CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO - Controles / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN - Control de los actos administrativos a través de los cuales se concreta / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad / TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISIÓN EN EL CONSEJO DE ESTADO [E]l numeral 8 del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / ACUERDO 080 DE 2019 -ARTÍCULO 29 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los cuales recae / REQUISITOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EXCEPCIÓN [P]ara determinar si hay lugar o no a adelantar el control inmediato de legalidad respecto de un acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;
(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DEL ACUERDO 005 DEL 29 DE MAYO DE 2020- No avoca conocimiento / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA - Entidad del orden nacional / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / ACUERDO PROFERIDO POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RECURSOS DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / CORONAVIRUS / COVID-19 / PANDEMIA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Carácter restrictivo y excepcional / IMPROCEDENCIA DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Acto administrativo fue expedido en ejercicio de facultades ordinarias / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / ESTADO DE EXCEPCIÓN - No fue desarrollado por el acto sometido a control aunque se haga mención al estado de emergencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No dar trámite Descendiendo al sub examine, el Despacho advierte que el Acuerdo 005 de 29 de mayo de 2020, a través del cual el Consejo Directivo de la CAM redujo el presupuesto de ingresos y gastos de dicha Corporación durante la vigencia 2020, pese a que se trata de un acto administrativo proferido por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de función administrativa y de carácter general, no es susceptible del control inmediato de legalidad, toda vez que no se cumple con el tercero de los presupuestos requeridos para el efecto, esto es, que el acto administrativo haya sido expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. (…) De esta manera, al margen de los debates que puedan llegar a presentarse sobre la naturaleza de los decretos antes señalados, lo cierto es que, atendiendo al carácter restrictivo del control inmediato de legalidad y como una consecuencia directa de los fundamentos normativos en los que ellos se sustentan, el Despacho concluye, para los precisos y estrictos efectos de decidir sobre la admisión del presente asunto, que éstos no reúnen las condiciones de ser decretos legislativos.
Bajo ese entendido, el Acuerdo 005 de 2020, se profirió en desarrollo de las facultades ordinarias del Consejo Directivo de la CAM y con fundamento en los decretos ordinarios de aislamiento y de medidas transitorias en materia de concesiones de agua, dictados con el fin de atender la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, conclusión que no se ve afectada por el hecho de que en el acto analizado se haga mención al Decreto Legislativo 417 de 2020, puesto que realmente en él no se desarrolla en medida alguna su contenido normativo.
En este orden de ideas, como quiera que no se cumplen los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 2004 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que el Acuerdo 005 de 29 de mayo de 2020 no está sujeto a control inmediato de legalidad. No obstante, es menester advertir que respecto de dicho acto se podrá promover, a petición de parte y a través de los otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 2004 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, consultar providencia de la Corte Constitucional, de 3 de junio de 1998, Exp. C-275, M.P. Carmenza Isaza de Gómez. Acerca de la noción de acto administrativo general, consultar providencia de 5 de julio de 2018, Exp. 0685-10, C.P. Gabriel Valbuena Hernández.
NORMA DEMANDADA: ACUERDO 005 DE 2020 (29 de mayo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03361-00(CA)A Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA -CAM- Demandado: ACUERDO 005 DE 29 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (AUTO) El Despacho decide si avoca conocimiento del control inmediato de legalidad del Acuerdo 005 de 29 de mayo de 2020, proferido por el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena -en adelante CAM-, “Por medio del cual se efectúa una reducción en el presupuesto de ingresos y gastos de la vigencia fiscal de 2020”, con fundamento en lo previsto en los artículos 111 numeral 8, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
I.
ANTECEDENTES 1. Por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”[1]. 2.
El 22 de marzo de 2020, mediante el Decreto 457, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, a partir de las cero horas del 25 de marzo de 2020 y hasta las cero horas del 13 de abril de 2020[2]. Esta medida fue prorrogada mediante los Decretos 531[3], 593[4], 636[5] y 689[6], todos ellos de la presente anualidad. 3.
Mediante el Decreto ordinario 465 de 23 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional adoptó medidas transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto[7]. 4. Por medio del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, nuevamente declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario[8]. 5.
Posteriormente, mediante el Acuerdo 005 de 29 de mayo de 2020, el Consejo Director de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena - CAM redujo el presupuesto de ingresos y gastos de dicha entidad durante la vigencia 2020. 6. El 29 de julio de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado recibió el Acuerdo referido en el numeral anterior, para efectos de que, de ser el caso, se adelante el control inmediato de legalidad.
De conformidad con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó en la misma fecha a este Despacho para adelantar el trámite de rigor. II. CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”[9].
De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.
Por su parte, el numeral 8 del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[10]. 2. Bajo el anterior contexto, para determinar si hay lugar o no a adelantar el control inmediato de legalidad respecto de un acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;
(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. 3.
