de la anterior decisión, la Corporación precisó que no afectaba las situaciones consolidadas antes de la sentencia de nulidad. El señor José Leonardo Sánchez García se vinculó como operario de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia el 13 de noviembre de 1990[35]. De conformidad con el oficio del 3 de junio de 1994, remitido por la Comisión Nacional del Servicio Civil a la FLA[36], el señor Sánchez García, en virtud de la Resolución 517 del 31 de mayo de 1994, fue inscrito en carrera administrativa en el cargo de oficios varios de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia.
Al demandante se le sancionó en condición de empleado de carrera administrativa y no de trabajador oficial, y como la sentencia de nulidad de Sección Primera de esta Corporación se profirió con posterioridad a la definición de los respectivos procesos sancionatorios, la Sala concluye que, para los efectos de este proceso, no se encuentra ante una controversia presentada entre un trabajador oficial y una empresa industrial y comercial del Estado.
Además, de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación[37], las decisiones a través de las cuales se imponen sanciones disciplinarias a los trabajadores oficiales corresponden a actos administrativos particulares de conocimiento de esta jurisdicción, por las siguientes razones: “A partir de la vigencia de la Ley 1118 de 2006 los empleados de Ecopetrol S.A. tienen el carácter de trabajadores particulares y por consiguiente a sus contratos les serán aplicables las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo, con el fin de salvaguardar las prerrogativas y derechos adquiridos; sin que ello implique que los mismos fueron despojados de su condición de servidores públicos (…).
“Por lo tanto, en virtud del artículo 25 de la Ley 734 de 2002 (antes artículo 20 de la Ley 200 de 1995) a dichos servidores públicos se les aplicarán las disposiciones disciplinarias contenidas en la aludida ley, aun cuando su vinculación con Ecopetrol obedezca a un contrato de trabajo, dada su calidad de servidores y en atención a que prestan una función pública bajo la subordinación del Estado.
“Competencia del Consejo de Estado en materia disciplinaria: “En vigencia del Decreto 01 de 1984, esta corporación, por medio de los autos del 4 de agosto de 2010 y 18 de mayo de 2011, determinó que la competencia para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, en las que se controviertan actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias de destitución o suspensión en el ejercicio del cargo, con o sin cuantía, es privativa en única instancia del Consejo de Estado; en concordancia con lo dispuesto en los numerales 2.º y 13 del artículo 12816 del CCA.
“Con lo expuesto en precedencia, es viable concluir que para la fecha en que se abrió investigación disciplinaria en contra del actor, esto es, 5 de marzo de 2005, y para cuando se emitió decisión de segunda instancia el 4 de septiembre de 2006 aquel ostentaba la calidad de servidor público, pues fue solo hasta el 27 de diciembre de la misma anualidad, con la expedición de la Ley 1118 que Ecopetrol S.A. varió su naturaleza jurídica.
En todo caso, aun cuando se dispuso que los empleados vinculados a la empresa tendrían la condición de trabajadores particulares, ello no significó la pérdida de su carácter como servidor público, como lo explicó la Corte Constitucional. “Así las cosas, dado que en el dossier se pretende la nulidad de las decisiones disciplinarias proferidas por la Oficina de Control Disciplinario Interno y el presidente de Ecopetrol S.A., por medio de las cuales se impuso a Jimmy Alexander Patiño Reyes, como servidor público, sanción disciplinaria de destitución del empleo e inhabilidad por el término de 10 años y 1 mes, la competencia para conocer del proceso de la referencia recae en esta Sala.
“Conclusión: Esta corporación es competente para conocer en única instancia la demanda en contra de los actos administrativos a través de los cuales se sancionó con destitución e inhabilidad por 10 años y 1 mes a Jimmy Alexander Patiño Reyes, pues si bien Ecopetrol cambió de naturaleza jurídica y a sus empleados se les consideró trabajadores particulares, ello no implicó la pérdida de su calidad de servidores públicos (…)” (se destaca). 3.
Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 26 de enero de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. Lo anterior, en cuanto el sub lite corresponde a un proceso con vocación de doble instancia en atención a la cuantía, porque las pretensiones ascienden a $3.000 smlmv[38], suma que, para la fecha de presentación de la demanda, resulta evidente que era superior a 500 smlmv, según lo previsto en el artículo 40 de la Ley 446 de 1998[39], que modificó el artículo 132 del C.C.A. 4.
Causa petendi Para efectos de determinar el objeto y alcance de la presente litis, la Sala recurrirá a la posibilidad que tiene el juez de interpretar la demanda cuando carece de precisión, sin que ello genere el desconocimiento o variación de los factores esenciales en los que se sustentan las pretensiones, situación que implicaría la decisión de asuntos que no fueron planteados o la inclusión de hechos que no fueron debatidos.
Sobre este tema, la Corte Suprema de Justicia ha señalado: “[Al] encargado de administrar justicia se le atribuye, como misión ineludible interpretar los actos procesales, entre ellos la demanda inicial, a fin de desentrañar el verdadero alcance e intención del demandante al formular sus súplicas, lógicamente sin aislar el petitum de la cusa petendi, buscando siempre una afortunada integración y con ello poder precisar el auténtico sentido o aspiración de quien procura una tutela efectiva de sus derechos”[40].
