INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL –Determinación Como el señor Oscar Martínez Garcés adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, la pensión de vejez debe liquidarse en los términos de lo dispuesto en la primera sub regla fijada por la sentencia de unificación, esto es, «con el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE».En relación con la segunda subregla fijada en la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sobre los factores salariales que se deben incluir en el IBL en el régimen de transición.(…) es claro que la reliquidación de la pensión del demandado, bajo el régimen de transición no se ajustó a derecho, por cuanto los factores de auxilio de localización, auxilio de movilización, prima de vacaciones, sueldo de vacaciones, prima anual de navidad, bonificación por compensación, adición bonificación por compensación, prima semestral, adición prima semestral, adición prima de vacaciones, vacaciones, prima de diciembre y bonificación quinquenal, no se encuentran previstos dentro de listado taxativo que consagra el Decreto 1158 de 1994.(…) y con fundamento en las reglas de la sentencia de unificación citada en líneas anteriores, procede la revocatoria de la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá de fecha 13 de octubre de 2016, a efectos de declarar la nulidad de la Resolución 2079 de 26 de junio de 2012, por medio de la cual el Fondo de Pasivo Social de Colombia – hoy asumido por la UGPP, reliquidó la pensión del señor Oscar Martínez Garcés con el promedio de los factores devengados en el último año de servicios.
Los efectos fiscales de la decisión surtirán a partir de la ejecutoria de la presente providencia.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994 PENSIÓN DE JUBILACIÓN / REEMBOLSO DE SUMAS DE DINERO / MALA FE -Prueba En orden de hacer viable el reembolso de las smas de dinero perseguidas en este proceso, la entidad demandante debió centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad del reconocimiento contenido dentro del acto acusado, sino también, en acreditar que la obtención de tal derecho por parte del señor Oscar Martínez Garcés se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado son presumibles.
Sin embargo, esta carga no fue debidamente asumida por la demandante, pues en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe del demandado, por lo que es improcedente la recuperación de las sumas pagadas en su favor por virtud de los actos acusados. CONDENA EN COSTAS EN ACCIÓN DE LESIVIDAD -Improcedencia No es viable en estos casos condenar en costas en ninguna de las instancias, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventilan intereses económicos, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte «vencida» en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011-ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, once (11) de junio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 15001-23-33-000-2014-00467-01(0157-17) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP Demandado: OSCAR MARTÍNEZ GARCÉS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Reliquidación pensión de jubilación SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA ___________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 13 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda. 1.
Antecedentes 1. La demanda 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la UGPP formuló demanda, en la modalidad de lesividad, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 2079 de 26 de junio de 2012, a través de la cual el Fondo de Pasivo Social del Ferrocarriles de Colombia[1] reliquidó la pensión de jubilación del señor Oscar Martínez con el promedio de los factores devengados en el último año de servicios.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar al señor Oscar Martínez Garcés devolver las sumas de dinero que recibió por concepto de la reliquidación ordenada; y actualizar todas las sumas que resulten reconocidas en forma retroactiva e indexada. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte actora señaló los siguientes: i) El señor Oscar Martínez Garcés nació el 15 de marzo de 1946 y prestó sus servicios al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA, dentro del periodo comprendido entre el 29 de julio de 1969 y el 31 de agosto de 1997, fecha en la que se desempeñaba como profesional universitario grado 13 en la regional Boyacá. ii) A través de la Resolución 01207 de 6 de junio de 2001, el INCORA reconoció la pensión de jubilación a favor del accionado en los términos de lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 «en cuantía de $675.733 y con efectividad a partir del 15 de marzo de 2001, fecha en que cumplió el requisito de edad». iii) Por medio de la Resolución 0208 de 18 de febrero de 2002, el INCORA modificó el artículo primero de la Resolución 01207 de 2001, en el sentido de elevar la cuantía de la prestación en la suma de $1.197.978, con efectos fiscales a partir del 15 de marzo de 2001. iv) Conforme a lo dispuesto en la Resolución 2079 de 26 de junio de 2012, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia[2] reliquidó la pensión de jubilación, en cuantía de $1.892.018 teniendo en cuenta todos los factores salariales que el demandado devengó durante el último año de servicios. v) Mediante Auto ADP 000213 de 9 de enero de 2014, la UGPP ordenó la apertura de práctica de pruebas en aras de que se otorgue el consentimiento previo del demandado para revocar la Resolución 2079 de 26 de junio de 2012 y así proceder a efectuar la liquidación de la pensión con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicios, esto es, según lo disponen las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. vi) A través del Auto ADP 001948 de 27 de febrero de 2014, la UGPP cerró la etapa probatoria para la revocatoria directa, por cuanto el interesado «no dio consentimiento para la revocatoria de la resolución previamente mencionada». 1.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación Como tales, señaló el artículo 128 de la Constitución Política; el Decreto 1158 de 1994; y las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993.[3] Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte actora expuso lo siguiente: El señor Oscar Martínez Garcés es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según el cual el reconocimiento de la pensión de jubilación se presenta con el cumplimiento de 55 años de edad y 20 de servicios; sin embargo en cuanto al ingreso base de liquidación debe atenderse a lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la mentada disposición, esto es, con el promedio de los 10 años anteriores a la adquisición del derecho y teniendo en cuenta los factores taxativos a los que hace referencia el Decreto 1158 de 1994.
