RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / DEVOLUCIÓN DE SUMAS DE DINERO PAGADAS SIN JUSTO TÍTULO – No procede por falta de prueba de la mala fe en el reconocimiento prestacional Se precisa que la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo anterior, con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la Universidad de Antioquia debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte de la demandada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume. En ese sentido, se estima que el hecho que la accionada no haya adelantado ninguna gestión administrativa con el fin de que el ISS, hoy Colpensiones, le reconociera su mesada pensional con la inclusión de las primas de servicios, vacaciones y navidad, pese a que el acto acusado estableció que el pago efectuado por la Universidad era temporal y que el pensionado debía pedir la reliquidación al ente previsional, no denota per se, un actuar fraudulento, ni doloso dirigido a defraudar a la administración. Así las cosas, como en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe de la pensionada, resulta improcedente la recuperación de las sumas pagadas a su favor por virtud del acto censurado.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 83 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 1 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo En relación con la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite del proceso no se observa de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 05001-23-33-000-2014-02165-02(2761-17) Actor: UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA Demandado: MARÍA CLEMENCIA MOLINA ESCOBAR Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011 Tema: Pago de diferencia pensional sin competencia de la Universidad. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia del 7 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la nulidad del acto administrativo acusado y negó las demás pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La Universidad de Antioquia, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 16808 de 2 de agosto de 1999, mediante la cual ordenó pagar a la demandada el valor de la diferencia no reconocida por el Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS) al determinar el ingreso base de liquidación de su pensión de vejez en aplicación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a partir del 17 de octubre de 1998.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la accionada restituir las sumas pagadas con ocasión del reconocimiento efectuado a través del acto administrativo demandado, del 17 de octubre de 1998 al 31 de agosto de 2014. Pidió que las sumas adeudadas sean actualizadas a valor presente y que se condene en costas a la parte demandada.
Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes[1]: La señora María Clemencia Molina Escobar estuvo vinculada a la Universidad de Antioquia del 17 de febrero de 1969 al 16 de octubre de 1998, como bibliotecaria y docente de tiempo completo. La Universidad de Antioquia tuvo facultades para reconocer directamente la pensión de vejez a su personal docente y administrativo, hasta la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (30 de junio de 1995), momento en que afilió a todos sus empleados al ISS y realizó los respectivos aportes por los riesgos de invalidez, vejez y muerte.
La entidad actora efectuó dichas cotizaciones teniendo en cuenta la totalidad de los factores constitutivos de salario, entre ellos, la prima de navidad, servicios y vacaciones. Mediante la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999, la Universidad de Antioquia se subrogó temporalmente en parte la obligación no asumida por el ISS de reconocer la pensión a los empleados que eran beneficiarios del régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993 y a quienes les faltaba menos de 10 años para consolidar el estatus pensional, con la inclusión de las primas de servicios, navidad y vacaciones.
A través de comunicación del 21 de agosto de 2001, la Universidad de Antioquia le solicitó al ISS que reconociera y pagara la pensión de vejez de sus empleados que se encontraban en las circunstancias antes descritas, en los términos previstos en el inciso tercero del artículo 36 de la referida ley, esto es, incluyendo en la base de liquidación las primas de servicios, navidad y vacaciones; sin embargo, tal petición fue negada por la entidad, argumentando que la inclusión de los factores salariales en el IBL no depende del ente previsional ni del empleador, sino de lo previsto en el Decreto 1158 de 1994[2], que no establece las primas de servicios, navidad y vacaciones para dicho computo.
En la Resolución 02718 de 23 de marzo de 1999, el ISS le reconoció una pensión de vejez a la señora María Clemencia Molina Escobar a partir del 17 de octubre de 1998, cuyo IBL fue calculado excluyendo las primas de servicios, navidad y vacaciones a pesar de haber sido devengadas durante el último año de servicio, en consecuencia, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución 16808 de 2 de agosto de 1999, en la que ordenó el pago de la diferencia de la pensión reconocida por el ente previsional hasta tanto éste último asumiera dicha obligación. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, el artículo 48.