La labor de interpretación del juez se debe ejercer con la precaución de no tergiversar la litis y suplantar al demandante, pues su voluntad debe ser el marco de referencia para establecer el daño que se pide indemnizar y el hecho que lo habría generado, lo que no puede ser sustituido por el juez, dado que la invocación del supuesto correcto tiene efectos determinantes en el sentido de la sentencia, de ahí que se trate de una obligación radicada en quien acude a esta jurisdicción. En el sub lite, el objeto de la demanda no se delimitó con precisión y, de manera consecuente, las pretensiones no se plantearon de manera clara, pese a que fue inadmitida para tal efecto.
Los demandantes en el capítulo de pretensiones indicaron que aspiraban a la indemnización de los perjuicios causados con la “violación injusta y grave de [sus] derechos fundamentales”[41] y en el capítulo de hechos indicaron que la demandada presionaba de manera constante a los miembros del sindicato Sintrabecólicas, incluido el señor José Leonardo Sánchez García, en contra de quien se habrían iniciado más de 30 procesos disciplinarios, en el marco de los cuales, según la demanda, se materializó “una encarnizada persecución con la infinidad de suspensiones [en] el trabajo que trascendieron a la familia (…), la cual se vio afectada de manera directa”[42], pues se desconocieron sus derechos a la salud y a la integridad personal, en cuanto no recibieron atención médica por no haberse hechos los aportes pertinentes durante los períodos de suspensión; además, quien sostenía el hogar -el señor Sánchez García- vio disminuidos sus ingresos, al punto de tener que recurrir a préstamos por calamidad doméstica.
En las condiciones analizadas, la Sala concluye que el hecho causante del daño está determinado por la imposición de varias sanciones disciplinarias al demandante y el daño lo constituye el detrimento patrimonial que estas le generaron. Lo anterior resulta consecuente con lo sostenido por la parte actora en la apelación interpuesta en contra de la sentencia del a quo, pues, para tal fin, insistió en que el señor Sánchez García fue víctima de acoso “ante la infinidad de suspensiones que por cualquier motivo y para impedirle entrar a la empresa esta le imp[uso], mucho más de 10”[43] y que el mínimo vital del señor Sánchez García habría resultado afectado, al punto de que se le privó de “suministrarle alimentos congruos a su esposa e hijos”[44].
De otro lado, en el capítulo de pretensiones de la demanda no se individualizaron los procesos disciplinarios invocados a título de causa petendi, falencia que no le impide a la Sala identificarlos, a partir de la interpretación conjunta de los hechos narrados, las pruebas relacionadas y los documentos allegadas como anexos. En el capítulo de hechos de la demanda se hizo alusión a 30 procesos disciplinarios, pero solo se identificaron 2, los definidos a través de las Resoluciones sancionatorias 0102525 y 012 del 2010; empero, para tal fin, se invocó la relación contenida en el documento remitido por la parte actora el 29 de enero de 2007 al abogado Manuel Antonio Muñoz Uribe, el cual obra a folio 28 del cuaderno 1 y en el que se relacionaron otras 10 decisiones de carácter sancionatorio.
En el acápite de pruebas del escrito inicial fueron enlistadas otras decisiones disciplinarias sancionatorias[45]. Así las cosas, al interpretar la demanda de manera integral, la Sala concluye que los procesos disciplinarios por los cuales se demandó en este asunto corresponden a los siguientes: 4.1. Procesos disciplinarios sancionatorios -cuadro No. 1-. |No.|ACTO ADMINISTRATIVO |CONDUCTA | |1. |El Gerente de la Fábrica de |Por obstaculizar la producción| | |Licores y Alcoholes de Antioquia|de la Fábrica de Licores y | | |profirió la Resolución 504 del |Alcoholes de Antioquia el 12 | | |26 de diciembre 1998, confirmada|de agosto de 1998 -90 días de | | |por el Gobernador de Antioquia |suspensión-. | | |mediante la Resolución 3830 del | | | |13 de abril de 1999[46]. |La sanción se consideró | | | |cumplida con la suspensión | | | |provisional impuesta por el | | | |Gobernador de Antioquia a | | | |través de Resolución 1229 del | | | |29 de septiembre de 1998[47]. | |2 |El Gerente de la Fábrica de |Impedir la operación de una de| | |Licores y Alcoholes de Antioquia|las líneas de producción de la| | |profirió la Resolución 048 del |Fábrica de Licores y Alcoholes| | |26 de junio de 2001, confirmada |de Antioquia el 19 de agosto | | |por el Gobernador de Antioquia