De acuerdo a lo expuesto, la reliquidación de la pensión del demandado con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, va en contravía de los preceptos legales y jurisprudenciales que han desarrollado la forma de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 1.2. Contestación de la demanda El señor Oscar Martínez Garcés, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda.
Para tal efecto, consideró lo siguiente:[4] El Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 dispuso que a los beneficiarios del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993, se les debe incluir el 75% de todos los factores devengados en el último año de servicios, razón por la que considera que su pensión debe preservarse, tal y como se señaló en la resolución acusada.
Citó diversos pronunciamientos que han sido proferidos con posterioridad a la sentencia de unificación previamente citada, para arribar a la conclusión de que es un error aplicar a los beneficiarios del régimen de transición, como es su caso particular, los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994, pues las autoridades judiciales «se encuentran en el deber de acatar los precedentes judiciales de unificación». 1.3.
La sentencia El Tribunal Administrativo de Boyacá, en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, denegó las súplicas de la demanda en los siguientes términos:[5] i) El Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia venía reconociendo las pensiones y las cuotas partes que estaban a cargo de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero en liquidación hasta que se expidió la Ley 1151 de 2007 mediante la cual se dispuso que la UGPP tendría a su cargo «el reconocimiento de derechos pensionales tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios causados a cargo de las administradoras del régimen de prima media en el orden nacional, y de las entidades públicas que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación». ii) Si bien existen varias interpretaciones respecto de la aplicabilidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, acogió la tesis adoptada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 dictada dentro del expediente 2006 07509, en la cual se dijo que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que ellos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajadores durante el último año de servicios.
En razón a lo expuesto, consideró que no tiene vocación de prosperidad las pretensiones de la demanda, pues en la reliquidación pensional del demandado se deben tener en cuenta todos los factores devengados en el último año de servicios (1.º de noviembre de 1996 y 31 de octubre de 1997) tal y como se reconoció en el acto acusado. iii) La postura del Consejo de Estado prima sobre lo dispuesto en las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU 230 de 2015, las cuáles adoptan una tesis restrictiva, desfavorable y desconocen el «principio de la progresividad» en la medida en que se vería frustrada la protección otorgada a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 impidiéndoles gozar de sus derechos en una forma adecuada a sus necesidades particulares. 1.4.
El recurso de apelación La UGPP, actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda.[6] Para tal efecto, consideró lo siguiente: i) Para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el demandado contaba con más de 40 años de edad, circunstancia que lo hacía beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 ibidem, y en ese orden, la edad, el tiempo de servicios, y el monto de la pensión es el establecido en la Ley 33 de 1985; sin embargo, en lo que hace referencia al ingreso base de liquidación sí debe atenderse al inciso tercero de la citada Ley 100, esto es al promedio de los salarios sobre los cuales cotizó el señor Oscar Martínez Garcés, dentro de los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión y con los factores taxativos que se encuentran en el Decreto 1158 de 1994. ii) No resulta válido afirmar que la decisión del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010 es una sentencia de unificación, pues no se adoptó «por importancia jurídica, trascendencia económica o social o por la necesidad de unificar jurisprudencia, sino que en ella se analiza la resolución de un recurso de apelación del que no puede derivarse las connotaciones a las que se refiere el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011». iii) Debe atenderse al precedente de la Corte Constitucional establecido en la Sentencia C-258 de 2013, pues allí se fijó el criterio de interpretación para la liquidación de las pensiones del régimen de transición del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, que deben se liquidadas con el promedio de los últimos 10 años de servicios y con los factores contenidos en el Decreto 1158 de 1994. 1.5.