De la Ley 4 de 1992, el artículo 10. De la Ley 30 de 1992, el artículo 77. De la Ley 100 de 1993, los artículos 18, 131 y 151. Del Decreto 1158 de 1994, el artículo 18 inciso 3º. En el concepto de violación la parte demandante señaló que el acto administrativo acusado desconoció el artículo 4 del Decreto 2337 de 1996, que define las funciones de los fondos para el pago del pasivo pensional en favor de los empleados públicos, trabajadores oficiales y personal docente de las universidades oficiales e instituciones de educación superior de carácter oficial y naturaleza territorial, pues la demandada no cumplía con ninguno de los presupuestos exigidos en éste para que la Universidad de Antioquia fuera la responsable del reconocimiento de su pensión de vejez.
Esto, toda vez que al 31 de diciembre de 1996 tenía 54 años de edad y se había afiliado al Sistema de Seguridad Social desde el 1 de julio de 1995. 2. Suspensión provisional La parte actora solicitó la suspensión provisional de la resolución acusada al considerar que vulneraba las disposiciones señaladas en el concepto de violación de la demanda, porque la Universidad no es la competente de efectuar a favor de la accionada el pago concerniente a las primas de servicios, navidad y vacaciones que el ISS se negó a liquidar al reconocerle su derecho pensional, puesto que con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, perdió cualquier facultad al respecto, en tanto la señora Molina Escobar se afilió al ISS[3].
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 10 de abril de 2015, decretó la suspensión provisional del acto administrativo censurado, señalando que a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, la Universidad de Antioquia perdió competencia para efectuar cualquier tipo de reconocimiento pensional a sus servidores, pues el encargado de ello era el Instituto de Seguros Sociales, como ente de previsión. Dicha decisión fue confirmada por el Consejo de Estado, el 30 de mayo de 2019, al resolver el recurso de apelación interpuesto en su contra. 3.
Contestación de la demanda La señora María Clemencia Molina Escobar se opuso a las pretensiones de la demanda[4]. Adujo que el acto administrativo censurado se profirió en cumplimiento de la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999, a través de la cual la Universidad de Antioquia se subrogó en parte de la obligación que tiene y no reconoce el ISS con sus empleados, de liquidar la pensión de vejez incluyendo las primas de servicios, navidad y vacaciones, a quienes eran beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y que al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Seguridad Social les faltaba menos de 10 años para adquirir su derecho pensional.
Lo anterior, en tanto sus prestaciones se debían liquidar según el promedio de lo devengado en el tiempo que les restara para ello, conforme al inciso tercero de la mencionada ley, hasta tanto el ente previsional, directamente o por orden judicial, asumiera dichas obligaciones. Sostuvo que el acto acusado no está inmerso en ninguna causal de nulidad, dado que fue proferido por la autoridad competente, en ejercicio de sus facultades legales, con la debida motivación y el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Indicó que la entidad actora no ha agotado las instancias correspondientes para que un Juez de la República ordene al ISS la obligación de cumplir con la Ley 100 de 1993 para efectos del reconocimiento de las pensiones de vejez de sus empleados. Manifestó que es improcedente la devolución de dineros percibidos por concepto de las mesadas pensionales causadas con ocasión del acto administrativo demandado, ya que según lo prevé el literal c), numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, no hay lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Propuso las excepciones de “conformación del litisconsorcio, derecho adquirido, legalidad del acto impugnado, falta de causa para pedir, falta de tipificación de las causales de nulidad, inexistencia de la causa invocada, falta de interés, buena fe de la demandada, mala fe del demandante y prescripción”. 4. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 7 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, se declaró la nulidad del acto administrativo acusado y se negaron las demás pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos[5]: Afirmó que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para emitir el acto censurado, toda vez que lo hizo con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, conforme la cual las universidades oficiales, y en general los empleadores, perdieron la facultad para reconocer prestaciones sociales.
Por ende, en el caso en concreto, correspondía al ISS, como fondo de previsión al que estaba afiliada la accionada, el reconocimiento de la diferencia pensional. Señaló que el reconocimiento de la diferencia que existía entre lo pagado por el ISS y lo que establecía el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no creó ninguna situación particular amparable bajo la figura de los derechos adquiridos.
Precisó que la devolución de las sumas de dinero pagadas durante la vigencia la resolución demandada es improcedente, como quiera que lo pagado a la accionada fue de buena fe. 5. El recurso de apelación La parte actora solicitó que se acceda al restablecimiento del derecho pedido en la demanda, en cuanto al reintegro de las sumas de dinero que le fueron pagadas con ocasión del reconocimiento realizado en el acto administrativo acusado[6].