a|del 2000[49] -5 días de | | |través de la Resolución 7418 del|suspensión-. | | |25 de septiembre del 2001[48]. | | |3 |El Gerente de la Fábrica de |Por no hacer aseo a la | | |Licores y Alcoholes de |maquinaria de la empleadora, | | |Antioquia, dentro del expediente|de conformidad con la orden | | |420, profirió la Resolución 047 |previamente dada -5 días de | | |del 20 de marzo 2003[50], |suspensión-[52]. | | |confirmada por la Resolución | | | |8344 del 25 de septiembre | | | |siguiente[51], expedida por el | | | |Gobernador de Antioquia. | | | | | | | |Esta decisión le fue notificada | | | |al demandante el 3 de octubre de| | | |2003, según constancia obrante a| | | |folio 311 del cuaderno 6. | | |4 |El Gerente de la Fábrica de |Por no haberse presentado a | | |Licores y Alcoholes de Antioquia|trabajar el 31 de diciembre de| | |profirió la Resolución 114 del |1999[54] -5 días de | | |21 de noviembre 2001, confirmada|suspensión-. | | |por la Resolución 2945 del 19 de| | | |marzo de 2002[53], expedida por | | | |el Gobernador de Antioquia. | | |5 |La Directora de Control |Por no haber laborado el 4 de | | |Disciplinario de la Gobernación |abril de 1998 -8 días de | | |de Antioquia profirió la |suspensión-[56]. | | |Resolución 002 del 17 de marzo | | | |de 2003, confirmada por la | | | |Resolución 2909 del 2 de abril | | | |siguiente[55], expedida por el | | | |Gobernador. | | |6 |El Gerente de la Fábrica de |Violar la reserva sumarial de | | |Licores y Alcoholes de |una investigación | | |Antioquia, dentro del expediente|disciplinaria, mediante la | | |717, profirió Resolución 008 del|publicación de una pieza | | |30 enero 2003, confirmada |procesal en las instalaciones | | |mediante la Resolución 4633 del |de la empresa -5 días de | | |26 de mayo siguiente[57], |suspensión-[58]. | | |expedida por el Gobernador de | | | |Antioquia. | | | | | | | |La decisión quedó ejecutoriada | | | |el 6 de junio de 20003, según | | | |constancia obrante a folio 190 | | | |del cuaderno 1. | | |7 |La Directora de Control |Por no haberse presentado a | | |Disciplinario de la Gobernación |laborar el 31 de mayo del 2000| | |de Antioquia, dentro del |–suspensión de 15 días–[61]. | | |expediente 531, expidió la | | | |Resolución 002 del 10 de febrero| | | |2005, confirmada por la | | | |Resolución 5478 del 8 mayo | | | |siguiente[59]. | | | | | | | |Mediante decisión del 11 de | | | |agosto de 2005, se declaró la | | | |prescripción de la sanción | | | |disciplinaria[60]. | | |8 |La Directora de Control |Por estar dormido en el puesto| | |Disciplinario de la Gobernación |de trabajo[64] –multa de 30 | | |de Antioquia, dentro del |días de salario–. | | |expediente 203, mediante | | | |decisión del 28 de mayo de | | | |2010[62], sancionó al | | | |demandante, decisión modificada | | | |por el Gobernador de Antioquia | | | |mediante la Resolución 0102525 | | | |del 9 de agosto siguiente[63]. | | | | | | | |La decisión quedó ejecutoriada | | | |el 27 de agosto de 2010, según | | | |constancia obrante a folio 353 | | | |del cuaderno 9. | | |9 |La Dirección de Control Interno |Por no presentarse a laborar | | |Disciplinario de la Gobernación |el 21 de diciembre de 2005[68]| | |de Antioquia, en el marco del |– multa de 30 días de salario | | |expediente disciplinario |-. | | |740-2006, profirió decisión | | | |sancionatoria disciplinaria el | | | |23 de agosto de 2010[65]. | | | | | | | |Para la fecha de presentación de| | | |la demanda la decisión no se | | | |encontraba en firme, toda vez | | | |que el recurso de apelación | | | |interpuesto por el afectado lo | | | |resolvió el Gobernador de | | | |Antioquia de manera desfavorable| | | |hasta el 22 de diciembre de | | | |2010, mediante la Resolución | | | |121126[66], notificada el 26 de | | | |enero de 2011[67]. | | 4.2.
Suspensiones adoptadas en el marco de procesos que terminaron con decisión favorable -cuadro No. 2-. | |ACTO ADMINISTRATIVO | |1|En el marco del expediente 080-2943, mediante la Resolución 6786 | | |del 28 de agosto del 2000[69], fue suspendido provisionalmente | | |por el término de 3 meses | | | | | |Sin embargo, a través de decisión del 8 de marzo de 2001, | | |Procuraduría General de la Nación ordenó cesar la investigación | | |en contra el demandante, porque no existían pruebas que lo | | |relacionaran con los hechos[70]. | | | | | |Según lo indicado en oficio el 14 de diciembre 2001, al | | |demandante le fueron pagados los salarios dejados de percibir | | |(folio 363 del cuaderno 1). | 4.3.
