RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE NIEGA LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA / PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Improcedencia por cambio de jurisprudencia / RECURSO DE REPOSICIÓN – Improcedencia El solicitante indicó que la aplicación de la nueva postura del Consejo de Estado, fijada en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, vulneró su principio de confianza legítima, toda vez que en el momento en el que inició el trámite de extensión de jurisprudencia estaba vigente la sentencia del 4 de agosto de 2010.
Sobre este punto, se precisa que el tema de cómo aplicar el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no fue del todo pacífica por parte de los jueces en Colombia; si bien es cierto, en un primer momento, el Consejo de Estado profirió la sentencia del 4 de agosto de 2010 en la que señaló que el IBL debía estar compuesto por todos los factores devengados durante el último año de servicios, dicha tesis entró en puja con la decisiones que la Corte Constitucional profirió con relación a ese tema.
Por ende, y como se expuso en la providencia recurrida en reposición, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional emitió las Sentencias C 258 de 2013; SU 230 de 2015; SU 427 de 2016; SU 210 de 2017; SU 395 de 2017 y SU 631 de 2017 en las que fijó que el numeral 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 debía aplicarse a las personas que estuvieran cobijadas por el régimen de transición; quiere decir lo anterior, que solo se les podía tener en cuenta la edad y el tiempo de servicio que establecían los regímenes pensionales anteriores, pero el ingreso base de liquidación se determinaría por lo señalado en la nueva legislación. Debido a lo anterior, la inseguridad jurídica derivada de la disparidad de criterios que sostuvo el Consejo de Estado y la Corte Constitucional dio lugar a que se prefiriera, por parte del primero, una decisión que armonizara ambas posturas, en orden a mantener una única línea interpretativa y, así, garantizar el principio de igualdad de los ciudadanos. En este orden de ideas, y frente al argumento expuesto por el recurrente en reposición, la Sala estima que este no prospera, puesto que, si bien el convocante inició el trámite de extensión de jurisprudencia de la referencia a fin de que se le extendieran los efectos de la sentencia del 4 de agosto de 2010 (0112-2009) proferida por el máximo órgano de lo contencioso administrativo, en ese momento había desacuerdo con las interpretaciones emitidas por la Corte Constitucional, por lo que fue necesario proferir un nuevo pronunciamiento unificador que derivó en dejar sin piso jurídico los efectos de la sentencia deprecada.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 269 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00638-00(2026-14) Actor: CAMPO ELÍAS ERASO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Temas: Recurso de reposición: improcedencia de la extensión de los efectos de la sentencia del 4 de agosto de 2010 AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido el 25 de octubre de 2018 por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, con ponencia del suscrito magistrado, a través del cual se prescindió de la audiencia prevista en el artículo 269 del cpaca y declaró improcedente el mecanismo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Campo Elías Eraso formuló solicitud[1] a fin de que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación emitida el 4 de agosto de 2010 por el Consejo de Estado, dentro del proceso con radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09) y cuyo ponente fue el Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó condenar a la entidad demandada a i) reliquidar su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales señalados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, toda vez que está cobijado por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; ii) reconocer y pagar los reajustes para todos los años a partir de la reliquidación deprecada en el numeral anterior, así como las diferencias que resulten entre lo que se canceló y los nuevos valores concedidos. 1.3.
El auto recurrido Esta Subsección, en providencia del 25 de octubre de 2018,[2] prescindió de la audiencia que trata el artículo 269 del cpaca y declaró improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia interpuesta por el señor Campo Elías Eraso. Sobre el particular, dijo que la tesis establecida en la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 se recogió a través de la providencia de igual naturaleza emitida el 28 de agosto de 2018 por la Sala Plena del Consejo de Estado, bajo el argumento de que contrariaba las decisiones que la Corte Constitucional había tomado con relación a la inclusión del ingreso base de liquidación en el régimen de transición que prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1.4.
El recurso de reposición El señor Campo Elías Eraso, por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso de reposición con fundamento en los siguientes argumentos:[3] i) El hecho de prescindir de la audiencia que establece el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es contrario a la ley y vulnera su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que transgrede las formas y etapas procesales, «circunstancias que por sí solas conllevarían a la nulidad del auto objeto de reproche». ii) Con base en lo anterior, indicó que, si bien es cierto, la Sala trajo a colación una providencia del 29 de abril de 2015 emitida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la que se adujo que «(…) [a]l respecto es importante señalar que la inutilidad de la audiencia es evidente cuando se ha establecido que no es posible resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia dado que no cumple con los presupuestos formales que exige la ley (…)», en el presente asunto sí se cumple con los aludidos requisitos y por lo tanto no había lugar a prescindir de la referida audiencia. iii) De otro lado, explicó que en el auto recurrido no hubo un análisis de fondo sobre el caso concreto, sino que la Sala se ciñó a aplicar el nuevo pronunciamiento del Consejo de Estado que modificó la tesis de la sentencia de unificación cuya extensión se pretende. iv) Al respecto, dijo que el numeral 115 de la nueva sentencia (se refiere a la proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018), prevé que «las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias (resalta el recurrente)»; por tanto, y de acuerdo a ello, adujo que el sub lite no está pendiente de resolución a través de una acción ordinaria sino en un proceso especial diferente a los medios de control que la ley contempla. v) Por último, precisó que su solicitud de extensión de la jurisprudencia fue sustentada conforme al ordenamiento jurídico vigente al momento de su presentación, es decir, en concordancia con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010; por consiguiente, al negarla conforme a una nueva tesis, se vulneró el principio de confianza legítima. vi) Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se reponga la providencia recurrida y se fije fecha para llevar a cabo la audiencia que establece el artículo 269 del cpaca. 2.