Sostuvo que para la demandada era claro el carácter temporal del pago de la subrogación pensional y que debía ejercer ciertas acciones judiciales para que el ISS reconociera la diferencia pensional, sin embargo no lo hizo, por lo que resulta incongruente inferir su buena fe al recibir los dineros que le pagó la Universidad. 6. Alegatos de conclusión La parte demandante reiteró los argumentos del recurso de apelación, precisando que debe ordenarse el reintegro de los dineros pagados a la accionada en virtud del acto acusado, ya que continuó recibiendo las sumas correspondientes por concepto de las primas de servicios, navidad y vacaciones que dejó de reconocerle el ISS en la liquidación de la pensión, pese a que en el mismo acto administrativo se indicó que el pago era de carácter temporal y el interesado debía iniciar las acciones administrativas y judiciales pertinentes contra el referido fondo de previsión. La parte accionada y el Ministerio Público no se pronunciaron.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos del recurso de apelación presentado por la parte actora, procede modificar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, se determinará si procede el reintegro de las sumas pagadas a la accionada ante la declaratoria de nulidad del acto administrativo censurado. Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos 2.1. Hechos probados; y 2.2. Solución al caso concreto. 2.2. Hechos probados La señora María Clemencia Molina Escobar presentó solicitud de afiliación al Instituto de Seguros Sociales el día 4 de julio de 1995[7].
Mediante la Resolución 02718 de 23 de marzo de 1999, el ISS reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Molina Escobar, a partir del 17 de octubre de 1998, en cuantía mensual de $1.808.897[8]. La Universidad de Antioquia en la Resolución 16808 de 2 de agosto de 1999 ordenó pagarle a la demandada la diferencia del valor que resulta de la aplicación del ingreso base de liquidación que prevé el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que no reconoció el ISS, en cumplimiento de la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999[9]. 2.3.
Solución al caso concreto La parte actora solicita la nulidad del acto administrativo que ordenó pagarle a la accionada el valor de la diferencia no reconocida por el ISS al determinar el ingreso base de liquidación de su pensión de vejez, a partir del 17 de octubre de 1998, con la inclusión de más factores. El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad del acto acusado, argumentando que estaba viciado por falta de competencia de la Universidad de Antioquia, porque el ISS era la entidad encargada del reconocimiento de la pensión de vejez, en tanto allí estaba afiliada la señora Molina Escobar.
Además, negó la devolución de las sumas de dinero pagadas con ocasión de la resolución demandada, pues no se había desvirtuado la presunción de buena fe de la accionada. La entidad demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, solicitando que se acceda al restablecimiento del derecho, respecto de los valores pagados con ocasión del acto administrativo declarado nulo.
De la improcedencia de la devolución por parte de la accionada de los valores pagados con ocasión del acto acusado El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé que “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Ello, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
En este orden de ideas, se considera que la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”[10].
Como corolario de lo expuesto, se precisa que la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Por lo anterior, con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la Universidad de Antioquia debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte de la demandada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume.
En ese sentido, se estima que el hecho que la accionada no haya adelantado ninguna gestión administrativa con el fin de que el ISS, hoy Colpensiones, le reconociera su mesada pensional con la inclusión de las primas de servicios, vacaciones y navidad, pese a que el acto acusado estableció que el pago efectuado por la Universidad era temporal y que el pensionado debía pedir la reliquidación al ente previsional, no denota per se, un actuar fraudulento, ni doloso dirigido a defraudar a la administración. Así las cosas, como en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe de la pensionada, resulta improcedente la recuperación de las sumas pagadas a su favor por virtud del acto censurado.
Sobre la condena en costas en esta instancia En relación con la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite del proceso no se observa de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas. DECISIÓN Hechas estas consideraciones, la Sala confirmará la sentencia proferida el 7 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró la nulidad del acto acusado y negó las demás pretensiones de la demanda presentada por la Universidad de Antioquia contra la señora María Clemencia Molina Escobar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 7 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró la nulidad del acto acusado y negó las demás pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 1 a 39. [2] Por el cual se modifica el artículo 6º del Decreto 691 de 1994. [3] Folios 395 a 411. [4] Folios 389 a 405. [5] Folios 529 a 539. [6] Folios 542 a 546. [7] Folio 64. [8] Folios 98 a 100. [9] Folios 55 - 56 y 45 a 49. [10] M.P. Clara Inés Vargas.