Diligencias disciplinarias favorables al señor Sánchez García |No.|DECISIÓN | |1 |El Gerente de la FLA, dentro del expediente 400, a través de | | |Resolución 672 del 2 de octubre del 2000[71] impuso una sanción| | |de 30 días, pero en segunda instancia el Gobernador de | | |Antioquia anuló lo actuado, a través de Resolución 3223 del 27 | | |abril del 2001[72]. | | | | | |Mediante auto del 13 de diciembre de 2004, se ordenó el archivo| | |de las diligencias [73]. | |2 |La Directora de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 638, a través de auto del | | |10 de octubre de 2001[74], decidió abstenerse de abrir | | |investigación disciplinaria. | |3 |El Gerente de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, | | |mediante la Resolución 110 del 15 de noviembre de 2001[75], | | |declara prescrita la acción disciplinaria, en relación con la | | |eventual inexactitud de la información suministrada para | | |efectos de vinculación y permanencia en la empresa –hechos de | | |julio de 1996–. | | | | | |Decisión ejecutoriada el 26 de noviembre de 2011, según | | |constancia obrante a folio 217 del cuaderno 1. | |4 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 506, mediante auto del 31 | | |de enero de 2002[76], decidió abstenerse de abrir investigación| | |disciplinaria. | |5 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 595, mediante auto del 1º | | |de febrero de 2002[77], decidió inhibirse de abrir | | |investigación disciplinaria. | |6 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 507, mediante auto del 23 | | |de julio de 2002[78], ordenó el archivo de una indagación | | |preliminar. | |7 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 517, mediante auto del 31 | | |de octubre de 2002[79], ordenó el archivo de la investigación | | |disciplinaria. | |8 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 223, mediante auto del 5 de| | |junio de 2003[80], ordenó el archivo de la investigación | | |disciplinaria. | |9 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 537, mediante auto del 19 | | |de enero de 2004[81], ordenó el archivo de la investigación | | |disciplinaria. | |10 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 514, mediante auto del 10 | | |de febrero de 2005[82], declaró la prescripción de la acción | | |disciplinaria que se adelantaba por no haberse presentado a | | |laborar. | | | | | |Decisión notificada al interesado el 1° de marzo de 2005, según| | |constancia obrante a folio 62 del cuaderno 12. | |11 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 520, mediante auto del 10 | | |de febrero de 2005[83], ordenó el archivo de la investigación | | |disciplinaria. | |12 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 742-2001, mediante auto del| | |2 de diciembre de 2002[84], ordenó el archivo de la | | |investigación disciplinaria. | |13 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 938, mediante auto del 29 | | |de abril de 2009[85], decidió abstenerse de abrir investigación| | |disciplinaria. | |14 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 119, mediante auto del 29 | | |de octubre de 2008[86], decidió abstenerse de abrir | | |investigación disciplinaria. | |15 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 013-210, mediante auto del | | |29 de septiembre de 2010[87], decidió abstenerse de abrir | | |investigación disciplinaria. | |16 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 640 acumulado con el | | |672[88], mediante auto del 7 de marzo de 2006[89], ordenó el | | |archivo de la investigación disciplinaria. | |17 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 447, mediante auto del 31 | | |de mayo del 2001[90], decidió abstenerse de iniciar | | |investigación disciplinaria. | |18 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro de los expedientes 747 y 777, mediante | | |autos del 16 de enero de 2007[91], declaró la prescripción de | | |la acción disciplinaria[92]. | |19 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 843, mediante auto del 24 | | |septiembre de 2007[93], declaró la prescripción de la acción | | |disciplinaria. | |20 |La Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación| | |de Antioquia, dentro del expediente 737-2006, mediante auto del| | |21 de enero de 2010, decidió abstenerse de proferir pliego de | | |cargos. | |21 |A través de auto del 15 de febrero de 2006[94], proferido en el| | |expediente 703, la Dirección Control Interno Disciplinario de | | |la Gobernación de Antioquia se abstiene de abrir investigación | | |disciplinaria. | En las condiciones analizadas, como la causa petendi está determinada por las suspensiones y multas impuestas al señor Sánchez García, la Sala se pronunciará frente a las decisiones relacionadas en los cuadros 1 y 2, para lo cual se precisa que, en cuanto a las primeras, procede la nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que en torno a las segundas la acción de reparación directa, por las razones que se explicarán. La Subsección reitera que en este asunto no se pronunciará en relación con los procesos disciplinarios que terminaron con decisión favorable al demandante -cuadro No. 3-, porque no se invocaron como fuente del daño, dado que la parte actora indicó de manera expresa que la litis giraba en torno a la “persecución” por las “distintas suspensiones” que se impusieron en el marco de los procesos disciplinarios.
En relación con el expediente disciplinario No. 180, a través de la Resolución 0227 del 26 de febrero de 1997[95], el Gobernador de Antioquia ordenó la suspensión provisional del demandante por el término de 90 días; sin embargo, a través de la Resolución 536 del 19 de junio de 199865, se ordenó el pago de los salarios dejados de percibir, por cuanto la actuación disciplinaria no terminó dentro de los referidos 90 días.
La Sala no encuentra probada la razón por la cual terminó la investigación disciplinaria 180 ni las condiciones de tiempo en las que ocurrió, lo que tiene efecto directo en la determinación de la vía procesal procedente, pues de haber sido una decisión administrativa sancionatoria la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho y de tratarse de un acto administrativo absolutorio lo pertinente sería demandar en reparación directa.
