CONDENA EN COSTAS-Criterio objetivo valorativo Con el propósito de resolver la controversia que se analiza, se advierte que en el expediente está demostrado que la entidad demandada sí ejerció la defensa durante el trámite de la primera instancia, en forma escrita, con el memorial de contestación de la demanda y, en forma presencial, con su asistencia durante la audiencia inicial; por lo tanto, se debe concluir que sí confluyeron los criterios objetivo y valorativo para que el tribunal impusiera una condena al respecto, a cargo de la parte demandante.
En efecto, en aplicación del criterio objetivo, en la sentencia debe haber una disposición o decisión acerca de la condena en costas, bien sea imponiéndola o absteniéndose de hacerlo; en este caso, el juez de instancia decidió condenar en costas. (…) Finalmente, es oportuno señalar que esta Sala ha considerado que para la valoración que debe realizar el juez, con miras a determinar si hay o no lugar a imponer costas, no se incluye el aspecto relativo a la mala fe o temeridad de las partes, pues, de lo que se trata es de verificar la actuación o gestión que haya realizado la parte contraria a aquella a la cual le resultan desfavorables las pretensiones y no de evaluar la conducta leal, adecuada, prudente, oportuna y decorosa de la parte que resulta vencida en la actuación, pues tales circunstancias no impiden la imposición de la condena en costas.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011-ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18) Actor: NOHEMÍ SUAZA TRIVIÑO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Régimen de cesantías con retroactividad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 23 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Nohemí Suaza Triviño formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad parcial de la Resolución 3229 del 22 de junio de 2016, emitida por la Secretaría de Educación del departamento del Huila, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial, en cuanto se liquidó con el sistema anualizado y no con el retroactivo.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de su cesantía parcial, con base en el régimen de retroactividad; ii) ordenar a la entidad demandada que pague las diferencias de su auxilio, que incorpore los ajustes de valor, que dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011; y iii) condenar en costas a la parte contraria. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Nohemí Suaza Triviño ha prestado sus servicios, de manera ininterrumpida en el departamento del Huila, desde su nombramiento, que se produjo el 5 de octubre de 1993. ii) La accionante presentó solicitud de reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, ante la Secretaría de Educación del Huila, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. iii) El aludido fondo, a través de la Secretaría de Educación, expidió la Resolución 3229 del 22 de junio de 2016, mediante la cual reconoció y ordenó el pago de sus cesantías. iv) El sistema de liquidación que rige el reconocimiento de sus cesantías es el de retroactividad contemplado en las Leyes 6ª de 1945 y normas complementarias. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 58, 67 y 122 de la Constitución Política y 12 y 17 -literal a)- de la Ley 6 de 1945; 1 del Decreto 2767 de 1945; 1 de la Ley 65 de 1946; 1, 2, 5 y 6 del Decreto 1160 de 1947; 89 del Decreto 1848 de 1969; 5, 40 y 45 del Decreto 1045 de 1978; 7 y 9 del Decreto 2563 de 1990; 2, literal a), de la Ley 4 de 1992; 6 de la Ley 60 de 1993; 176 de la Ley 115 de 1994; 5 del Decreto 196 de 1995; 13 de la Ley 344 de 1996; 1 del Decreto 1582 de 1998 y 5 de la Ley 1071 de 2006.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: El acto demandado está afectado por violación de la ley, toda vez que los artículos 12 y 17 de la Ley 6 de 1945 crearon el auxilio de cesantías y tal prestación se hizo extensiva a los trabajadores territoriales -de los departamentos, intendencias y comisarías, y municipios-, por virtud del artículo 1 ibidem, régimen que permaneció vigente de conformidad con las diferentes disposiciones que posteriormente consagraron tal emolumento.
La disposición anterior se hizo extensiva a los trabajadores de todos los órdenes, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1160 de 1947 como se desprende de sus artículos 1 al 6. Ahora bien, sobre esa materia, y en torno a los docentes, el legislador, en el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 estableció que el personal docente con vinculación departamental, distrital y municipal sería incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se le respetaría el régimen prestacional vigente de la entidad territorial; además, la Ley 4 de 1992 determinó que la fijación del régimen salarial y prestacional allí dispuesto se haría garantizando los derechos adquiridos.
Por otro lado, la Ley 115 de 1994 estableció un régimen especial para los educadores estatales, pero en él indicó que, en ningún caso, se podrían desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los docentes, garantía que también se consagró en el Decreto 196 de 1995, artículo 5, entre otros. Con fundamento en todo lo anterior, a los docentes territoriales se les debe seguir aplicando el régimen de retroactividad de cesantías, pues solo con posterioridad al 31 de diciembre de 1996 se previó, para los empleados del orden territorial, el régimen de liquidación anual, en aplicación de la Ley 344 de 1996 y su Decreto reglamentario 1582 de 1998. 1.2.