Alegatos de conclusión 1.5.1. Parte demandante Mediante escrito que obra a folios 324 a 329 la parte actora presentó alegatos de conclusión, en el que reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, pues consideró que no procede la reliquidación de la pensión en los términos de lo dispuesto en la sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010. 1.5.2.
Parte demandada Guardó silencio en esta etapa procesal. 1.6. El ministerio público No emitió concepto.[7] 2. Consideraciones 1. Problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a declarar la nulidad de la Resolución 2079 de 26 de junio de 2012, expedida por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, hoy asumido por la UGPP, por medio de la cual reliquidó la pensión de jubilación del señor Oscar Martínez Garcés con todos los factores que devengó en el último año de servicios.
Para resolver el problema jurídico planteado le corresponde a la Sala dar aplicación a la regla y a las subreglas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[8], que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales. 2.1.1.
Postura unificada frente a la reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Sala Plena advirtió que la referida sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la corporación: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso: 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
(…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
En cuanto a las subreglas se tiene: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada. 100.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 2.2.
Hechos probados Dentro del expediente se encuentra acreditado lo siguiente: -El 15 de marzo de 1946 nació el señor Oscar Martínez Garcés en la ciudad de Bogotá.[9] - El 29 de julio de 1969, se vinculó al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA, entidad en la que permaneció hasta el 31 de agosto de 1997. Para la fecha del retiro se encontraba desempeñando el cargo de profesional universitario grado 13.[10] -A través de la Resolución 01207 de 6 de junio de 2001, el secretario general del INCORA ordenó el reconocimiento de la pensión de jubilación a partir de 15 de marzo de 2001, fecha en la que acreditó 55 años de edad.
Respecto del ingreso base de liquidación consideró lo siguiente:[11] […]que la liquidación para establecer la cuantía de la pensión de jubilación se hace en la forma prevista en las Leyes 100 de 1993, 33 de 1985 y en el Decreto 1158 de 1994, el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, y en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, con el ingreso base del promedio de lo devengado mensualmente, que corresponde al tiempo comprendido entre el 1º de abril de 1994 y el 31 de octubre de 1997, actualizado anualmente con la variación del índice de precios al consumidor así: |AÑO |DIAS |DEVENGADO |I.P.C |ACTUALIZADO | |1994 |270 |5.131.778 |22.59% |6.291.047 | |1995 |360 |8.305.885 |19.46% |9.922.210 | |1996 |360 |9.573.731 |21.63% |11.644.529 | |1997 |300 |9.248.993 |17.68% |10.884.214 | |TOTAL |1.290 |32.260.387 | |38.742.000 | $38.742.000/1.290=$30.032.55x30=900.976.74x75=$675.733 Que las sumas pagadas por los anteriores conceptos determinan un salario mensual promedio de NOVECIENTOS MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SEIS PESOS CON SETENTA Y CUATRO CENTAVOS ($900.976.74) el cual se toma como base para aplicarle el porcentaje legal del setenta y cinco por ciento (75%) de donde resulta que la cuantía mensual de esta pensión de jubilación es de SEISCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS TREINTA Y TRES PESOS ($675.733). -Por medio de la Resolución 00208 de 18 de febrero de 2002, el INCORA reliquidó la prestación y elevó la cuantía a $1.197.976.[12] -A través de la Resolución 2079 de 26 de junio de 2012, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia,[13] ordenó reliquidar la pensión teniendo en cuenta todos los factores devengados en el último año de servicios.