La Subsección considera innecesario el decreto de pruebas para aclarar la situación enunciada, pues, al margen de ello, se cuenta con elementos que impiden acceder a lo pretendido por la parte actora. En efecto, aunque la decisión fuera absolutoria, se advierte que la Resolución 0227 del 26 de febrero de 1997 no hace parte de los actos administrativos que causaron el daño por el que se demanda, dado que en el escrito inicial se indicó de manera expresa que se pretendía la indemnización de los perjuicios causados con las suspensiones que tuvieron efecto en los salarios percibidos desde el 2000 al 2010, así como en los aportes a seguridad social del mismo período, lo que quiere decir que este acto administrativo no hace parte de las decisiones invocadas como causa petendi, de ahí que la Sala no esté facultada para tomarla como referente para analizar la responsabilidad de la demandada. 5.
Determinación de las acciones procedentes en el sub lite En aplicación de la facultad de interpretación de la demanda, al operador judicial le corresponde determinar si el petitum es susceptible o no de ser tramitado mediante la vía judicial invocada por la parte actora, por tal razón, en los eventos en los que se ejerce formalmente una acción o medio de control, pero se invoca como fuente del daño un supuesto propio de otra vía procesal, el juez debe encauzar la demanda con observancia del segundo supuesto.
De este modo, cuando se pide una indemnización por la vía de la reparación directa, pero el sustento de ella es la ilegalidad de un acto administrativo particular, al margen de lo dicho por el actor, se debe tomar en consideración el fin perseguido y el trámite se debe adelantar en los términos previstos para la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.
En conclusión, la escogencia de las acciones –Decreto 01 de 1984– o medios de control –Ley 1437 de 2011– en ejercicio de las(os) cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. 5.1. Indemnización de perjuicios a través de la reparación directa y de la nulidad y restablecimiento del derecho El artículo 90 de la Constitución señala que: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades (…).
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”. La posibilidad de imputar daños antijurídicos al Estado es una garantía de los administrados estrechamente relacionada con el derecho de acceso a la administración de justicia, pues, para hacer efectiva la primera, los interesados tienen a su disposición las diferentes acciones o medios de control consagrados en nuestro ordenamiento.
De este modo, con el fin de lograr la protección o el resarcimiento del derecho sustancial lesionado, el interesado puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para lo cual tiene a su disposición los medios procesales establecidos por el legislador -nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, contractual o reparación de los perjuicios causados a un grupo -[96].
La reparación directa es la idónea en los casos en los que la afectación se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad[97]. En cuanto a decisiones de la administración, la reparación directa procede frente a los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular ilegal que haya sido objeto de revocatoria directa[98] o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado[99], con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”[100].
La Sección también ha señalado que la reparación directa es el mecanismo procesal idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario[101]. Por su parte, la nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los que la situación ha sido definida a través de un acto administrativo particular que se considera ilegal y, por ende, tal decisión es la fuente del daño que se pide indemnizar.
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que a través de la nulidad y restablecimiento del derecho se formulan 2 tipos de súplicas, “la que busca retirar del ordenamiento jurídico el acto administrativo ilegal o inconstitucional y (…) la que, como consecuencia directa e inmediata de la anterior, busca restablecer el derecho afectado al demandante y reparar el daño causado (…)”[102].
Así las cosas, los daños causados a los ciudadanos no solo son reparables por medio de la pretensión de reparación directa, sino que, para tal fin, también resulta idónea la de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que la fuente del daño sea un acto administrativo de carácter particular que se considera contrario al ordenamiento jurídico. 5.2.
Acción procedente frente a las decisiones sancionatorias En este asunto se pretende la indemnización de los perjuicios causados con las sanciones disciplinarias impuestas al señor José Leonardo Sánchez García, las cuales están relacionadas en el cuadro No. 1 del acápite número 4 de esta providencia y que se encuentran contenidas en actos administrativos particulares.
La Sala advierte que lo que la parte actora pretende, bajo una pretensión formal de reparación directa, es que se dejen sin efecto los distintos pronunciamientos de la parte demandada frente a la responsabilidad disciplinaria del señor Sánchez García, lo que no resulta procedente, pues, se insiste, corresponden a actos administrativos que, para removerlos del ordenamiento, debieron ser controvertidos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
El hecho de que el sujeto pasivo de tales determinaciones hiciera parte de un sindicato y de que se tratara de varios procesos disciplinarios no habilitaba a la parte actora para elegir entre la reparación directa y la nulidad y restablecimiento del derecho, sino que lo que le correspondía era ejercer la segunda pretensión, dada la existencia de decisiones de la Administración amparadas por la presunción de legalidad.
La procedencia en el sub lite de la nulidad y restablecimiento del derecho no desconoce el principio de reparación integral, porque al cuestionar la legalidad del acto administrativo particular el actor no solo podía pedir lo referente al restablecimiento del derecho, sino también la indemnización de los perjuicios causados. Así las cosas, la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de reparación directa planteadas en la demanda, se modificará, para, en su lugar, proferir fallo inhibitorio por indebida escogencia de la acción en relación con las sanciones impuestas a través de los actos administrativos particulares relacionados en el cuadro 1 del acápite 4.1. de la parte considerativa de esta providencia. Establecido lo anterior, se estudiará lo relacionado con la suspensión que no fue impuesta como sanción, sino como medida provisional. 5.3.