Descendiendo al sub examine, el Despacho advierte que el Acuerdo 005 de 29 de mayo de 2020, a través del cual el Consejo Directivo de la CAM redujo el presupuesto de ingresos y gastos de dicha Corporación durante la vigencia 2020, pese a que se trata de un acto administrativo proferido por una autoridad del orden nacional[11], en ejercicio de función administrativa[12] y de carácter general[13], no es susceptible del control inmediato de legalidad, toda vez que no se cumple con el tercero de los presupuestos requeridos para el efecto, esto es, que el acto administrativo haya sido expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. En efecto, examinado el contenido del Acuerdo 005 de 29 de mayo de 2020, se observa que su fundamento legal se encuentra en los artículos 27 de la Ley 99 de 1993[14] y 13 y 14 del Acuerdo 03 de 2017[15], disposiciones que le otorgan autonomía financiera a la CAM y que facultan a su Consejo Directivo para realizar las modificaciones presupuestales, entre ellas, la de reducir el presupuesto de la Corporación. Además, en los fundamentos del acto también se acudió a las previsiones contenidas en los Decretos Nos. 457, 531, 593, 636 y 689 de 2020, normas en las que se estableció la medida de aislamiento obligatorio y preventivo, así como también al Decreto 465 de la misma anualidad, el cual adoptó previsiones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, que no corresponden a decretos legislativos -como que en su expedición no fueron invocadas las facultades constitucionales del Estado de Excepción ni participó el pleno del Gobierno Nacional-, sino que fueron dictadas al amparo de las facultades ordinarias del Presidente de la República y con el fin de atender el estado de emergencia sanitaria decretado por el Ministerio de Salud.
De esta manera, al margen de los debates que puedan llegar a presentarse sobre la naturaleza de los decretos antes señalados, lo cierto es que, atendiendo al carácter restrictivo del control inmediato de legalidad y como una consecuencia directa de los fundamentos normativos en los que ellos se sustentan, el Despacho concluye, para los precisos y estrictos efectos de decidir sobre la admisión del presente asunto, que éstos no reúnen las condiciones de ser decretos legislativos.
Bajo ese entendido, el Acuerdo 005 de 2020, se profirió en desarrollo de las facultades ordinarias del Consejo Directivo de la CAM y con fundamento en los decretos ordinarios de aislamiento y de medidas transitorias en materia de concesiones de agua, dictados con el fin de atender la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, conclusión que no se ve afectada por el hecho de que en el acto analizado se haga mención al Decreto Legislativo 417 de 2020, puesto que realmente en él no se desarrolla en medida alguna su contenido normativo.
En este orden de ideas, como quiera que no se cumplen los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 2004 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que el Acuerdo 005 de 29 de mayo de 2020 no está sujeto a control inmediato de legalidad. No obstante, es menester advertir que respecto de dicho acto se podrá promover, a petición de parte y a través de los otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda.
En consecuencia, el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO. NO AVOCAR CONOCIMIENTO del Acuerdo 005 de 29 de mayo de 2020, proferido por el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena -CAM-, con fines de control inmediato de legalidad.
SEGUNDO. NOTIFICAR a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena -CAM- de la presente providencia.
TERCERO. ORDENAR QUE SE COMUNIQUE al público esta decisión, a través de su publicación en la pagina web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero (original firmado) P6 ----------------------- [1] Publicado en el Diario Oficial No. 51259 del 17 de marzo de 2020. [2] Publicado en el Diario Oficial No. 51264 del 22 de marzo de 2020. [3] Publicado en el Diario Oficial No. 51282 del 11 de abril de 2020. [4] Publicado en el Diario Oficial No. 51295 del 24 de abril de 2020. [5] Publicado en el Diario Oficial No. 51322 del 6 de mayo de 2020. [6] Publicado en el Diario Oficial No. 51328 del 20 de mayo de 2020. [7] Publicado en el Diario Oficial No. 51265 del 23 de marzo de 2020. [8] Publicado en el Diario Oficial No. 51306 del 6 de mayo de 2020. [9] Artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la ley 137 de 1994. [10] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.
Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [11] Corte Constitucional. Sentencia C-275 de 1998 “Las Corporaciones son personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía”. [12] Relacionada con las aprobaciones y modificaciones presupuestales de la Corporación. [13] Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 5 de julio de 2018. Rad.: 0685-2010. “[…] los actos administrativos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica abstracta o impersonal, que no puede vincularse en forma directa e inmediata con una persona determinada o determinable. Uno de los factores que suele asociarse erradamente a la determinación de actos de esta naturaleza es la cantidad de personas que se ven afectadas por la manifestación de voluntad de la administración […]”. [14] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones […] Artículo 23.
Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”. [15] “Por medio del cual se establece el Reglamento Para el Manejo del Presupuesto de Ingresos y Gastos de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena -CAM […] Artículo 13.
Modificaciones al Presupuesto: […] 2. Reducciones: Cuando las estimaciones de los recaudos de los ingresos muestren que estos van a ser menores a los previstos por la Corporación, se podrá reducir el presupuesto de Ingresos y Gastos manteniendo el principio del equilibrio presupuestal. No se podrán reducir apropiaciones que respalden licitaciones o convocatorias públicas en procesos […] Artículo 14.
Competencia para modificar el presupuesto: Las modificaciones al presupuesto, deberán ser aprobadas por el Consejo Directivo de la Corporación […]”