Así discurrió el acto:[14] Que siendo beneficiario el señor OSCAR MARTÍNEZ GARCES del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la norma aplicable en materia de edad, tiempo y monto de la pensión es la Ley 33 de 1985, lo cual se traduce en que dicho señor debió haber completado 20 años de servicios y 55 de edad para así obtener una pensión mensual de jubilación en el 75% del ingreso base de liquidación […] Que en lo relativo al tiempo y factores para calcular el ingreso base de liquidación la sección segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 dictada dentro de la radicación 25000232500020060750901 sentó como criterio jurisprudencial que aquellas pensiones de jubilación derivadas del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, sin importar que se encuentren dentro del régimen de transición previsto en la Ley 33 de 1985, deben liquidarse con el 75% de lo devengado por el trabajador durante su último año de servicios, acopiando como ingreso base de liquidación todas las sumas que el servidor hubiere recibido de forma habitual y periódica como salario[…] Que teniendo en cuenta el concepto emitido por el comité de defensa del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia mediante Acta 002 de 2012 en la que se concluyó que […] para el caso de los ex empleados públicos que se encuentren cobijados por el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones concordantes, y cuyas pensiones de jubilación deban ser reconocidas bajo las condiciones previstas en la Ley 33 de 1985 es pertinente aplicar las sentencias de unificación y demás precedentes jurisprudenciales que se han proferido sobre el particular[…] Que como quiera que al señor OSCAR MARTÍNEZ GARCÉS se le debe aplicar los preceptos normativos, teniendo en cuenta la certificación remitida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de fecha 15 de febrero de 2012, se procede a determinar el ingreso base de liquidación bajo tales preceptos.
Que una vez realizados los respectivos cálculos, el ingreso base de liquidación desde el 1 de noviembre de 1996 al 31 de octubre de 1997, se determinó en $2.522.691.75 por lo que el monto inicial de la pensión sería de $1.892.018 pues el valor de la mesada equivale al 75% de dicho ingreso base. Los factores que enlistó la mentada resolución fueron los siguientes: Salario básico, adición al sueldo, prima de antigüedad, auxilio de localización, auxilio de movilización, prima de vacaciones, sueldo de vacaciones, prima anual de navidad, bonificación por compensación, adición bonificación por compensación, bonificación por servicios, prima semestral, adición prima semestral, adición prima de vacaciones, vacaciones, prima de diciembre y bonificación quinquenal. - A través del Auto ADP 000213 de 9 de enero de 2014, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la UGPP[15] dio inicio al trámite de revocatoria directa de la Resolución 2079 del 26 de junio de 2012, en el que solicitó al señor Oscar Martínez Garcés «otorgar su consentimiento previo, expreso y escrito para revocar la Resolución 2079 de 26 de junio de 2012 y así proceder a efectuar la liquidación de su pensión de jubilación con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicios, conforme a la Ley 100 de 1993».[16] Para tal efecto, se le informó el contenido de lo dispuesto en los artículos 48 y 97 del CPACA.[17] -Por medio del Auto ADP 1948 de 27 de febrero de 2014, la UGPP cerró la etapa probatoria por cuanto el interesado «no dio consentimiento para la revocatoria de la resolución previamente mencionada». 2.3.
Caso Concreto. Análisis de la Sala En el proceso no se discute que el señor Oscar Martínez Garcés es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, pues i) para el 30 de junio de 1995, fecha en que entró a regir el sistema general de pensiones para los servidores públicos departamentales, contaba con más de 40 años de edad[18] y ii) según los documentos aportados al plenario efectuó aportes para pensiones por más de 20 años, esto es, dentro del periodo comprendido entre el 29 de julio de 1969 y el 31 de octubre de 1997.
De igual manera, se tiene que cumplió 55 años de edad el 15 de marzo de 2001, requisito con el que consolidó el estatus de pensionado, toda vez que el tiempo de servicio lo había reunido desde tiempo atrás[19]. Así las cosas, como el señor Oscar Martínez Garcés adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, la pensión de vejez debe liquidarse en los términos de lo dispuesto en la primera sub regla fijada por la sentencia de unificación, esto es, «con el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE».