Procedencia de la reparación directa y oportunidad en su ejercicio La parte demandante pretende que se le indemnicen los perjuicios ocasionados con las suspensiones que se ordenaron en el marco de los procesos disciplinarios adelantados en su contra, algunas de las cuales se impusieron a título de sanción y otras como medidas provisionales en el marco de actuaciones que terminaron con decisión favorable a los intereses del señor Sánchez García. Frente a las primeras decisiones procedía la nulidad y restablecimiento del derecho, pero, en relación con las segundas, la de reparación directa, por tratarse de determinaciones que no ostentaban el carácter de definitivas, sino de trámite y se dictaron en procedimientos que terminaron con actos administrativos que no afectaron los derechos del investigado.
En relación con la procedencia de la reparación directa frente a las medidas provisionales adoptadas en el marco de procedimientos administrativos que terminan con decisión favorable, esta Subsección ha señalado: “En el caso concreto, la acción de reparación directa es la procedente para obtener la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la DIAN, (…) la sociedad demandante no controvirtió la legalidad del acto administrativo definitivo, esto es, el que puso fin a la actuación administrativa, y que ordenó la devolución y entrega definitiva de los bienes a la sociedad demandante (…).
“En consecuencia, la controversia gira en torno a los posibles daños y perjuicios que pudieron ocasionar los siguientes actos previos o de trámite (…): “ii) Auto aduanero n°. 1-000-10.002 del 23 de noviembre de 1993, por medio del cual se dispuso la aprehensión de una mercancía de propiedad de la sociedad Auto Radio Alpine A.M. y Cia. Ltda., por presuntas inconsistencias en su contabilidad y en las declaraciones de importación frente al número de bienes efectivamente ingresados al país (F. 10 a 12 c. 1).
“iii) Acta n°. 1-000-12-00007 del 19 de julio de 1994, por medio de la cual se cual se produjo la aprehensión de mercancías de propiedad de la sociedad demandante, de conformidad con el acto aduanero número 1-000- 4A-00013 del 18 de julio de 1994 (F. 15 a 17 c. 1). “De allí que, se insiste, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no era la idónea para juzgar la actuación administrativa de la DIAN, en los términos de los artículos 49 y 135 del C.C.A. –modificado este por el artículo 22 del Decreto ley 2304 de 1989– que determinan que no habrá recursos contra los actos de trámite o preparatorios, y que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho deberá dirigirse contra el acto que ponga fin al procedimiento administrativo; comoquiera que en el caso concreto la parte actora no tiene interés en cuestionar la validez del acto final en tanto que le es beneficioso, porque ordenó la devolución de la garantía otorgada por la sociedad y puso fin a la actuación administrativa, la única vía que quedaba para definir la responsabilidad patrimonial del Estado era la reparación directa, en la cual hay lugar a estudiar la posible arbitrariedad de los actos previos y las eventuales consecuencias nocivas por su aplicación, bien sea porque se prolongó injustificadamente la devolución de los bienes aprehendidos o porque se entregaron deteriorados o dañados”[103].
Establecido que frente a ciertas decisiones procedía la reparación directa, se determinará si la demanda se interpuso dentro de los 2 años siguientes desde que terminó la respectiva actuación. Los actos administrativos pertinentes corresponden a los siguientes: En el marco del expediente 080-2943/ 461, mediante la Resolución 6786 del 28 de agosto del 2000[104], fue suspendido provisionalmente por el término de 3 meses.
A través de decisión del 8 de marzo de 2001, la Procuraduría General de la Nación ordenó cesar la investigación en contra el demandante, porque no existían pruebas que lo relacionaran con los hechos investigados[105], esta decisión le fue comunicada al demandante mediante oficio del 21 de marzo siguiente[106]. En el expediente no obra la constancia de entrega de la comunicación enunciada; sin embargo, se advierte que el señor Sánchez García en ese proceso disciplinario estaba representado por apoderado[107] -quien, a su vez, representaba los intereses de otros de los investigados- y que el respectivo abogado intervino en las diligencias con posterioridad a la providencia de cese de la actuación, pues radicó memoriales el 17 de abril siguiente[108] y asistió a una diligencia de testimonios el 26 de julio de 2001[109], de ahí que en este asunto se entienda surtida la notificación por conducta concluyente a la que hacía referencia el artículo 89 de la Ley 200 de 1995, estatuto disciplinario aplicable y que al respecto disponía: “Artículo 89º.- Notificación por conducta concluyente.
Cuando no se haya hecho notificación personal, o se haya hecho notificado irregularmente el auto o el fallo emitido en un proceso disciplinario, la exigencia legal se entiende satisfecha para todos los efectos, si el procesado no reclama y actúa en diligencias posteriores o interpone los recursos contra ellos”. Así las cosas, como el apoderado del señor Sánchez García compareció al proceso disciplinario con posterioridad al auto de cese de la actuación, ante la falta de certeza de la comunicación del archivo, debe entenderse que operó la notificación por conducta concluyente.