Contestación de la demanda La Nación Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:[1] i) La Ley 91 de 1989 rige, en forma integral, lo relativo a las prestaciones sociales que se deben reconocer a favor de los maestros y, en torno al reconocimiento de las cesantías, en su artículo 15, consagra el sistema de liquidación anual para todos aquellos cuya vinculación sea posterior al 31 de diciembre de 1989; mientras que a quienes hubieran ingresado con anterioridad a esa fecha, se les debe liquidar la prestación con el régimen retroactivo. ii) El Decreto 2831 de 2005 reglamentó la Ley 91 de 1989 y asignó competencias al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a las Secretarías de Educación de las entidades territoriales, relacionadas con el pago de prestaciones sociales a favor de los docentes; así como la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías no está a cargo del primero de ellos, y como no hay una manifestación de su voluntad, no le asiste ninguna responsabilidad en cuanto a la pretensión del solicitante.
Adicional a los anteriores argumentos, el representante de la entidad accionada propuso las excepciones de buena fe, prescripción de las diferencias de liquidación causadas con tres años de antelación, inexistencia de vulneración de principios legales, falta de legitimación en l causa por pasiva y la genérica. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia proferida el 23 de julio de 2018,[2] denegó las pretensiones de la demanda, pues consideró lo siguiente: i) Que, de conformidad con lo previsto en la Ley 91 de 1989, los docentes que se vincularon a partir del 1 de enero de 1990 se rigen por el sistema anual para la liquidación de sus cesantías; por ende, como en el expediente se demostró que la accionante ingresó al servicio docente el 5 de octubre de 1993, no está amparada por el régimen de retroactividad sino por el anualizado, para efecto de liquidar su prestación. ii) Que en atención a lo ordenado en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es viable condenar en costas a la parte demandante, con el equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente. 1.4.
El recurso de apelación La demandante, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación[3] y lo sustentó así: i) El fallo cuestionado dispuso la condena en costas, en aplicación de lo previsto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; sin embargo, el a quo no realizó el análisis necesario para imponer tal condena a la parte vencida. ii) En el expediente no está acreditado que la parte demandante hubiera incurrido en maniobras temerarias o dilatorias y ello impedía imponer la condena en costas. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes demandante y demandada guardaron silencio durante esta etapa procesal.[4] 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.[5] 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si procede la condena en costas en primera instancia. 2.2.
Marco normativo El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas y que la liquidación y ejecución al respecto se rige por las normas del Código General del Proceso. Asimismo, establece una salvedad en torno a esa regla, la cual se refiere a los procesos en los cuales se ventile un interés público, en los cuales, no procede una condena en torno a ese aspecto.
Ahora bien, el Código General del Proceso, sobre ese particular dispone: Artículo 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. [se resalta] 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: i) El 19 de mayo de 2017,[6] el abogado José Alejandro Cruz Sierra, actuando en condición de apoderado de la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio presentó memorial a través del cual contestó la demanda. ii) El profesional antes relacionado, allegó memorial mediante el cual informó que solicitó el expediente prestacional de la demandante a la Secretaría de Educación del departamento del Huila, comoquiera que esa es la autoridad que crea, archiva y conserva este tipo de documentos.[7] iii) El 24 de abril de 2018,[8] el profesional mencionado en los numerales anteriores asistió a la audiencia inicial, con el propósito de representar los intereses de la entidad demandada. 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario señalar que la postura de la Subsección ha estado orientada a considerar que, a causa de la evolución normativa y en razón a las reglas contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, la condena en costas, en la actualidad, se rige por un criterio objetivo valorativo.
Así se discurrió en la providencia en la que se hizo el análisis pertinente: a- En virtud de lo anterior y conforme la evolución normativa del tema, puede concluirse que el legislador cambió su posición al respecto[9], para regular la condena en costas a ambas partes en la jurisdicción de lo contencioso administrativo con un criterio netamente objetivo, excepto en cuanto corresponda a los procesos en los que se ventile un interés público, en los cuales está legalmente prohibida la condena en costas. […] El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[10], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. En el presente caso, el a quo en atención a lo dispuesto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 393 del Código de Procedimiento Civil, condenó en costas a la parte demandante y fijó como agencias en derecho el 1% del valor de las pretensiones.
La anterior decisión la fundamentó en el Acuerdo 1887 de 2003[11] del Consejo Superior de la Judicatura, el cual prevé que las tarifas máximas de agencias en derecho se establecen en salarios mínimos legales mensuales vigentes o en un porcentaje hasta del 20% relativo al valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. […] En consecuencia, la condena en costas impuesta por el a quo estuvo ajustada a derecho.[12] [Resalta la Sala] Bajo el anterior criterio y en atención a las consideraciones allí expuestas, las cuales se acogen, en su integridad, con el propósito de resolver la controversia que se analiza, se advierte que en el expediente está demostrado que la entidad demandada sí ejerció la defensa durante el trámite de la primera instancia, en forma escrita, con el memorial de contestación de la demanda y, en forma presencial, con su asistencia durante la audiencia inicial; por lo tanto, se debe concluir que sí confluyeron los criterios objetivo y valorativo para que el tribunal impusiera una condena al respecto, a cargo de la parte demandante.