Consideraciones 1. Los problemas jurídicos Se circunscriben a establecer i) si la decisión de prescindir de la audiencia que trata el artículo 269 del cpaca, estuvo ajustada a derecho; ii) si por tratarse de un mecanismo especial, diferente a los medios de control ordinarios que establece la ley, no hay lugar a aplicar los efectos retrospectivos de la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; y iii) si se desconoció el principio de «confianza legítima» del convocante al resolver su solicitud en virtud de otra sentencia de unificación. 2.
Caso concreto. Análisis de la Sala 2.2.1. La audiencia en el mecanismo de extensión de la jurisprudencia El artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece el trámite y resolución del mecanismo de extensión de la jurisprudencia en sede judicial, de la siguiente manera: Artículo 269.
Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. <Inciso modificado por del artículo 616 de la Ley 1564 de 2012.
El nuevo texto es el siguiente:> Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código.
Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar. Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar.
Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. […] (Se resalta) De acuerdo con la norma transcrita, se tiene que una vez se haya corrido traslado del aludido mecanismo, se deberá fijar audiencia a efectos de escuchar a las partes para que expongan sus alegatos de conclusión y se adopte la decisión de fondo. Sin embargo, el Consejo de Estado ha dicho que se puede prescindir de la referida diligencia en los siguientes casos: 3.3.- Como puede verse, la ley dispone la realización de la audiencia para efectos de escuchar los alegatos de las partes y adoptar la decisión a que haya lugar, esto es, para decidir si se extienden o no los efectos de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado.
En este sentido, el objeto de la diligencia no es otro que el de resolver de fondo la solicitud, para lo cual se debe constatar que el interesado esté en la misma o similar situación fáctica y jurídica de la que se predica de la sentencia de unificación cuyos efectos se pretenden extender. 3.3.- (sic) Bajo esta perspectiva resulta claro que en casos como el presente la audiencia no es obligatoria, ya que si su objeto, que como ya se dijo es resolver el fondo, no puede llevarse a cabo, el Juez, en su papel de director del trámite judicial, puede prescindir de su realización sin que por ello se vulnere el debido proceso.
Al respecto es importante señalar que la inutilidad de la audiencia es evidente cuando se ha establecido que no es posible resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia dado que no cumple con los presupuestos formales que exige la ley. 3.4.-En resumidas cuentas, no habrá lugar a la realización de la audiencia cuando la petición carezca de los requisitos mínimos contemplados en el artículo 102 del CPACA (…)[4] (Negritas fuera del texto) Acorde con lo anterior, se concluye que la audiencia descrita es prescindible en los eventos en los que el caso bajo estudio no cumpla con los requisitos predispuestos para extender los efectos de la sentencia invocada; en otras palabras, i) cuando el operador judicial compruebe que no existe identidad jurídica y fáctica entre el caso particular y el demandante de la sentencia objeto de extensión, o ii) porque, tal como ocurre en el caso que convoca la atención de la Sala, la tesis jurisprudencial deprecada perdió vigencia. Con base en lo expuesto, en el asunto sub examine, y con referencia al primer problema jurídico planteado, el recurrente argumentó que la audiencia aludida debió realizarse para efectos de resolver su caso concreto, pues cumplía con todos los requisitos que dispone el artículo 102 ibidem para acceder a la extensión de los efectos de la sentencia del 4 de agosto de 2010.
Sobre el particular, conviene aclarar que, tal como se indicó en la providencia recurrida, la tesis que sostenía dicha sentencia fue recogida por esta corporación a través de la decisión de igual naturaleza emitida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, por lo que llevar a cabo la diligencia mencionada era inútil, pues los efectos jurisprudenciales deprecados ya no hacen parte del ordenamiento jurídico.
De igual modo, el haber prescindido de la mencionada audiencia en la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por el señor Campo Elías Eraso, no vulneró su derecho al debido proceso, dado que, en aplicación del principio de economía procesal y en virtud de lo expuesto en el párrafo precedente, no había lugar a acceder a sus pretensiones ni a estudiar de fondo su caso.
Por último, es del caso aclarar que el referido mecanismo es un medio por el cual se busca la aplicación uniforme de la jurisprudencia que el Consejo de Estado, a través de las sentencias de unificación emitidas a la luz del artículo 270 ibidem, haya proferido, por lo que su sustento y trámite estará determinado por la sentencia invocada; por consiguiente, si sus efectos son derogados, ya sea por la expedición de otra sentencia de igual naturaleza o en virtud de una decisión de tutela contra providencia judicial, la solicitud de extensión de la jurisprudencia se vuelve improcedente y, por tanto, no hay lugar a estudiar el fondo del asunto. 2.