Además, con la demanda se allegó el oficio del 14 de diciembre de 2001[110], en el que se dejó constancia de que para esa fecha ya se habían pagado los salarios dejados de percibir con ocasión de la suspensión. Así las cosas, desde el 2001 la parte actora conoció la terminación de la actuación disciplinaria en el marco de la cual se ordenó la suspensión provisional del señor José Leonardo Sánchez García, pero no presentó la demanda de reparación directa dentro de los 2 años siguientes, sino hasta el 16 de noviembre de 2010, lo que quiere decir que operó la caducidad, la cual será declarada en esta providencia. 6.
Conclusión La Subsección modificará la sentencia denegatoria de primera instancia, para, en su lugar, declarar probada la excepción de indebida escogencia de la acción frente a las sanciones disciplinarias impuestas al señor José Leonardo Sánchez García y la de caducidad frente a las suspensiones provisionales ordenadas en el marco de procesos disciplinarios que terminaron con decisión favorable al demandante. 7.
Condena en costas En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E: 1º: MODIFICAR la sentencia del 26 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, cuya parte resolutiva quedará así: “PRIMERO. DECLARAR probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y, como consecuencia, inhibirse de pronunciarse de fondo acerca de las pretensiones formuladas con ocasión de los actos administrativos particulares de carácter sancionatorio relacionados en el numeral 4.1. de la parte considerativa de esta providencia. “SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa en relación con la Resolución 6786 del 28 de agosto del 2000, proferida por el Gobernador de Antioquia.
“TERCERO: Sin condena en costas. 2º: En firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] Folio 19 del cuaderno 1. [2] Folio 5 del cuaderno 1, expresión tomada de manera literal de la demanda y frente a la cual no se indicaron las razones que la sustentaban. [3] Folio 471 del cuaderno 1. [4] El folio 30 del cuaderno 1. [5] Folios 4 y 5 del cuaderno 1. [6] Folios 417 y 418 del cuaderno 1. [7] Folios 479 a 484 del cuaderno 1. [8] Folio 479 del cuaderno 1. [9] Folios 485 y 486 del cuaderno 1. [10] Folios 488 a 491 del cuaderno 1. [11] Folios 493 a 498 del cuaderno 15. [12] Folios 83 a 86 del cuaderno 3. [13] Folios 499 a 501 del cuaderno 15. [14] Folio 633 del cuaderno 2. [15] Folios 635 a 644 del cuaderno 1. [16] Folio 714 del cuaderno 15. [17] Folio 712 del cuaderno 15. [18] Folios 168 a 192 del cuaderno 15. [19] Folio 721 del cuaderno 15. [20] Folio 723 del cuaderno 15. [21] Folio 729 y 730 del cuaderno 15. [22] Folio 732 del cuaderno 15. [23] Folios 733 a 734 del cuaderno 15. [24] Folios 735 a 740 del cuaderno 15. [25] El fuero de atracción ha sido definido en los siguientes términos: “El factor de conexión implica que cuando se demanda a una entidad pública el competente es el juez administrativo, en conjunto con otras entidades o incluso con particulares en relación con los cuales la competencia para el conocimiento de los pleitos en los que se encuentren implicados, en principio se encuentra atribuida a otra jurisdicción, por aplicación del ‘factor de conexión’, el juez de lo contencioso administrativo adquiere competencia para conocer del asunto en relación con todos ellos.
“(…) Un buen ejemplo de aplicación del factor de conexión en la jurisdicción contenciosa administrativa es el llamado fuero de atracción. En virtud de dicha figura, al demandarse de forma concurrente a una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a esta jurisdicción y a otra entidad privada, cuya competencia le correspondería a la jurisdicción ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera –Jurisdicción Contenciosa Administrativa–, la cual tiene competencia, entonces, para fallar acerca de la responsabilidad de las dos demandadas[26].
“Para que se pueda aplicar el fuero de atracción, se requiere de un fundamento jurídico y fáctico sólido” (se destaca) (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 18 de junio de 2015, expediente 51.714, M.P. Hernán Andrade Rincón). [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 1° de marzo de 2018, expediente 43.269, y del 28 de agosto de 2019, expediente 52603. [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, providencia del 19 de mayo de 2005.
Rad: 25000-23-27-000-2002-90106-01(AP). [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del: i) 22 de marzo de 2017, expediente 38.958; ii) 11 de abril de 2019, expediente 45205; iii) 25 de julio de 2019, expediente 51.687; iv) 28 de agosto de 2019, expediente 52.603; v) 12 de diciembre del 2019, expediente 45.978, M.P. María Adriana Marín. [30] El criterio del fuero de atracción ha sido establecido de tiempo atrás por la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro de las providencias en las que inicialmente se delimitó su alcance y se analizó la concausalidad se encuentran las proferidas el 10 de septiembre de 1993, el 12 y el 28 de octubre de 1993, expedientes 8549, 8148 y 8043, M.P. Julio Cesar Uribe Acosta y Carlos Betancur Jaramillo [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 19 de julio de 2006, expediente 30836, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 27 de noviembre de 1994, M.P. Julio César Uribe Acosta. [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de diciembre de 2016, expediente 38.806, C.P., Danilo Rojas Betancourth; reiterada en sentencia del 30 de noviembre de 2017, expediente 44760, M.P. Ramiro Pazos Guerrero. [34] “Artículo 140.