En relación con la segunda subregla fijada en la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sobre los factores salariales que se deben incluir en el IBL en el régimen de transición, se tiene que el Decreto 1158 de 1994 enlista los siguientes: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario. e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados;
Sobre el particular, se tiene que el tesorero general del INCORA certificó que el señor Oscar Martínez, entre el 1.º de abril de 1994 y el 31 de octubre de 1997, devengó asignación básica, bonificación por compensación y bonificación por servicios; de igual manera, dejó constancia que «la entidad reconoce y paga directamente a sus empleados todas las prestaciones sociales con los factores relacionados, los cuales fueron presupuestados».[20] En la Resolución 01207 de 6 de junio de 2007, el INCORA ordenó el reconocimiento de la pensión teniendo en cuenta el 75% del salario promedio de lo devengado entre el 1.º de abril de 1994 y el 31 de octubre de 1997.
Como factores enlistó la asignación básica y la bonificación por servicios. El 15 de febrero de 2012, la coordinadora del grupo de gestión integral de entidades liquidadas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, certificó que el señor Oscar Martínez Garcés entre el periodo comprendido entre el 1º de noviembre de 1996 y el 31 de octubre de 1997, percibió sueldo básico mensual, adición al sueldo, prima de antigüedad, bonificación por compensación, bonificación por servicios, auxilio de localización, auxilio de movilización, prima semestral y prima de vacaciones.[21] Posteriormente, por Resolución 2079 de 26 de junio de 2012[22], el Fondo de Pasivo Social –Ferrocarriles Nacionales del Colombia, reliquidó y ordenó el pago de la pensión de vejez, con el 75 % del promedio de lo devengado entre el 1.º de noviembre de 1996 y el 31 de octubre de 1997.
Tomó como factores de liquidación el salario básico, adición al sueldo, prima de antigüedad, auxilio de localización, auxilio de movilización, prima de vacaciones, sueldo de vacaciones, prima anual de navidad, bonificación por compensación, adición bonificación por compensación, bonificación por servicios, prima semestral, adición prima semestral, adición prima de vacaciones, vacaciones, prima de diciembre y bonificación quinquenal.
Conforme a lo expuesto, es claro que la reliquidación de la pensión del demandado, bajo el régimen de transición no se ajustó a derecho, por cuanto los factores de auxilio de localización, auxilio de movilización, prima de vacaciones, sueldo de vacaciones, prima anual de navidad, bonificación por compensación, adición bonificación por compensación, prima semestral, adición prima semestral, adición prima de vacaciones, vacaciones, prima de diciembre y bonificación quinquenal, no se encuentran previstos dentro de listado taxativo que consagra el Decreto 1158 de 1994.
Ahora bien, es preciso destacar que a pesar de que el factor «prima de antigüedad» sí se encuentra previsto en la disposición en comento, del análisis de las certificaciones expedidas por el INCORA[23] y por la coordinación del grupo de gestión integral de entidades liquidadas,[24] se tiene que dentro del cálculo que se efectuó en el reconocimiento de la pensión otorgada al demandado, el mentado factor fue incluido dentro del valor de la asignación básica.
A título de ejemplo, se cita que el INCORA en la certificación que sirvió de base para la liquidación de la pensión del demandado, en el ítem «asignación básica» del mes de noviembre de 1996 estableció como valor de tal concepto $769.978, el cual corresponde a la sumatoria discriminada entre $692.273 y $77.705[25], que fue señalada por el coordinador del grupo de gestión integral de entidades liquidadas, por concepto de asignación básica más la prima de antigüedad.
De acuerdo a lo expuesto, y con fundamento en las reglas de la sentencia de unificación citada en líneas anteriores, procede la revocatoria de la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá de fecha 13 de octubre de 2016, a efectos de declarar la nulidad de la Resolución 2079 de 26 de junio de 2012, por medio de la cual el Fondo de Pasivo Social de Colombia – hoy asumido por la UGPP, reliquidó la pensión del señor Oscar Martínez Garcés con el promedio de los factores devengados en el último año de servicios.
Los efectos fiscales de la decisión surtirán a partir de la ejecutoria de la presente providencia Resta agregar que no habrá lugar a impartir órdenes adicionales relacionadas con la reliquidación de la pensión de jubilación del actor, pues como ya se vió, el reconocimiento prestacional que se adoptó en la Resolución 01207 de 6 de junio de 2001, acto que no fue demandado en este proceso, se ajustó a las reglas de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en cuanto al periodo a liquidar y a los factores salariales que hicieron parte del IBL.
