CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO - Controles / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN - Control de los actos administrativos a través de los cuales se concreta / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad / TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISIÓN EN EL CONSEJO DE ESTADO [E]l numeral 8º del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / ACUERDO 080 DE 2019 -ARTÍCULO 29 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los cuales recae / REQUISITOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EXCEPCIÓN [P]ara determinar si hay lugar o no a adelantar ese control respecto de determinado acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;
(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso, para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 1157 DEL 14 DE JULIO DE 2020 - No avoca conocimiento / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / IMPROCEDENCIA DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Acto administrativo no es de carácter general / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No dar trámite [E]n el presente asunto el Despacho encuentra, al rompe, que el acto administrativo de la referencia no puede ser estudiado en control inmediato de legalidad, toda vez que no se cumple con el segundo requisito, esto es, tratarse de una medida de carácter general.
Por el contrario, es evidente que la resolución bajo análisis es un acto administrativo de los denominados particulares que, a diferencia de los generales que contienen normas de aplicación abstracta, producen situaciones jurídicas particulares o concretas. (…) En efecto, revisada la Resolución 1157 del 14 de julio de 2020 se observa que no se trata de una decisión impersonal y abstracta, sino de una que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular y concreta.
Lo anterior, toda vez que a través de esta manifestación unilateral de la administración se transfiere el dominio, a título gratuito, de unos bienes muebles de una persona jurídica (Nación- Ministerio de Salud) a otra (Departamento de Antioquia y Distrito de Bogotá, respectivamente). (…) En consecuencia, debido a que no se cumplen los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que este acto no está sujeto a control inmediato de legalidad.
No obstante, se advierte que respecto de la Resolución 1157 del 14 de julio de 2020 se podrá promover, a petición de parte y a través de los medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 2004 / C.P.A.C.A. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1157 DE 2020 (14 de julio) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03482-00(CA)A Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 1157 DEL 14 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (AUTO) Procede el Despacho a decidir sobre la admisión del proceso de control inmediato de legalidad del acto administrativo de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 111 numeral 8º, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
I.
ANTECEDENTES 1. El 17 de marzo de 2020 y a través del Decreto No. 417, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y por el término de 30 días calendario, “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”[1]. 2.
Mediante Decreto No. 637 de 6 de mayo de 2020, nuevamente se declaró ese estado de excepción por el término de 30 días calendario, bajo la consideración de que “a pesar de las medidas contenidas en los decretos legislativos dictados en el marco de la Emergencia declarada por el decreto 417 de 2020, todas ellas referidas a proveer soluciones para enfrentar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, la situación económica generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 ha superado cualquier estimación”, lo que exige adoptar decisiones extraordinarias y prontas para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos[2]. 3.
El 4 de junio de 2020 se expidió el Decreto Legislativo No. 800, “Por el cual se adoptan medidas para el flujo de recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y mantener la afiliación al mismo de quienes han perdido la capacidad de pago, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” Específicamente en el parágrafo 2° del artículo 10° se autorizó al Ministerio de Salud y Protección Social para que, a través de acto administrativo debidamente motivado, realizara la transferencia a título gratuito de bienes en especie a las empresas sociales del Estado o las entidades territoriales. 4.
Mediante Resolución Nº 1157 del 14 de julio de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, en aplicación de la citada autorización, transfirió a título gratuito 30 ventiladores marca “Carefusion” al Departamento de Antioquia y 2 marca “Nihon Kohden” al Distrito de Bogotá. Igualmente, precisó cuáles serían las obligaciones y responsabilidades de quienes reciben la transferencia del dominio y dispuso que ésta solo quedaría perfeccionada cuando los equipos se encontraran en funcionamiento. 5.
Mediante oficio 202011001086021 del 17 de julio de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social remitió al correo de la Secretaría General de esta Corporación copia de la resolución señalada en el numeral anterior, con el fin de que, de ser el caso, se adelante el control inmediato de legalidad respecto de dicho acto administrativo[3]. 6.
De acuerdo con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó a este Despacho el 4 de agosto de 2020 para adelantar el trámite de rigor. II. CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”[4].
De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.
Por su parte, el numeral 8º del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[5]. 2. De acuerdo con las disposiciones en cita, para determinar si hay lugar o no a adelantar ese control respecto de determinado acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;
(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso, para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. 3.
Pues bien, en el presente asunto el Despacho encuentra, al rompe, que el acto administrativo de la referencia no puede ser estudiado en control inmediato de legalidad, toda vez que no se cumple con el segundo requisito, esto es, tratarse de una medida de carácter general. Por el contrario, es evidente que la resolución bajo análisis es un acto administrativo de los denominados particulares que, a diferencia de los generales que contienen normas de aplicación abstracta, producen situaciones jurídicas particulares o concretas[6].
En efecto, revisada la Resolución 1157 del 14 de julio de 2020 se observa que no se trata de una decisión impersonal y abstracta, sino de una que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular y concreta. Lo anterior, toda vez que a través de esta manifestación unilateral de la administración se transfiere el dominio, a título gratuito, de unos bienes muebles de una persona jurídica (Nación- Ministerio de Salud) a otra (Departamento de Antioquia y Distrito de Bogotá, respectivamente).
Se trata entonces de una medida que, si bien se expide como desarrollo directo del parágrafo 2° del artículo 10 del Decreto Legislativo 800 de 2020, crea una situación jurídica concreta para los que son beneficiarios de la transferencia, quienes tienen ahora dentro de su patrimonio unos bienes destinados a la atención en salud de los pacientes afectados por el nuevo coronavirus COVID-19. 4.
En consecuencia, debido a que no se cumplen los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que este acto no está sujeto a control inmediato de legalidad. No obstante, se advierte que respecto de la Resolución 1157 del 14 de julio de 2020 se podrá promover, a petición de parte y a través de los medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda.
En consecuencia, el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO. NO AVOCAR CONOCIMIENTO de la Resolución 1157 del 14 de julio de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social con fines de control inmediato de legalidad.
SEGUNDO. NOTIFICAR al Ministerio de Salud y Protección Social de la presente providencia.
TERCERO. COMUNICAR esta decisión, a través de su publicación en la página web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero (original firmado) P14 ----------------------- [1] Publicado en el Diario Oficial No. 51259 de 17 de marzo de 2020. [2] Publicado en el Diario Oficial Nº 51. 306 de 6 de mayo de 2020. [3] Folio 3 del expediente electrónico. [4] Artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994. [5] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.
Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [6] Respecto al concepto de acto particular, la doctrina ha señalado este responde al concepto general del acto administrativo propiamente dicho, esto es, “toda manifestación unilateral, por regla general de voluntad, de quienes ejercen funciones administrativas, tendiente a la producción de efectos jurídicos” Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, “Compendio de Derecho Administrativo”, Universidad Externado, Bogotá, 2017, Considerando 1270.
En el mismo sentido, el Consejo de Estado, en sentencia del 14 de julio de 1993, exp. AC-853: señaló “Los actos administrativos constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracta, o bien de carácter subjetivo, individual y concreto, es decir que se trata de una decisión capaz de producir efectos jurídicos y, en consecuencia, de vincular a los administrados ”.
En esa misma obra, resultan pertinentes para este tema los considerandos 1351 a 1354.