Aplicación retrospectiva de los efectos jurisprudenciales de la nueva sentencia de unificación El recurrente argumentó que el numeral 115 de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, estableció lo siguiente: (…) 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
(…) (Se resalta)[5] En este sentido, indicó que el referido aparte de la sentencia fue claro en establecer que la aplicación de sus efectos se daría en los casos que estuvieran pendientes de resolución judicial a través de las acciones ordinarias, por lo que, en su entender, dicha providencia sí se podía seguir aplicando en los mecanismos de extensión de la jurisprudencia, puesto que son un procedimiento especial, distinto a los medios de control que la ley contempla.
Frente a este punto, la Sala no comparte dicho argumento, toda vez que los efectos retrospectivos de la referida sentencia de unificación deben aplicarse a todos y cada uno de los procesos que aún no se hayan resuelto por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, incluidos los de extensión de jurisprudencia, toda vez que sería desproporcional y violatorio del principio de igualdad pretender que la tesis fijada en la sentencia del 4 de agosto de 2010 siga vigente para unos asuntos y para otros no. 3.
De la confianza legítima en el cambio de la jurisprudencia sobre la aplicación del numeral 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 El señor Campo Elías Eraso indicó que la aplicación de la nueva postura del Consejo de Estado, fijada en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, vulneró su principio de confianza legítima, toda vez que en el momento en el que inició el trámite de extensión de jurisprudencia estaba vigente la sentencia del 4 de agosto de 2010.
Sobre este punto, se precisa que el tema de cómo aplicar el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no fue del todo pacífica por parte de los jueces en Colombia; si bien es cierto, en un primer momento, el Consejo de Estado profirió la sentencia del 4 de agosto de 2010 en la que señaló que el IBL debía estar compuesto por todos los factores devengados durante el último año de servicios, dicha tesis entró en puja con la decisiones que la Corte Constitucional profirió con relación a ese tema.
Por ende, y como se expuso en la providencia recurrida en reposición, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional emitió las Sentencias C 258 de 2013; SU 230 de 2015; SU 427 de 2016; SU 210 de 2017; SU 395 de 2017 y SU 631 de 2017 en las que fijó que el numeral 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 debía aplicarse a las personas que estuvieran cobijadas por el régimen de transición; quiere decir lo anterior, que solo se les podía tener en cuenta la edad y el tiempo de servicio que establecían los regímenes pensionales anteriores, pero el ingreso base de liquidación se determinaría por lo señalado en la nueva legislación. Debido a lo anterior, la inseguridad jurídica derivada de la disparidad de criterios que sostuvo el Consejo de Estado y la Corte Constitucional dio lugar a que se prefiriera, por parte del primero, una decisión que armonizara ambas posturas, en orden a mantener una única línea interpretativa y, así, garantizar el principio de igualdad de los ciudadanos. En este orden de ideas, y frente al argumento expuesto por el recurrente en reposición, la Sala estima que este no prospera, puesto que, si bien el convocante inició el trámite de extensión de jurisprudencia de la referencia a fin de que se le extendieran los efectos de la sentencia del 4 de agosto de 2010 (0112-2009) proferida por el máximo órgano de lo contencioso administrativo, en ese momento había desacuerdo con las interpretaciones emitidas por la Corte Constitucional, por lo que fue necesario proferir un nuevo pronunciamiento unificador que derivó en dejar sin piso jurídico los efectos de la sentencia deprecada. 3.
Conclusión Bajo este contexto, en el asunto bajo estudio no hay lugar a revocar la decisión recurrida, toda vez que los argumentos expuestos por el apoderado del señor Campo Elías Eraso no prosperaron. Así las cosas, la Sala confirmará el auto recurrido por la parte convocante y, una vez quede ejecutoriada esta providencia, se ordenará el archivo del expediente.
En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, Resuelve: Primero. - Confirmar el auto del 25 de octubre de 2018, mediante el cual se prescindió de la audiencia que trata el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y declaró improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada por el señor Campo Elías Eraso.
Segundo. - Reconocer personería jurídica a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp), acorde al poder visible en el folio 197 del expediente. Tercero. - Archivar el expediente, una vez quede ejecutoriada esta providencia. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente dlar constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folio 72 al 93. [2] Folios 169 al 178. [3] Folios 182 al 184. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Auto del 29 de abril de 2015, proferido dentro del proceso 11001- 03-24-000-2012-00368-00, con ponencia del Dr. Guillermo Vargas Ayala. Tesis reiterada mediante providencia del 27 de octubre de 2016 emitida por la Sección Segunda de la referida corporación en el proceso 11001-03-25-000- 2014-00563-00(1752-14), con ponencia del Dr. William Hernández Gómez. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, emitida dentro del proceso 52001-23-33-000-2012-00143-01.