Agotado lo anterior, se analizará la pretensión de restablecimiento del derecho invocado por la entidad demandante en los siguientes términos: Tratándose de casos donde se discuten prestaciones periódicas, y principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible.
En efecto, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo expresamente consagra que, en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; ello, guardando correspondencia con la presunción contenida en el canon 83 de la Constitución Política.
Así las cosas, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio de la acción prevista en el artículo 138 del CPACA. Por lo anterior, en orden de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en este proceso, la entidad demandante debió centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad del reconocimiento contenido dentro del acto acusado, sino también, en acreditar que la obtención de tal derecho por parte del señor Oscar Martínez Garcés se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado son presumibles.
Sin embargo, esta carga no fue debidamente asumida por la demandante, pues en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe del demandado, por lo que es improcedente la recuperación de las sumas pagadas en su favor por virtud de los actos acusados. Por último, es preciso destacar que esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[26], respecto de la condena en costas en vigencia del cpaca, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. No obstante, cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, esta corporación, en armonía con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, definió la siguiente regla en materia de costas[27]: En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.
Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio –como lo exige la norma-, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño. Así las cosas, no es viable en estos casos condenar en costas en ninguna de las instancias, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventilan intereses económicos, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte «vencida» en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión[28].
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 13 de octubre de 2016, que denegó las pretensiones de la demanda instaurada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP.
En su lugar, se dispone: DECLARAR la nulidad de la Resolución 2070 del 26 de junio de 2012, expedida por el director general del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Los efectos fiscales de la decisión surtirán a partir de la ejecutoria de la presente providencia.
SEGUNDO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas CUARTO: Se reconoce personería al abogado Juan Carlos Ballesteros Pinzón, como apoderado de la entidad demandante, en los términos y para los efectos del poder obrante a folio 331. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] A través de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 4986 de 2007, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia asumió el pasivo pensional que estaba a cargo del INCORA en liquidación y luego, con ocasión de la expedición del Decreto 2796 de 2013, se dispuso que «a partir del 30 de noviembre de 2013, las competencias asignadas al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante el artículo 2° del Decreto 4986 de 2007, serán asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 'UGPP'. [2] A través de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 4986 de 2007, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia asumió el pasivo pensional que estaban a cargo del INCORA en liquidación [3] Folios 5 a 9 [4] Folios 229 a 244 [5] Folios 281 a 294 [6] Folios 299 a 305 [7] Folio 330 [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.
Consejero ponente: César Palomino Cortés. Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [9] Conforme al registro civil de nacimiento que obra a folio 33 [10] Folio 43 [11] Folios 49 a 52 [12] Folios 56 a 60 [13] En virtud de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 4986 de 2007, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales asumió las pensiones que se encontraban a cargo del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. [14] Folios 108 a 113 [15] En cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 2796 de 2013, se dispuso que « a partir del 30 de noviembre de 2013, las competencias asignadas al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante el artículo 2° del Decreto 4986 de 2007, serán asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 'UGPP'. [16] En dicho acto, se citó a partes de la sentencia de la Corte Constitucional C-258 de 2013, en la que se dijo que «la expresión que permita incluir todos los factores sin que se tenga en consideración si estos tienen carácter remunerativo o si sobre estos se realizó cotización al Sistema General de Pensiones, es una aplicación inconstitucional de la norma, puesto que van en detrimento del principio de solidaridad que rige la seguridad social y los objetivos del Acto Legislativo 001 de 2005, así como de la sentencia de la Corte Constitucional C-608 de 1999 que tienen efectos erga omnes».[17] [18] Folios 153 a 155 [19]De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía que obra a folio 34, el demandado nació el 15 de marzo de 1946 [20] Acreditó 20 años de servicios el 29 de julio de 1989 [21] Folios 44 a 48 [22] Folios 104 a 105 [23] Folios 16-20 [24] Folios 44 a 48.
Con base en esta certificación se efectuó el cálculo del ingreso base de liquidación de la pensión del demandado. [25] Expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. [26] Valor que arroja $769.978 [27] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. [28] Sentencia de 21 de abril de 2016, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, expediente: 3400-2013, Actor: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación, demandado: Ligia Eugenia Álvarez Ponce. [29] No aplica cuando se haya demostrado mala fe en las actuaciones administrativas y judiciales del beneficiario de la prestación.