Reparación directa. (…) En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas (…)”. “Artículo 165. Acumulación de pretensiones (…) Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución” (se destaca). [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 21 de junio de 2018, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente 2006-93419-01. [36] Folio 146 del cuaderno 4. [37] Folio 49 del cuaderno 7. [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de junio de 2019, M.P. William Hernández Gómez, expediente 0884-2012. [39] De conformidad con lo señalado en el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010, según el cual la cuantía se determina “por el valor de la suma de todas las pretensiones acumuladas al momento de la presentación de la demanda”. [40] “Artículo 40.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. El artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: “´Artículo 132. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…). “6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales (…)”. [41] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 12 de marzo de 2019, expediente SL 960-2019, M.P. Giovanni Francisco Rodríguez Jiménez. [42] Folios 3 y 479 del cuaderno 1.
Esta manifestación se encuentra contenida tanto en la primera versión de la demanda como en la segunda. [43] Folio 4 del cuaderno 1. [44] Folio 721 del cuaderno 1. [45] Folio 720 del cuaderno 1. [46] Folios 11 a 15 del cuaderno 1. [47] Folios 72 a 90 del cuaderno 1 y 12 a 20 del cuaderno 14. [48] Folios 9 a 11 del cuaderno 14. [49] Folios 130 a 134 y 196 a 198 del cuaderno 1. [50] Folio 130 del cuaderno 1. [51] Folios 294 a 299 del cuaderno 6. [52] Folios 169 a 173 del cuaderno 1. [53] Folio 173 del cuaderno 1. [54] Folios 136 a 139 del cuaderno 1 y 40 a 43 del cuaderno 14. [55] Folio 136 del cuaderno 1. [56] Folios 141 a 146 y 150 a 160 del cuaderno 1. [57] Folio 141 del cuaderno 1. [58] Folios 147 a 149 y 161 a 164 del cuaderno 1. [59] Folios 147 a 149 del cuaderno 1. [60] Folios 175 a 193 del cuaderno 1. [61] Folios 305 y 306 del cuaderno 1. [62] Folio 175 del cuaderno 1. [63] Folios 225 a 248 del cuaderno 1. [64] Folios 252 a 256 del cuaderno 1 y 106 a 116 del cuaderno 10. [65] Folio 226 del cuaderno 1. [66] Folios 241 a 248 del cuaderno 1. [67] Folios 79 a 87 del cuaderno 11. [68] Folio 122 del cuaderno 9. [69] Folio 244 del cuaderno 1. [70] Folios 91 y 92 del cuaderno 1. [71] Folios 207 a 209 del cuaderno 10. [72] Folios 91 a 129 del cuaderno 1. [73] Folio 125 del cuaderno 1. [74] Folio 302 del cuaderno 1. [75] Folios 280 y 543 del cuaderno 1 y 131 a 134 del cuaderno 13. [76] Folios 199 y 200 del cuaderno 1. [77] Folio 284 del cuaderno 1 y 274 a 277 del cuaderno 13. [78] Folio 306 del cuaderno 1 y folios 322 a 324 del cuaderno 13. [79] Folios 292 del cuaderno 1. [80] Folio 291 del cuaderno 1. [81] Folios 295 a 300 del cuaderno 1. [82] Folio 301 del cuaderno 1. [83] Folio 303 del cuaderno 1. [84] Folio 304 del cuaderno 1. [85] Folio 308 del cuaderno 1. [86] Folios 15 y 16 del cuaderno 9. [87] Folio 543 del cuaderno 1. [88] Folios 257 a 258 y 543 del cuaderno 1. [89] Folios 275 a 277 del cuaderno 12. [90] Folio 329 a 334 del cuaderno 12. [91] Folio 267 y 543 del cuaderno 1. [92] Folios 309 y 543 del cuaderno 1 y 172 a 174 del cuaderno 7. [93] Folios 309 y 543 del cuaderno 1 y 172 a 174 del cuaderno 7. [94] Folio 543 del cuaderno 1. [95] Folios 186ª 191 del cuaderno 12. [96] Folios 66, 67, 70 y 71 del cuaderno 1. [97] Corte Constitucional, sentencia C - 286 de 2017. [98] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Igualmente, en sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp: 59.236. [99] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, radicación 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández. [100] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, radicación 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, radicación 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón. [101] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, radicación 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [102] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2003, radicación 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [103] Corte Constitucional, sentencia T 945 del 2 de octubre de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [104] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 19 de julio de 2018, expediente 43358, M.P., María Adriana Marín. [105] Folios 91 y 92 del cuaderno 1. [106] Folios 207 a 209 del cuaderno 10. [107] Folio 211 del cuaderno 10. [108] Folio 469 del cuaderno 1. [109] Folio 229 del cuaderno 10. [110] Folio 236 del cuaderno 10. [111] Folio 363 del cuaderno 1.