En efecto, en aplicación del criterio objetivo, en la sentencia debe haber una disposición o decisión acerca de la condena en costas, bien sea imponiéndola o absteniéndose de hacerlo; en este caso, el juez de instancia decidió condenar en costas. Ahora bien, en virtud del criterio valorativo era necesario que el juez revisara si las costas se causaron o si era viable comprobar su causación, ello, de acuerdo con la actividad que efectivamente hubiera desplegado la parte contraria, en ejercicio de la defensa de los intereses de su representado; así, en el caso en estudio y de acuerdo a las actuaciones que se relacionaron en el acápite de pruebas de esta providencia, se hizo evidente que el apoderado de la entidad demandada ejerció el derecho de defensa, tanto presentando memorial de contestación de la demanda, como acudiendo a la audiencia inicial con miras a ejercer la representación judicial que le fue encomendada.
En torno al punto anterior, es importante aclarar que si bien es cierto la demandante echa de menos el análisis valorativo realizado por el a quo en el que se examinara la actuación desplegada por las partes con miras a imponer la condena en costas, también lo es que las normas citadas en el acápite correspondiente no exigen que se realice esa gestión; además, la sentencia que se citó como antecedente en este fallo precisa que el juez debe revisar que las costas se hubieren causado o que fueren comprobables, pero, en momento alguno, exige que se plasme, en la providencia, esa circunstancia. Lo anterior no quiere decir que el juez, en estricto sentido, se deba abstener de realizar el análisis pertinente, ni que no pueda informar las razones que llevan a la imposición de una condena de tal naturaleza; por el contrario, lo deseable es que sí exprese los motivos de la decisión que al respecto adopte; sin embargo, la omisión en torno a ese punto, no puede ser motivo de revocación de una condena sobre el particular, pues, en últimas, como ocurrió en este caso y como se demostró, de acuerdo con las pruebas señaladas en el acápite 2.3. de esta providencia, sí está acreditado el criterio valorativo para la imposición de costas dispuesta por el a quo, las cuales, como se señaló en el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia recurrida se imputaron como agencias en derecho, esto es, los gastos en que incurrió la parte triunfadora, para ejercer la defensa judicial en el proceso.
Finalmente, es oportuno señalar que esta Sala ha considerado que para la valoración que debe realizar el juez, con miras a determinar si hay o no lugar a imponer costas, no se incluye el aspecto relativo a la mala fe o temeridad de las partes, pues, de lo que se trata es de verificar la actuación o gestión que haya realizado la parte contraria a aquella a la cual le resultan desfavorables las pretensiones y no de evaluar la conducta leal, adecuada, prudente, oportuna y decorosa de la parte que resulta vencida en la actuación, pues tales circunstancias no impiden la imposición de la condena en costas. 2.5.
La condena en costas en segunda instancia Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,[13] respecto de la condena en costas en vigencia del c.p.a.c.a., concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas; que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia; y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,[14] la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, teniendo en consideración que aunque el recurso de alzada le fue resuelto desfavorablemente, la parte demandada guardó silencio durante el trámite de la alzada.[15] 3.
Conclusión Con los anteriores argumentos se concluye que la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo del Huila sí tenía sustento en la normativa aplicable, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia que así lo dispuso y no se condenará en costas de segunda instancia, conforme a lo expuesto en precedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero.- Confirmar la sentencia proferida el 23 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Huila, que denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, en el proceso promovido por Nohemí Suaza Triviño, contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Segundo.- No condenar en costas de segunda instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DDG ----------------------- [1] Folios 65 a 70. [2] Folios 99 a 104. [3] Folios 110 a 112. [4] Folio 138. [5] Folio 138. [6] Folios 65 a 70. [7] Folios 75 y 76. [8] Folios 92 a 95. [9] Cita propia del texto transcrito «Teniendo en cuenta los criterios por los cuales la Corte Constitucional en la sentencia C-043 de 2004 declaró exequible la expresión “teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes podrá”» [10] Cita propia del texto transcrito «“artículo 366. liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…)”» [11] Cita propia del texto transcrito «Artículos 3.º y 4.º en concordancia con el numeral 3.1.2 del artículo 6.º.» [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación: 13001-23-33-000-2013-00022-01, número interno: 1291-2014, M.P. William Hernández Gómez. [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. [14] «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». [15] Según consta en informe secretarial que obra en folio 138.